第一篇：重慶成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區后破解城鄉二元結構壁壘探析

重慶成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區后破解城鄉二元結構壁壘探析

轉載日期：2012-7-18 21:49:00 來源：互聯網

摘要：二元結構模式導致了重慶的貧富差距越來越大，產業結構不合理，“三農”問題日益嚴峻，相關配套制度供給失衡等弊端。要達到城鄉統籌，必須打破城鄉二元結構壁壘。2007年6月7日，重慶獲批成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。根據重慶實際情況，本文建議利用政策優勢，從消除二元戶籍制度入手，充分發揮城市的帶動作用，大力推進農村城鎮化建設，發展農業產業化和農業規模經營、實現農業現代化，加快重慶“一圈兩翼”戰略布局建設。

關鍵詞：全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區；城鄉二元結構壁壘；戶籍制度

On the research of solving the city and countryside dual structure barrier after Chongqing becoming the nation pilot cities for coordinated and balanced development between urban and rural areas

Song Lan

School of Culture and Social Development Studies, Southwest University, Chongqing 400715,China

Abstract: Chongqing's dual structure model led to a growing gap between rich and poor, irrational industrial structure, the “three-dimensional” increasingly serious problem, and corresponding imbalance in the supply system and other ills.June 7, 2007, Chongqing approved to become the National Rural integrated support reform pilot area.To make it possible to co-ordinate urban and rural areas, we must break the barriers of urban and rural dual structure.According to Chongqing actual situation, we shoule use policy advantages, eliminate the dual household registration system, give full play to the leading role of cities, vigorously promote rural urbanization, development of the industrialization of agriculture and agricultural businesses, the realization of agricultural modernization, and accelerate the Chongqing “one circle, two wings” strategic layout of the building.Key words: National Rural integrated reform experiment;Urban and rural structure barriers;Household registration system

引言

1.1 研究背景

1.1.1 現實背景

1997年3月14日，八屆全國人民代表大會五次會議批準設置重慶直轄市，6月18日，重慶直轄掛牌。距今，重慶直轄已十年。直轄十年來，重慶堅持“打基礎、建平臺、增后勁”的基本思路，著力在“解困”方面積極探索并取得了歷史性的階段成果。生產總值由1997年的1360.24億元增加到2005年的3070.49億元，翻了兩倍多，并且二、三產業發展明顯，分別達到了1259.12億元和1347.97億元，占生產總值貢獻率的41%和43.7%（1997年，重慶市二、三產業的貢獻率分別是39.7%和37.7%），產業結構日趨成熟。[1]在減少行政層級，提高行政效能方面，由剛直轄時的“省-地（市）-區縣-區公所（區公委）-鄉鎮”五級管理層次減少為“市-區縣-鄉鎮”三級，逐步實現行政管理的“扁平化”。

2007年6月7日，在重慶慶祝直轄十周年之際，國家又批準重慶市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，這是繼百萬移民之后，重慶面臨的又一世界級難題。雖然重慶在直轄十年期間，各方面都取得了可喜成績和長足進步，但是重慶仍是典型的城鄉二元結構，城鄉差距大，區域發展不平衡，資源節約和環境保護任務繁重，集合和疊加了我國東部現象與西部現象，具有我國很多地區尤其是中西部省區相似的基本特點，是我國基本國情的一個縮影。作為直轄市,重慶同時又具有中等省的構架和欠發達省的特征，擇其進行統籌城鄉綜合配套改革試驗，不僅有利于完善新興直轄市的體制，也有利于探索省級構架下的城鄉統籌之路。在重慶進行統籌城鄉綜合改革試驗，對全國特別是中西部地區統籌城鄉發展具有典型意義。

1.1.2 理論背景

城鄉對立是個歷史范疇，是隨著野蠻向文明的過渡、部落制度向國家的過渡、地方局限性向民族的過渡而開始的,它貫穿著全部文明的歷史并一直延續到現在。馬克思指出，城鄉對立鮮明地反映出個人屈從于分工、屈從于他被迫從事的某種活動,這種屈從現象把一部分人變為受局限的城市動物，把另一部分人變為受局限的鄉村動物，并且每天都不斷地產生他們利益之間的對立。在這種情況下，雖然“城市資本主義竭力提供一切現代科學的方法來發展農業技術，但是生產者的社會地位仍舊和以前一樣悲慘，城市資本不能有系統、有計劃地把城市文化輸入農村”。[2]城鄉對立不但導致了農村居民的貧困、愚昧，還直接損害了農業這一國民經濟的基礎，農業的落后狀態必將拖整個國民經濟的后腿。

建國以來，出于國際環境對中國的不利影響以及中國國內的政治形勢，新中國領導人急切地要改變中國貧窮落后的面貌，快速推進國家工業化的進程，作出了大力發展重工業的舉措。1956年4月，毛澤東在《論十大關系》講話中明確指出：“重工業是我國建設的重點，必須優先發展生產資料生產，這是已經定了的。但是決不可以因此忽視生活資料尤其是糧食的生產。如果沒有足夠的糧食和其他生活必需品，首先就不能養活工人，還談什么發展重工業？” [3]中央明確表明了優先發展重工業、農業置于基礎和服務地位的戰略思想。因此，農業一直作為工業的資源聚集地，農村只是為城市、工業發展服務，形成了“先進的城市、落后的農村”、“城市辦工業，農村搞農業”城鄉二元經濟結構局面，城鄉的非均衡發展問題日益突出，城鄉之間處于相對隔離的發展狀態，逐步形成了城鄉分治，城鄉分管的局面，以城市居民和農村居民分治分管的戶籍制度、社會保障制度等一系列行政管理體制為特征，成為現今社會體制改革的頑疾。相關概念界定

2.1 城鄉二元結構

關于發展中國家經濟二元性的明確的、系統的、影響最大、應用最廣的理論則出自于美國著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑟·劉易斯（W.A.Lewis）的二元經濟結構理論。1954年劉易斯在《勞動無限供給條件下的經濟發展》中提出了關于發展中國家經濟二元結構的理論模型，這一模型指出發展中國家一般存在著性質不同、成熟度不一的兩個經濟部門，一個是“資本主義”部門，又稱現代部門；一個是“維持生計”部門，亦稱傳統部門。它們在資本運用、生產規模、生產方式、生產效率、收人水平等方面存在明顯不同，不僅揭示了發展中國家二元經濟結構的表現形式和特征，而且在二元經濟結構的基礎上建構起一種全新的經濟發展模型，揭示了傳統部門和現代部門的消長機制。[4]

在我國，首先提出“二元社會結構”的是農業部政策研究中心農村工業化、城市化課題組在1988年第9期《經濟研究參考資料》上發表的根據調研結果寫成的研究報告《二元社會結構———城鄉關系：工業化、城市化》。這篇報告首創了一個后來在理論界引起多方關注的新概念——二元社會結構，即指把城市社會作為一元，農村社會作為另一元的城鄉分割狀態。

王正中則在其題為《城鄉二元結構對當代中國農民現代性的制約》的論文中，將城鄉二元結構清晰界定為：所謂城鄉二元結構是指維持城市現代部門和農村傳統部門二元經濟形態，以及城市社會和農村相互分割的二元社會形態的一系列制度安排所形成的制度結構。[5]

2.2 全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區

為了有別于1979年起陸續設立的深圳、珠海、汕頭等“經濟特區”，人們將“國家綜合配套改革試驗區”俗稱為“新特區”。繼2005年、2006年上海浦東新區、天津濱海新區設立全國綜合配套改革試驗區并加快發展后，全國多個地區都同時積極爭奪第三個“綜改試驗區”，但以“城鄉統籌”發展申請設立“全國綜合配套改革試驗區”的只有重慶和成都兩地。所謂統籌，就是通過全盤籌劃，用最少的時間、人力、物力，獲得最佳經濟效果的方法，稱為統籌方法。其應用要點為抓住關鍵環節，合理安排工序，以縮短工時，提高效率。重慶和成都的成功申請，說明城鄉統籌事關全國改革大局，事關科學發展、和諧發展大局。國務院要求成渝兩地從實際出發，全面推進各領域的體制改革，并在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新，盡快形成城鄉統籌發展的體制機制，促進城鄉經濟社會協調發展，也為推動全國深化改革發揮示范帶頭作用。重慶城鄉二元結構壁壘的弊端

3.1 城鄉差距越來越大

2005年，全國城鎮居民人均可支配收入10493元，農村居民人均純收入3255元，收入水平相差3.22倍。城鎮居民大部有社會保障，農村居民大部沒有社會保障，城鎮居民的文化、物質生活設施也大大好于農村。[6]對于重慶，這個全國最年輕、最西邊的直轄市，中央給予了許多政策優惠和財政扶持，2006年，重慶工業利潤達155億元，資產達1500多億元。城市面貌日新月異，建成區10年長了一倍，無處不見高樓林立，燈影蕩漾。城市人民的生活水平有了長足提高，小汽車等高檔消費品的擁有量大幅上升，對生活質量的要求也越來越高。三峽廣場、奧體中心等市政設施的修建在為都市人民帶來方便的同時，也見證了重慶成長為國際化大都市的進程。但在城市之外的廣大鄉村地區，農村居民的生活卻不見得有如此翻天覆地的變化。重慶市3100多萬人口中農村居民占80%以上，城鄉居民收入比為4：1，比全國平均差距還要大。2005年，由主城九區構成的都市發達經濟圈的地區生產總值達到1294.73億元，其中第一產業僅60.27億元，第二產業563.56億元，第三產業670.90億元，人均地區生產總值20266元；由萬盛區、雙橋區、合川市等12個縣級市、區、縣組成的渝西經濟走廊創造的生產總值為869.72億元，其中第一產業193.45億元，第二產業343.38億元，第三產業332.89億元，人均地區生產總值10345元；而由萬州區、巫山縣、奉節縣等19個區、縣組成的三峽庫區生態經濟區地區生產總值共906.04億元，其中第一產業209.68億元，第二、三產業分別為352.18億元和344.18億元，人均地區生產總值僅6885元。[7]可以看出，由于城鄉二元結構體制的存在，城市和農村市場體系和市場載體的較大差異，導致生產資料、生產工具、人力資源向城市的集中，這樣一來，它一方面聚集著社會的歷史動力，另一方面又破壞著人和土地之間的物質交換，也就是使人以衣食形式消費掉的土地的組成部分不能回到土地，從而破壞土地持久肥力的永恒的自然條件工業和農業矛盾尖銳化，使得城市居民和農村居民在享受服務、自身發展上的不平等，而這種不平等正是近年城鄉居民收入不斷擴大的主要原因。

3.2 產業結構調整滯后，第三產業發展嚴重不足

按產業結構演變規律，一個國家經濟發展水平與產業結構密切相關。一般是從第一產業占主體地位逐步向第二產業繼而向第三產業轉移。但由于我國長期執行重工業優先的經濟發展戰略，投資嚴重向重工業傾斜，削弱了農業基礎，第三產業發展也受到抑制，第一、三產業的發展遠遠滯后于工業，造成產業結構發展畸形。在這種情況下，由于工業生產本身資本密集的特點，不能吸收過多的勞動力就業，而第三產業的發展不足也無力提供更多的就業崗位，導致許多農村剩余勞動力無法實現就業轉移。

特別是重慶，由于其作為陪都的歷史原因和作為碼頭的地理位置，從一開始，就是國家重點建設的重工業基地。中央政府以發展國家重點項目重化工業為線索，向西部地區投資幾千億元人民幣。但到目前為止，以中央企業項目為基礎的、主要由中央前頭發展的西部崛起模式存在先天不足。首先，中央投資分配主要沒有惠及當地；其次，重化項目屬于資本與技術密集型工業，無法有效拉動當地中小企業發展、當地的消費與就業。很明顯，如果沒有當地的經濟與社會模式的改革相配套，這些重點項目投資與當地經濟的融合不力，成為高懸于上的標本項目，即便有了數個全國第一，也基本與當地的民生關系不大。這種產業結構的失衡違背了城市發展的規律，導致第一產業剩余勞動力眾多卻不能轉移，第三產業急需發展卻無人可用。根據重慶統計年鑒對2005年重慶農村地區的統計顯示，在1366.91萬鄉村從業人員中，從事第一產業的有775.88萬人，占從業人員總數的56.8%；第三產業從業人員356.27萬人，僅占從業人員總數的26.1%。

3.3 市場機制作用未能充分發揮，行政干預過多

由于改革開放的時間較短，城鄉分割的市場沒能被完全打破，市場機制發揮作用的空間和領域還較為有限。尤其是在農村，城鄉二元戶籍制度導致勞動力不能自由流動，城鄉分治的公共設施供給體制導致農村基礎設施的落后，使得勞動力、生產資料、生產工具不能達到大范圍內的有效匹配，市場機制的有效競爭不能充分發揮。城鎮建設則實行計劃方式和政府主導，城鎮的任何設施，包括基礎設施、生產設施和生活設施，都得由政府確定計劃后再撥款建設。社會需求在市場上得不到反映，各種要素不能進行有效組合，農村城市化裹步不前，被市場機制作用下的農村工業化遠遠拋在了后邊。有關方面已經認識到行政之手高高在上地用大筆資金推動城鄉一體化很難手整體發展和和諧發展之效，政府應深化職能轉變，將重心放在提供便捷的公共服務設施，創造良好的發展環境上，讓市場在資源配置中的作用凸顯出來。

3.4 “三農”問題形勢嚴峻

中央對“三農”問題的重視程度和解決“三農”問題的決心早已不言而喻，從幾個中央“一號文件”的發表，從取消農業稅和大力推進新農村建設中可見端倪。瓶頸原理認為，瓶頸決定瓶子的最大流量。瓶子再大，裝的再多，影響進出口速度的第一因素是瓶口的直徑，瓶子流量與直徑成正比。“三農”問題就是制約我國經濟社會協調發展的瓶頸，并且折射出諸多深層次的矛盾。在我國城鄉二元社會格局就政府優先發展工業的政策下，我國的經濟發展重工業輕農業，重城市輕農村。國家以不平等的交換體制為基礎，使農民在農產品和工業品價格的“剪刀差”中，白白地流失到自己的勞動成果。國家的工業化和城市化幾乎完全建立在犧牲農業、掠奪農民的基礎上，這種政策的弊端愈來愈成為今天諸多社會瘤疾的關鍵所在。[8]如果不改變農民的“非國民待遇”，改變引起這種不公平待遇的制度體系，要想緩解“三農”問題的嚴峻形勢，實現城鄉統籌發展，達到國民的共同富裕都是無稽之談。

3.5 相關配套制度供給嚴重失衡

具體說來，我國城鄉二元結構體制是多方面政策的組合，城鄉制度的具體差異概括為14個方面：戶籍制度、糧食供給制度、副食品與燃料供給制度、教育制度、就業制度、醫療制度、養老保險制度、勞動保護制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度。[9]

1953年由于相當多的農村人口擁往城市，經濟衰敗的城市承受不了巨大的壓力，因此，國家發出了《關于制止農民盲目流入城市的緊急通知》，盲流由此產生。從此以后，一直到1960年，中央出臺一系列政策強化這一措施，終于形成了用行政手段控制人口遷移的“戶口遷移制度”，即二元戶籍制。二元戶籍制造成了城鄉的嚴重對立，阻礙著農村人口向城市非農化轉移，把農民束縛在土地上。而由此造成城市居民與農村居民身份地位的不平等，及教育、醫療等社會保障制度上的差別，這種差別使得其他體制層面的改革要么難以實施，要么流于形式。對于破解城鄉二元結構壁壘的幾點建議

4.1 利用政策優勢，推進改革進程

重慶社科院區域經濟研究所所長李勇指出，成為新特區，可以得到中央財政在一定時候內的專項補助，同時還可以得到稅收、銀行貸款等方面的支持。重慶地方財力較弱，可以爭取在上繳中央財政的增量部分，實行先征后返。并且，在不違背中央大政方針和主導精神的前提下，中央將給新特區更多的靈活制定政策的空間，使之更能因地制宜，極大地發揮地方的創造性思維。對于錯綜復雜的各項行政制度，市政府要有吃螃蟹的信念，理清思路，抓住主要矛盾，大膽創新。有了資金和政策優勢，重慶才有可以大刀闊斧改革的資本。

4.2 充分發揮城市的帶動作用

所謂城鄉融合，就是“將結合城市和鄉村生活方式的優點而避免兩者的偏頗和缺點”。城鄉融合，絕非要毀滅城市這種物質實體,融合也絕非要實現城鄉無差別的統一，而是在“揚棄”的基礎上，實現城鄉“更高級的綜合”。在城鄉融合的過程中，決不是歧視城市，或簡單地將城鄉拉平，而恰恰要重視大工業和城市的歷史地位，充分發揮城市在城鄉統籌中的積極作用?！斑@不是說，城市和鄉村之間對立的消滅應當引導到‘大城市的毀滅’。不僅大城市不會毀滅，并且還要出現新的大城市。” [10]如果城市必然使自己越居特權地位，使鄉村變成從屬的、落后的、無助的、閉塞的，那么，有農村居民流入城市，只有農業人口和非農業人口混合和融合起來，才能提高鄉村居民，使其擺脫孤立無援的地位。[11]

4.3 消除二元結構，戶籍改革先行

改革開放以來，二元戶籍制度對經濟社會發展的弊端日益突現，國家也對其進行了許多形式的改革，但總的說來，改革取得的實質性進展很少，“三農”問題依然嚴重。城鄉二元結構和戶籍制度相互固化，使許多改革措施流于形式，沒有取得實質性進展。遷徙權是公民基本權利之一，改革戶籍制度不僅是因其阻礙了經濟政治的發展，也是體現以人為本，還權于民的要求。二元戶籍制度尤如第一張“多米諾骨牌”，只有將其推倒，實現城鄉居民身份上的無差別，城鄉統籌才能建立在可靠的理論基礎之上。正如李培林、李煒指出，農民工與城市工人最大的非市場化差異或身份差異，集中在社會保障狀況方面。戶籍體制的改革應與養老、醫療、失業等社會保障待遇相聯系，才能對改善農民生活狀況起作用。[12]

4.4 發展農村城鎮化

解決“三農”問題的首要問題是農民問題，解決農民問題的出路在于農民非農化、農業產業化和工業化。馬克思指出要打破“工業只能布局于城市”的觀點和現實，“要使這些被排擠出農業的工人不至沒有工作,或不會被迫集結城市,必須使他們就在農村中從事工業勞動”。[13]因此發展城鎮經濟，推進農村城鎮化便成為解決這一問題的主要途徑之一。實踐證明，鄉鎮企業在吸納農村剩余勞動力就業方面起了重要作用。2005年，重慶市鄉鎮企業登記75206家，吸收2039467人就業，實現總產值27273077元。但這種“離土不離鄉，進廠不進城”的“中國式城市化道路”也在一定程度上造成了環境污染、重復建設等問題。在以后的城鎮化發展中，政府應統籌城鄉規劃，合理布局廠址，妥善處理好這些問題，使鄉鎮企業吸收更多的勞動力就業。

實現農村城鎮化，城鎮用地的征用是政府工作的難點。統籌后，全市的土地政策有望更加靈活，可以在區縣之間調整用地指標，在全市范圍內實現耕地的占補平衡，這將有助于加快重慶的城鎮化進程，加快勞動力的非農化轉換

4.5 發展農業產業化和農業規模經營，實現農業現代化

建設社會主義新農村的終極目標是實現農業現代化、農村現代化和農民知識化。在農村剩余勞動力向城市轉移的過程中，原來農村分散的家庭小規模經營就有了可以集中的條件。農業的規模經營，與土地制度的改革是分不開的，因此，應該實現土地之間在合法前提下更加靈活地轉讓、出租和承包。農業產業化是農業相關聯產業的一體化、市場化、集約化，可以使中國農業從小規模、分散、不連片的經營方式逐步向適度規模的連片經營方式轉變，給大規模使用農業機械提供了可能，從而實現農業的現代化。農業現代化必會將科技成果和現代工業成果以及科學的管理知識、管理思想帶入農業中，實現農民知識化。正是在農業規模經營的助推下出現了農業產業工人的概念。重慶由于地理位置的限制，山區面積較大，在使用機械、推廣規模經營方面存在一定困難。新特區設立后，國家將在重慶農村基礎設施投入方面給予支持，如在農村公路、農田水利等方面增加投入，通過改善基礎條件，為農村實現集約化、規模化經營提供有利條件。對于山區的農業產業化，應把握自身特色，因地制宜，大力發展林業、畜牧業等，走一條既符合經濟發展又符合生態要求的新型農業產業道路。

4.6 加快“一圈兩翼”建設

2006年底召開的全市經濟工作會議上，汪洋書記提出“一圈兩翼”的發展構想，決定打造以主城區為核心的“一小時經濟圈”，建設以萬州為中心的渝東北地區和以黔江為中心的渝東南地區“兩翼”，構建“一圈兩翼”的區域發展新格局?！耙恍r經濟圈”將分三個層次推進。第一層次：做優做強主城，逐步形成有機聯系又相對獨立的“一城五片”特大城市格局；第二層次：做強區域性中心城市。重點打造涪陵、江津、合川、永川等4個區域性中心城市，發揮對主城特大城市的支撐作用；第三層次：做活中小城市，建成一批成渝經濟區、渝南黔北地區的重要“門戶城市”。同時發展勞動密集型產業，帶動農村人口向城市轉移，提升“一小時經濟圈”的綜合承載能力。

通過集中建設，在“一小時經濟圈”的規模和實力增強后，可以提高市級財政對渝東北、渝東南“兩翼”的轉移支付能力。市委、市政府還將通過合理開發以萬州、黔江為中心的“兩翼”，促進這些地區享有與“一小時經濟圈”均等的基本公共服務；通過健全區域協調互動機制，以城鄉綜合改革為突破口，完善農村人口進城安家、就業、生活的引導政策，促進“兩翼”人口向“一小時經濟圈”轉移。一圈兩翼的發展戰略，就是做大核心區域的總量，改變現在的“大城市帶大農村”的局面，形成“大馬拉大車”的良性發展局面。[14] 結束語

2007年，重慶又處于歷史潮流的風浪口，城鄉統籌綜合配套改革試驗區的申請成功，為重慶的發展提供了又一平臺。辦好城鄉統籌綜合配套改革試驗區，目標是基本建立改變城鄉二元結構、統籌城鄉的體制機制，基本形成促進社會和諧的社會體制，走出一條適合中西部地區特點的科學發展道路。其標志是城鄉居民收入水平、公共服務水平和生活水平的差距明顯縮小，為全國積累經驗，提供示范。

改革都不是一蹴而就的，而是一個循序漸進的過程，要想改變長期形成的二元結構決非在一朝一夕可以達到。破解城鄉二元結構壁壘，是擺在所有關心中國發展進程的國人面前的難題，雖然這個壁壘根深蒂固，在改革中將遇到無數不可預知的困難，但只要群策群力，把握住改革的“瓶頸”，相信在不久的將來，重慶“一圈兩翼”的發展模式將為許多地方借鑒和學習。

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參考文獻：

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第二篇：設立重慶統籌城鄉綜合配套改革試驗區

重慶市統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案

丁懷鵬 2010級 工商管理系 營銷與策劃 A1004班

設立重慶統籌城鄉綜合配套改革試驗區，是國家進一步深化改革開放和發揮重慶西部大開發戰略支點作用的重大舉措。設立直轄市以來，重慶市經濟社會發展取得了重大成就，但城鄉二元結構特征仍很突出，集大城市、大農村、大庫區、大山區和民族地區于一體的基本市情尚未根本改變，當前又面臨應對國際金融危機的新挑戰。新形勢下，國家對重慶統籌城鄉改革和發展賦予了新的使命。近期，專門出臺了《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》（國發〔2009〕3號，以下簡稱《意見》）。為做好《意見》的貫徹落實工作，根據《國家發展改革委關于批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的通知》（發改經體〔2007〕1248號）要求，結合重慶市實際，制訂本方案。

一、改革試驗的總體思路

（一）指導思想

以中國特色社會主義理論體系為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以解放思想、深化改革、擴大開放為動力，以推進新型工業化、城鎮化為支撐，遵循“統籌兼顧、科學規劃、突出重點、分步實施”的原則，積極穩妥地推進改革試驗。著力調整國民收入分配格局，構建以工促農、以城帶鄉、城鄉差距不斷縮小的長效機制；著力探索富有西部特色的工業化、城鎮化和農業現代化模式，推進自主創新，構建大城市帶動大農村、促進城鄉經濟社會逐步一體化的良性機制；著力推進三峽庫區移民安穩致富和生態環境保護，構建資源節約、環境友好、發展持續、社會和諧的科學發展新機制，全面加強經濟、政治、文化、社會建設，加快把重慶建設成為西部地區的重要增長極、長江上游地區的經濟中心和城鄉統籌發展的直轄市，在西部地區率先實現全面建設小康社會的目標，努力為全國統籌城鄉發展探索新道路。

（二）基本措施

統籌城鄉綜合配套改革試驗是長期而艱巨的歷史任務，近期重點圍繞三條主線推進改革試驗，探索建立統籌城鄉發展的12項新機制。同時，著力改善市場經濟環境，探索內陸開放型經濟發展模式，深入推進西部大開發，進一步完善社會主義市場經濟體制，力爭在改革和發展上有新的突破。

――推進城鄉經濟社會協調發展。以主城為核心、一小時車程為半徑的經濟圈（簡稱“一圈”）和以萬州為中心、重慶三峽庫區為主體的渝東北地區，以黔江為中心、少數民族聚居的渝東南貧困山區（簡稱“兩翼”）是重慶二元結構在區域上的表現形態。要加快把“一圈”建成西部地區重要增長極的核心區域、長江上游經濟中心的主要載體、城鄉統籌發展直轄市的重要平臺，把渝東北地區建成長江上游特色經濟走廊和重要生態屏障，把渝東南地區建成扶貧開發示范區，促進“一圈兩翼”協調發展，實現大城市帶大農村、推進城鄉經濟社會一體化發展。一是建立產業合理布局與有序發展的導向機制，落實主體功能定位，促進人口資源環境協調發展；二是建立政府財力向公共服務特別是農村基本公共服務傾斜的投入機

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制，構建合理的公共財政體制框架；三是構建區域對口幫扶、互動發展機制，建立和完善“一圈”在產業布局和社會事業發展、扶貧開發等方面幫扶“兩翼”的合作方式；四是建立適應社會主義市場經濟健康運行要求的政府服務機制，不斷深化行政管理體制改革。

――推進城鄉勞務經濟健康發展。發展勞務經濟是加快工業化、城鎮化的需要，對于一個農業人口比重很高的直轄市特別重要。要把統籌解決農民工問題作為重慶統籌城鄉發展的突破口。一是建立提升勞動力素質和引導其就業創業的新機制，進一步加強城鄉教育事業和勞動力培訓；二是建立覆蓋城鄉、有序轉接的社會保障新機制，健全城鄉社會保障體系；三是建立引導城鄉人口合理分布的新機制，不斷完善城鄉戶籍管理制度；四是建立促進和諧的現代社會管理新機制，保障和維護農民工合法權益。

――推進土地流轉和集約利用。遵循依法、自愿、有償原則，有序引導土地流轉和集約化經營。一是探索農村土地流轉和征地補償新機制，促進農村人口有序向城鎮轉移，提高土地利用效率；二是探索農業現代化的新模式、新機制，建立農村土地流轉和現代農業服務體系；三是建立基礎設施和公共服務網絡加快向鄉村延伸的新機制，加強農村生態環境建設；四是建立招投標方式配置扶農資源的新機制，落實集約節約用地制度。

（三）實現目標

到2012年，重點領域和關鍵環節改革取得重大進展，統籌城鄉發展的制度框架基本形成，經濟實力、人民生活和城鄉統籌發展水平邁上新臺階。人均地區生產總值達到全國平均水平，城鄉居民收入達到西部地區較高水平，基本公共服務能力達到全國平均水平，單位地區生產總值能耗比2007年下降20%，三峽庫區長江干流水質達到II類。一是基本形成大城市帶大農村發展的良性機制，“一圈”與“兩翼”人均GDP之比、城鄉居民收入比分別縮小到2.2?1和3.15?1，農民人均純收入年均增長率不低于11%；二是基本形成開發與保護并重、收益合理分配、規范有序的土地流轉和利用制度，農村土地規模經營比例超過25%；三是基本形成農民工穩定就業、有序遷居城鎮的政策制度，非農產業就業比重超過65%，城鎮化率達到55%以上；四是基本形成城鄉社會保障制度框架，擴大最低生活保障覆蓋面，并建立城鄉低保標準聯動調整機制；五是基本形成保障公共服務城鄉均衡的公共財政框架，加快農村社會事業發展，全市新增社會事業投入主要用于農村；六是基本形成城鄉統籌的行政管理體制，政府與市場的關系進一步理順。

到2020年，各項改革全面深化，形成統籌城鄉發展的制度體系，支撐經濟發展質量提升、結構優化、人民生活水平穩步提高，統籌城鄉發展水平在西部領先，長江上游地區經濟中心、西部地區重要增長極的功能形成，在西部率先實現全面建設小康社會的目標，取得科學發展、社會和諧的明顯成效。人均地區生產總值超過全國平均水平；城鄉居民收入達到全國平均水平，收入差距縮小至2.5?1，城鎮化率達到70%；基本公共服務能力高于全國平均水平；單位地區生產總值能耗進一步顯著下降；生態環境質量明顯改善，森林覆蓋率達到45%，三峽庫區長江干流水質穩定保持II類。

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二、改革試驗的重點任務

按照改革試驗的總體思路和分階段目標，加快推進社會管理和公共服務向農村延伸，社會事業和社會保障向農村延伸，市場機制和市場要素向農村延伸；著力攻克農村土地制度創新、農民工轉移就業和安居扶持機制創新、城鄉社會保障制度建設、公共財政制度改革、行政管理體制改革等五大難點。主要實施以下重點改革任務：

（一）加快形成市域主體功能區布局。加快推進全市主體功能區規劃編制，充分考慮人口空間分布的影響，明確區域主體功能，合理確定區域開發強度。引導區縣錯位發展，營造與資源要素流動和產業發展要求相銜接的政策環境。貫徹實施重慶市城鄉總體規劃、土地利用總體規劃，推進城鄉一體規劃建設，促進城鄉生產、生活、生態空間相協調。完善市、區縣、鄉鎮、村規劃體系，按照本地主體功能定位，統籌編制國民經濟和社會發展、土地利用、城鄉建設、生態環保規劃，分區域確定產業結構、人口密度、建設用地標準、投入產出強度、環境保護要求，建立各類規劃統籌協調的新機制。

（二）構建城鄉統籌公共財政框架。優化公共財政投向，財政性資金逐步退出競爭性領域，加大對“三農”、就業和社會保障、社會事業、基礎設施、生態環保、公共安全等民生投入。以財政支出結構調整引導國民收入分配結構優化，促進建立向農村傾斜的投入機制，逐步提升財政對公共服務特別是農村基本公共服務的保障水平。著眼于增強重慶自我發展能力和提高統籌城鄉的財力水平，進一步加大中央財政轉移支付、中央預算內專項資金和中央預算內投資以及其他中央專項資金對重慶市的投入力度。用好各類專項補助和項目資金，加快城鄉公共服務均等化進程。投入生產領域的財政性資金，優先支持節能減排、自主研發、循環經濟等符合科學發展要求的項目。完善財政管理體制，提高市對區縣一般性轉移支付比例，加強預算管理和監督。繼續完善“鄉財縣管”體制，提前清償鄉鎮債務。

（三）建立城鄉經濟互動發展機制。以“一圈”和區域性中心城市為重點，加快技術創新推動產業升級，引導產業向城鎮和園區集聚，建設現代產業基地。加大“兩翼”地質勘探和資源調查力度，大力發展特色優勢產業，實施林業發展和特色農業發展戰略，建設現代畜牧業示范區。創新扶貧機制，實行新的扶貧標準，加大扶貧開發力度，實施整村推進扶貧。建立“一圈”對口幫扶“兩翼”的機制，著力在園區發展、公共資源共享和對口扶貧方面創新，通過經濟發展提供更多的人口轉移就業崗位，減輕三峽庫區、少數民族地區的人口資源環境壓力，促進“兩翼”地區可持續發展，縮小區域差距。土地開發整理項目和資金向“兩翼”傾斜，主城區產業園區建設占用耕地主要通過在“兩翼”地區定向開發整理土地予以平衡和補償，創新產業園區多元共建和異地投資利益分享新機制。探索建立區域橫向轉移支付機制，促進“一圈兩翼”公共資源共享。進一步加大對“兩翼”區縣的政策扶持和對口幫扶力度，落實全國對口支援三峽庫區移民工作五年規劃綱要，探索更有效的對口支援方式。盡快編制報批三峽庫區后續工作規劃，在研究制定重大水利工程建設基金管理辦法和分配方案時統籌考慮三峽庫區后續資金需求，爭取盡快依法開征三峽電站水資源費，支持庫區移民安穩致富、社會保障制度建設、地災防治、生態建設、環境保護和提高水庫管理能力。

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（四）構建統籌城鄉行政管理體系。鞏固直轄市行政管理體制優勢，加快政府職能轉變和機構調整，實現政府管理和服務對農村工作的全覆蓋。合理劃分市、區縣、鄉鎮三級政府管理權限，增強區縣統籌管理能力。認真實施“農村基層人才隊伍建設計劃”，2008―2012年選派32000名大學生到鄉鎮和村“兩委”工作，完善鄉鎮綜合服務和社會管理職能。整合行政資源，將可由社會承擔的職能逐步轉移到行業協會和中介組織，探索實行職能有機統一的大部門體制。改革行政績效考核機制，將符合主體功能定位和部門職責定位，體現統籌城鄉發展的內容納入對區縣和部門的考核，形成科學的分類考核制度。

（五）健全城鄉就業創業培訓機制。建立統籌城鄉的就業服務體系，加大農村勞動力就業創業培訓力度，實現勞務經濟由數量型轉向質量型。對新生勞動力和長年務工者實行區別化培訓，促使部分農民工轉向中高端就業，加速向新型產業工人轉化。支持職業培訓社會化、市場化，鼓勵用人單位加大對農民工在崗培訓和技能培訓的投入，完善政府購買勞務培訓的辦法。優化職業教育資源配置，逐步把農村新生勞動力納入系統化職業教育培訓體系。完善農村勞動力資源調查和信息共享制度，形成市、區縣、鎮鄉、村互聯互通的勞務信息體系。規范發展勞務中介組織和勞務經紀人，加大勞務品牌建設投入，提升勞務附加值。鼓勵農民經商辦企業，增強勞動者創業意識，支持農民工返鄉創業，改進工商、稅務、融資、用地、用工等服務。

（六）建立城鄉社會保障體系。進一步加大財政支持力度，加快建設覆蓋城鄉的社會保障體系。擴大農民工基本養老保險覆蓋面，推進農民工養老保險關系靈活轉續。完善農民工大病醫療保險、工傷保險和意外傷害保險制度。構建和完善農村社會保障體系，探索建立農村養老保險制度，實現農村社會救助對象全覆蓋，關心關愛農村留守兒童、留守老人。探索最低生活保障標準與經濟發展水平掛鉤、城鄉最低生活保障標準聯動調整機制，縮小城鄉低保差距。著力研究解決城鎮養老保險、醫療保險遺留問題，將被征地農轉非人員納入城鎮社會保險體系。完善城鄉醫療保險和救助制度，實現城鄉居民醫療保險接軌，不斷提高城鄉合作醫療保障水平。提高對生活困難人員的醫療救助水平。建立健全覆蓋城鄉的社會保障信息網絡。

（七）均衡城鄉基本公共服務。深化教育體制改革，支持重慶建設國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區。在“普九”全覆蓋基礎上推進“雙高普九”，2012年全市基本普及高中階段教育。擴大高校招生計劃，加快職業教育發展。健全城鄉基本醫療服務，完善覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系。建設與重慶城市定位相匹配的醫學中心體系。深化研究計生獎勵扶助政策，促進城鄉優生優育。統籌城鄉文化建設。推進國家文化和自然遺產地保護、歷史文化名城保護、搶救性文物保護、文化信息資源共享工程、鄉鎮綜合文化站、廣播電視村村通工程、農村電影放映工程建設。加大政府投入支持，促進公共資源向農村社會事業傾斜，鼓勵引導社會資金投入，扶持農村社會事業及相關產業發展。實施農村義務教育、村級基礎醫療、鄉村文化室等標準化工程，逐步從硬件上縮小城鄉基本公共服務差距。加快建立有利于城鄉社會事業一體化發展的體制機制，加強對以改善民生為重點的社會建設的績效評價考核。加強對農村教師、衛生等專業技術人員培養培訓，改善基層公共服務人才待遇，引進人才，穩定隊伍，提高素質。

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（八）深化戶籍制度改革。改革完善戶籍管理制度，引導人口隨就業在各級城鎮合理、有序流動。實行積極的產業政策，引導人口合理布局。以縣城和小城鎮為重點，放寬入戶條件，完善農村土地承包經營權與宅基地使用權的流轉機制，鼓勵在城鎮穩定就業的農民工家庭自愿退出宅基地使用權、土地承包經營權，進入城鎮安家落戶，享有城鎮居民社會保障和公共服務。增加縣城和中心鎮基礎設施及公共服務投入，結合農村危舊房改造和宅基地整理復墾，在小城鎮規劃建設農村外出務工人員新居工程，不斷增強縣城和小城鎮對農村勞動力轉移吸納的承載能力。結合農民工遷居城鎮，加快“城中村”、城鎮危舊房、工礦成片棚戶區改造步伐，探索在“城中村”改造中留出適量土地由轉為市民的當地居民組織經濟實體進行開發。按照屬地化管理原則，逐步建立起以常住人口為基礎的社會管理、財政投入、轉移支付和考核評價制度體系。

（九）加強農民工服務與管理。嚴格執行勞動合同制度，構建農民工工資支付保障和工資合理增長調控機制，維護農民工合法權益。方便農民工子女在城鎮就近入學，確保農民工子女依法接受義務教育。完善農民工聚居區醫療設施和服務體系，保障農民工按居住地享有國家規定的免費公共衛生服務和計劃生育服務。建設必要的文體設施，組織流動影視、圖書站、新市民學校等服務，豐富農民工精神文化生活。規劃管理好農民工進城居住區，鼓勵為農民工提供集體宿舍、務工公寓和低租住房，改善農民工在務工地的居住條件。保障農民工政治權利，在社區居住滿半年的農民工依法享有居委會選舉權和被選舉權。吸納流動人口參與社區管理和服務，加強城市社區居民與農民工遷居家庭的融合，促進城鎮新老市民和諧共處。關注和保障少數民族流動人口權益。推進“城中村”、城鄉結合部、新型農村居民點等綜合治理，適時推進“村改居”，完善服務和管理。

（十）促進農村土地規?；s化經營。強化耕地保護和糧食安全意識，確保全市耕地保有量按照國務院確定的面積一畝不減，糧食年產量不低于1100萬噸。從穩定數量和提升質量兩個方面加強耕地保護，推進土地整理、移土培肥、土壤改良等工作，穩步提高耕地質量。實行農用地分類保護，制定耕地和基本農田分區保護規劃，盡快完成耕地和基本農田劃定工作，并落實到具體地塊。鼓勵采取轉包、轉讓、出租、互換、股份合作等多種流轉形式，加快農村土地承包經營權流轉步伐，促進土地規模經營，大幅度提高農業勞動生產率，為現代農業發展創造條件。建立區縣、鄉鎮、村三級農村土地流轉服務體系，充分發揮各類土地流轉服務機構作用，規范土地承包經營權流轉秩序，建立農地流轉價格評估和風險防范機制。引導農用地集約化經營，財政性支農資金重點支持經營大戶和規模農業發展。鼓勵社會資本、人才、管理等要素參與農業長期開發，把現代市場經濟理念和組織方式引入農業。建設規?；Z食、蔬果、肉類、水產等生產基地，實現市域內主要農副產品基本自給。推進農村土地資源市場化配置和林權制度改革，探索農民分享承包地、林地流轉后增值收益的長效機制，切實保護投資者合法權益。

（十一）建立新型土地利用和耕地占補平衡制度。在確保耕地保有量不減少、質量不降低的前提下，在市域內探索補充耕地數量、質量按等級折算占補平衡制度，健全城鄉建設用地置換和跨區域耕地占補平衡市場化機制。在國家指導下開展集體建設用地有償使用制度改革，穩步開展農村集體經營性建設用地使用權流轉和城鄉建設用地增減掛鉤試點。規范開展農村土地交易所土地實物交易和指標

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交易試驗，爭取條件成熟時發展成為城鄉一體化的土地交易市場。引導城鄉建設集約用地，鼓勵節地型產業發展。對不同行業、不同區域項目實行差異化供地政策，引導產業結構調整升級和優化布局。規范和嚴格管理農村宅基地，盤活和高效利用宅基地，推廣節地型住宅標準，鼓勵農村居民自愿聯建住宅和相對集中居住。鞏固完善城鎮土地儲備制度，加強城鎮土地招拍掛工作。改革征地制度，探索開展農用地轉用、土地征收審批和實施分離改革試點，建立征地補償安置標準適時增長機制及與社會保障制度的聯動機制。創新國土規劃計劃管理制度，開展國土規劃編制試點，在新增建設用地總規模不變的前提下推行用地指標的彈性管理。

（十二）統籌城鄉生態建設和環境保護。健全節能減排工作機制，強化節能減排目標責任制，完善統計監測和考核實施辦法，把重慶建成中西部地區發展循環經濟的示范區。加強城鄉污染綜合治理，防止污染企業向農村轉移。全面加強城鎮生活污染防治及垃圾處理和再利用力度，加大水污染防治、環境質量整治和環保執法力度，形成政府監督、企業自律、公眾參與的環保監督機制。以改水改廁、垃圾集中處理、養殖業廢棄物無污染治理、農村沼氣建設、減少化肥農藥使用等為重點，強化農業面源污染防治。加快實施三峽庫區及其上游水污染防治規劃，保護好長江、嘉陵江流域水體和生態環境，保護好中梁山、銅鑼山、明月山等生態走廊。加快納入規劃的污水和垃圾處理、重點工業污染源治理、次級河流污染整治等項目建設，用好中央財政補助資金。加強長江流域重慶段防護林體系建設，穩步實施25度以上陡坡耕地退耕還林，加強天然林保護，力爭森林覆蓋率每年提升1個百分點，2020年達到45%。探索建立區域生態補償機制。

（十三）完善農村綜合服務體系。健全農村生產生活服務體系，推進城鎮公共設施網絡和服務向鄉村延伸，加強農村水利、交通通信、能源等基礎設施建設，實施山水田林路氣綜合整治。加快建設“澤渝”等大中型水利工程和小型水源工程，實施蔬菜、柑桔、煙葉基地水利配套工程，增強城鄉居民飲水、農業灌溉用水、防洪減災安全保障。加快實施公路鄉村通達工程，促進城鄉公共交通一體化發展，改善農村居民出行條件。構筑穩定、經濟、清潔的能源保障體系，在推進重大能源項目建設的同時，加快農村沼氣及配套服務體系建設，合理開發利用生物質能源。加強城鄉大型防災骨干工程和信息系統建設，提高農村災害監測預警和防御水平。積極開展農民專業合作社試驗，提高農民組織化程度。完善農產品質量技術服務，支持農產品品牌建設，提高農業機械化水平及種養殖業技術服務覆蓋面。完善農村流通體系，提高生產資料和生活資料保障水平。加快農村金融機構改革，積極開展村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構試點。探索開展農村集體建設用地使用權、鄉村房屋產權抵押融資服務。建立多層次農業農村保險與再保險體系，擴大政策性農業保險覆蓋面，逐步形成農業災害風險轉移分攤機制。

（十四）推進建立高效的“三農”投入機制。提高財政資金投入“三農”的績效，建立以競爭方式安排鄉村產業及建設類財政資金的制度，加快支農資金、扶貧資金整合運用，集中資金保障重點領域、重點區域、關鍵環節的投入。統籌鄉村建設資金，引導農民新村建設與土地集約化經營、易地扶貧、生態移民、減災救災等相結合，鼓勵相對集中居住。加強市場體系建設，支持生產要素和市場機制向鄉村延伸，培植各類市場主體，加快農村市場化進程。推進農村集體資產產權制度

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改革，提升集體經濟自我發展能力，壯大集體經濟實力。加大稅收優惠、財政貼息等政策運用，進一步開放鄉村經營性公共服務領域，擴大財政購買鄉村公共服務的范圍，加快社會資本進入“三農”發展，逐步建立多元化的鄉村投入機制。

（十五）著力改善市場經濟環境。努力消除制約經濟又好又快發展的體制機制障礙，更好地發揮市場配置資源的基礎性作用。深化審批制度改革，逐步形成準入寬松、監管嚴格、懲處及時的管理新體制。壯大行業競爭力強的大企業集團，發展就業吸納能力強的中小企業，落實中小企業和個體工商戶發展扶持政策，貫徹實施西部開發稅收優惠政策。落實國家重點產業調整和振興規劃，抓好重點產業、優勢企業的兼并重組和技術改造，通過體制創新和機制轉換形成一批市場競爭力強的優勢產業集群。健全宏觀調控機制，綜合運用政策調控手段，激勵自主創新，促進資源節約，加強環境保護，轉變生產方式，推進產業向園區集中。加快老工業基地調整改造，推進國有經濟布局與結構的戰略性調整，增強國有經濟活力、控制力、影響力。深化國有企業公司制股份制改革，健全現代企業制度，完善法人治理結構。大力發展非公有制經濟。深化壟斷行業改革，支持非公經濟進入金融、經營性基礎設施、公共服務、公用事業等領域。大力發展資本、產權、技術等要素市場，完善有利于資源節約和環境友好的資源要素價格形成機制。加快發展多層次的資本市場，適時把重慶納入全國場外交易市場體系。支持期貨交易所在渝設立本地優勢品種商品的期貨交割倉庫，創造條件設立以生豬等畜產品為主要交易品種的遠期交易市場。待時機成熟后，優先考慮在重慶設立全國性電子票據交易中心。擴大直接融資和中小企業擔保規模，引導金融企業實施金融創新，開發更多適合中小市場主體的金融產品。設立保險業創新發展試驗區，開展保險資金投資基礎設施等試點。穩步開展外匯管理體制改革試點。

（十六）探索內陸開放型經濟發展模式。加快建設暢通重慶、森林重慶、健康重慶、宜居重慶、平安重慶，著力完善長江上游地區綜合交通樞紐和物流中心功能，改善發展環境，進一步增強重慶對內對外開放能力，以大開放促大改革。開放投資領域，改進產業配套條件，完善物流配送、公共研發、人才培訓、企業融資、污染治理、質量標準等公共服務平臺，吸引世界500強和中國500強企業投資興業。與世界銀行等國際金融組織合作推進統籌城鄉改革和發展示范項目。創新涉外經濟體制，建設內陸商貿、旅游、物流集散地和出口基地。建設西部地區服務外包基地，大力承接沿海地區加工貿易和產業轉移，為企業“走出去”創造條件。以北部新區為基礎，研究設立“兩江新區”問題。加快建設兩路寸灘保稅港區，借鑒國內外經驗做法，開展國際配送、國際采購、國際轉口貿易和出口加工等業務。建設電子口岸，充分發揮長江黃金水道的優勢，推進江海直達，將重慶打造成為長江上游的航運中心，輻射帶動長江上游和西南地區先進制造業、現代物流業發展邁上新臺階。構建區域經濟合作新機制，促進重慶與周邊地區基礎設施互聯互通、資源共同開發、產業分工協作。加快成渝經濟區建設，加強與沿江省市的產業協作聯動，著力建設東西部合作示范基地。加強旅游資源保護和旅游景區基礎設施建設，加快旅游業發展。

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第三篇：重慶成為國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區

重慶成為國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區 2010-12-26 11:12:00 來源: 中國廣播網(北京)

中廣網重慶12月26日消息（記者劉湛）中國社科院日前發布《2010年中國城市競爭力藍皮書》，在各大城市競爭中，重慶獲得教育環境競爭力全國第一。

1996年，直轄前1年，重慶義務教育普及率只有18.87%，中西部最低；初中畢業生能升入高中階段學校的比例只有56.16%；到1997年大學毛入學率也僅8%，遠低于全國水平。直轄13年來，重慶教育實現了跨越式發展。2006年，重慶義務教育普及率達到100%，全面完成“普九”；2010年，初中畢業生升入高中階段的比例和大學毛入學率分別達到90%和30%，西部排名第一。

重慶教育靠什么取得突破與發展？市教委主任彭智勇說，法寶就是城鄉統籌發展，敢為天下先。2003年9月，重慶在全國率先實行銷號制和直接支付制，清理化解“普九”債務，累計償還總額達28億元，成為全國第一個還清“普九”欠債的省份。

2005年以后，重慶投入45億元改造農村學校危舊房，全面消除了400多萬平方米中小學D類危房；市財政安排資金改善農村教師待遇，在全國率先兌現義務教育階段學校教師績效工資；建立家庭經濟困難學生資助政策體系，僅2009年全市安排資助經費就達40億元，惠及各類學生413萬人次。

2006年，重慶在全國率先實行中職學生資助政策；2008年，提出四五年內投入資金158億元，重點加強職業教育達標學校、示范重點學校、實訓基地和教師隊伍等建設，率先在6個區開始免費中職試點工作；2009年，將免費試點范圍擴大到10個區。2008年7月，教育部和重慶市簽訂《建設國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區戰略合作協議》，重慶成為國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區。

資料來源：

第四篇：成渝試驗區統籌城鄉綜合配套改革比較研究

成渝試驗區統籌城鄉綜合配套改革比較研究

摘要：本文對成渝兩地在城鄉綜合配套改革中的優勢和劣勢進行比較，分析成渝實驗區所具備的條件和面臨的挑戰，總結成都和重慶在統籌城鄉發展中的探索和實踐，進而比較分析兩大區域推進城鄉統籌的目標、任務、基本思路以及戰略舉措，提出在統籌城6綜合配套改革中實現兩地的互動和合作。

關鍵詞：成渝實驗區，統籌城鄉改革，比較研究

一直以來，我國城鄉之間未能建立起均衡增長的良性互動機制，經濟持續增長的同時也產生了嚴重的社會失衡。重慶和成 都是典型的大城市帶大農村，城鄉二元結構矛盾突出，城鄉差距大，集合和疊加了我國東部現象與西部現象。選擇西部地區這兩個具有重大影響和帶動作用的特大中 心城市設立國家統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區，對重大政策措施先行試點，具有全局和典型意義。成都和重慶兩地在城鄉發展差距、縣域經濟發展等方面既有共 性，也存在著差異性；兩地各有優勢，但也有諸多劣勢，在統籌城鄉改革的過程中，雙方都在諸多領域進行了探索和實踐，積累了各具特色的經驗，但都存在著不 足。因此，對成渝進行比較研究，有利于兩地在城鄉綜合配套改革中相互吸取經驗，加強合作互動，共同推進成渝實驗區建設。

一、成渝兩地在城鄉綜合配套改革中的優勢和劣勢

成渝兩地城市的規模和經濟實力相當。但成都整體發展水平高于重慶，目前成都GDP增速、固定資產投資增速都高于重慶。成都的改革試驗是在1.24萬平公里、以平原為主體的區域內進行，沒有山體、丘陵的自然阻隔，城市與周邊地區的經濟社會聯系相對緊密，統籌城鄉的改革和探索更多地體現為大城市帶大郊區，總人口也不到1200萬，城市和農村人口基本相當，壓力比重慶要小很多，是“大馬拉小車”。然而，在其內部也分為三個圈次：主城區、近郊區、遠郊區。目前，近郊區正向主城區靠近，但遠郊區依然是典型的農村。重慶兼具中等省構架和欠發達省的特征。其改革試驗是在8.2萬平方公里的廣闊區域內進行，大城市帶著大農村，再加一個大庫區，700萬城市人口帶2500萬農村人口，“小馬拉大車”的基本市情沒有改變，中心城市對農村輻射帶動能力明顯不是，城市支持農村、工業反哺農業的機制有待健全。因此，重慶統籌城鄉發展面臨的問題更為復雜，任務更加艱巨。

重慶作為直轄市，其管理體制在西部地區具有優勢。與重慶相比，成都不論在人口還是地域上均顯得較為單薄，顯然不利 于與重慶的競爭。

但成都作為四川省省會，近年來一直進行城鄉統籌的改革實驗，已具備了相當豐富的綜合配套改革經驗：一是在推進城鄉統籌發展上，成都的認識 比重慶深刻、措施更得力；二是在城市規劃、建設和管理上，成都的目標比重慶明確、特色鮮明；三是在擴大對內對外開放方面，成都的政策比重慶靈活，效果更明 顯；四是在提升軟實力上，成都的意識比重慶強烈，舉措更實在。

二、成渝實驗區所具備的條件和面臨的挑戰

三、成渝兩地在統籌城鄉發展中的探索與實踐

2.成都在城鄉統籌發展方面的探索

從2003年開始，成都市探索并實施了以推進城鄉一體化為核心、以規范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障的城鄉統籌、“四位一體”科學發展總體戰略，開創了城鄉同發展共繁榮的可喜局面。

(1)大力實施以“三個集中”為核心的城鄉一體化發展戰略

強力推進工業向集中發展區集中，走新型工業化道路。按照走新型工業化道路的要求，制定了城鄉一體的工業布局規劃，將原規模小、布局散的116個工業開發區調整、歸并為20個工業集中發展區。通過規劃調控、政策引導，推進工業向集中發展區集中。目前20個工業集中發展區入駐規模以上企業1105個，集中度達到59.9%。

穩步推進土地向規模經營集中，走農業產業化道路。堅持以穩定農村家庭承包經營為基礎，按照依法、自愿、有償的原則，采取轉包、租賃、入股等形式，穩步推進土地向農業龍頭企業、農村集體經濟組織、農民專業合作經濟組織和種植大戶集中，實施規?；⒓s經營。到2006年底，共實施土地規模經營153.8萬畝，規模以上農業產業化龍頭企業發展到580家，各類農業產業化經營主體聯系帶動農戶123.5萬戶。梯度引導農民向城鎮集中，走新型城鎮化道路。遵循“因地制宜、農民自愿、依法有償、穩步推進”的原則，有組織分層次地引導農民多種形式地向城鎮和二三產業轉移。全市規劃建設了600個農村新型社區。到2006年底，近27萬農民住進了城鎮和農村新型社區。

為了積極創造條件實施“三個集中”，成都市在農村大力開展了以農業產業化經營、農村發展環境建設、農村扶貧開發“三大工程”。

(2)推進以規范化服務型政府建設為重點的各項改革，努力構建適應科學發展的體制機制

推進規劃體制機制改革，以科學規劃引領科學發展。探索“城市規劃”變“城鄉規劃”，高起點、高標準、高質量地編制了全方位、多層次的城鄉一體發展的各類規劃，并建立起了統籌城鄉發展的規劃管理體制，實現了城鄉規劃編制管理、實施管理、監督管理滿覆蓋。

推進城鄉管理體制改革，建立統籌城鄉發展的管理體制。一是穩步推進市和區(市)縣行政管理體制改革。采取撤并、重組、延伸等辦法，先后實施了30多個部門的行政管理體制改革，促進公共管理、公共行政、公共服務向農村覆蓋。二是積極推進縣鄉財政管理體制改革。調整市、縣、鄉三級財政支出結構，擴大公共財政覆蓋農村的范圍和領域，加大了市級財政對困難區(市)縣的轉移支付力度，實行了“鄉財縣管”。三是全面實施鄉鎮綜合配套改革。撤鄉(鎮)并村，精簡鄉鎮機構各類人員。實施了“村改居”的農村社區管理辦法。

推進公共服務體制機制改革，建立城鄉均衡的社會事業發展機制。率先在全國提出“實行一元化戶籍制度”，將全市戶籍 人口統一登記為居民戶口；建立了城鄉一體的勞動力市場、就業培訓、就業優惠政策、就業援助、就業工作責任等體系；基本實現了城鄉社會保險制度全覆蓋；推進 教育體制改革，促進城鄉教育均衡發展；推進醫療、衛生體制改革。形成了農村公共衛生應急指揮、疾病預防控制等體系，全面實施鄉鎮(村)衛生院(站)標準化建設；推進科技、文化事業改革，推動了城市文明向農村輻射。

推進投(融)資 體制改革，規范和完善市場化配置資源機制。制定配套政策，降低市場門檻；建立規范的城市經營機制，全面實行經營性土地使用權招標、拍賣和掛牌出讓制度，規 范和實施了特許經營權的市場化配置；建立健全農業農村資源的市場化配置機制，多渠道增加對“三農”的投入；自上而下建立了政府引導、市場運作的投融資平臺。推進政府社會管理和公共服務方式改革，建設規范化服務型政府(機關)。推進政府管理方式轉變，切實解決政府管理上存在的缺位、越位和不到位問題；創新政府服務方式，從市到村初步形成了比較規范的政府服務體系和運行機制；建立 了民主決策、政務公開、群眾評價的人民群眾參與的監督機制，促進了政府依法、高效行政：加強基層民主政治建設，促進基層民主管理。探索了公推差額直選、開 放基層“三會”、“民評官”等形式。

四、成渝推進城鄉綜合配套改革的基本設想比較研究

成渝兩地在經濟社會發展和城鄉關系上有各自不同的特點，各有優勢和劣勢，盡管其統籌城鄉的目標——致，但改革的探索和試驗在方向和內容上有所區別。

2.成都推進城鄉統籌綜合配套改革的設想

根據中央統籌城鄉綜合配套改革試驗的要求，成都將進一步深化對城鄉發展規律的認識，繼續堅持以推進城鄉一體化為核心，以規范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障的城鄉統籌、“四位一體”科學發展的總體戰略，勇于探索、大膽實踐和創新，在重點領域和關鍵環節率先突破，盡快形成統籌城鄉發展的體制機制，以增強對全省的輻射帶動作用，促進城鄉經濟社會快速健康協調發展。成都將按照“1年啟動，3年取得新突破，5年開創新局面，10年基本實現總目標”的要求分步推進實驗區建設。力爭到2017年，“三個集中”取得顯著成效，經濟社會實現跨越發展，城鄉差距得到明顯縮小，科學發展體制初步形成。

(1)成都統籌城鄉試驗區建設的基本思路

一是深入統籌推進“三個集中”，加快新型工業化、農業現代化和新型城市化進程。推進工業向集中發展區集中，走新型工業化道路；推進土地向規模經營集中，走農業產業化道路；引導農民向城鎮集中，走新型城鎮化道路。通過10年左右的努力，使土地規模經營率達75%，工業集中度達到80%，150萬農民轉變為市民，城市化率達到70%，城鄉居民收入比縮小到2：1。

二是積極推進市場化改革，增強統籌城鄉發展的可持續動力。促進城鄉經濟要素自由流動；增強城鄉微觀經濟主體活力；加強區域互動合作。

三是深化規范化服務型政府建設，構建城鄉發展管理體制。深入推進政府職能轉變，完善覆蓋城鄉的公共財政體系。

四是深化基層民主政治建設，夯實統籌城鄉發展的群眾基礎。健全公推差額直選制度；健全民主決策制度；健全民主監督制度。

(2)深化改革，構建城鄉統籌發展的體制和機制

完善城鄉一體的發展規劃。用“全域成都”的理念，著眼于建設

1.24萬平方公里的現代化都市區，高起點、滿覆蓋編制和完善城鄉經濟

社會發展總體規劃和專項規劃；健全城鄉規劃的管理體制機制，確?？茖W規劃，嚴格執行。

建立覆蓋城鄉的基礎設施建設及管理體制。改善農村基礎設施條件，優化城鄉發展的基礎環境。建成覆蓋城鄉的基礎設施網絡和管理體制、投入機制。

建立城鄉均等化的公共服務保障體制。推動公共資源向農民直接受益的方面傾斜配置，建立城鄉統一、市民與農民公平享受、城市與農村軟硬件均衡的義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化、公共安全。實現城鄉居民權利基本平等化，公共服務基本均等化，生活條件基本同質化。

建立城鄉統一的戶籍管理制度。建立城鄉統一的人口登記制度，逐步剝離附加在戶籍制度上不合理的社會管理功能，消除農民轉變為城市居民的制度障礙，保障其合法的經濟政治權利。

建立覆蓋城鄉的就業和社會保障體制。促進城鄉勞動力就業平等、機會均等。建立農村養老、最低生活保障和更加規范的社會救濟制度。實現城市與農村社會保障制度的銜接，把進城務工農民和失地農民納入城市社會保障范圍，并統一發放標準。

建立城鄉一體的生態建設和環境保護體制。完善資源節約和環境保護的激勵約束政策，促進城鄉生態環境資源的科學利用和有效保護。建立城鄉統一的行政管理體制。改革現行城鄉分割的政府行政管理體制，把政府有關部門社會管理和公共服務的職能由城市延伸到農村。完善行政區劃設置和行政管理模式。

健全基層自治組織。推進管理有序、治安良好的和諧社區、和諧村鎮建設。探索新時期城鄉基層自治組織建設和管理的有效模式。

作者：陳映 來源：《城市發展研究》2007年第05期

第五篇：統籌城鄉綜合配套改革總體方案

******統籌城鄉綜合配套改革

總體方案

統籌城鄉發展、推進城鄉一體化是黨中央、國務院做出的一項重大戰略決策，是加快經濟社會發展、縮小城鄉差距的重要內容，是解決“三農”問題、構建和諧社會的根本途徑。市委、市政府在向國家申報的《******經濟區新型工業化綜合配套改革試驗總體方案》中，已將我區列為******市統籌城鄉綜合配套改革試驗區。區第十次黨代會也明確提出了統籌城鄉作為我區重點發展四大戰略之一。為科學有序地推進我區城市化建設，特制定本方案。

一、統籌城鄉綜合配套改革總體要求(一)指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以建設大******臨空經濟區為目標，以***************建設為重點，以發展物流商貿、會展商務、旅游休閑、物流配套加工、都市型現代農業五大主導產業為支撐，大膽探索全區新型工業化、新型城鎮化、農業現代化和城鄉經濟社會發展一體化的新途徑，引導和促進項目向園區集中，農民向城鎮集聚，土地向規模經營集中，建立“以城帶鄉、以工促農、城鄉聯動、協調發展”的城鄉經濟社會發展新格局，為******經濟區統籌城鄉發展做出積極探索和 有益嘗試。

(二)基本原則

1.堅持解放思想，敢于創新。要圍繞“保障農民權益，維護農民利益”這一核心，充分運用國家給予改革試驗區的先行先試權，在規劃建設、社會保障、勞動就業、教育培訓、醫療衛生等關鍵環節，積極創建新體制、新機制，打破城鄉“二元”結構，徹底解決“三農”問題，構建城鄉一體、工農平等的經濟社會管理體制，保證城鄉居民共同享有改革開放的成果。

2.堅持全面統籌，協同共進。堅持城鄉聯動，一體化發展，重點抓好一、二、三產業調整，推進“三次產業”協同發展，妥善處理新興產業與基礎產業、產業發展與基礎設施、社會事業配套等相關關系，實現產業和各類要素的有效集聚，統籌經濟和社會事業協調健康發展。

3.堅持重點突破，示范帶動。按照先易后難、積極穩妥的原則，以近郊城市化、“雙核”、“三城一市鎮”為工作重點穩步推進，最終帶動實現全域城市化。

4.堅持政府推動，市場引導。發揮好政府組織實施和政策推動作用，建立和完善統籌城鄉社會保障、社會事業發展、合作醫療、新型戶籍管理等規章制度。大力推進城鎮建設與管理體制改革，充分發揮市場機制在城鄉資源配置中的基礎性作用，挖掘城鄉土地及空間資源的潛在價值，加快城鄉基 礎設施建設的市場化步伐。

（三）總體目標

通過實施統籌城鄉綜合配套改革，著力消除城鄉二元體制機制性障礙，建立健全科學發展長效機制。科學統籌城鄉要素，促使“項目向園區集中、農民向城鎮集中，土地向規模經營集中”，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，把******建設成為經濟發展、政治文明、文化繁榮、社會進步、人民富裕、生態優美的“東北亞空港城，大******新中心”。

1.近期目標。到2011年末，全區主要經濟指標預計實現地區生產總值275億元，增長15%；全社會固定資產投資300億元，增長38.2%；地方財政一般預算收入20億元，增長53.6%；社會消費品零售總額67.1億元，增長10%；城鎮居民人均可支配收入18360元，增長15.7%；農民人均純收入12983元，增長17.3%。

2.中期目標。到2015年末，基本建立符合統籌城鄉綜合配套改革要求的體制、機制，全面優化生態結構、經濟結構和城鄉結構，實現城鄉經濟一體化和協調發展，全區綜合實力在******市15個縣市區中躋身“第一集團”行列。

——城市化率達到80%以上，100%的村級組織轉變為社區組織，80%以上的農民進入城區或新城新市鎮工作和生活。

——地區生產總值585億元，年均增長20%，人均地區生產總值突破10萬元。財政一般預算收入60億元，年均增 長31.6%。

——一、二、三次產業地區生產總值的比重為5：47：48。實現服務業增加值281億元，年均增長28.9%；工業增加值275億元，年均增長16%；農業增加值29億元，年均增長6.3%。

——城市居民人均可支配收入達到36000元，年均增長18%；農民人均純收入達到23000元，年均增長16%。

——森林覆蓋率達到25%，人均公共綠地面積為15.6平方米，城市綠化覆蓋率達到35%。

——萬元地區生產總值能耗比“十一五”末期降低15％?！蓟緦崿F城市化，城鎮化水平超過70%，城鎮人口突破40萬。

——新建、改建道路達到700公里?！擎偟怯浭I率控制在4.5%以內?！r民養老保險參保率達到90%。

3.長期目標。到2020年，全區城鄉一體化發展格局全面建立。農村新型工業化、城鎮化、農業現代化水平顯著提高，經濟實力顯著增強，農民收入和消費水平大幅度提升，農村公共事業全面進步，人居和生態環境顯著改善，城鄉居民收入差距進一步縮小，農村社會管理體系更加健全完善。全區城市化率達90％以上，90%以上的農民進入城區或新城新市鎮工作和生活。

二、統籌城鄉綜合配套改革主要任務(一)推進城鄉規劃一體化

1.堅持城鄉統籌規劃。圍繞“東北亞空港城，大******新中心”的建設，以*****城和*****建設為重點，按照全域城市化規劃理念和功能區規劃要求，著眼城鄉經濟、社會、生態的全面、協調、可持續發展，結合土地利用總體規劃及城市總體規劃，高起點、高標準、高質量的編制城鄉產業發展體系、規劃建設體系、科教文化衛生體系、公共服務體系等各項規劃，做到總體規劃與詳規相融合配套，形成科學指導全區統籌城鄉發展的基本框架。加快生產要素聚集，實現產業聚集和城區、城鎮擴張。同時加強對規劃實施的依法監督和綜合管理。

2.突出城鄉規劃重點。以新城新市鎮建設為重點，完善新城新市鎮發展規劃體系和“三城一市鎮”總體規劃，制定控詳規劃和城市設計規劃。推進新城新市鎮建設，完善配套服務功能，提高新城新市鎮承載能力。以建設物流商貿中心、會展商務中心和旅游休閑中心為重點，著力發展現代物流加工、會展、商貿、都市農業、旅游、休閑觀光作為新城新市鎮的主導產業，構建區域新型城鄉形態。完善城鎮公共服務、基礎設施等專項規劃，引導城鎮公共服務和基礎設施向農村延伸。做好新型社區、居民點建設規劃的編制。引導人口向城鎮集中、企業向園區集中、土地向規?；洜I集中。(二)推進城鄉產業發展一體化

3.優化城鄉產業布局。以“三產互動，城鄉互融，共同發展”為思路，明確功能分區定位和產業發展重點，合理布局發展物流商貿、會展商務、休閑旅游、物流配套加工、都市型現代農業五大產業，進一步優化城鄉產業布局，促進城鄉一、二、三產業的有機融合與協調發展。

4.推進工業集中集約集群發展。堅持走工業園區化、產業集群化道路，大力發展物流配套加工業。以工業園區為主要載體，充分發揮園區優勢，著力打造新型戰略性產業，為園區內的企業兼并、優化重組創造條件，形成產業集聚。完成雪松經濟開發區南部8平方公里拓展區基本建設，引進新興產業項目200個以上，打造產值超1000億元的東北金屬新材料產業基地。加快沙河新城新興產業園基礎設施建設，進一步完善服務功能，積極引進臨空型現代物流及以物流為主體的新興工業產業，加快姚千唐臺工業園區規劃建設，著力打造低碳綠色新型產業示范園。進一步扶持林盛電力電氣和沙河鋼管產業集群企業，促進產業集群優化升級，實現規?；?、集約化發展。

5.促進服務業均衡發展。推進服務業聯動發展，形成城鄉一體發展的現代服務體系。按照“一軸一線兩帶三區”的空間布局，全力推進會展商務、物流商貿、旅游休閑三大優勢產業發展。加快奧園國際新城、恒大名都、中體奧林匹克 花園等重點工程建設，傾力打造******國際會展中心集聚區，建成功能完備、服務一流、全國領先的會展商務中心。加快國藥物流、中郵物流等項目投入運營和******五洲國際商貿城、中儲東北物流中心等重大項目工程建設，傾力打造東北物流集散區，建成東北知名的物流商貿中心。以臨空國際城、體育度假區、鄉村休閑區“一城兩區”為發展空間，加快臨空生態總部、國家體育產業、國際會議度假、國家鄉村旅游四大基礎建設，傾力打造大******中央休閑區，建成東北知名的旅游休閑中心。優化房地產供應結構，大力開發滿足市場需求的多種類、多層次的商品住宅，形成適應統籌城鄉發展的住房供應體系，使房地產業成為現代服務業發展的重要補充。全面推進農業生產資料、農副產品經營、農村日用品現代流通體系建設，到2015年，規劃調整建設商貿農貿市場12個，其中改造市場6個，新建市場6個，極大滿足廣大城鄉居民的物資文化生活需求。

6.發展都市型現代農業。依托資源優勢，大力發展現代都市農業、設施農業、綠色農業、休閑農業和觀光農業，將*****農業經濟區打造成高端農產品生產、加工、倉儲為一體的新型示范區。利用東部山區林果資源天然優勢，大力發展旅游農業。依托優勢農產品資源，大力發展農產品深加工，提高農產品附加值。

(三)推進城鄉基礎設施建設一體化 科學規劃、統籌推進城鄉基礎設施建設，基本實現城鄉基礎設施和市政管理一體化。推進城市功能向農村延伸覆蓋，實現城鄉市政管網全面對接，不斷提高配套保障能力，構建一體化新型城鄉發展新格局，促進人口向中心城鎮集中。

7.加大融資力度，全力推進村屯拆遷改造，加速城市化建設進程。積極爭取村屯改造、土地整理及道路等基礎設施建設項目的國家政策性融資貸款，力爭融資45.6億元，為村屯拆遷改造提供可靠資金保障。2011年力爭完成**、**、**、**、**街道的16個自然村屯改造任務，實現2306戶、7618人集中居住，整理土地4155畝；2012-2015年完成79個自然村屯改造任務，實現25486戶、78841人集中居住，整理土地43518畝；2016-2020年完成55個自然村屯改造任務，實現18101戶、52496人集中居住，整理土地28528畝。集中建設農民住宅小區，實現農村城鎮化。

8.構建暢通的城鄉交通網。優化鐵路、公路等交通方式與城市交通的銜接，以“九縱”“五橫”城區道路為骨架，進一步完善******市中心城區與******綜合交通網絡體系建設，構成一體化連接，加快國道、省道建設與配套改造，高標準規劃建設“三城一市鎮”道路，確保鄉村公路通行順暢，構建全域城鄉交通網絡。重點建設四環路、**產業大道、**路、**線、**線、**線等新路建設，**線、**線、**線、**線、**線等路段的改擴建。構建全域城鄉交通順暢的道路骨架，完善城鄉環型干道路網規劃和修建，不斷提升******的道路交通樞紐地位。到2015年末，全區公路總里程1030公里，其中高速45公里，干線113公里，縣道215公里，鄉道190公里，村道467公里。公路密度131.7公里/百平方公里。

9.加快標準統一的城鄉供水、排水、供電體系建設。推行市場化運作模式，與市水務集團開發合作，加快供水工程建設，利用**輸水管線及長白水廠向蘇東水源地供水，滿足“一軸地區”、“機場路沿線”和“*****園”等地區供水需求。完成為臨空國際城配套的日供水5萬噸供水廠建設，滿足臨空經濟區發展需求。實施農村安全飲水工程建設，建立完善統一的城鄉供水體系，提高農村居民安全飲水保障水平，到2013年全區141個村實現農村安全飲水全覆蓋?？茖W預測污水排放量，同步規劃排水工程，建設污水處理廠，實現對污水無害化處理，提高中水利用率。加快*****灌區和*****的景觀化改造。做好全域電力規劃，2011年改造5條66千伏高壓線，力爭增容10萬千伏安；2013年新建220千伏變電站1座、66千伏變電所2座，改造10條66千伏高壓線路；2015年新建500千伏變電站1座。完成*****國際城熱源廠的規劃和建設，不斷提高城鄉居民的生活質量和水平。10.統籌城鄉環境保護，大力發展生態經濟。完善城鄉一體的環境保護體制，形成全覆蓋、網絡化的監管體系。按照區委、區政府開展的“三年綠化家園”活動，到2013年農村完成人工造林5.8萬畝，清荒1.5萬畝。創建國家生態區，重點加強農村環境整合整治，建立水土流失綜合治理、土壤污染防治等環境保護管理體系，提高城鄉環境質量；加快城鄉生活垃圾處理，在中心鎮和農村新型社區，實行生活垃圾定點存放、統一收集、定時清運、無害化處理。圍繞生態區建設，有效開發利用農業和農村可再生能源資源，發展農村循環經濟。加快產業調整，大力發展低能耗、高附加值的產業、現代物流業、新型能源業，做好工業企業節能降耗工作。到2015年，生活垃圾和污水處理率分別達到80%、90%以上，農村使用清潔能源比重達到65%，萬元地區生產總值能耗下降15%以上。

(四)推進城鄉公共服務一體化

11.建立覆蓋城鄉的公共服務體系。加強服務型政府建設，統籌教育、衛生、文化、社會保障等公共資源在城鄉之間的均衡配置，加快向基層和農村延伸覆蓋，建立城鄉均等化的公共服務體系，讓農村居民享受與城市居民同質化的公共服務。

12.促進城鄉教育均衡發展。調整城鄉中小學、幼教布局。實施中小學標準化工程，進一步改善農村中小學辦學條 件。加強教師培訓，引導優秀教師到農村支教任教，提高農村學校的教育教學質量?；酒占案咧须A段教育，逐步把義務教育延伸到高中階段。多渠道增加職業教育投入，結合全區產業發展特色，積極發展職業教育，探索多元化辦學機制，推進非學歷教育培訓機構向農村覆蓋。

13.完善公共衛生和基本醫療服務體系。加強城鄉衛生人才隊伍建設，鼓勵城區醫護人員，特別是各類醫療專家到基層醫療機構服務，促進醫務人員和醫療技術的城鄉交流。實施鄉鎮衛生院和農村衛生人員的一體化管理，新建標準化村衛生室54個，到2012年全區農村標準化衛生室建設全面達標。逐步提高新農合醫療補助標準和新農合醫藥費報銷比例，完成城鄉群眾大病求助體系建設，全面解決貧困群體治病難問題。加快計生服務機構建設，提高計劃生育服務水平。

14.加強農村公共文化建設。加快農村文化廣場、健身廣場、圖書室、科普教育等公共文化設施建設，構建城鄉公共文化服務體系。探索文化娛樂、動漫、體育等產業化發展新機制，滿足城鄉文化產品和文化服務的需求。到2015年，每個街道確保建設一個文化廣場、一個文化中心、一個圖書館、一個健身中心。

15.加強農業農村科技服務體系建設。大力推進農業農村科技創新，積極開展新農村建設科技示范工作，加大對農村科技投入，加強新型社會化農村科技服務體系建設。加強 農民科技培訓與科技普及，加快推進鄉村科技活動設施建設，提高農民科技文化素質和農業科技應用水平。(五)推進城鄉勞動就業和社會保障一體化

16.加強城鄉勞動就業體系建設。統籌規劃城鄉就業，完善和落實城鄉一體化的就業制度，堅持以創業帶動就業，建立城鄉統一、平等的人力資源市場，充分保障城鄉勞動者享有平等就業的機會，實現城鄉勞動力平等就業。整合現有教育資源，形成覆蓋城鄉、布局合理的職業培訓組織體系。加強城鄉勞動者的職業培訓，不斷提高城鄉勞動者的職業技能水平。到2015年，農村適齡勞動力培訓率達到90%以上。

17.加快城鄉社會保障體系建設。完善社會保障制度，不斷提高覆蓋面和保障標準，促進城鄉社會保障接軌。努力營造城鄉居民安居樂業的社會環境，健全促進農民轉移就業的優惠政策，完善就業服務體系。加快啟動公共租賃房建設，幫助農民解決好進城就業的后顧之憂，引導農民向城區、城鎮轉移。同時要改善低收入人口的生產生活條件，逐步將農民工納入城鎮經濟適用住房、廉租住房保障范圍。加快城鄉低保一體化進程，實現城鄉低保政策的相統一。逐步提高農村60歲以上老人生活補助標準；農村“五保戶”集中供養率達到80%。

18.完善城鄉居民社會保險制度。完善養老保險制度，全面實施城鎮居民養老保險和新型農村社會養老保險，建立 覆蓋城鄉居民的社會保障體系。對單位錄用的人員、進城自主創業和自謀職業收入穩定的人員納入城鎮職工社會保險范圍。同時要妥善解決好被征地農民的社會保障問題。

完善醫療保險制度，整合新型農村合作醫療、城鎮居民醫療保險，建立城鄉一體化居民醫療保險制度。到2015年，社會養老保險覆蓋率達100%，新型合作醫療參合率達到100%。

(六)推進體制改革，實施城鄉社會管理一體化 19.賦予機構編制自主權。對機構編制實行總量控制，在市機構編制部門核定的編制內，自行確定內設機構名稱、機構數量、領導職數、人員數額、工資待遇，并報市機構編制部門備案。

20.完善選人用人機制和薪酬激勵機制。進一步完善公開選拔、檔案封存、全員聘用、依崗定薪、競爭上崗、能者高薪的選人用人機制。面向社會公開招聘，試行政府雇員機制。逐步實行靈活的薪酬制度，推行崗位績效工資制，重點向優秀科技人員、有突出貢獻人員傾斜。

21.加快戶籍制度改革。按照“降低門檻，放寬政策，穩步推進”的原則，深化戶籍管理制度改革，探索城鄉戶籍一元化管理的新模式，打破制約城鄉二元結構的瓶頸，促進人口向城鎮集中，進一步加速城市化進程。

22.深化土地使用制度改革。堅持長期穩定并不斷完善 以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，依法保障農民對土地承包的各項權利。鼓勵和支持農民按照“依法、自愿、有償”的原則，采取出租、入股、質押、轉換等方式，積極探索推進土地承包經營權流轉，做好佟溝、永樂、王綱、林盛4個土地流轉市場試點工作；在特定區域內，鼓勵和支持經營大戶和大企業規模發展設施農業、設施園藝，提高土地收益。積極探索建立土地收益分配、流轉登記管理新機制，實行多種補償安置辦法，解決好同區域鄰地差價問題，切實落實土地被征用農民的社會保障和就業問題，使農民失地不失業，失地不失利。

23.完善城鄉公共財政體系建設，加強統籌城鄉協調發展的財政調控能力。加大財政轉移支付力度，逐年加大對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入，重點解決城鄉一體化進程中影響全局性的重點問題。

24.深化金融體制改革，發揮金融支農作用。充分發揮農村信用社支農作用，加強經營管理，增加信貸額度、還貸期限和服務品種，提高服務質量，為農民生產生活提供及時有效的信貸支持。建立完善農村信貸擔保機制，積極爭取各商業銀行的信貸支持。

25.加快農村管理體制改革。提高農村社會管理水平。充分發揮*****管委會、*****管委會、*****區管委會的職能作用。理順各部門職能關系，調整政府部門的內設機構和 行政職能，理順工作關系，實現工作向農村延伸、投入向農村傾斜、重心向農村下移，推動部門職能由城市建設和管理向更加關注農村建設和服務轉變。進一步建立健全社區居委會管理體制，搭建農村社會事務管理平臺等，提高農村社會管理和服務水平。

三、實施步驟

（一）2011年為“試點起步階段”

按照市委、市政府《******市國家新型工業綜合配套改革方案》的要求，區委、區政府決定率先在全市開展統籌城鄉綜合配套改革試驗，圍繞推進“六個一體化”，確定以土地流轉、土地置換、村屯改造、戶籍改革、保險保障、金融服務等為試點課題，明確試點任務，分解落實責任，強化政策措施，著力抓好各項基礎性工作。以新城新市鎮建設為重點突破，以點帶面，著力做好統籌城鄉的各項改革，全面推進城鄉一體化進程。在取得經驗的基礎上，統籌城鄉綜合配套改革工作全面展開。

（二）2012-2013年為“重點突破階段”

在全面推進“六個一體化”的同時，圍繞實現城鄉等值化目標，著力在推進農村產權制度改革、深化城鄉戶籍制度改革、開展農村土地管理制度改革、促進城鄉公共服務均等化、加快城鎮化、新農村和新社區建設、健全完善統籌城鄉發展體制機制、關鍵環節和重點領域改革取得重大突破，初 步形成城鄉經濟社會一體化發展新格局。

（三）2014-2015年為“整體推進階段”

深入推進統籌城鄉綜合配套改革，進一步健全完善統籌城鄉發展的體制機制，把行之有效的改革措施和推進辦法規范化、制度化、法制化，徹底打破城鄉二元結構，城市化率達到70%以上，基本實現城鄉一體化。

（四）2016-2020年為“全面達標階段”

進一步加快統籌城鄉配套改革進程，圓滿成功各項工作目標，全區城鄉一體化格局全面形成，全域實現城市化。

五、統籌城鄉綜合配套改革的保障措施(一)加強組織領導

成立******統籌城鄉綜合配套改革領導小組，由區委書記、區長任組長，區委副書記、常務副區長任常務副組長，各主管副區長為副組長，相關職能部門為成員單位，負責指導、協調、推進全區統籌綜合改革試驗工作。小組下設城鄉規劃工作組、城鄉產業工作組、城鄉基建工作組、城鄉公共服務工作組、城鄉勞動和社會保障工作組、城鄉社會管理工作組和綜合辦。綜合辦設在發改局，主要負責領導小組日常工作，組織協調落實國家、省、市交辦的各項改革工作任務。

(二)明確職責分工

各工作組要按照區委、區政府的統一部署，結合本單位、本部門的實際，明確到2015年和2020年奮斗目標，制定統 籌城鄉發展的相關配套政策和措施，確保完成全區統籌城鄉綜合配套改革的各項工作目標。

1.城鄉規劃工作組。成員單位：區規土局、村屯改造辦、和17個街道辦事處。完成全區推進城鄉一體化發展的總體規劃、城鄉一體的土地利用規劃和城鎮建設規劃等與全區統籌城鄉改革相配套的政策、辦法和措施。

2.城鄉產業工作組。成員單位：經信局、外經貿局(招商中心)、服務業局、中小企業局、農林局、新農辦、農機總站、旅游局、安監局、糧食局、供銷聯社。完成編制一、二、三產業發展規劃、推進農村土地使用制度改革等與全區統籌城鄉改革相配套的政策、辦法和措施。

3.城鄉基礎設施建設工作組。成員單位：建管局、水利局、交通局、環保分局、供電局、自來水公司、村改辦、拆遷辦。完成城鄉基礎設施建設、供水、排水、供電及生態區建設等與全區統籌城鄉改革相配套的政策、辦法和措施。

4.城鄉公共服務工作組。成員單位：衛生局、科技局、文體局、教育局、計生局、廣電中心。完成與全區統籌城鄉改革相配套的城鄉公共服務方面的政策、辦法和措施。

5.城鄉勞動和社會保障工作組。成員單位：區總工會、人社局、民政局、房產局、殘聯。完成城鄉就業一體化、社會保障一體化及拆動遷安置補償等與全區統籌城鄉改革相配套的政策、辦法和措施。6.城鄉社會管理工作組。成員單位：財政局、公安分局、行政執法分局、審計局及各金融部門。完成城鄉公共財政體系建設、農村金融體制改革、戶籍制度改革等與全區統籌城鄉改革相配套的政策、辦法和措施。

7.綜合辦。成員單位：區委辦、政府辦、發改局、考核辦。由發改局負責協調、編制《******統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案》，并將各部門統籌城鄉綜合配套改革的相關政策匯編成冊，協調整個城鄉統籌改革的具體工作。(三)形成改革合力

全區統籌城鄉綜合配套改革、推進城鄉一體化要在區綜合協調領導小組指導下進行，日常工作由綜合協調領導小組辦公室負責。各工作組、全區各部門、各單位要牢固樹立大局觀念，按照各自工作職責，抓好具體項目、具體工作的組織實施。要建立橫向縱向溝通機制，積極爭取上級部門的政策、資金支持。要尊重農民意愿，充分發揮農民群眾在決策參與、投資投勞、建設管理和受益等方面的主體地位，廣泛吸納社會各方面力量支持推進城鄉一體化和新農村建設。(四)加強督促檢查

要把統籌城鄉綜合配套改革、推進城鄉一體化的工作實績作為考核干部實績的重要內容，建立改革試驗推進考核管理和激勵約束機制，加強對改革試點工作的督促考核。要建立相應的統計評價制度、目標考核管理辦法和獎懲機制，把 各項工作量化分解到各級各部門，實行目標責任制，認真抓好落實。組織、紀檢、監察等有關部門要充分發揮職能作用，加強對推進城鄉一體化工作的督促檢查和業務指導，確保各項政策措施落實到位。

（五）做好宣傳和動員

采取多種形式宣傳統籌城鄉綜合配套改革的目標和意義，激發廣大干部群眾的主人翁意識，提高農民參與建設美好家園的熱情和干勁。充分發揮各類新聞媒體的作用，及時總結宣傳試驗的成果和經驗，營造良好的輿論氛圍。

二〇一一年七月十二日