第一篇：統籌城鄉綜合配套改革試點總體方案

××市統籌城鄉發展綜合配套

改革試點總體方案

統籌城鄉發展、加快推進城鄉一體化，是新時期從根本上解決“三農”問題、建設全面小康社會、實現農業農村現代化的必由之路。積極穩妥開展改革試點，是探索建立統籌城鄉經濟社會發展的有效模式。為提升統籌城鄉發展水平，加快推進城鄉一體化進程，根據**市經濟社會發展的階段性特點，特制定**市統籌城鄉發展綜合配套改革試點總體方案。

一、現實基礎

自2006年底以來，新一屆**市委、市政府在廣泛深入調研的基礎上，提出了以推進“四大一新”（大銅業、大物流、大旅游、大框架城市、新農村建設）來謀求經濟社會超常發展的工作思路，確定了超常發展的奮斗目標。經過兩年多來的努力，我市經濟社會已呈現出超常發展的喜人態勢，2008年全市實現生產總值256.6億元，同比增長14.20%。財政總收入36億元，同比增長28.10%，其中地方財政收入16.3億元，同比增長30.30%。規模以上工業增加值143億元，增長27%。城鎮固定資產投資128 億元，同比增長64.30 %。社會消費品零售總額61.27億元，同比增長23.80 %。城鎮居民人均可支配收入達12808元，同比

— 1 — 增長13.40%；農民人均純收入5100元，同比增長15.80%。

“世界銅都”建設取得階段性成效，以工促農基礎好。圍繞建設“三個基地、一個中心”的目標（即銅原料供應基地、電解銅生產基地、銅產品精深加工基地和銅產業物流中心），已初步形成了具有一定規模的產業關聯、上下配套的銅產業集群。目前，全市銅加工企業達78家、銅冶煉能力達85萬噸，銅加工能力140萬噸。2008年全市銅企業實現主營業務收入865.7億元、稅收31.7億元。銅產業循環基地拆解加工區全面動工建設，力爭2009年投產拆解企業15家以上，年拆解能力70萬噸。

大框架城市建設邁出堅實步伐，以城帶鄉基礎好。圍繞推進“四區合一”、建設“大框架城市”的目標，中心城區至**、**的快速通道已完工通車，至**的快速通道預計2009年6月份可建成。按照“一體兩翼”發展構想，目前夏埠新區、城西片區、鷹雄大道沿線和龍崗工業新城“三區一城”的整體開發已全面啟動。以承辦省第十三屆運動會為契機，完成了市體育館、生活垃圾衛生填埋場等一系列城市基礎設施建設，城市承載能力明顯增強。

社會主義新農村建設穩步推進，城鄉同步發展的基礎好。全市新農村建設試點村基本實現了“走平坦路、喝干凈水、上衛生廁、住整潔房、用潔凈能源”的目標。2007年全市財政收入過

— 2 — 千萬元的鄉鎮達13個，過億元的鄉鎮2個。2008年縣鄉財政發展迅速，全市37個鄉鎮街辦，過1000萬元的26個，比上年增加13個，翻一番，而且全市所有鄉鎮財政總收入均已過百萬元，**市實現鄉鄉過千萬元。

**市的基本市情是：人口少，區域小，經濟總量不大，發展條件好，發展潛力大，發展勢頭強。從經濟社會發展所處的階段看，今后一個時期，正處在人均GDP由3000美元向5000美元邁進的關鍵時期，這既是加快發展的“黃金期”，也是社會矛盾的“凸顯期”。立足基本市情，抓住主要矛盾，著眼未來發展，是進行統籌城鄉發展綜合配套改革試點的基本依據。

二、指導思想

高舉中國特色社會主義偉大旗臶，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，深入實施 “四大一新”和全面融入鄱陽湖生態經濟區建設戰略，以體制機制創新為動力，以產業發展為基礎，以有效解決“三農”問題為切入點，以加快消除城鄉二元體制為突破口，充分發揮市場在資源配臵中的基礎作用和政府在宏觀管理中的主導作用，加快建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉互動、開放互通、協調發展的城鄉經濟社會發展一體化新格局。

三、基本原則和總體目標

（一）基本原則

——統籌兼顧、整體規劃。按照城鄉一體化、人與自然和諧、經濟社會可持續發展的要求，對試點區域的城鄉經濟社會發展和基礎設施建設等實行統籌考慮、總體規劃，兼顧各方利益，制定整體改革方案，有效整合城鄉資源，全面提高區域內城市和農村發展的協調程度，促進城鄉一體化。

——建立機制、合力推進。建立有效的推進機制，以試點地區的自身探索為主，各方面給予必要的支持，上下結合、形成合力。試點地區要在體制上敢于改革，在機制上勇于創新，在舉措上善于突破，建立適應城鄉統籌發展的體制機制。

——把握重點、有序實施。堅持既盡力而為又量力而行，在整體改革中分清急緩、循序漸進、分步實施。把握現階段重點，加大改革力度，力求取得實效。

——以城帶鄉、協調發展。強化政策導向作用，發揮市場配臵資源的基礎性作用，提高城鄉資源綜合開發利用水平，促進城鄉資源要素合理流動，形成城市支持農村、工業反哺農業的格局，實現城鄉協調發展。

（二）總體目標

通過5年的努力，重點突破城鄉二元體制，加快建立加快統籌城鄉發展的新機制，實現公共財政向農村傾斜、公共設施向農

— 4 — 村延伸、公共服務向農村覆蓋、先進生產力向農村擴展、現代文明向農村傳播，將**市建設成為體制機制活、統籌水平高、帶動作用強的統籌城鄉發展先行區。力爭到2013年，城鄉體制基本接軌、城鄉產業相互融合、城鄉社會協調發展、城鄉差距明顯縮小，形成城鄉一體化發展新格局，為全省統籌城鄉發展積累經驗。

四、主要內容

把工業和農業、城市和農村、城鎮居民和農村居民作為有機統一體，通過規劃引領和體制創新、市場運作和政府推動、自行探索和政策支持等手段，著力在規劃建設體制、基本公共服務、統籌產業發展、利益協調機制、行政管理體制等五個方面深化改革，加快創新。

(一)加快推進全市域的規劃體制改革，優化城鄉發展布局。

1、改革城鄉規劃管理體制。健全城鄉規劃委員會制度，加大統籌城鄉規劃的力度。建立集中統一的市域規劃管理體制，健全市域內規劃選址分級管理制度和城鄉規劃備案制度，對市域重點協調地區、重大基礎設施和跨區域建設工程進行統一規劃和管理，形成市域統籌規劃布局重大基礎設施、重大產業、公用事業和社會發展項目城鄉建設新格局，提高資源配臵的效率和設施的共享度。

2、建立全市域一體的規劃體系。圍繞構建以**區為中心、— 5 — **市、**縣城區為副中心、6個左右鄉鎮為節點的現代化網絡型大城市框架，加快建立由市域總體規劃——縣（市）域總體規劃——城市總體規劃——鄉鎮總體規劃——控制性詳細規劃和村莊規劃組成的覆蓋城鄉的規劃體系。打破行政區劃界限，明確分區功能定位，優化公共設施布局，構筑城鄉聯動發展、整體推進的空間發展形態。分區域確定產業結構、人口布局、建設用地標準、投入產出強度、環境保護要求，全面推行控制性詳細規劃編制的單元化管理，細化城鄉建設用地布局，加快對基礎設施與公共服務設施專項規劃的編制。做好市域總體規劃與土地利用總體規劃的銜接。

3、構建保障科學發展土地管理新機制。在保持基本農田總量不減少、質量不降低的前提下，按照城鄉總體規劃和主體功能區規劃建設要求，修編土地利用總體規劃，優化土地利用結構，構建保障科學發展土地管理新機制。開展農村宅基地管理試點工作、夏埠新區被征地農民養老保險試點工作。加強國有建設用地批后監管工作，嚴格建設用地供應管理，建立批后監管協同機制，完善建設項目竣工用地驗收制度；建立土地執法監管共同責任工作機制，建立土地執法監管聯席會議制度、土地執法監管信息共享制度；進一步理順強化市區土地儲備管理，加強建設用地報批和土地供應管理，進一步規范和完善土地征收工作程序；加強農

— 6 — 民建房管理，嚴格按規劃審批農民建房，堅持“一戶一宅”制度。

(二)加快建立基本公共服務均等化的體制機制，夯實統籌城鄉發展的基礎。

4、加快農村公路網絡及城鄉公交一體化建設。積極探索農村公路客運發展新途徑，著力構筑縱橫交錯、內連外暢的城鄉交通網絡，全力推進城鄉一體化進程。完善農村公路路網結構和通達深度，重點抓好縣至鄉公路、斷頭路和網絡公路的建設。統籌規劃推進農村公路路面硬化建設，初步建成內聯外暢的公路網絡。加快推進城鄉公交一體化，改革城鄉客運管理模式，打破城鄉客運二元分割局面，構筑中心城市到副中心城市、城市到鄉鎮、鄉鎮到村的三級公交網絡。加快農村渡口改渡建橋工作，按照省、市兩級政府的工作部署，多方面籌措資金，全面落實改渡建橋工作。加強農村公路養護管理，修訂完善并出臺《**市農村公路管理養護體制改革方案的實施意見》，督促各縣(市、區)出臺相應農村公路養護管理辦法及檢查考核細則，明確農村公路管理養護主體，把農村公路養護列入公共財政支出范圍，保證農村公路的正常養護。

5、建立城鄉平等充分的就業制度。加快建立發展經濟擴大就業、市場導向自主擇業、公平準入鼓勵創業和城鄉統一的就業制度。加強輿論宣傳，倡導市場經濟條件下新的用人觀和擇業觀，— 7 — 引導就業困難群眾正確對待利益關系調整，轉變就業觀念。完善城鄉就業服務體系，建立城鄉勞動力就業、失業登記制度，辦好市、縣(市、區)、鎮三級聯動，城鄉一體的人力資源市場，全面開展充分就業社區、村創建活動，實現城鄉勞動者平等充分就業。大力拓展就業渠道，發展多種經濟成分并存的中小企業，通過拓寬就業渠道，使農村勞動力得到比較充分的就業。著力抓好農民外出就業和回鄉創業。不斷增強工業園區和小城鎮對農村勞動力的吸納能力，爭取更多的農村勞動力就地入園就業。全面激活農業創業主體和投資主體，優化投資環境，引導外出務工農民回鄉投資創業，對外出務工農民回鄉投資辦廠的，在落實稅收優惠政策、用地審批、項目扶持等方面給予大力支持。加快建立創業風險基金和引導基金，著力提高城鄉勞動力的就業和創業能力。

6、健全覆蓋城鄉的社會保障體系。加快建立與經濟社會發展水平相適應的覆蓋城鄉、多層次、區域內可接續和轉移的社會保險體系。加快職工全覆蓋的養老保險制度建設，探索建立新型農村社會養老保險制度，妥善解決被征地農民社會保障工作。全面建立未享受各類養老保險、70歲以上老年人的基本生活補助制度。完善農村最低生活保障制度，建立保障標準自然調整機制，實現應保盡保。全面落實農村五保供養制度，不斷提高供養標準，建立農村困難群眾住房救助制度。將城鎮職工基本醫療保險之外

— 8 — 的城鄉居民全部納入保障范圍，逐步實現城鄉居民合作醫療保障制度與城鎮職工基本醫療保險制度全面接軌。建立城鎮醫療保險和新農合參保對象跨區域就醫和實時結報制度。引導社會資本參與城鄉社會福利事業，逐步實現特殊困難人群社會福利救助全覆蓋。

7、加快建立城鄉公平的教育體制。實施城鄉基礎教育一體化改革，建立公平合理的農村義務教育體制，加快農村中小學標準化建設。繼續完善義務教育經費保障機制，全面落實“兩免一補”政策。扎實推進教育資整合工作，適時出臺推進農村教育資源均衡發展的實施意見，按“做大做強鄉（鎮）中心小學、做優做精村級完小”的資源整合思路，農村教育的投入向鄉（鎮）中小學傾斜，力爭用3年時間使每個鄉（鎮）有一所高標準的中心小學。建立縣（市、區）域教師統一配臵制度，構建更為開放、靈活的教師流動機制。建立健全農村教師津貼補貼制度，促進優質教育資源向農村流動。完善扶困助學機制，關愛教育弱勢群體，進一步建立健全高職院校、中職學校家庭經濟困難學生資助體系，確保每個家庭經濟困難子女都能順利接受學校教育。加快農村中職教育基礎設施建設，完善覆蓋縣、鄉、村的農村職業教育培訓網絡。加快職業教育資源整合升格，整合市直中專資源，確保**市職業技術學院江銅校區正式掛牌招生。

8、加快城鄉文化協調發展。以市群藝館、藝術團、圖書館、博物館、影劇院等為龍頭，以縣（市、區）文化館、圖書館為骨干，以鄉鎮（街道）綜合文化站為支撐，以村（社區）多功能文化活動室為基礎，構建覆蓋全市城鄉四級公共文化陣地網絡，實現城鄉公共文化服務均衡發展，形成人民群眾基本文化效益日益得到保障的公共文化服務體系。積極籌建市藝術中心、市非物質文化遺產展示中心；加強各縣（市、區）圖書館、文化館標準化建設，按要求全部獨立建館；加大公共文化服務的延伸，為各級圖書館、文化館配臵文化流動服務車；盡快建立1個市級文化信息資源共享中心，3個縣級基層中心和33個鄉鎮基層網點；加強鄉鎮綜合文化站建設的配套工作，爭取在2010年全市33個鄉鎮全部都有文化站；加大公共文化服務經費的投入，增設非物質文化遺產保護、社區文化活動和農村文化活動等專項經費，促進我市城鄉文化協調快速發展。

9、加快發展城鄉醫療衛生事業。按照國家和省醫療衛生體制改革的總體部署，大力推進公立醫療機構取消藥品加成改革試點，試點單位為**市婦幼保健院、**縣人民醫院和**縣所有的鄉鎮衛生院。加快建立覆蓋城鄉的公共衛生體系。健全城鄉社區衛生基礎設施體系，加快社區衛生服務中心規范化和鄉鎮衛生院標準化建設。建立鄉鎮衛生院人員經費保障機制和鄉村醫生公共衛

— 10 — 生服務補助制度。加大農村衛技人員的培訓力度，大力培養農村實用衛生人才，建立規范農村衛技人員進入、退出機制，提高農村醫療服務水平。深化醫療衛生體制改革，探索建立引進社會資本舉辦各類醫療機構、參與城鄉衛生體系建設的新機制。健全社區衛生服務首診制度，進一步完善雙向轉診及醫保差別報銷制度，逐步形成“大病進醫院、小病進社區”的分級分層分類的醫療服務體系。

10、建立向農村傾斜的投入保障機制。健全農業投入穩定增長機制，不斷加大財政對農業的投入和扶持力度。保證各級財政對農業投入增長幅度高于經常性收入增長幅度，大幅增加對農村基礎設施和社會事業發展的投入，大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農業的比例。認真落實國家對農業的各項扶持和補貼政策。所有鄉鎮推行“鄉財縣代管”；建立健全村級組織運轉經費保障機制。繼續做好農民負擔監督管理工作，開展一事一議財政獎補試點，建立健全農村公益事業建設投入新機制。深化投融資體制改革，積極引導不同經濟成份和各類投資主體參與公共設施的投資建設，加快形成政府推動、多元投資、市場運作的新機制。

(三)加快探索建立城鄉利益協調機制，激發統籌城鄉發展的動力。

11、建設統籌城鄉發展的城鎮體系。以建設小城鎮為切入點，— 11 — 全面推進我市城鄉一體化進程。結合村鎮實際，科學編制村鎮規劃，凡是沒有編制規劃的建制鎮必須盡快組織編制，并按規定程序報批。多元籌資，拓寬小城鎮建設資金渠道，財政安排一定資金；返還城市建設維護稅、市政公用設施配套費給小城鎮；鼓勵和吸納社會資金參與小城鎮建設；建立小城鎮土地使用有償出讓制度，實行級差地價；組建小城鎮建設投資公司，引入市場機制。積極培育小城鎮特色經濟和優勢產業，采取傾斜政策，培育其做強做大，大力發展個私經濟，優化農業結構。理順關系，強化管理，提高小城鎮建設管理水平，在各建制鎮設立村鎮規劃建設管理所，制定和完善小城鎮規劃管理、建設管理、環衛管理、園林綠化管理等具體辦法。

12、推進農村土地管理制度改革。按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。堅持最嚴格的耕地保護制度，建立以各級政府為責任主體、相關部門聯動監管、社會成員廣泛參與的耕地保護共同責任機制。繼續推進土地整理復墾開發，建設占用耕地實行先補后占。完善農民的土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，允許農民按照依法自愿有償的原則，以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營

— 12 — 主體。土地承包經營權流轉不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。推進征地制度改革，嚴格界定公益性和經營性建設用地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，妥善解決被征地農民就業、住房、社會保障。逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。

13、深化戶籍登記制度和外來人員居住證制度改革。進一步放寬外來人員來我市落戶的條件，凡在我市擁有合法固定的居住場所和合法的收入來源的，均可在我市落常住戶口。穩步推進社會保障、土地承包、宅基地、計劃生育、兵役優撫等相關政策制度的配套改革。深化外來人員居住證制度改革，構筑人才集聚新高地。

(四)加快建立促進城鄉產業互動發展的體制機制，提升統籌城鄉發展的水平。

14、完善現代農業產業體系。圍繞走特色農業現代化道路，努力健全農業產業體系，轉變農業發展方式。促進糧食穩定發展，按照穩定面積、調優結構、提高品質、主攻單產、增加總量的思路，積極開展良種進村入戶活動，建立新品種展示示范基地。認真實施“造地增糧富民工程”和農業綜合開發土地治理工程，加

— 13 — 快中低產田改造，打造糧食生產核心區，確保糧食播種面積穩定在160萬畝左右，總產量穩定在60萬噸左右。加快發展特色農業和農產品加工業，優化農產品結構和農業區域布局，在全市形成一批各具特色，具有規模效益、品牌效應和產業聚集力的優勢特色農業產業群。圍繞主導、特色產業，擴大基地規模，打造一批“一村一品、一鄉一業”新亮點。大力推進農業產業化經營，抓好省、市級龍頭企業，注重培植新型農業龍頭企業。引導農村合作經濟組織和農業行業協會健康發展，開展農民專業合作社、供銷合作社、信用合作社“三位一體”的改革試點，不斷提高農業生產和農民的組織化程度。加強農業科技服務體系建設，抓好農業科技示范鎮、示范戶建設，發揮好典型引路、輻射帶動的作用。對農民開展針對性、實用性強的技術指導和服務。大力支持民營農業科研機構發展，培育科技經紀人。力爭三年內健全鄉鎮農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構，并逐步建立村級服務站點。加強農村現代流通服務，加快建設農產品物流中心和大型農副產品批發交易市場，形成“生產基地+批發市場+配送中心+連鎖超市”的農產品物流體系。舉辦多種形式的農產品促銷活動，組織企業積極參與各類農產品展銷會、訂貨會。積極開拓農村消費市場，認真開展“家電下鄉”活動。建立健全供銷、郵政系統農資連鎖經營服務網絡，以質優價廉服務“三農”。

15、加強“三農”人才隊伍建設。引導城市人才向農村流動，鼓勵高校畢業生到農村基層就業。充分利用省委組織部下派選調生、公務員考錄、事業單位公開招聘、“三支一扶”、“村官”考錄等方式充實農村“三農”人才。完善職稱評審制度，切實推動農民技術人員的職稱評定工作。穩定農村教師隊伍，鼓勵長期在基層一線的教師做好教學工作，積極探索農村鄉土人才開發培養和優秀人才選拔管理模式，把農村鄉土人才納入人事人才工作的服務范圍，打破人才的城鄉壁壘，整合現有農業和農村人才資源。大力開展“一村一品”帶頭人集中培訓工作。組織農民技術人員參與全省“一村一品”示范點行業技術培訓班，促進各示范點的互動交流。

16、加快社會主義新農村建設。扎實推進社會主義新農村建設，加快農村基礎設施建設和社會事業發展步伐，著力解決農民生產生活中的突出問題。堅持“規劃先行、試點起步、穩步推進”的原則，大力開展新農村建設；以市場為導向，以科技為依托，以發展“一村一品”和農業產業化龍頭企業為核心，加快農業產業結構調整，積極發展現代農業和具有**市特色的生態農業，加速推進農業產業化發展；繼續抓好以“六改四普及”為主要內容的村莊整治建設，切實改善農村人居環境；以管理體制機制完善和創新為動力，進一步促進農村民主管理，進一步抓好農村精神文明建設，把農村社區建設成管理有序、服務完善、文明祥和的

— 15 — 社會生活共同體，加速區域內公共服務均等化，促進城鄉協調發展。

17、建立二三產業集聚集約發展的機制。按照經濟流向、區域條件，調整優化開發區、工業功能區的布局，完善服務功能，提升集聚能力。加快國有企業戰略性調整，推進國有資本向重點區域和優勢產業集中。加快推進政府引導、企業主體、社會參與的共性技術創新服務平臺建設，依托高校和科研院所，建立多種模式的產學研合作創新組織，打造“世界銅都”和“中國環保水工產業基地”。制定出臺激勵生產性服務業快速發展的政策，培育具有區域特色的現代服務業，充分發揮區位優勢，吸引跨國公司在**市建立采購、物流配送中心，打造全國區域性物流中心。

18、建立環境優化經濟增長機制。強化生態功能分區，健全環保準入機制，根據區域資源稟賦、環境容量、生態狀況、人口數量及社會經濟發展情況，劃定優化區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區。積極引導和鼓勵企業退城進園或退城進郊，全面實施污染物排放總量控制制度、深化排污費權交易制度。完善城鄉環境保護基礎設施建設，實施生活垃圾、生活污水和醫療垃圾無害化、資源化處理。加強農村生態環境保護，指導和督促鄉鎮編制農村環境綜合整治規劃與計劃，調整與優化農業產業結構，加強畜禽養殖業管理，控制農村污染，實現可持續發展。深入開展全市農村“衛生清潔工程”，改善農村居民的居住環境。

19、創新發展地方金融。大力發展農村金融機構，組建**市農村商業銀行，在縣域設立農村資金互助社、小額貸款公司、村鎮銀行，培育多類別、廣覆蓋、競爭性強的農村金融市場，支持縣域企業的發展。創新金融產品，支持農村信用社深入開展農戶小額信用貸款業務、農戶聯保貸款業務，加大對農業龍頭企業、鄉鎮小企業的投放力度；鼓勵農業銀行加大在縣域、在農業的信貸投入；引導農業發展銀行加大對農村基礎設施建設、農業生態及環保建設項目的投入，加大商業性貸款的投放；激發郵政儲蓄銀行在鄉鎮發放貸款的積極性，有效利用郵政儲蓄銀行網點分布廣泛，資金充足的優勢。促進城市涉農企業與農戶建立收購關系，對與城市企業簽有訂單的農戶提供信貸支持，對與農戶簽有訂單的城市企業優先給予信貸支持。利用小額擔保貸款對返鄉農民工自主創業提供信貸支持，對企業新增吸納返鄉農民工就業達到一定比例的，優先給予小額擔保貸款支持。整合各類財政支農資金和中小企業發展基金，建立健全我市小額擔保貸款、中小企業貸款和農業產業化貸款風險補償機制。鼓勵縣域內銀行業金融機構將吸收的存款主要用于當地發放貸款，完善《**市銀行業金融機構信貸支持地方經濟發展業績考核獎勵辦法》。引導各銀行業機構設立中小企業貸款的專門機構，積極向中小企業開展票據貼現業務，改善對中小企業的融資服務。

20、構建新型農村風險防范體系。按照“政府補助、農戶自

— 17 — 愿、市場運作”的方式，加快建立多層次、廣覆蓋的政策性農業保險體系。進一步完善政策性農業保險制度，擴大農戶覆蓋面，擴大保險品種，提高保障標準。全面實施政策性農村住房保險制度。加快探索建立政策性農民自主創業保險制度。探索開展商業信貸與保險聯動的改革試點。加快建立農業貸款風險補償制度。

(五)加快建立科學高效的行政管理體制，增強統籌城鄉發展的能力。

21、建立城鄉一體的行政管理體制。進一步理順鄉鎮政府管理體制之間的關系，注重實現鄉鎮政府由全能型向服務型的轉變。堅持機構設臵與調整鄉鎮行政區劃相結合，以統籌城鄉發展改革為契機，在實現大鄉鎮的基礎上，合理設臵各類機構，對鄉鎮原有的內設機構和事業站所實行整合重組。堅持職能配臵與強化鄉鎮服務功能相結合，逐步將鄉鎮政府的工作重點轉移到對農戶和各類經濟主體進行示范引導、提供服務及營造良好發展環境上來。堅持編制確定與減輕鄉鎮財政負擔相結合，精簡黨政機構、人員編制和領導職數，切實加強鄉鎮機構編制和實有人員控制，嚴把入口關、疏通出口關。

22、完善統籌城鄉發展的責權統一體系。按照“統一領導、分級負責、協調一致”的原則，“小機構，大服務”的改革思路，合理劃分市與縣（市、區），縣（市、區）與鄉（鎮）之間的事權和決策權，調整優化機構設臵。成立城鄉一體的交通管理機構，— 18 — 統籌管理鷹雄大道、**大道、鄧洪公路等城際快速通道；理順水務管理體制，建立“大水務”管理模式，統籌管理境內信江流域；積極探索建立農村信息化管理機構，推進農村政務信息公開，提高行政效率，降低行政成本。

23、創新增強統籌能力的體制機制。繼續實施行政區劃體制改革，大力整合行政資源，拓展發展空間，增強統籌城鄉發展的能力。穩定和完善支農惠農的政策，健全財政支農的剛性增長機制，積極整合財政資源，開展政府主導、財政部門牽頭、主管部門參與，以規劃為龍頭、項目為載體、資金為保障“三位一體”的支農資金整合改革試點，增強公共財政支持“三農”發展的能力。

24、搭建統籌城鄉發展的平臺。按照“權利下放、超收分成、規費全留、干部配強”的原則，積極推進新市鎮的擴權強鎮、行政執法管理體制、財政體制和干部管理體制改革，強化公共服務，加強社會管理，優化發展環境，激發發展活力，充分發揮新市鎮的集聚輻射功能，把新市鎮建設成為連接城鄉的戰略節點。

五、保障措施

(一)成立組織，加強領導。

成立由市委書記、市長任組長，有關部門負責人參加的**市統籌城鄉發展綜合配套改革試點工作領導小組（領導小組辦公室設在市委農工部），協調解決重大問題，審定專項改革方案，— 19 — 研究制定相關政策，推動**市統籌城鄉發展綜合配套改革試點工作。

(二)突出重點，分步實施。

**市統籌城鄉發展綜合配套改革時間5年，分四個階段實施：第一階段(2009年），為試點啟動階段；第二階段（2010年)，為重點突破階段；第三階段(2011—2012年)，為全面推進階段；第四階段(2013年)，為完善提高階段。

待省政府批復總體方案后，制定階段性實施意見，明確階段性目標和改革重點，出臺相關的配套政策，提出需要由國家和省及有關部門協調解決的問題，扎實推進綜合配套改革。

(三)健全機制，合力推進。

綜合配套改革涉及面廣、政策性強，必須建立市、縣(市、區)政府和各部門的聯動推進工作機制，明確任務，落實責任，并將改革試點任務作為縣(市、區)和各部門年度目標責任制考核的主要內容。各級各部門要重視改革、關心改革、支持改革，加強工作交流，加大宣傳力度，合力推進綜合配套改革。

第二篇：大安區統籌城鄉綜合配套改革試點總體方案

大安區統籌城鄉綜合配套改革試點總體方案

2008年09月04日 【瀏覽字號：大 中 小】 來源:區政府辦

為加快全區統籌城鄉發展進程，推動經濟社會又好又快發展，努力為自貢破解城鄉二元結構難題、建設統籌城鄉發展的老工業城市探索經驗，根據市委、市政府把大安區作為自貢市統籌城鄉綜合配套改革試點重點突破區域的要求，結合大安實際，制定本方案。

一、指導思想和總體思路

指導思想：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞“堅持科學發展，構建和諧大安”主題，按照工業反哺農業、城市支持農村和多予、少取、放活的方針，以規劃為引領，以產業為支撐，以市場為導向，以改革為動力，以組織為載體，以民生為根本，進一步創新城鄉協調發展的體制機制，促進先進生產力向農村擴展、公共財政向“三農”傾斜、公共設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現代文明向農村傳播，著力構建以工促農、以城帶鄉、城鄉共榮的體制機制和發展模式，努力建設城鄉政治、經濟、文化和社會事業統籌協調發展的新大安。

總體思路：緊密結合大安區情特點，立足“城鄉一體，丘區十強”的發展定位,緊緊圍繞“增加農民收入，增強村級實力，促進社會進步”這一根本目標，實施工業企業聚集化、土地經營規模化、農村居住社區化、新型農民組織化“四化戰略途徑”，著力推進土地利用制度改革、體制機制創新、提高農民組織化程度“三個突破”，加快推進一城（大安城市中心區域）、五區（工業集中發展區）、四基地（現代農業示范基地）“三大建設”，努力實現城鄉規劃、基礎設施、產業發展、社會保障、社會事業、社會管理“六項統籌”，實現經濟社會加快發展、科學發展、又好又快發展。

二、基本原則

堅持科學發展、以人為本。以加快發展、科學發展、又好又快發展統領城鄉經濟社會發展全局，把維護人民群眾的利益作為統籌城鄉改革和發展的出發點和落腳點，著力創新發展模式，提高發展質量，逐步使城鄉居民在就業、就醫、就學和社會保障、公共福利等方面享有平等權利。

堅持解放思想、破舊立新。著力解決思想觀念問題，堅持改革開放和創新發展，堅決破除制約城鄉協調發展的體制機制及制度性障礙，構建統籌城鄉發展的新體制、新機制及良好的社會環境。

堅持分類指導、整體推進。始終遵循城鄉經濟社會發展的基本規律和生產關系適應生產力發展要求的普遍規律，把握區域性特征和階段性特點，因地制宜確定工作重點和推進力度，既大膽探索、強力推進，又量力而行、務求實效。

堅持政府主導、群眾主體。加強政府引導，強化公共服務，充分發揮基層首創精神，最大限度地調動群眾的積極性和創造性，組織和發動群眾積極參與城鄉建設。

三、主要目標

（一）經濟社會發展目標

近期目標：按照“一年有新進展，三年有新突破，五年有大變化”的要求，到2011年，全區人均GDP力爭達到2.55萬元；區屬工業對GDP增長的貢獻率達60%以上，全區規模工業企業集中度達到70%以上，三次產業比重由2006年的12︰60︰28調整為8︰62︰30，三次產業就業比重由2006年的45︰23︰32調整為35︰28︰37；試點區域農村土地流轉率和規模經營率均達到70%，全區農民人均純收入由2006年的3672元提高到6800元，農民非農收入占純收入比重由2006年的45%提高到65%，城鄉居民收入比由2006年的2.4︰1下降到2.2︰1以內，城鄉居民恩格爾系數差距縮小到6個百分點以內；城鎮化率由2006年的36.1%提高到45%以上，農村居民集中居住率達到20%以上；農村經濟組織、社會組織和政治組織帶動發展、助農增收的能力不斷增強，全區建立起覆蓋六大農業主導產業和四大特色產業的各類農村新型組織100個以上。初步實現城鄉規劃一體、經濟社會相融、勞動就業充分、保障體系健全的新格局。全區綜合經濟實力力爭進入全省丘區前10強，在全省丘陵區縣率先建立統籌城鄉科學發展的體制機制，率先建成老工業城市推進城鄉統籌的示范窗口，在全市農村區縣率先建成全面小康區縣。

遠期目標：到2016年，全區GDP實現240億元，人均GDP達4.8萬元以上，城鎮化率達到60%以上，城鄉居民收入之比為2︰1。社會事業加快發展，鎮村公共服務中心覆蓋率達到100%，城鄉居民最低生活保障線之比為1︰1，新型農村養老保險覆蓋率大幅度提高。生態文明觀念牢固樹立，城鄉人居環境大為改善。基層民主建設進一步夯實。城鄉差距明顯縮小，城鄉二元結構基本消除，全面形成城鄉居民享有基本同質化的生活條件、均等化的公共服務、平等化的經濟社會權利的城鄉一體化發展新格局。

（二）深化改革和機制體制創新目標

——探索建立農村集體建設用地和集體土地承包經營權流轉制度，完善配套制度，促進農村建設用地向城鎮集中、基本農田向保護區集中、農民承包地向業主集中。

——探索打破農民變市民的戶籍障礙，逐步建立城鄉統一的戶籍管理體系，率先在全市完成自貢大城市規劃區范圍內農民變市民的改革試點工作。

——探索建立健全城鄉一體化的就業服務體系和以最低生活保障、養老保障和醫療保障為主的覆蓋城鄉的多層次社會保障體系。

——創新公共服務體制，提高公共服務供給水平，努力實現城鄉教育、科技、文化、衛生、公共安全等公共服務的均衡化。

——轉變政府職能，建立健全覆蓋城鄉、分配合理的公共財政制度，建設與現代市場經濟相適應的服務型政府，建立覆蓋城鄉、運轉協調、決策民主、服務高效的行政管理體制。

——著力創新旨在保障維護群眾利益的政治組織形式，探索建立新型農村集體經濟組織形式和運行機制，大力發展旨在提高群眾物質生活水平和精神生活質量的社會組織，增強農村基層組織服務群眾、帶動發展的功能，努力提高農民的組織化水平。

四、主要任務

（一）加快推進三大建設，構建統籌城鄉發展新格局

以“一城、五區、四基地”建設為抓手，優化空間布局，集中打造統籌城鄉綜合配套改革試點的戰略平臺，加快推進城市化、工業化和農業現代化，努力實現以工促農、以城帶鄉、城鄉共榮。

1.加快推進大安城市中心區和城鎮體系建設。緊緊圍繞自貢聚集百萬人口、建成區面積近百平方公里特大城市和城市經濟圈的建設，以建設和打造“海龍大街”(以恐大路為基礎)為紐帶，推進大安舊城改造、東部新城和鳳凰新城開發建設，努力構建聚集30萬人口、建成區面積達30平方公里以上的大安城市中心區域。一是強力推進大安舊城改造。實施舊城區“退二進三”戰略，加快久大鹽業公司大安分公司、自貢水泥有限公司的搬遷步伐；創新招商和開發模式，到2011年，力爭改造以燊海井片區為核心的舊城區5平方公里。二是加快編制東部新城規劃并相機啟動建設。堅持高標準規劃、高起點建設，做好高品位的東部新城建設性詳細規劃，加快啟動大山鋪城市組團建設，相機啟動以大安行政中心為依托的自貢東部新城建設。三是整體打造鳳凰新城。依托鳳凰鄉現有的商貿物流基礎，加快馬吃水區域退二進三步伐，建成川南有影響力的商貿物流中心區；加速鳳凰壩區域商住開發建設，整體打造鳳凰新城，以此加快推進自貢第一鄉建設步伐，率先消除城鄉二元結構，率先實現城鄉經濟社會統籌發展，率先實現城鄉一體化，爭當全市統籌城鄉發展排頭兵。到2011年，建成鳳凰新城6平方公里，常駐人口6萬人以上。四是努力構建城區、中心鎮、中心村、集中居住點四級城鎮體系。充分依托試點小城鎮的政策優勢和區位優勢，加快何市、牛佛中心鎮開發和建設步伐，增強其吸納、承載、輻射、帶動能力，使大山鋪鎮以東7個鄉鎮相互促進、共同發展。力爭到2011年建成何市生物類制藥基地、牛佛川南農副產品加工基地和集散貿易區，建成農民新型社區14個、中心村14個。堅持以中心鎮的發展帶動綜合示范新村的建設，5年內，建成30個綜合示范新村，實現組組通公路，戶戶通便民路，人人有醫保、養老保險，青壯年勞動力就業培訓率100%、轉移就業率80%，30%的農戶實現“三清四改五化”（即：清柴堆、清糞堆、清垃圾堆；改水、改廁、改廚、改圈；凈化、亮化、綠化、美化、硬化），農民生產生活環境明顯改善。五是大力發展現代服務業和旅游業。加大專業市場、商貿物流企業培育力度，加強城鄉商貿網絡體系建設，努力提高產業層次和城市競爭力，增強要素聚集能力和對農村轉移人口的吸納能力。圍繞自貢打造中國旅游目的地的機遇，通過發展“恐龍鹽史時光隧道游、北環路都市休閑觀光體驗游、江姐故居紅色之旅、青龍湖養心會所生態游、三多古寨親情一日游、牛佛古鎮文化游”，力爭將我區建成川南“黃金旅游走廊”、自貢“休閑旅游中心”。

2.加快推進工業集中區建設。牢固樹立“工業興，大安興”的理念，按照“產業聚集，科學發展”的要求，堅定不移地走新型工業化道路，著力建設5個工業集中發展區，形成“五區”聯動的工業發展新格局，不斷增強工業反哺農業的帶動能力。一是圍繞全市“一帶”工業空間布局，重點打造與板倉工業集中區西北部相銜接、以昊華西南化工公司為依托的大安城區東南工業組團，構建與板倉工業集中區的合作機制，在空間上、產業上實現與板倉工業集中區的互動，與“一帶”工業空間布局成為統一整體，承接相關產業轉移，形成以發展精細化工為主，泵閥、潤滑設備、化工貿易市場為輔的綜合性工業片區。二是大力發展適合城鄉結合部和重點城鎮產業特點的、以城鄉居民創業就業為重點的4個工業集中發展區。依托我區在工業上的區位優勢和工業基礎，充分考慮城鄉居民的勞動技能和就業特點，利用轄區內優勢骨干企業發展配套工業。加快大塘山農民創業就業示范區、新民董家農民創業就業示范區、何市生物制藥工業集中區、牛佛工業集中區建設，著力引進、發展一批有利于壯大產業、擴大就業的工業項目，強力推進工業企業向集中發展區落戶。到2011年，“五區”建成面積達到10平方公里以上。全區規模工業企業集中度達70%以上，“五區”規模以上工業增加值達25億元以上。

3.加快推進現代農業示范基地建設。堅持用抓工業的理念抓農業，用現代經營形式發展農業，著力調整和優化農業產業結構，努力推進農業集約化、規模化、專業化、標準化和品牌化生產。一是著力打造現代農業綜合示范園。在牛佛鎮農科村建立占地1000畝的現代農業示范園，成立科研組、技術服務隊和農機專業服務隊，完善園區道路水利設施和學校、村衛生站、科普中心等配套設施，創新機制建立村級專業合作社帶動園區發展。二是著力建設四大產業基地。按照“調結構、抓龍頭、建基地、做品牌”的思路，以服務城市和服務企業為重點，建立蔬菜、肉牛、水產、小家禽四大基地。到2011年，建成以“朝天寺”為品牌的5萬畝中近郊蔬菜種植基地，以廟壩鎮、回龍鎮為核心的年出欄5萬頭的肉牛養殖和貿易基地，以團結鎮、三多寨鎮為核心的2萬畝特色水產養殖基地，以年出欄100萬只蛋雞為重點的中遠郊小家禽養殖基地。三是積極推進農業產業化經營。鼓勵農村土地規模經營，培育扶持農村專合組織，加快推進農村經紀人、農村專業人才和新型農民“三支隊伍”建設。到2011年，全區農業龍頭企業達到40戶，農村專業或股份合作社達40個，專業大戶、農村經紀人達到500戶。科技對農業生產的貢獻率從42%提高到50%以上，農產品商品率從60%提高到80%，農產品加工率從20%提高到40%。

（二）全面深化六項改革，建立統籌城鄉發展新秩序

1.加快推進有利于發展農村生產力的土地制度改革 遵循依法、自愿、有償原則，著力創新農村各類土地流轉模式、利用方式及利益分配機制，積極推動農村集體土地資本化。一是著力優化用地布局。按照“統一管理，集中使用”的原則，合理調劑區域間集體建設用地指標，積極推進城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作，保證城鄉建設用地需要；利用新一輪土地利用總體規劃修編機會，科學合理調整基本農田范圍及區域，使基本農田向保護區集中，確保區域內耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理。二是著力創新用地方式。探索農村居民穩定進城后其房屋、宅基地、承包地流轉的處置辦法，采取置換或回購退出地、實施“新居工程”、享受廉租住房、自主購房補貼等辦法，鼓勵農民進入城鎮或農村新型社區居住，努力探索農民轉化為城鎮居民的一系列政策措施。引導村級集體經濟組織探索多種方式，在“一園四區”及中心鎮建設二、三產業營業用房；大力實施“新居工程”，鼓勵試點村組通過土地承包經營權作價入股、聯營等方式參與村鎮建設開發，結合城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點，在近郊鄉鎮加快新型社區建設步伐。三是著力構建利益分配機制。探索建立集體用地使用權與農村房屋產權物權化登記、市場化流通管理辦法。

2.加快推進服務高效的行政體制改革

探索建立適應統籌發展、科學發展、和諧發展要求的鄉鎮、部門工作考評機制和目標管理體系。實施鎮域行政單元區劃調整，推行鄉街合一、村社合一的行政區劃，積極探索以企帶村、強企并村、村企合作的村莊建設模式。探索加強基層民主政治建設的新機制和新辦法，推進鄉鎮政府機構職能改革，推行“大部門”體制，科學設置區鄉機構，強力推進交通、建設、農林、水務等系統內事業單位的市場化運作；本著放權讓利、責權相當的原則，合理劃分區鄉事權；建立運轉靈活、服務高效的行政管理體制，探索“擴權活鄉”的管理體制，實現鄉鎮政府由直接抓經濟建設向主要提供公共服務轉變。進一步深化行政審批制度改革，推進四級便民服務網絡建設，優化行政審批服務。

3.加快推進向“三農”傾斜的公共財政制度改革

深化公共財政制度改革，建立健全覆蓋城鄉、分配合理的公共財政制度。強化財政預算硬約束，確保財政資金用于農村建設的比重逐年提高，形成財政投入城鄉統籌、傾斜“三農”的穩定增長保障機制。充分發揮財政杠桿作用，完善財稅扶持企業發展激勵機制，引導和激發企業加快發展活力；完善區鄉村財政財務管理體制，建立轉移支付激勵機制，鼓勵鎮域經濟發展。建立控制土地使用補償機制，對基本農田、生態環境保護控制區內的村社給予資金補償。建立土地收益支農機制，將土地出讓金的大部分用于農村公共服務項目的資金補助。探索讓農民擁有更多財產性收入的新途徑。創新農村金融產品和信用擔保方式，積極爭取政策支持，探索組建村鎮銀行、中小企業信用擔保公司、小額信貸擔保機構等適應農村生產方式的貸款公司和社區性金融合作組織，開展農村資金互助組織試點。探索農村土地經營權和地上建（構）物物權及附著物抵押信貸模式，增強農民土地融資能力。探索建立適應城鄉統籌發展的新型信用機制，探索吸引民間資金參與城鄉公共設施建設的政策措施。建立健全農業保險體系和農業災害風險轉移分攤機制，加大對農村中小企業和農業大戶的支持力度。

4.加快推進有利于農民變市民的戶籍制度改革

打破農民變市民的戶籍障礙，引導和鼓勵本地農村居民、本地投資創業者、大安籍外地名人，有條件、有序轉為大安區城鎮居民，探索進城務工2年以上的農民工直接轉為城市居民的相關政策，逐步建立城鄉統一的戶籍管理體系，實行一元化戶口登記制度，取消“城鎮居民”和“農村居民”的二元戶口劃分，統一登記為“自貢市大安區居民戶口”，逐步過渡到以身份證取代屬地戶籍管理制度，推行區域內流動人口居住證制度。農業戶口人員轉換身份后，在原土地承包經營權不變的條件下，根據農民自愿宜農種田、宜工務工、宜商經商，在入學、參軍、就業、醫保等各方面與原有城鎮戶口居民享有同等權利，履行同等義務，不再實行差別政策。5.加快推進城鄉全覆蓋的社會保障制度改革

兼顧政府投入能力、群眾承受能力和政策吸引力，完善以最低生活保障、養老保障和醫療保障為主的覆蓋城鄉的社會保障體系，保障城鄉居民基本生活。逐步提高農村最低生活保障標準，最終實現與城市最低生活保障接軌。完善新型農村合作醫療制度，加快實現全覆蓋，健全城鄉特困醫療救助制度。扎實推進農村養老保險試點工作，建立和完善農民變市民人員參加養老保險制度，探索建立城鎮規劃建成區及建成區的農民基本養老保險制度，探索建立農民工養老、工傷、醫療等保險制度，擴大保險范圍。引導社會資本參與城鄉社會福利事業，逐步實現特殊困難人群社會福利救助全覆蓋。著力統籌城鄉安居生活，加快經濟適用房和廉租住房建設，逐步解決進城農民工、城市“雙困”家庭和農民變市民人員的住房問題，加快農轉非安置房和農民新村建設，建設城鄉新型社區。

6.加快推進城鄉均衡發展的公共服務體制改革

探索城鄉教育公平機制。完善城鄉一體的義務教育階段資源配置體系，探索城鎮優質學校與農村邊遠、薄弱學校共同體發展辦學模式，推行城鄉之間、學校之間教師交流制度，實行統一規劃、統一建設標準、統一工作調配、統一教育教學管理。推行多元辦學模式，以普及和鞏固九年義務教育為重點，探索職業教育、民辦教育發展服務機制。以完善義務教育經費保障機制為重點，建立和完善教育投入保障機制，建立和落實城鄉一體的貧困家庭子女就學救助制度。探索完善城鄉科技普及協調發展機制，建立健全黨委領導、政府管理、行業協助、社會參與的城鄉科技管理體制。探索建立并逐步完善城鄉醫療衛生體制。強化農村、社區衛生服務體系建設，探索鄉村衛生機構一體化管理和新型農村合作醫療管理新模式，建立城市醫院支持農村衛生的機制，進一步推行和完善“計衛”合作機制，提高城鄉公共衛生服務能力。探索引進社會資本舉辦營利性醫療機構、參與城鄉衛生體系建設的新機制。探索文化體育事業和文化體育產業協調發展機制。建立健全黨委領導、政府管理、行業自律、企事業單位依法運營的城鄉文化管理體制。深化公益性文化體育事業單位體制改革。鼓勵和支持非公有資本進入文化體育產業領域，建立多元化資本參與文化體育產業發展，投入農村文化體育基礎設施建設的引導機制。

（三）大力實施六個統籌，完善統籌城鄉發展新體系

1．統籌城鄉空間布局與規劃建設

堅持把區域作為一個整體統一規劃，遵循城市化發展規律，打破行政區劃限制，注重城鄉建設總體規劃、土地利用總體規劃和產業空間布局規劃相統一，優化城鄉空間布局，推動城鄉資源要素合理流動，努力構筑城鄉聯動發展的空間格局。一是完善區域生產力布局。編制和實施好統籌城鄉發展總體規劃和城鄉路網建設、工業集中發展區等專項規劃，統一規劃安排重大產業發展項目、重大公共事業項目、重大社會發展項目，合理布局產業發展空間、農田保護空間、生態保護空間和公共基礎設施配置，優化一二三產業內部結構和行業內部結構，著力提高經濟發展質量和效益。二是完善四級城鎮體系。圍繞構建“一城五區四基地”的空間布局，以改善人居環境為出發點，積極推進棚戶區改造，加快推進馬吃水片區和大山鋪城市組團建設步伐，全面加強和平、新民、團結等城郊鄉鎮建設；編制實施村莊布局規劃，全面推進中心村和農村居民聚居點建設，形成“城區、中心鎮、中心村、集中居住點”四級城鎮體系。

2.統籌城鄉基礎設施規劃與建設

堅持以水、電、氣、路、訊、網絡為切入點，統籌謀劃重大基礎設施布局和建設，著力改變農村基礎設施建設滯后的狀況。一是以交通建設作為統籌城鄉基礎設施建設的突破口，努力構建聯鄉、通村、到組、達戶的農村道路網絡。加快推進農村公路建設，配合實施大牛路、恐大路、西山路、鴻板大道、匯東路東延線等重大項目建設，完善城鄉主干道路網和公共交通設施，大力發展公共交通事業；切實加強大山鋪火車站和自貢火車站的開發利用，結合沱江河道整治適時興建牛佛渡口，構架貫通南北、連接東西、水陸并舉、覆蓋城鄉的交通體系。到2011年，實現等級公路通村率達到100%、路面硬化率達到100%，所有鄉鎮建好客運站、所有中心村都能通客運班車。二是把水利建設放在統籌城鄉基礎設施的突出位置，著力建立完整、可靠、安全的城鄉一體供水體系。綜合考慮城鄉生活、生產、生態用水需求，切實加大病險水庫、提灌設施和旱山村組整治力度，繼續實施金土地、日元生態縣建設、以工代賑、紅層找水打井、農村人畜飲水等工程建設，不斷改善農村水利基礎設施條件。三是加快供電、供氣、通信、排污等配套設施建設，逐步構建布局合理、功能完善的城鄉基礎設施體系。結合舊城改造，進一步完善城市配套設施及城市管理機制；以金土地工程為載體，整合農業農村項目資源，積極推進與農村居民日常生活密切相關的基礎設施和公用服務設施建設，逐步實現公共設施的城鄉對接和共享。到2011年，基本形成以城市為核心、以中心鎮、中心村和農民集中居住點為基本聯接點，覆蓋城鄉的公共服務設施網絡，全區城市、場鎮和農民集中居住點集中供水率達到100%，農村飲用水合格率達80%以上。四是加強城鄉環境保護與生態建設。創新有利于城鄉環境保護和利用的產業規劃、財稅政策和保障制度。堅持環境保護與污染治理相結合，積極開展污染物總量減排工作，逐步改善區域環境質量；以長江上游生態環境項目縣建設為契機，開展生態流域環境綜合治理；加強農村水源的保護，探索農村垃圾收集處理機制，提高城鎮生活廢水的處理率。堅持把生態環境建設與農業結構調整、產業化經營相結合，探索農村面源污染治理機制，推進經濟發展與資源開發、環境保護相協調，實現全區飲用水源達到相應功能區標準，環境空氣質量達到國家二級標準。

3.統籌城鄉產業布局與產業發展

堅定不移地實施工業強區、富農穩區、商旅活區戰略和全民招商戰略，統籌規劃和整體推進三次產業的發展，實現產業互動，增強經濟實力；優化產業布局，提高區域協調發展能力，以現有產業基礎為依托，以自貢市產業規劃為導向，加強空間規劃和要素整合，打造“一城五區四基地”的產業發展布局。一是優化產業產品結構，加快推進新型工業化。堅持以工業化為龍頭，帶動一、三產業快速發展，充分依托工業集中區、優勢產業和骨干企業，吸引大項目，發展大產業，提升優化機械、化工、醫藥、新材料等優勢產業。到2011年，全區規模工業企業不低于150戶，實現增加值36億元以上；年銷售收入上1億元企業25戶，其中5—10億元企業5戶、10—20億元企業2戶、20億元以上企業1戶；全區工業累計投入65億元以上，區屬規模以上工業增加值年均增長達到30%以上。二是堅持產業化經營，加快推進農業現代化。圍繞“發展現代農業、推進新農村建設”這條主線，以“一園四基地”的農業空間布局為依托，堅持用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代產業體系提升農業，用現代經營形式推進農業，用現代發展理念引領農業，用培養新型農民發展農業，加快轉變農業增長方式，加強農村基礎設施和公共服務體系建設。突出抓好蔬菜、肉牛、小家禽、水產等特色產業基地的發展，大力發展具有區域特色的休閑農業、生態農業、觀光農業，不斷提高農業整體素質、效益和市場競爭力，促進農村發展、農業增效、農民增收。到2011年，全區一產業累計投入10億元以上，農產品加工總產值達到10億元，農業增加值年均增長達到6%以上，農民人均純收入年均增長達到14%。三是構筑大商旅框架，加快發展現代服務業。按照“激活現代物流、培育專業市場、發展特色旅游”的思路，推動第三產業加快發展。探索建立服務業發展聯動協調機制，鼓勵工業服務業集聚發展，生活服務業向農村發展。樹立“大物流、大流通、大市場”理念，以東方物流為龍頭，以專業市場為依托，以現代信息技術為手段，大力發展現代商貿物流，加快馬吃水區域退二進三步伐，建成川南有影響力的商貿物流基地；以“萬村千鄉”工程為載體，合理布局并切實加強城鄉商貿網點建設，構建城鄉一體的商貿流通體系。探索建立中介緩沖制度，推動中介機構健康發展。著力打造旅游精品，探索建立恐龍鹽史文化旅游、都市休閑旅游和紅色旅游聯動互促體系，建成川南“黃金旅游走廊”、自貢“休閑旅游中心”。到2011年，服務業累計投入25億元以上，三產業增加值年均增長達到15%以上，占GDP比重達到30%，服務業從業人員占全部就業人員比重達到37%以上。

4.統籌城鄉勞動就業和社會保障

堅持把提高農民、轉移農民、富裕農民作為統籌城鄉發展的重點來抓。一是積極推行“全民創業”計劃。積極探索引導創業、服務創業、保障創業的激勵政策，大力實施百姓創家業、能人創企業、老板創大業、回鄉創新業、干部創事業的“五創業”計劃，激發群眾創業激情，激活民間創業潛能，促進智力變資本。二是努力創造城鄉勞動力就業崗位。加快培育二、三產業，為農村勞動力轉移提供條件。大力扶持中小企業，積極發展勞動力密集型經濟，進一步繁榮城市經濟，吸納更多的農村人口到企業務工和城市經商。三是努力實現城鄉勞動力充分就業。打破農村勞動力和城市勞動力在政策上、制度上的界限，建立城鄉統一的就業制度，健全統一、開放、競爭、有序的城鄉一體化的勞動力市場。認真做好農村人群的科技普及，不斷提高農民的科技素質，為勞動力的順利轉移提供條件。加強城鄉勞動力就業技能培訓，突出抓好以城鄉新生勞動力為對象的勞動預備制培訓、以城鎮失業人員為對象的再就業和創業培訓、以農民工為對象的農民工技能提升培訓和以農村富余勞動力為對象的就業技能培訓，著力提高農民進城就業創業競爭力，努力實現“個個有技能，人人有崗位”的局面，使農村勞動力年平均以3%以上的速度向二三產業轉移。四是完善城鄉社會保障體系。深化社會保障制度改革，擴大社會保障面，逐步建立覆蓋全社會、與經濟社會發展水平相適應的農村養老保險、農村最低生活保障、農民醫療保險、五保老人集中供養、失地農民失業保險“五保”和就業、醫療、教育、住房、社保、法律“六救助”。建立光彩事業促進會，積極發展慈善事業，倡導“扶貧、幫困、送溫暖”新風，建立起人人享受改革發展成果的運行機制。到2011年，初步建立城鄉勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居的社會保障體系。農村養老保險覆蓋率力爭達到60%以上，農村低保、醫保、失地農民失業保險覆蓋率達100%，“五保”集中供養率達50%以上。

5.統籌城鄉社會事業與公共服務

將城鄉社會事業的均衡發展放在突出的位置，不斷重視和增加對農村的公共服務供給，不斷改善政府的公共服務，增進城鄉居民福利，促進城鄉間的社會公平。一是推進城鄉教育均衡發展。圍繞創建“教育名區”，積極調整優化教育資源布局和配置，努力形成“高中向城區集聚、農村初中向中心鎮集聚、農村小學及幼兒教育向鄉鎮和中心村集聚、新增教育資源向城鎮集聚”的學有所教新格局。到2011年，農村中小學基本實現辦學條件標準化，城鄉居民高中階段毛入學率達到85%。二是加快城市基本醫療及公共衛生體系建設。進一步健全完善區、鄉（街）、村（社區）三級服務體系網絡。完善突發性公共衛生事件預警和應急機制。加快醫療衛生單位體制改革試點工作，推動農村衛生、城市衛生、公共衛生三大體系建設。到2011年，每千人擁有病床數和衛生技術人員數分別達到1.5張和2人以上，新型農村合作醫療參合率達到100%。三是繁榮發展城鄉文體事業。圍繞創建“文化名區”，深刻挖掘鹽史文化和江姐精神內涵，提升大安知名度。繼續深化文化體制改革，加快發展文化事業和文化產業，加強一區兩館、一鄉一站、一村一室建設，不斷增強先進文化的創造力、凝聚力和感召力，努力構建與和諧社會相適應的大文化發展格局。積極發展體育事業，大力開展全民健身運動，增強人民體質。到2011年，城鄉居民文教娛樂支出占消費支出比重分別達到15%、8%以上。四是加快城鄉信息網絡建設。到2011年，以農村信息站建設為載體的農村信息化水平顯著提高，全區信息化應用水平達到同類區縣先進水平，廣播電視人口覆蓋率、有線電視通村率均達到100%、入戶率達到60%以上，每百戶擁有固定電話40部以上，每百人擁有移動電話30部以上，互聯網用戶達到每百人9戶以上。

6.統籌城鄉社會管理與社會服務

一是切實加強社會治安綜合治理。進一步建立健全處理新形勢下人民內部矛盾和各種社會矛盾的有效機制、社會治安綜合治理機制、矛盾糾紛預防排查及聯動調處機制、城鄉社區管理機制、突發事件應急處理機制，高度關注社會流動和社會結構變遷中出現的階層差距擴大、貧富差距擴大、勞資關系緊張、勞動就業困難等各種矛盾，深入推進“平安大安”建設，維護社會公正、社會秩序和社會穩定。二是切實加強村組基層群眾自治，完善民主管理制度。大力提高農民整體素質，建立健全民主決策和民主監督的程序和制度，努力從制度和程序上保證人民群眾反映自己意愿、依法行使民主權利，促進村民自治活動的規范化和程序化。到2011年，城鎮社區居委會和農村村委會依法自治達標率均達到100%。三是切實加強依法治區工作。著力抓好普法宣傳，深入貫徹實施《行政許可法》，不斷推進政府工作法制化、規范化、制度化。

五、實施步驟

為穩步推進整個綜合配套改革試驗工作，根據分近期目標和遠期目標的工作部署，整個工作分四個步驟實施：

第一步，試點啟動階段。用3－6個月左右的時間，編制統籌城鄉綜合配套改革試點方案，包括總體方案和配套方案、配套政策，完成方案的起草、論證、審批等工作，進入點上實施階段。

第二步，重點突破階段。用2年左右的時間，推動重點地區和重點領域統籌城鄉綜合配套改革試點工作，大膽突破城鄉二元結構的體制機制，積極探索行之有效的改革模式、發展思路和制度體系，為全區面上工作的全面推開積累經驗。

第三步，面上推廣階段。在試點探索的基礎上，用2年左右的時間，在全區范圍全面推廣統籌城鄉綜合配套改革工作，到2011年，基本建立城市支持農村、工業反哺農業的良性機制，構建起城鄉統籌一體化發展格局，初步形成在全市乃至全省具有推廣價值的經驗與做法。

第四步，深化完善階段。再用5年左右的時間（到2016年），全面深化城鄉綜合配套改革，在全省丘陵區縣率先構建起統籌城鄉協調發展的體制機制，全面實現改革試點的總體目標，全面形成城鄉居民享有基本同質化的生活條件、均等化的公共服務、平等化的經濟社會權利的城鄉一體化發展新格局。

六、保障措施

（一）組建領導機構，增強統籌城鄉綜合配套改革的組織領導。爭取市里成立由統籌辦牽頭、市級相關部門參加的大安區統籌城鄉綜合配套改革協調領導機構，在市級層面加強對大安區綜合配套改革試點的指導；成立由區委主要領導任組長、區四大班子相關成員任副組長的城鄉統籌發展綜合配套改革工作領導小組，下設辦公室，牽頭實施綜合配套改革各項任務。各鄉鎮（街道）、區級各部門成立相應的領導機構和工作機構，落實專職工作人員、專用辦公場所、專項工作經費，為全區統籌城鄉綜合配套改革試點提供組織保障。

（二）營造良好環境，增強統籌城鄉綜合配套改革的政策氛圍。作為全市統籌城鄉綜合配套改革試點先行示范區，著力營造“鼓勵創新、大膽探索、支持攻堅、寬容失敗”的良好氛圍，建立統籌城鄉綜合配套改革試點的紀律保障機制，激發全社會關心、支持和參與城鄉統籌發展的熱情和信心，為探索解決“三農”問題、破解城鄉二元結構體制機制障礙提供強有力的保障。

（三）培養引進人才，增強統籌城鄉綜合配套改革的智力基礎。組建統籌城鄉綜合配套改革專家咨詢委員會，提高決策的科學性。選拔優秀人才、后備干部充實到基層任職，建立城鄉干部、人才雙向交流與培養使用機制，建立優秀人才服務農村的激勵機制，提高農村干部人才整體水平。拓寬公務員招考渠道，探索政府雇員制，實行“財政編制預算”制度。加強農村居民素質培訓和勞動力技能培訓，提高農村居民綜合素質。完善農業實用人才引進機制，堅持人才實體引進和智力引進并舉，形成城鄉統籌發展的強大智力支撐。

（四）提高組織程度，增強統籌城鄉綜合配套改革的發展合力。始終把農民作為統籌城鄉綜合配套改革的主體，以不斷完善和提高農民的組織化程度推動城鄉統籌發展。創新農業經營組織，引導建立以資本為紐帶的農村股份合作銀行，以土地為紐帶的土地股份合作社，以產業或技術為紐帶的專業經濟合作社，發展壯大新型合作經濟組織。鼓勵組建技術人才幫扶隊、青年志愿者、巡回宣講團、文藝演出隊等各類群眾性團隊及協會，培育發展服務群眾的社會組織，增強農民發展現代農業，實現共同富裕的能力。

（五）加強黨的建設，增強統籌城鄉綜合配套改革的組織保障。切實加強黨的基層組織建設。以創建全省“三級聯創”綜合示范區為抓手，以加強基層組織建設、強化人才支撐、推進干部隊伍建設為重點，以“城鄉五結對”、“下派干部幫助基層工作”、“選聘高校畢業生到村（社區）任職”、“一村（社區）一名大學生”活動為載體，調整創新基層組織設置模式，建立健全基層干部隊伍激勵引導機制，增強基層干部隊伍推進綜合配套改革的動力和能力。不斷完善群眾工作運行機制。建立完善并切實落實“民意暢通、聯系群眾、服務群眾、教育群眾、群眾民主參與、群眾矛盾糾紛、群眾維權救助”七大機制，推進群眾工作經常化、制度化、規范化。切實加強基層民主政治建設。建立健全村民自治議事規則和程序，建立健全民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的環節和規范，建立起規范、有序的基層民主政治新局面，提高基層組織實施城鄉統籌發展的能力。

（六）建立激勵機制，增強統籌城鄉綜合配套改革的能動效應。建立統籌城鄉綜合配套改革的激勵機制，搭建綜合配套改革試驗平臺，為想干事、能干事、干成事的改革創新先行者提供施展才干的舞臺。建立綜合配套改革的評估、考核機制，明確責權，營造有利于加快推進統籌城鄉綜合配套改革試驗的工作環境。

第三篇：統籌城鄉綜合配套改革總體方案

******統籌城鄉綜合配套改革

總體方案

統籌城鄉發展、推進城鄉一體化是黨中央、國務院做出的一項重大戰略決策，是加快經濟社會發展、縮小城鄉差距的重要內容，是解決“三農”問題、構建和諧社會的根本途徑。市委、市政府在向國家申報的《******經濟區新型工業化綜合配套改革試驗總體方案》中，已將我區列為******市統籌城鄉綜合配套改革試驗區。區第十次黨代會也明確提出了統籌城鄉作為我區重點發展四大戰略之一。為科學有序地推進我區城市化建設，特制定本方案。

一、統籌城鄉綜合配套改革總體要求(一)指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以建設大******臨空經濟區為目標，以***************建設為重點，以發展物流商貿、會展商務、旅游休閑、物流配套加工、都市型現代農業五大主導產業為支撐，大膽探索全區新型工業化、新型城鎮化、農業現代化和城鄉經濟社會發展一體化的新途徑，引導和促進項目向園區集中，農民向城鎮集聚，土地向規模經營集中，建立“以城帶鄉、以工促農、城鄉聯動、協調發展”的城鄉經濟社會發展新格局，為******經濟區統籌城鄉發展做出積極探索和 有益嘗試。

(二)基本原則

1.堅持解放思想，敢于創新。要圍繞“保障農民權益，維護農民利益”這一核心，充分運用國家給予改革試驗區的先行先試權，在規劃建設、社會保障、勞動就業、教育培訓、醫療衛生等關鍵環節，積極創建新體制、新機制，打破城鄉“二元”結構，徹底解決“三農”問題，構建城鄉一體、工農平等的經濟社會管理體制，保證城鄉居民共同享有改革開放的成果。

2.堅持全面統籌，協同共進。堅持城鄉聯動，一體化發展，重點抓好一、二、三產業調整，推進“三次產業”協同發展，妥善處理新興產業與基礎產業、產業發展與基礎設施、社會事業配套等相關關系，實現產業和各類要素的有效集聚，統籌經濟和社會事業協調健康發展。

3.堅持重點突破，示范帶動。按照先易后難、積極穩妥的原則，以近郊城市化、“雙核”、“三城一市鎮”為工作重點穩步推進，最終帶動實現全域城市化。

4.堅持政府推動，市場引導。發揮好政府組織實施和政策推動作用，建立和完善統籌城鄉社會保障、社會事業發展、合作醫療、新型戶籍管理等規章制度。大力推進城鎮建設與管理體制改革，充分發揮市場機制在城鄉資源配置中的基礎性作用，挖掘城鄉土地及空間資源的潛在價值，加快城鄉基 礎設施建設的市場化步伐。

（三）總體目標

通過實施統籌城鄉綜合配套改革，著力消除城鄉二元體制機制性障礙，建立健全科學發展長效機制。科學統籌城鄉要素，促使“項目向園區集中、農民向城鎮集中，土地向規模經營集中”，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，把******建設成為經濟發展、政治文明、文化繁榮、社會進步、人民富裕、生態優美的“東北亞空港城，大******新中心”。

1.近期目標。到2011年末，全區主要經濟指標預計實現地區生產總值275億元，增長15%；全社會固定資產投資300億元，增長38.2%；地方財政一般預算收入20億元，增長53.6%；社會消費品零售總額67.1億元，增長10%；城鎮居民人均可支配收入18360元，增長15.7%；農民人均純收入12983元，增長17.3%。

2.中期目標。到2015年末，基本建立符合統籌城鄉綜合配套改革要求的體制、機制，全面優化生態結構、經濟結構和城鄉結構，實現城鄉經濟一體化和協調發展，全區綜合實力在******市15個縣市區中躋身“第一集團”行列。

——城市化率達到80%以上，100%的村級組織轉變為社區組織，80%以上的農民進入城區或新城新市鎮工作和生活。

——地區生產總值585億元，年均增長20%，人均地區生產總值突破10萬元。財政一般預算收入60億元，年均增 長31.6%。

——一、二、三次產業地區生產總值的比重為5：47：48。實現服務業增加值281億元，年均增長28.9%；工業增加值275億元，年均增長16%；農業增加值29億元，年均增長6.3%。

——城市居民人均可支配收入達到36000元，年均增長18%；農民人均純收入達到23000元，年均增長16%。

——森林覆蓋率達到25%，人均公共綠地面積為15.6平方米，城市綠化覆蓋率達到35%。

——萬元地區生產總值能耗比“十一五”末期降低15％。——近郊基本實現城市化，城鎮化水平超過70%，城鎮人口突破40萬。

——新建、改建道路達到700公里。——城鎮登記失業率控制在4.5%以內。——農民養老保險參保率達到90%。

3.長期目標。到2020年，全區城鄉一體化發展格局全面建立。農村新型工業化、城鎮化、農業現代化水平顯著提高，經濟實力顯著增強，農民收入和消費水平大幅度提升，農村公共事業全面進步，人居和生態環境顯著改善，城鄉居民收入差距進一步縮小，農村社會管理體系更加健全完善。全區城市化率達90％以上，90%以上的農民進入城區或新城新市鎮工作和生活。

二、統籌城鄉綜合配套改革主要任務(一)推進城鄉規劃一體化

1.堅持城鄉統籌規劃。圍繞“東北亞空港城，大******新中心”的建設，以*****城和*****建設為重點，按照全域城市化規劃理念和功能區規劃要求，著眼城鄉經濟、社會、生態的全面、協調、可持續發展，結合土地利用總體規劃及城市總體規劃，高起點、高標準、高質量的編制城鄉產業發展體系、規劃建設體系、科教文化衛生體系、公共服務體系等各項規劃，做到總體規劃與詳規相融合配套，形成科學指導全區統籌城鄉發展的基本框架。加快生產要素聚集，實現產業聚集和城區、城鎮擴張。同時加強對規劃實施的依法監督和綜合管理。

2.突出城鄉規劃重點。以新城新市鎮建設為重點，完善新城新市鎮發展規劃體系和“三城一市鎮”總體規劃，制定控詳規劃和城市設計規劃。推進新城新市鎮建設，完善配套服務功能，提高新城新市鎮承載能力。以建設物流商貿中心、會展商務中心和旅游休閑中心為重點，著力發展現代物流加工、會展、商貿、都市農業、旅游、休閑觀光作為新城新市鎮的主導產業，構建區域新型城鄉形態。完善城鎮公共服務、基礎設施等專項規劃，引導城鎮公共服務和基礎設施向農村延伸。做好新型社區、居民點建設規劃的編制。引導人口向城鎮集中、企業向園區集中、土地向規模化經營集中。(二)推進城鄉產業發展一體化

3.優化城鄉產業布局。以“三產互動，城鄉互融，共同發展”為思路，明確功能分區定位和產業發展重點，合理布局發展物流商貿、會展商務、休閑旅游、物流配套加工、都市型現代農業五大產業，進一步優化城鄉產業布局，促進城鄉一、二、三產業的有機融合與協調發展。

4.推進工業集中集約集群發展。堅持走工業園區化、產業集群化道路，大力發展物流配套加工業。以工業園區為主要載體，充分發揮園區優勢，著力打造新型戰略性產業，為園區內的企業兼并、優化重組創造條件，形成產業集聚。完成雪松經濟開發區南部8平方公里拓展區基本建設，引進新興產業項目200個以上，打造產值超1000億元的東北金屬新材料產業基地。加快沙河新城新興產業園基礎設施建設，進一步完善服務功能，積極引進臨空型現代物流及以物流為主體的新興工業產業，加快姚千唐臺工業園區規劃建設，著力打造低碳綠色新型產業示范園。進一步扶持林盛電力電氣和沙河鋼管產業集群企業，促進產業集群優化升級，實現規模化、集約化發展。

5.促進服務業均衡發展。推進服務業聯動發展，形成城鄉一體發展的現代服務體系。按照“一軸一線兩帶三區”的空間布局，全力推進會展商務、物流商貿、旅游休閑三大優勢產業發展。加快奧園國際新城、恒大名都、中體奧林匹克 花園等重點工程建設，傾力打造******國際會展中心集聚區，建成功能完備、服務一流、全國領先的會展商務中心。加快國藥物流、中郵物流等項目投入運營和******五洲國際商貿城、中儲東北物流中心等重大項目工程建設，傾力打造東北物流集散區，建成東北知名的物流商貿中心。以臨空國際城、體育度假區、鄉村休閑區“一城兩區”為發展空間，加快臨空生態總部、國家體育產業、國際會議度假、國家鄉村旅游四大基礎建設，傾力打造大******中央休閑區，建成東北知名的旅游休閑中心。優化房地產供應結構，大力開發滿足市場需求的多種類、多層次的商品住宅，形成適應統籌城鄉發展的住房供應體系，使房地產業成為現代服務業發展的重要補充。全面推進農業生產資料、農副產品經營、農村日用品現代流通體系建設，到2015年，規劃調整建設商貿農貿市場12個，其中改造市場6個，新建市場6個，極大滿足廣大城鄉居民的物資文化生活需求。

6.發展都市型現代農業。依托資源優勢，大力發展現代都市農業、設施農業、綠色農業、休閑農業和觀光農業，將*****農業經濟區打造成高端農產品生產、加工、倉儲為一體的新型示范區。利用東部山區林果資源天然優勢，大力發展旅游農業。依托優勢農產品資源，大力發展農產品深加工，提高農產品附加值。

(三)推進城鄉基礎設施建設一體化 科學規劃、統籌推進城鄉基礎設施建設，基本實現城鄉基礎設施和市政管理一體化。推進城市功能向農村延伸覆蓋，實現城鄉市政管網全面對接，不斷提高配套保障能力，構建一體化新型城鄉發展新格局，促進人口向中心城鎮集中。

7.加大融資力度，全力推進村屯拆遷改造，加速城市化建設進程。積極爭取村屯改造、土地整理及道路等基礎設施建設項目的國家政策性融資貸款，力爭融資45.6億元，為村屯拆遷改造提供可靠資金保障。2011年力爭完成**、**、**、**、**街道的16個自然村屯改造任務，實現2306戶、7618人集中居住，整理土地4155畝；2012-2015年完成79個自然村屯改造任務，實現25486戶、78841人集中居住，整理土地43518畝；2016-2020年完成55個自然村屯改造任務，實現18101戶、52496人集中居住，整理土地28528畝。集中建設農民住宅小區，實現農村城鎮化。

8.構建暢通的城鄉交通網。優化鐵路、公路等交通方式與城市交通的銜接，以“九縱”“五橫”城區道路為骨架，進一步完善******市中心城區與******綜合交通網絡體系建設，構成一體化連接，加快國道、省道建設與配套改造，高標準規劃建設“三城一市鎮”道路，確保鄉村公路通行順暢，構建全域城鄉交通網絡。重點建設四環路、**產業大道、**路、**線、**線、**線等新路建設，**線、**線、**線、**線、**線等路段的改擴建。構建全域城鄉交通順暢的道路骨架，完善城鄉環型干道路網規劃和修建，不斷提升******的道路交通樞紐地位。到2015年末，全區公路總里程1030公里，其中高速45公里，干線113公里，縣道215公里，鄉道190公里，村道467公里。公路密度131.7公里/百平方公里。

9.加快標準統一的城鄉供水、排水、供電體系建設。推行市場化運作模式，與市水務集團開發合作，加快供水工程建設，利用**輸水管線及長白水廠向蘇東水源地供水，滿足“一軸地區”、“機場路沿線”和“*****園”等地區供水需求。完成為臨空國際城配套的日供水5萬噸供水廠建設，滿足臨空經濟區發展需求。實施農村安全飲水工程建設，建立完善統一的城鄉供水體系，提高農村居民安全飲水保障水平，到2013年全區141個村實現農村安全飲水全覆蓋。科學預測污水排放量，同步規劃排水工程，建設污水處理廠，實現對污水無害化處理，提高中水利用率。加快*****灌區和*****的景觀化改造。做好全域電力規劃，2011年改造5條66千伏高壓線，力爭增容10萬千伏安；2013年新建220千伏變電站1座、66千伏變電所2座，改造10條66千伏高壓線路；2015年新建500千伏變電站1座。完成*****國際城熱源廠的規劃和建設，不斷提高城鄉居民的生活質量和水平。10.統籌城鄉環境保護，大力發展生態經濟。完善城鄉一體的環境保護體制，形成全覆蓋、網絡化的監管體系。按照區委、區政府開展的“三年綠化家園”活動，到2013年農村完成人工造林5.8萬畝，清荒1.5萬畝。創建國家生態區，重點加強農村環境整合整治，建立水土流失綜合治理、土壤污染防治等環境保護管理體系，提高城鄉環境質量；加快城鄉生活垃圾處理，在中心鎮和農村新型社區，實行生活垃圾定點存放、統一收集、定時清運、無害化處理。圍繞生態區建設，有效開發利用農業和農村可再生能源資源，發展農村循環經濟。加快產業調整，大力發展低能耗、高附加值的產業、現代物流業、新型能源業，做好工業企業節能降耗工作。到2015年，生活垃圾和污水處理率分別達到80%、90%以上，農村使用清潔能源比重達到65%，萬元地區生產總值能耗下降15%以上。

(四)推進城鄉公共服務一體化

11.建立覆蓋城鄉的公共服務體系。加強服務型政府建設，統籌教育、衛生、文化、社會保障等公共資源在城鄉之間的均衡配置，加快向基層和農村延伸覆蓋，建立城鄉均等化的公共服務體系，讓農村居民享受與城市居民同質化的公共服務。

12.促進城鄉教育均衡發展。調整城鄉中小學、幼教布局。實施中小學標準化工程，進一步改善農村中小學辦學條 件。加強教師培訓，引導優秀教師到農村支教任教，提高農村學校的教育教學質量。基本普及高中階段教育，逐步把義務教育延伸到高中階段。多渠道增加職業教育投入，結合全區產業發展特色，積極發展職業教育，探索多元化辦學機制，推進非學歷教育培訓機構向農村覆蓋。

13.完善公共衛生和基本醫療服務體系。加強城鄉衛生人才隊伍建設，鼓勵城區醫護人員，特別是各類醫療專家到基層醫療機構服務，促進醫務人員和醫療技術的城鄉交流。實施鄉鎮衛生院和農村衛生人員的一體化管理，新建標準化村衛生室54個，到2012年全區農村標準化衛生室建設全面達標。逐步提高新農合醫療補助標準和新農合醫藥費報銷比例，完成城鄉群眾大病求助體系建設，全面解決貧困群體治病難問題。加快計生服務機構建設，提高計劃生育服務水平。

14.加強農村公共文化建設。加快農村文化廣場、健身廣場、圖書室、科普教育等公共文化設施建設，構建城鄉公共文化服務體系。探索文化娛樂、動漫、體育等產業化發展新機制，滿足城鄉文化產品和文化服務的需求。到2015年，每個街道確保建設一個文化廣場、一個文化中心、一個圖書館、一個健身中心。

15.加強農業農村科技服務體系建設。大力推進農業農村科技創新，積極開展新農村建設科技示范工作，加大對農村科技投入，加強新型社會化農村科技服務體系建設。加強 農民科技培訓與科技普及，加快推進鄉村科技活動設施建設，提高農民科技文化素質和農業科技應用水平。(五)推進城鄉勞動就業和社會保障一體化

16.加強城鄉勞動就業體系建設。統籌規劃城鄉就業，完善和落實城鄉一體化的就業制度，堅持以創業帶動就業，建立城鄉統一、平等的人力資源市場，充分保障城鄉勞動者享有平等就業的機會，實現城鄉勞動力平等就業。整合現有教育資源，形成覆蓋城鄉、布局合理的職業培訓組織體系。加強城鄉勞動者的職業培訓，不斷提高城鄉勞動者的職業技能水平。到2015年，農村適齡勞動力培訓率達到90%以上。

17.加快城鄉社會保障體系建設。完善社會保障制度，不斷提高覆蓋面和保障標準，促進城鄉社會保障接軌。努力營造城鄉居民安居樂業的社會環境，健全促進農民轉移就業的優惠政策，完善就業服務體系。加快啟動公共租賃房建設，幫助農民解決好進城就業的后顧之憂，引導農民向城區、城鎮轉移。同時要改善低收入人口的生產生活條件，逐步將農民工納入城鎮經濟適用住房、廉租住房保障范圍。加快城鄉低保一體化進程，實現城鄉低保政策的相統一。逐步提高農村60歲以上老人生活補助標準；農村“五保戶”集中供養率達到80%。

18.完善城鄉居民社會保險制度。完善養老保險制度，全面實施城鎮居民養老保險和新型農村社會養老保險，建立 覆蓋城鄉居民的社會保障體系。對單位錄用的人員、進城自主創業和自謀職業收入穩定的人員納入城鎮職工社會保險范圍。同時要妥善解決好被征地農民的社會保障問題。

完善醫療保險制度，整合新型農村合作醫療、城鎮居民醫療保險，建立城鄉一體化居民醫療保險制度。到2015年，社會養老保險覆蓋率達100%，新型合作醫療參合率達到100%。

(六)推進體制改革，實施城鄉社會管理一體化 19.賦予機構編制自主權。對機構編制實行總量控制，在市機構編制部門核定的編制內，自行確定內設機構名稱、機構數量、領導職數、人員數額、工資待遇，并報市機構編制部門備案。

20.完善選人用人機制和薪酬激勵機制。進一步完善公開選拔、檔案封存、全員聘用、依崗定薪、競爭上崗、能者高薪的選人用人機制。面向社會公開招聘，試行政府雇員機制。逐步實行靈活的薪酬制度，推行崗位績效工資制，重點向優秀科技人員、有突出貢獻人員傾斜。

21.加快戶籍制度改革。按照“降低門檻，放寬政策，穩步推進”的原則，深化戶籍管理制度改革，探索城鄉戶籍一元化管理的新模式，打破制約城鄉二元結構的瓶頸，促進人口向城鎮集中，進一步加速城市化進程。

22.深化土地使用制度改革。堅持長期穩定并不斷完善 以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，依法保障農民對土地承包的各項權利。鼓勵和支持農民按照“依法、自愿、有償”的原則，采取出租、入股、質押、轉換等方式，積極探索推進土地承包經營權流轉，做好佟溝、永樂、王綱、林盛4個土地流轉市場試點工作；在特定區域內，鼓勵和支持經營大戶和大企業規模發展設施農業、設施園藝，提高土地收益。積極探索建立土地收益分配、流轉登記管理新機制，實行多種補償安置辦法，解決好同區域鄰地差價問題，切實落實土地被征用農民的社會保障和就業問題，使農民失地不失業，失地不失利。

23.完善城鄉公共財政體系建設，加強統籌城鄉協調發展的財政調控能力。加大財政轉移支付力度，逐年加大對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入，重點解決城鄉一體化進程中影響全局性的重點問題。

24.深化金融體制改革，發揮金融支農作用。充分發揮農村信用社支農作用，加強經營管理，增加信貸額度、還貸期限和服務品種，提高服務質量，為農民生產生活提供及時有效的信貸支持。建立完善農村信貸擔保機制，積極爭取各商業銀行的信貸支持。

25.加快農村管理體制改革。提高農村社會管理水平。充分發揮*****管委會、*****管委會、*****區管委會的職能作用。理順各部門職能關系，調整政府部門的內設機構和 行政職能，理順工作關系，實現工作向農村延伸、投入向農村傾斜、重心向農村下移，推動部門職能由城市建設和管理向更加關注農村建設和服務轉變。進一步建立健全社區居委會管理體制，搭建農村社會事務管理平臺等，提高農村社會管理和服務水平。

三、實施步驟

（一）2011年為“試點起步階段”

按照市委、市政府《******市國家新型工業綜合配套改革方案》的要求，區委、區政府決定率先在全市開展統籌城鄉綜合配套改革試驗，圍繞推進“六個一體化”，確定以土地流轉、土地置換、村屯改造、戶籍改革、保險保障、金融服務等為試點課題，明確試點任務，分解落實責任，強化政策措施，著力抓好各項基礎性工作。以新城新市鎮建設為重點突破，以點帶面，著力做好統籌城鄉的各項改革，全面推進城鄉一體化進程。在取得經驗的基礎上，統籌城鄉綜合配套改革工作全面展開。

（二）2012-2013年為“重點突破階段”

在全面推進“六個一體化”的同時，圍繞實現城鄉等值化目標，著力在推進農村產權制度改革、深化城鄉戶籍制度改革、開展農村土地管理制度改革、促進城鄉公共服務均等化、加快城鎮化、新農村和新社區建設、健全完善統籌城鄉發展體制機制、關鍵環節和重點領域改革取得重大突破，初 步形成城鄉經濟社會一體化發展新格局。

（三）2014-2015年為“整體推進階段”

深入推進統籌城鄉綜合配套改革，進一步健全完善統籌城鄉發展的體制機制，把行之有效的改革措施和推進辦法規范化、制度化、法制化，徹底打破城鄉二元結構，城市化率達到70%以上，基本實現城鄉一體化。

（四）2016-2020年為“全面達標階段”

進一步加快統籌城鄉配套改革進程，圓滿成功各項工作目標，全區城鄉一體化格局全面形成，全域實現城市化。

五、統籌城鄉綜合配套改革的保障措施(一)加強組織領導

成立******統籌城鄉綜合配套改革領導小組，由區委書記、區長任組長，區委副書記、常務副區長任常務副組長，各主管副區長為副組長，相關職能部門為成員單位，負責指導、協調、推進全區統籌綜合改革試驗工作。小組下設城鄉規劃工作組、城鄉產業工作組、城鄉基建工作組、城鄉公共服務工作組、城鄉勞動和社會保障工作組、城鄉社會管理工作組和綜合辦。綜合辦設在發改局，主要負責領導小組日常工作，組織協調落實國家、省、市交辦的各項改革工作任務。

(二)明確職責分工

各工作組要按照區委、區政府的統一部署，結合本單位、本部門的實際，明確到2015年和2020年奮斗目標，制定統 籌城鄉發展的相關配套政策和措施，確保完成全區統籌城鄉綜合配套改革的各項工作目標。

1.城鄉規劃工作組。成員單位：區規土局、村屯改造辦、和17個街道辦事處。完成全區推進城鄉一體化發展的總體規劃、城鄉一體的土地利用規劃和城鎮建設規劃等與全區統籌城鄉改革相配套的政策、辦法和措施。

2.城鄉產業工作組。成員單位：經信局、外經貿局(招商中心)、服務業局、中小企業局、農林局、新農辦、農機總站、旅游局、安監局、糧食局、供銷聯社。完成編制一、二、三產業發展規劃、推進農村土地使用制度改革等與全區統籌城鄉改革相配套的政策、辦法和措施。

3.城鄉基礎設施建設工作組。成員單位：建管局、水利局、交通局、環保分局、供電局、自來水公司、村改辦、拆遷辦。完成城鄉基礎設施建設、供水、排水、供電及生態區建設等與全區統籌城鄉改革相配套的政策、辦法和措施。

4.城鄉公共服務工作組。成員單位：衛生局、科技局、文體局、教育局、計生局、廣電中心。完成與全區統籌城鄉改革相配套的城鄉公共服務方面的政策、辦法和措施。

5.城鄉勞動和社會保障工作組。成員單位：區總工會、人社局、民政局、房產局、殘聯。完成城鄉就業一體化、社會保障一體化及拆動遷安置補償等與全區統籌城鄉改革相配套的政策、辦法和措施。6.城鄉社會管理工作組。成員單位：財政局、公安分局、行政執法分局、審計局及各金融部門。完成城鄉公共財政體系建設、農村金融體制改革、戶籍制度改革等與全區統籌城鄉改革相配套的政策、辦法和措施。

7.綜合辦。成員單位：區委辦、政府辦、發改局、考核辦。由發改局負責協調、編制《******統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案》，并將各部門統籌城鄉綜合配套改革的相關政策匯編成冊，協調整個城鄉統籌改革的具體工作。(三)形成改革合力

全區統籌城鄉綜合配套改革、推進城鄉一體化要在區綜合協調領導小組指導下進行，日常工作由綜合協調領導小組辦公室負責。各工作組、全區各部門、各單位要牢固樹立大局觀念，按照各自工作職責，抓好具體項目、具體工作的組織實施。要建立橫向縱向溝通機制，積極爭取上級部門的政策、資金支持。要尊重農民意愿，充分發揮農民群眾在決策參與、投資投勞、建設管理和受益等方面的主體地位，廣泛吸納社會各方面力量支持推進城鄉一體化和新農村建設。(四)加強督促檢查

要把統籌城鄉綜合配套改革、推進城鄉一體化的工作實績作為考核干部實績的重要內容，建立改革試驗推進考核管理和激勵約束機制，加強對改革試點工作的督促考核。要建立相應的統計評價制度、目標考核管理辦法和獎懲機制，把 各項工作量化分解到各級各部門，實行目標責任制，認真抓好落實。組織、紀檢、監察等有關部門要充分發揮職能作用，加強對推進城鄉一體化工作的督促檢查和業務指導，確保各項政策措施落實到位。

（五）做好宣傳和動員

采取多種形式宣傳統籌城鄉綜合配套改革的目標和意義，激發廣大干部群眾的主人翁意識，提高農民參與建設美好家園的熱情和干勁。充分發揮各類新聞媒體的作用，及時總結宣傳試驗的成果和經驗，營造良好的輿論氛圍。

二〇一一年七月十二日

第四篇：自貢市統籌城鄉綜合配套改革試點總體方案

自貢市統籌城鄉綜合配套改革試點總體方案

編者按 去年7月，省委、省政府將自貢市確定為省級統籌城鄉綜合配套改革試點市，為了建成具有丘陵地區特色的改革示范區，我市在多方面進行了探索，制定了自貢市統籌城鄉綜合配套改革試點總體方案，經反復修改完善，此方案已于2008年8月22日經《四川省人民政府關于自貢市統籌城鄉綜合配套改革試點總體方案的批復》（川府函[2008]239號）批準。現全文刊登總體方案，以便全市群眾了解。敬請關注。

自貢市是四川老工業基地，有較好的工業基礎，形成了以鹽業、化工、機械、新材料為支柱產業的綜合工業體系。自貢是一個典型的丘陵地區，人口密度大，人均資源占有量少，城鎮化水平相對較高，是四川省率先進入大城市行列的4個地級市之一，具有丘陵地區以城帶鄉的典型特征。根據省委、省政府的要求，結合實際，制定自貢市統籌城鄉綜合配套改革試點總體方案。

一、統籌城鄉綜合配套改革的總體要求

堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，圍繞“加快發展、科學發展、又好又快發展”的工作總體取向，以縮小城鄉差距、縮小與發達地區的差距為目標，以破解城鄉二元結構矛盾為主攻方向，解放思想，深化改革，擴大開放，建立健全統籌城鄉發展的體制機制，全面提升產業支撐能力，增強城市帶動輻射功能，促進先進生產力向農村擴展、公共財政向“三農”傾斜、公共設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現代文明向農村傳播，形成發展領先、城鄉融合、工農協調、成果共享的城鄉經濟社會發展新格局。

堅持把發展作為第一要務，在加快發展中推進改革，以改革促進全市經濟社會又好又快發展和農村更好更快發展。堅持以人為本，尊重群眾主體地位，發揮群眾首創精神，著力保障和改善民生，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。堅持統籌兼顧，統籌規劃經濟、政治、文化、社會體制改革，統籌整體利益和局部利益、當前利益和長遠利益，統籌改革試點與老工業基地改造、社會主義新農村建設和民生工程等各項工作。堅持尊重規律，著眼長遠，突出重點，因地制宜，分步實施，探索符合自貢實際的城鄉協調發展道路。

二、加快發展改革步伐，實現“三個率先”目標

圍繞建設四川西部經濟發展高地戰略，按照“1年試點啟動，3年重點突破，5年初見成效，10年基本實現總目標”的要求，通過統籌城鄉綜合配套改革，在全省丘陵地區率先建立統籌城鄉協調發展的體制機制、率先建成成渝經濟區百萬人口的區域性中心城市、率先實現全面小康，建成具有丘陵地區特色的改革示范區，實現老工業基地振興，使城鄉居民逐步享有基本同質化的生活條件、均等化的公共服務、平等化的經濟社會權利。

（一）統籌城鄉發展目標

第一階段（2007年—2011年）：城鄉經濟持續、快速、協調發展，政治、文化、社會、生態建設協調配套推進，主要指標達到全面小康水平。到2011年，全市人均地區生產總值達到2.25萬元；非農產業比重達到88%；非農就業比重達到60%；城鎮化率達到45%；鎮村公共服務中心覆蓋率達到40%；城鄉居民收入之比為2.3:1；城鄉居民最低生活保障線之比為2:1；新型農村合作醫療參合率達到95%，新型農村社會養老保險從無到有，覆蓋率達到16%以上。

第二階段（2012年—2016年）：轉變發展方式取得重大進展，各項指標達到全面小康水平，老工業基地全面振興，建成百萬人口的大城市和區域性中心城市。到2016年，全市人均地區生產總值達4.15萬元；非農產業比重提高到92%；非農就業比重提高到65%；城鎮化率達到55%；城鄉居民收入之比為2.2:1。社會事業加快發展，鎮村公共服務中心覆蓋率達到100%，城鄉居民最低生活保障線之比為1:1，新型農村合作醫療參合率達到98%，新型農村社會養老保險覆蓋率達到30％以上，實現農民工社會保險愿保盡保。城鄉公共文化服務體系基本建立，市民文明素質明顯提高。生態文明觀念牢固樹立，城鄉人居環境大為改善。基層民主進一步發展，人民權益和社會公平正義得到更好保障。

（二）深化改革和制度創新目標

——建立完善市場化配置資源的體制機制。從制度上更好地發揮市場在城鄉資源配置中的基礎性作用，建立有利于農村集體土地流轉和城鄉建設用地高效利用的制度，建立有利于城鄉資源優化配置和良性互動的產業發展機制，建立有利于促進城鄉統籌發展的投融資體制，建立有利于城鄉人力資源自由流動和充分就業的市場機制。

——建立完善統籌城鄉的社會和文化體制。建立城鄉統一的戶籍管理制度，建立城鄉一體的就業培訓制度和覆蓋城鄉的、多層次的社會保障制度，建立有利于統籌城鄉社會和諧發展的公共財政體制，建立推動城鄉文化同步繁榮和自貢特色文化發展的機制，建立推進城鄉教育、衛生、科技、體育、計劃生育等公共服務均等化的新體制。

——建立完善統籌城鄉發展的行政管理體制。建設規范化服務型政府，形成城鄉統籌、權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。發展和壯大鄉村集體經濟，增強鄉村管理部門的服務能力和凝聚力，促進基層民主政治建設有新進展，村（居）民自治機制進一步完善。

三、統籌城鄉綜合配套改革的總體思路

圍繞統籌城鄉發展，加快體制改革步伐，以體制機制創新為著力點，以構建統籌城鄉發展體系為支撐，以區域中心城市和片區中心城鎮為依托，通過“區域圈層梯次推進、城鄉雙向互動”路徑，以工業強市為主導，大力推進新型工業化、新型城鎮化，以二、三產業互動發展，吸引農村人口向城鎮轉移；加快形成“以工促農、以城帶鄉”反哺機制，促進城市先進生產力和公共服務向農村擴展，以農業標準化生產、規模化經營、專業化加工、龍頭企業帶動的城鄉產業互動發展，加快農村、農業、農民現代化進程，使自貢市成為城鄉聯系緊密、城市經濟有動力、縣域經濟有活力、高速運行的“動車組”，形成具有自貢丘陵地區特色的統籌城鄉發展模式。

——以“一圈一帶兩片區”為載體，促進區域“圈層梯次”發展

按照圈層推進、梯次輻射思路，合理布局和建設“一圈一帶兩片區”，著力打破城鄉二元結構，為統籌城鄉產業發展、基礎設施建設和農村人口轉移提供綜合性載體，形成“一圈”帶“兩片區”、城區帶郊區的統籌發展格局，推動農村、農業更好更快發展。

“一圈”。即城市經濟圈，包括城市規劃區和城鄉過渡地帶。城市規劃區堅持在科學發展觀引領下，調整產業結構，轉變發展方式，加快舊城區“退二進三”步伐，大力發展現代服務業和旅游業，提高產業層次和城市競爭力，增強對農村人口轉移的吸納能力。城鄉過渡地帶發揮緊臨大城市的區位優勢，以高效現代農業為主攻方向，培育果、蔬、卉特色產業帶，發展旅游觀光農業，形成城鄉相融的產業體系，帶動農業發展。

? “一帶”。即位于自貢市東南方向的板倉—沿灘—鄧關—晨光面積約100平方公里的工業產業帶，主要布局新發展的工業項目和城市經濟圈轉移的企業，實現工業要素集聚和集約發展，到2016年，力爭“一帶”內再造3至4個自貢工業經濟規模，使之成為全市統籌城鄉發展的重要產業支撐和承接農村勞動力轉移的主要載體，帶動農村發展。

“兩片區”。即富順縣片區和榮縣片區，重點是依托片區中心城鎮，承接和傳動“一圈”、“一帶”的輻射，推進片區農村城鎮化、農業產業化進程，發展鄉鎮企業，壯大縣域經濟，實現農業大縣向經濟強縣的跨越，建成新農村建設示范區，促進農業增效、農民增收。富順縣片區抓住“擴權強縣”試點機遇，依托農業資源優勢和晨光化工研究院的科技資源優勢，著力發展特色農業和化工產業鏈；榮縣片區依托農業資源和自然資源優勢，著力發展特色農業和能源、醫藥、建材、旅游等產業。

——以“四大工程”為抓手，促進城鄉“雙向互動”發展

實施大城市、大產業、大環境、大互動“四大工程”，努力提高工業反哺農業、城市支持農村和城鎮吸納農村人口的能力，建立有利于城鄉聯動、產業互動的體制機制，走出一條以城帶鄉、以鄉促城的發展之路。

實施大城市工程，提高以城帶鄉能力和對農村人口轉移吸納能力。自貢作為四川省城鎮體系規劃中重點發展的大城市，要堅持走新型城鎮化道路，完善城市總體規劃，增強城市功能，提升城市發展水平，提高城市綜合承載能力，擴大就業容量，吸納農村轉移人口，建成百萬人口的大城市和區域性中心城市，增強城市對農村的帶動能力。在統籌城鄉發展中大體形成百萬人聚居在都市、百萬人聚居在城鎮或向外輸出、百萬人分布在農村的格局。

實施大產業工程，增強以工促農和城鄉產業互動能力。實施老工業基地改造，加快工業集中區建設，做強優勢產業，發展配套產業，培育戰略產業。營造良好的投資環境，擴大對外開放，加大招商引資力度，積極承接產業轉移，狠抓產業項目建設。深化企業改革，增強發展活力。發揮城市工業的資金、技術、人才優勢，支持農村發展農業產業化經營，延長農業產業鏈條，發展農村循環經濟，促進農業現代化。以新型工業化帶動農業產業化，以特色農業促進工業結構調整，以現代服務業發展促進三次產業融合，實現三次產業相互傳動、城鄉產業相互促進。

實施大環境工程，形成城鄉銜接的傳動載體。圍繞四川建設西部綜合交通樞紐的戰略部署，完善區域重大基礎設施共建共享機制，建設開放的區域性鐵路、公路、水路、航空立體交通網絡體系，聯手打造川南“1小時經濟圈”；完善城鄉主干道路網和公共交通設施，形成市域“半小時經濟圈”。按照城市設施—城郊設施—農村設施梯次配置路徑，推進以路網、電網、水網、氣網、信息網為重點的基礎設施建設和改造，加快城鎮基礎設施向農村延伸覆蓋，改善農村生產生活條件。

實施大互動工程，建立城鄉互動發展機制。逐步建立引導生產要素合理流動和基本公共服務均等化的城鄉“大互動”發展機制。建立完善擴大就業和農村勞動力轉移的制度保障，促進農村人口有序轉移到城市、縣城、中心城鎮或一般城鎮安居就業。強化政策引導和市場運作，促進各類資源在城鄉之間自由流動和高效整合，推進土地向規模經營集中，鼓勵城市先進生產力“下鄉”。堅持公共財政向“三農”傾斜，推進教育、衛生、社會保障等公共服務向農村覆蓋，縮小城鄉基本公共服務差距。

四、統籌城鄉綜合配套改革的主要任務

（一）推進“八項改革”，創新統籌城鄉發展的體制機制

土地管理和使用制度改革。創新土地管理制度，開展土地綜合整理、城鄉建設用地增減掛鉤試點，依法推進農村土地承包經營權流轉，促進土地集約規模經營，創新集體建設用地流轉途徑和管理辦法。探索集體土地使用權和承包經營權入股、開展農村集體資產股權化合作經營的辦法。探索在城鎮二三產業就業、擁有城鎮住宅、享受城鎮居民社會保障和公共服務等基本條件下，農民自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權、放棄集體經濟組織成員身份，轉化為城鎮居民的政策措施。建立對進城農民自愿退出的承包地和宅基地的管理辦法和使用機制。探索經濟社會發展規劃、城鎮建設總體規劃和土地利用規劃的統籌協調機制。

就業和社會保障體制改革。從制度上保障城鄉居民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。制定城鄉統一的就業政策，建立城鄉平等的就業制度，逐步形成城鄉人力資源的自由、公平、高效配置機制。創新勞務經濟開發模式，實施“回引工程”，建立勞務經濟“一進一出”的良性發展機制。探索鼓勵自主創業的扶持政策，創新創業幫扶機制，完善面向城鄉困難群眾的就業援助制度，及時幫助就業困難對象解決就業困難。健全城鄉一體的職業教育培訓制度，加強農村富余勞動力轉移就業培訓，提高勞動者素質。擴大養老保險覆蓋面，制訂被征地農民養老保險的市級政策，促進城鎮個體工商戶、靈活就業人員參加城鎮職工基本養老保險，探索建立新型農村社會養老保險制度；完善新型農村合作醫療制度；著力探索解決農民工社保問題。縮小城鄉最低生活保障差距，逐步提高農村最低生活保障標準，擴大覆蓋范圍，探索實現與城鎮低保并軌的城鄉統一的最低生活保障制度。完善社會保障管理辦法，建立健全全社會保險轉移接續的政策措施。探索整合各類救助資源，建立城鄉統一的社會救助制度。

戶籍制度改革。推進城鄉統一的戶籍登記制度，打破農民變市民的戶籍障礙，降低外地戶口和農民工進入市區落戶的基本條件，只要具有合法固定住所、穩定的職業或生活來源中任意一個條件，即可在當地登記落戶；大力推進市內自由遷移制度，推行區域內流動人口居住證制度；探索建立農村人口進城安家、就業、上學、就醫、社保等方面的配套政策，促進進城農民安居樂業，形成農村人口向城鎮轉移的吸納機制。

行政管理體制改革。適應城鄉統籌發展的需要，著力轉變政府職能、理順關系、優化結構、提高效能。推進政府職能轉換，強化社會管理和公共服務職能，減少和規范行政審批，提高行政服務效能。整合行政機構，探索實行有利于城鄉統籌發展的大部門體制，健全部門間協調配合機制。科學合理劃分市、區職責權限，進一步簡政放權，逐步實現市政等管理職能向農村延伸服務。探索建立有利于科學發展、城鄉協調發展的經濟調控體系、工作考評機制和目標管理體系。探索撤縣建區、近郊撤鄉鎮建街道、邊遠地區撤鄉鎮建鄉公所和村改社區、村組撤并的區劃調整辦法。加強基層民主政治建設，健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，健全基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督制度，創新城鄉基層組織建設和管理的有效模式，完善鄉鎮（街道）、村（社區）黨務、政務、村（居）務辦事公開制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。

產業發展機制改革。深化科技體制改革，完善鼓勵技術創新和科技成果轉化的制度保障、政策體系、激勵機制、市場環境，建設創新型社會。創新區域合作機制，探索加強與成渝經濟區、川南區域產業分工和合作的有效途徑。深化國有企業公司制改革，發展多種形式的混合所有制、集體經濟和合作經濟，增強市場主體活力。探索支持鹽化產業整合的政策，形成鹽化一體的產業發展模式，增強鹽化產業整體競爭力。探索支持市內優勢裝備制造業資源有機整合的政策。探索市、區縣共建市級工業集中區的政策措施。探索鼓勵市內優勢企業產能向區縣中小企業擴散、向下游延伸的政策。探索讓農民擁有更多財產性收入的路徑。探索集體經濟有效實現形式，發展農民專業合作組織，支持農業產業化經營和龍頭企業發展。探索農產品加工業與特色農業產業集群化發展的實現途徑和激勵政策。探索推進農村小型基礎設施產權制度改革。探索建立農業科技人員領辦創辦現代農業示范基地的農村科技服務新機制。探索優勢旅游資源整合開發和所有權、管理權、經營權“三權分離合作”的開發模式。探索丘陵地區資源富集縣經濟開發模式，促進“資源變資產”。完善有利于節約能源資源和保護生態環境的政策，形成可持續發展體制機制。深化文化體制改革，著力解決文化產業發展的體制、機制性障礙，培育發展文化產業市場，做大井鹽、彩燈等文化產業。

投融資體制改革。創新農村金融產品和信用擔保方式，深化農村信用社改革，探索設立村鎮銀行，開展小額貸款公司和農村資金互助社試點。探索農村土地經營權和地上建（構）筑物物權及附著物抵押質押信貸模式，增強農民土地融資能力。組建為城鄉統籌服務的、“投資、融資、擔保”三位一體的投融資公司，完善農業生產經營風險的規避機制。推行政府投資非經營性項目“代建制”，實行建設、使用、監督部門分開管理，完善政府投資項目的決策、后評價制度和責任追究制度。健全全社會投資項目的市場準入制度，切實簡化對企業投資行為的管理。探索吸引民間資金參與城鄉公共設施建設的政策措施。

公共財政體制改革。調整和完善市與區縣的財政體制，進一步推行鄉財縣管財政管理方式改革，規范鄉鎮和村級財務管理。建立完善市對區縣、區縣對鄉鎮的財政轉移支付制度和財政激勵約束機制，加大市對區縣、鄉鎮的轉移支付力度，促進財力進一步向基層、向農村傾斜。建立鄉鎮、村最低財力保障機制，提高鄉鎮、村提供公共服務的能力和人均財政支出水平。加大支出結構調整力度，提高民生性支出特別是農業、教育、衛生、社保支出在財政總支出中的比重。探索建立財政專項資金集約化使用機制，重點探索涉農建設項目資金的整合使用辦法。創新財政對公共服務支出的管理方式，實現部分公共服務支出標準化、定額化。積極培植新的替代財源，努力增收節支，爭取在短期內消化財政赤字。探索化解鄉村債務的機制。探索增值稅轉型試點。

公共服務體制改革。推行城鎮學校與農村學校緊密捆綁辦學模式，完善城鄉學校之間教師交流制度。整合職業教育資源，創新職業教育多元化投資、市場化辦學的途徑。健全學生資助制度，保障進城務工人員子女平等接受義務教育。探索城鄉公立醫療衛生機構和公共衛生機構的建設和運行管理辦法，鼓勵城市醫務人員領辦和城市醫院合辦、協辦農村衛生院。整合城鄉衛生資源與計劃生育、殘聯、民政等系統和社會資源。創新公共文化服務方式，完善扶持公益性文化事業、鼓勵文化創新的政策，完善城市對農村的文化援助機制，建立覆蓋城鄉的公共文化服務體系。健全基層社會管理體制。

（二）建設“八大體系”，為統籌城鄉發展提供有力支撐

建設統籌城鄉發展的產業體系。堅持走新型工業化道路，按照建成中國西部重要的精細化工基地、重大裝備制造基地、國家新材料產業化基地和國家（新材料）科技興貿創新基地的要求，進一步優化工業布局，加強“一帶”建設，打造自貢川南機械新材料集中發展區，著力建設自貢高新技術產業園區板倉“千億”工業組團和晨光、舒坪等“百億”工業組團，形成承接產業轉移的洼地和支撐區域經濟發展的高地。以培育東方鍋爐公司、四川久大公司、昊華西南公司等一批“百億企業”為龍頭，大力發展配套協作和下游深加工企業，形成鹽化、機械裝備、新材料和農產品加工特色產業集群，積極培育發展生物工程、電子信息等后備戰略產業，推動產業結構優化升級，形成吸納農村勞動力轉移和外出務工人員回鄉創業的廣闊空間。

以農民增收為核心，以發展現代農業、繁榮農村經濟為首要任務，加快社會主義新農村建設。推進農業產業化經營，著力建設以優質柑桔為主的果畜產業帶、以反時令蔬菜為主的菜畜產業帶、以花卉為主的鄉村旅游產業帶，以及林竹、藥茶產業帶，建設一批特色明顯的專業村、專業鎮，基本形成丘陵型特色農業產業體系，建成全省最大的柑橘產業帶，特色農業規模化種植面積比重達到45％。培育壯大龍頭企業，扶持發展農民專業合作社，形成“龍頭企業＋農民專業合作社＋農戶”的“龍型經濟”發展格局。加快組織實施科技入戶工程和實用技術培訓，培育有文化、懂技術、會經營的新型農民。以培育一村一品為重點，建設300個社會主義新農村試點示范村，促進農業增效和農民增收，縮小城鄉收入差距，到2016年城鄉收入之比縮小到2.2:1。

發展現代服務業，提高服務業比重和水平。整合文化旅游資源，實施文化和旅游有機結合的榮縣大佛、富順文廟、南國燈城、恐龍遺址、鹽療養生等為主題的城鄉銜接重大旅游項目，開發生態休閑鄉村旅游產品，建成比較完善的文化產業生產、服務、銷售網絡體系，打造四川文化強市和以“鹽、燈、龍、佛、儒”為特色的旅游目的地。加強市場體系建設，構建以城市商貿企業為龍頭、鄉鎮集貿市場和連鎖超市為骨干、農村新型流通合作組織為依托的城鄉流通網絡，建設川南建材、機電、汽車、農副產品批發等區域性專業市場，做大做強商貿流通業和現代物流業，打造川南商務中心，服務區域和城鄉發展，形成覆蓋城鄉的無縫隙、無差別三產業服務體系。

建設統籌城鄉發展的城鎮體系。根據“一圈一帶兩片區”產業空間布局，構建1個大城市、2個中等城市、9個中心城鎮和一批一般城鎮的城鎮體系。“一圈”內城鎮化率達到70%以上，主城區按照 “一中心、多組團”城市構架建設，促進圈內的農村向城市社區逐步過渡。“兩片區”內城鎮化率達到50%以上，富順縣、榮縣縣城逐步建成聚居人口20萬人以上的中等城市，規劃建設鄧關鎮、代寺鎮、長山鎮等一批重點中心鎮，進一步完善城鎮服務功能，形成承接農村人口就地轉移以及基礎設施和公共服務向農村延伸的重要節點，推動農村城鎮化。完善城鄉規劃管理機構，加強鄉鎮、村莊的規劃建設管理。大力改善農村人居環境，建設一批具有川南特色的農民新村。

建設統籌城鄉發展的基礎設施體系。優化統籌城鄉發展的基礎環境，促進城鄉基礎設施的配套銜接。圍繞建設區域性中心城市，打造區域交通樞紐，重點實施成自瀘高速公路、樂自高速公路、S305線一級公路改建、沱江航道綜合開發、樂隆鐵路等重大交通項目，改善主城區環城交通線，構建自貢連接通達成渝、聯結川南周邊的出入境交通干線。實施“農村交通建設行動”，實現鄉鄉通油（水泥）路、村村通水泥（油）路，鄉鄉有客運站，構建連村、連組的農村公路網絡。實施以小井溝水利工程為重點的水源開發工程和鄉鎮集中供水工程，梯次推進城鎮供水系統向農村延伸，建設安全可靠的城鄉一體供水系統，農村自來水普及率達到70%。加大“金土地工程”和農業綜合開發項目的實施力度，實行山、水、田、林、路、村綜合治理，加快農村電網建設與改造和農村電氣化建設。推進“城市信息化試點”成果向農村延伸，實施廣播電視、電話、互聯網的“村村通”工程、數字化工程和共纜傳輸工程，提升城鄉信息化應用水平。

建設統籌城鄉發展的創業就業體系。堅持以創業帶動就業，建設扶助、培訓、指導、融資為一體的創業體系。鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，扶持發展勞動密集型產業和中小企業，發展鄉鎮企業，多渠道增加城鄉就業崗位。建立創業發展專項資金，創新中小企業和個體從業人員金融服務產品，建設以政策性擔保為主，商業性、互助式會員制擔保為輔的多元化信用擔保體系。加大財政投入，支持再就業基礎設施建設。鼓勵集中創業，建設自貢高新區創業服務中心，引導發展一批區縣中小企業創業基地。完善覆蓋城鄉的就業服務體系，建立城鄉一體、平等的人力資源市場，實現城鄉就業政策、人力資源市場、就業服務和勞動用工統一管理，促進就業管理服務向到村、組和社區延伸，搞好農民工服務和維權。實施“就業促進行動”和“農民工培訓行動”，整合城鄉勞動力職業培訓資源，組織農村勞動者勞動預備制培訓、技能提升培訓和勞務輸出培訓，提高農民轉移就業能力，擴大農村勞動力轉移規模。發展農產品加工和農產品流通服務業，拓展農業就業空間，吸納農村勞動力就地轉移。到2016年，全市非農就業比重達到65%。

建設統籌城鄉發展的農村金融體系。健全農村金融組織體系，發揮農業銀行、農業發展銀行和農村信用社的主體作用，逐步設立村鎮銀行、農村小額貸款公司和農村資金互助社，擴大郵政儲蓄資金運用范圍，促進郵政儲蓄銀行資金回流農村。加快農村信用擔保體系建設，鼓勵和引導各類信用擔保機構拓展農村擔保業務。加強農村支付清算系統建設，提供多層次、低成本的支付結算服務，發展農村金融中間業務。調整和優化信貸結構，優化信貸投向，增加對“三農”的信貸投入，支持農業科技開發、農村基礎設施建設和農業產業化經營，發展農村消費信貸業務。建立完善農業保險體系，促進銀行業金融機構與保險機構的合作，加大對參加農業保險農戶的信貸支持。推進農村金融生態環境建設，提高農村地區對資金的吸引力。

建設統籌城鄉發展的公共服務體系。統籌配置城鄉教育、衛生、文化資源，實現城鄉公共服務全面覆蓋，促進城鄉社會事業均衡發展。加大農村基礎教育投入，推進中、小學標準化建設和教師隊伍建設；大力發展高、中等職業教育，建設川南地區職業教育基地；實施“教育資助行動”，解決農民工子女就近入學問題。建設覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系和醫療服務體系，加強農村三級衛生服務網絡建設，努力解決農民“看病難、看病貴”的問題，縮小城鄉衛生保健水平差距。建立完善覆蓋城鄉、布局合理、服務優質的計劃生育技術服務體系。強化公共文化服務功能，優化文化人才結構，開放文化市場，豐富文化生活，解決基層群眾看書難、看戲難、看電影難等問題，為人民群眾提供普遍均等的文化服務。加強基層農業科技服務體系建設，依托科研機構和科技人員數量優勢，建立覆蓋城鄉、支撐發展的科技服務體系。建立城鄉一體的公共事件應急處置體系。到2016年城鄉生均基礎教育經費支出之比調整為1:1；鎮村公共服務中心覆蓋率達到100%。

建設統籌城鄉發展的社會保障體系。完善與經濟發展水平相適應的社會保障制度，不斷提高覆蓋面和保障標準，促進農村社會保障與城市社會保障接軌。建立政府投入能力、群眾承受能力和政策吸引力兼顧的多層次農村養老保障體系。實施“醫療保障行動”，建立健全城鎮居民醫療保險制度，提高農村新型合作醫療的參合率和保障水平。積極完善失地農民、進城務工農民、農村個體工商戶社會保險辦法，逐步擴大農村社會保險覆蓋面。進一步擴大企業職工參加城鎮養老、醫療、工傷、失業保險的覆蓋面。建立以農村最低生活保障制度為基礎的統籌城鄉的社會救助體系，實施“最低生活保障行動”，推進城鄉最低生活保障制度全覆蓋，逐步縮小城鄉低保標準的差距，提高農村“五保戶”集中供養率。實施“扶貧解困行動”和“城鄉安居行動”，加快解決農村絕對貧困人口的溫飽問題和城鄉特困群眾的住房困難，改善低收入貧困人口的生產生活條件。逐步將農民工納入城鎮經濟適用住房、廉租住房保障范圍，促進農民由就業性轉移向就業與安居性同步轉移轉變。到2016年，基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，農村社會養老保險覆蓋率達到30%，新型農村合作醫療參合率達到98%，城鄉居民最低生活保障線之比為1:1。

建設統籌城鄉發展的環境保護體系。加強城鄉生態環境保護和能源資源節約，建設資源節約型、環境友好型社會。強化工業污染和縣城、中心鎮的生活污水治理以及農業面源污染治理，加強環保基礎設施和污染防控管理體系建設，建立符合丘陵地區特色的城鄉銜接的污水處理、垃圾集中處理系統，城鎮生活污水處理率達到70%，城鎮生活垃圾無害化處理率達到90%。以“一建六改”為重點，加強村莊環境治理。調整工業結構，發展循環經濟，推行清潔生產，落實節能減排監管措施，實施一批節能減排項目，促進廢棄物減量排放和資源的循環利用。發展以沼氣、秸稈氣化為重點的清潔能源，逐步實現清潔能源在農村的普及，農戶使用清潔能源的比重達到45%。統籌城鄉綠化建設，抓好通道綠化、城周綠化、小城鎮和新村綠化，建設城郊森林、生態公園，實施天然林保護工程，鞏固和發展退耕還林成果，強化飲用水水源保護，建設越溪河流域、雙溪水庫流域、鎮溪河流域等生態功能保護區，為促進經濟社會發展提供良好的生態環境。

五、統籌城鄉綜合配套改革的實施步驟

（一）試點啟動階段。2007年8月至年底，開展統籌城鄉綜合配套改革戰略研究，制訂改革試點總體方案、統籌城鄉發展總體規劃、各項專題規劃和相關配套政策，建立工作推進機制。結合正在推進的土地利用和城鄉規劃調修、工業集中發展區建設、社會主義新農村建設、八大民生工程建設和城市信息化試點等工作，啟動相關統籌城鄉綜合配套改革工作。

（二）重點突破階段。用2年時間，推動重點突破區域和重點領域改革試點工作，積極探索行之有效的改革模式和制度體系，并取得突破性進展。在重點領域上，加快建立經濟社會發展規劃、城市建設總體規劃和土地利用總體規劃統籌協調機制，實現土地管理和使用、農民工社保、戶籍管理、城鄉一體行政管理等方面改革的率先突破。在重點區域上，加快推進各區縣改革試點重點突破鄉鎮和改革示范村的改革步伐，形成全市統籌城鄉綜合配套改革重點突破、以點帶面的工作格局。

（三）面上推廣階段。用2年時間，在全市推廣重點突破階段所取得的成果，全面推進其他相關配套改革，逐步完善統籌城鄉發展的體制性框架，改革試點效應明顯，實現第一階段城鄉經濟社會發展和綜合配套改革目標。

（四）深化完善階段。再用5年左右的時間，深化統籌城鄉綜合配套改革，建立統籌城鄉協調發展的體制機制，建成成渝經濟區百萬人口的區域性中心城市，實現全面建設小康社會目標，建成具有丘陵地區特色的改革示范區，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。

六、統籌城鄉綜合配套改革的保障措施

（一）強化思想保障

廣泛深入開展宣傳發動和輿論引導工作，推動思想大解放，在全市形成統籌城鄉綜合配套改革的強勢輿論和良好環境。加大宣傳力度，扎實開展社會宣傳、新聞宣傳、互聯網宣傳和組織學習培訓、理論研討、問計獻策等活動，創新宣傳形式，豐富宣傳內容，尊重宣傳規律，注重宣傳效果，擴大社會影響，讓廣大干部群眾深刻領會統籌城鄉綜合配套改革的重大意義和基本要求，準確把握各階段的目標任務、工作重點和措施辦法，從而激活社會力量，使干部群眾以高昂的熱情、良好的心態、務實的行動積極參與統籌城鄉綜合配套改革試點工作。制訂關于解放思想、全力推進改革試點的意見，營造鼓勵探索、支持攻堅、開拓創新、敢闖敢試的輿論氛圍和政策環境。

（二）強化組織保障

建立由市委、市政府主要領導掛帥、分管領導具體抓的領導小組和工作班子，統一領導全市統籌城鄉綜合配套改革試點工作，研究決策和綜合協調改革試點重大事項。各區縣和市級各部門組建相應的領導和工作機構，落實專職工作人員、專用辦公場所和工作經費。堅持市級領導聯系區縣和重點部門制度，堅持城鄉對口幫扶和機關干部下沉助推改革試點工作制度，為統籌城鄉綜合配套改革提供組織保障。

（三）強化機制保障

整合市內各級領導力量和部門行政資源，建立市、區縣、鄉鎮3級責任體系，形成分工協作、責任明確、考核嚴明的工作推進機制。建立統籌城鄉綜合配套改革考評體系和激勵約束機制，實行目標責任制，制定相應的指標體系和考核辦法。把統籌城鄉發展改革的成效作為檢驗各區縣、各部門領導班子工作業績的重要依據，強化督促檢查，在改革試點中考察干部、使用干部、提拔干部，對工作中有創新性、突破性舉措，取得明顯成效的單位和個人予以重獎。

（四）強化智力保障

組建自貢市統籌城鄉綜合配套改革專家咨詢委員會，為自貢改革試點工作提供決策咨詢。有針對性地開展與科研機構、高等院校的戰略合作，互派人員掛職交流，共同開展課題研究，及時獲取最前沿的研究成果和信息。建立城鄉互動的人才交流機制和農村實用人才引進機制，鼓勵優秀人才到基層工作，開展教師、醫生、大學生“三下鄉”支農活動，鼓勵各類人才送知識下鄉、到農村創業。

第五篇：廣元市統籌城鄉綜合配套改革試點

廣元市統籌城鄉綜合配套改革試點

工作進展情況

一、統籌城鄉綜合配套改革試點工作推進情況

推進統籌城鄉發展，是省委、省政府推進四川科學發展的重大戰略決策和加快富民強省全面小康進程的創新之舉。確定廣元為省級試點市，體現了省委、省政府對廣元的關心、支持和鼓舞，更為我市帶來了重大的發展機遇。改革試點給我們提供了先行先試、超前探索的核心政策資源，為我們創造了破解制約我市發展的深層次矛盾和問題，在改革的重要領域和關鍵環節取得實質性突破，率先探索建立城鄉統籌發展新體制新機制的有利條件，對推進我市災后恢復重建和跨越發展具有全局性和戰略性意義。

2007年7月5日省委統籌城鄉綜合配套改革專題會議確定廣元為省級試點市之后，市委、市政府迅速行動，進行了一系列的安排部署，并在全市上下啟動了推進統籌城鄉發展的相關工作：

（一）準確把握統籌城鄉發展的科學內涵和基本要求，進一步提高思想認識。統籌城鄉綜合配套改革是一次嶄新的實踐，各級各部門必須加強學習、提高認識，準確把握和理解其科學內涵和基本要求，才能在實踐中加以靈活運用。為此，市委、市政府在深入學習省委專題會議精神的基礎上，為進一步開闊廣大干部的眼界、拓展思路，先后邀請了國務院發展研究中心、國家發改委和成都市委的領導及專家學者從實踐與理論層面作專題輔導，強化理論準備。在強化學習的同時，注重搞好宣傳發動，在全市開展了統籌城鄉改革試點的大討論，運用多種方式廣泛宣傳改革試點的重大意義，調動廣大干部群眾參與和支持改革的積極性，開展全面獻計獻策活動，形成了全社會關心、支持、參與的良好氛圍，為改革試點工作提供了思想保證、精神動力和輿論支持。

（二）切實加強領導，為改革試點提供強有力的組織保障。市委、市政府把推進改革試點工作納入了重要議事日程，建立了由市委、市政府主要領導任正、副組長的廣元市統籌城鄉發展暨推進綜合配套改革試點領導小組，各縣區、廣元經濟開發區和市級有關部門也組建了相應的工作機構，全市上下形成了主動參與和謀劃改革試點的工作格局。2009年，根據領導變動情況，及時對領導小組成員進行了調整。

（三）深入調查研究，準確把握我市發展的階段性特征和區域性特點，研究制定改革試點總體方案。省委、省政府選擇在全省不同類型、不同發展水平的地區進行改革試點，就是要求我市率先在貧困山區探索出統籌城鄉跨越發展的新路子，基本形成統籌城鄉發展的體制機制和政策體系。一年多來，我市從以下幾個方面著力研究制定改革試點總體方案：一是為加大調查研究的力度，擬定了22項調研課題，在全市有針對性的開展了調查研究。二是在認真調查研究的基礎上，市政府從市級相關部門抽調專門人員，集中辦公，按照定位準確、操作性強、主攻方向和重點特色突出的要求，研究制定我市改革試點總體方案。在方案制定過程中，積極借鑒外地經驗，并聘請國務院發展研究中心的專家作指導，主動征求了各方面的建議和意見，把制定方案的過程作為集中各方智慧、科學民主決策、提高認識、統一思想的過程。方案制定數易其稿，經市政府常務會和市委常委會幾次討論，在省統籌辦、省級有關部門和國家發改委等部門的精心指導下，結合我市災后恢復重建實際，經上下積極溝通、反復修改完善，省政府于2008年8月22日正式批準了我市改革試點總體方案。三是在上報待批總體方案的過程中，先后初審了8個縣級改革試點總體方案以及行政管理體制和基層民主政治建設、對外開放體制機制創新、金融體制機制創新、山區林業綜合開發體制機制創新、社會事業設施建設一體化專項改革、戶籍制度改革、農村集體建設用地使用權和集體土地承包經營權流轉等專項改革方案，為改革試點順利推進提供了必要保障。

（四）突出廣元特色，有的放矢抓點示范。一年多來，在統籌城鄉改革試點推進工作中，市委、市政府經過反復研究認為，廣元是欠發展地區，統籌城鄉綜合配套改革不能全面出擊和面面俱到，必須針對廣元市情，突出廣元特色，有的放矢抓重點：首先，廣元是山區市，山區發展，希望在山、潛力在林，山區林業綜合開發是加快廣元統籌城鄉發展步伐的重要抓手。2007年10月，市委、市政府召開了高規格的全市林業發展大會，正式啟動了山區林業綜合開發。市委、市政府出臺了《關于加快山區林業綜合開發的決定》，積極發展生態產業，加快森林工業、森林蔬菜、森林果業、森林旅游、森林畜牧和木本油料等林業特色產業發展。省林業廳和市政府建立了“廳市合作”機制，共同推進我市山區林業綜合開發。二是大力推進工業園區建設。以打造特色產業集聚、企業發展要素充分整合的現代工業園區為核心，不斷增強統籌城鄉發展的動能。一年多來，加快了廣元經濟開發區、蒼溪縣武當工業集中發展區、劍閣縣劍門工業集中發展區、旺蒼縣盧家壩工業集中區等現代工業園區建設步伐，全市新引進入園規模以上企業75家，入園企業個數、實現銷售收入、工業增加值和利潤總額分別占規模以上工業的58.6%、75%、56.5%和80%。結合災后恢復重建和資源轉化戰略的實施，新開工建設川浙（江）合作產業園、川黑（龍江）合作產業園、軍民結合產業園和醫藥產業園，加快推進天然氣綜合利用工業園區建設，全市工業園區完成基礎設施建設投入5億元。三是大力推進現代農業示范園區建設。探索現代農業發展新模式，打通一二三產業，推進“貿工農”一體化，促進城鄉統籌和產業互動。依托土地整理項目的實施，加快蕎子壩、白橋壩、白龍、昭化、尚武等農業園區建設。堅持資源整合，運用現代農業生產新技術，積極發展優勢特色農業產業；廣泛采用土地租賃、入股、返租倒包等土地流轉經營形式，初步形成了 “工廠+農業園區+農業產業化工人”、“公司+基地+協會+農戶”、“市場+協會+農戶”等產業化經營模式和工廠連基地、農民向產業工人轉變的工農統籌、城鄉互動新格局。四是大力推進旅游景區建設。皇澤寺、翠云廊、蒼溪紅軍渡、西武當、昭化古城景區成功創建4A，加快朝天區曾家山、青川唐家河、劍閣劍門關旅游景點建設，加快地震遺跡公園建設步伐，以旅游推動了城鄉統籌發展中的三次產業互促互動。

（五）堅持災后恢復重建與統籌城鄉改革試點相結合，推動全市經濟社會協調發展。一是在重建規劃上充分考慮城鄉統籌，優化空間布局。在編制災后恢復重建規劃過程中，認真分析評估地震對資源環境的破壞及其長遠影響，以資源環境承載能力為前提，按照主體功能定位要求，確定不同區域開發方向和強度，將全市統籌城鄉空間布局由“一核一圈四翼”調整為西北部生態脆弱區、中部河谷走廊地區和南部低山丘陵地區，科學合理安排災后恢復重建與統籌城鄉發展空間布局。二是在項目規劃與資金安排上兼顧城鄉，加大向農村的投入力度。充分考慮地震災害對農村地區造成的重大損失，在項目規劃和資金配置上適當向農村傾斜，對與農民生產生活息息相關的建設項目納入災后恢復重建規劃盤子，在農村生產設施、基礎設施、公益設施、貧困村建設和生態恢復等方面提高財政性資金安排的比例。三是在項目實施上堅持民生優先，加快農村公共設施建設。優先安排農房重建和受損水庫、學校、醫院等恢復重建，優先恢復農業生產生活設施和農村商貿服務設施，統籌考慮災害治理、土地整理和生態恢復重建項目。同時，在農房建設中推行集中建設、集中居住，與小城鎮建設、新農村建設和產業發展有機結合。四是在產業布局上，積極推進集中集聚發展。依托交通干線和重點集鎮，優化三次產業布局。堅持以塊狀示范、帶狀成型的方式，打造農業特色產業基地；推進工業集中發展，加速建設工業園區和工業集中發展區；加快建設生態度假旅游區和地震遺址精品旅游區，推動三產業發展。以產業的加快恢復發展來引導人口向交通沿線和重點鄉鎮集聚，實現產業集中集聚發展、人口逐步向重點鄉鎮集中轉移的目標。

（六）強化改革主基調，加快體制機制創新步伐。一是探索有利于城鄉統籌的行政管理體制。整合行政資源，理順管理關系，切實將管理和服務向農村和基層延伸。積極推進了城鄉一體的綠化管理體制及整合城鄉客運市場管理體制改革，成立了市林業和園林管理局，整合城鄉客運市場工作已初建成效。二是加快發展新型農村金融組織，增強為“三農”服務的能力。市政府出臺了《關于擴大小額貸款公司試點工作方案的通知》，進一步加大了支持發展新型農村金融組織的工作力度。在設立了利州區全力小額貸款公司的基礎上，先后成立了利州區融利、旺蒼縣新京小額貸款公司，建立了劍閣縣包商富民村鎮銀行，設立了蒼溪縣益民農村資金互助社，旺蒼縣結合TCC5項目試點，建立農村貧困社區滾動發展資金，項目實施村已達46個。我市已建立了小額貸款公司、村鎮銀行、農村資金互助社和農村貧困社區滾動發展資金等較為齊全的新型農村金融組織。三是創新土地流轉辦法。市委、市政府出臺了《關于推進農村土地流轉發展適度規模經營的意見》。旺蒼縣不斷完善四川桃園公司“南陽模式”，促進農村土地集約經營；蒼溪縣在全市率先成立了土地流轉服務中心，建立了土地流轉有形服務市場；全市各縣區積極完善了農村土地流轉的政策措施，積極推進農村土地托管、轉包、租包、轉讓、互換、入股等方式流轉，不斷推進土地流轉與集約經營。四是推進統籌城鄉勞動保障改革步伐。市政府常務會議審定通過了《廣元市新型農村和城鎮居民基本養老保險試行辦法》等3個政策文件，并選擇在蒼溪縣先行試點。

二、改革試點推進中存在的困難和問題

一是特大地震延緩了改革試點進程。突如其來的“5〃12”汶川特大地震，我市經濟社會發展遭受重創，造成了重大財產損失，災后恢復重建時間緊、任務重、壓力大，延緩了我市改革試點推進進程。二是統籌城鄉發展投入不足。廣元發展階段相對落后，發展條件相對較差，自身投入能力弱。小城區帶大農村特征明顯，城鄉二元結構突出，城鄉發展差距大，亟需在公共服務和重大基礎設施建設方面加大投入。三是城鄉二元結構的深層次矛盾日益凸顯。由于長期實行城鄉分治的管理體制，我市一定程度上存在著兼顧城鄉協調發展不夠，城鄉發展的結構性矛盾普遍存在，農村小農經濟生產方式制約了農村的加快發展，土地規模化集約化經營成效不明顯，城鄉居民享受公共服務差異較大等問題。這些問題是多年發展積累下來的，目前已經比較明顯地顯現出來，短期內解決的難度很大，統籌城鄉任重而道遠。

三、下一步工作打算 下一步，我們將從以下方面進一步加快統籌城鄉改革試點步伐：

（一）完善方案，細化目標。一是進一步修改完善總體方案。各縣區和廣元經濟開發區要按照省委、省政府和市委的要求，結合十七大、十七屆三中全會精神和省政府批復我市的改革試點總體方案，修改完善縣區總體方案，在形成共識的基礎上，盡快履行報批手續。二是修改完善專項改革方案并明確近期改革重點。制定專項改革試點方案，將改革試點的各項任務細化落實，近期重點在土地流轉及管理和使用制度創新、農民工社保和農村保險制度改革、戶籍管理制度改革和城鄉一體的行政管理制度改革等方面進行突破。三是擬定分年行動計劃。重點明確今明兩年推進改革試點的主要內容、試點的范圍和改革試點要達到的效果等，有計劃、分步驟地扎實推進。

（二）抓住關鍵，強力推進。一是全面推進災后恢復重建。堅持用統籌城鄉的理念和辦法推進災后恢復重建，進一步推進工業集中集聚發展，推進受災農民向城鎮集中，支持農業規模化經營，促進新型工業化、新型城鎮化和農業現代化“三化聯動”，加大公共服務和基礎設施投入力度，全面提速災后恢復重建，努力實現經濟社會又好又快發展。探索建立科學重建的長效機制，完善災后恢復重建總體規劃和專項規劃的統籌協調及協作實施機制，健全省市對口支援多元合作協調機制。二是大力實施資源轉化戰略。以實施資源轉化戰略為統籌城鄉的突破口，強化城鄉互動的產業支撐。大力加強工業園區、現代農業示范園區和旅游景區建設，增強統籌城鄉發展的能力。加快推進能源、金屬、農副產品、建材、電子機械、旅游和職教七大板塊發展，堅持合理布局、項目推進、集群發展、園區承載、市場運作和生態導向“六措并舉”。三是實施山區林業綜合開發。研究出臺《廣元市山區林業綜合開發體制機制創新改革專項方案》，完善配套政策。加快森林分類經營區劃進程，推進國有林企改革，放手發展非公有制林業，建設和完善林業產業市場體系，積極支持林業特色產業發展。四是積極推進統籌城鄉勞動保障改革。加快蒼溪縣試點步伐，積累經驗，適時推廣。逐步建立新型就業制度和公共就業服務體系；建立保基本、多層次、廣覆蓋、相融通的社會保險制度體系，實現社會保險全覆蓋；建立與統籌城鄉相適應的管理制度，實現就業和社會保險服務人性化、規范化、信息化。五是推進土地流轉和集體建設用地使用管理制度改革。建立健全農村土地使用權交易市場，加大農村土地流轉引導、服務力度，依法穩定和完善農村土地承包關系，引導農村土地使用權健康流轉；鼓勵企業、業主流轉土地發展適度規模經營。創新集體建設用地使用權流轉方式，加大集體建設用地改革力度，在農房建設、產業發展和城鄉結合部取得實質性突破。六是深化農村金融制度改革。穩步擴大村鎮銀行、農村資金互助社、小額貸款公司和農村貧困社區滾動發展資金等農村地區銀行業及非銀行業金融機構試點范圍，增強為“三農”服務的能力。七是打造統籌城鄉示范點。緊緊圍繞統籌城鄉六個重要支撐點，在市縣區充分調研和協商的基礎上，結合各縣區發展和改革的實際，在每個縣區選擇1～2個點先行先試，明確改革試點的主要內容和進度要求。各級各有關部門圍繞確定的示范點，在項目安排、資金補助和政策扶持方面，優先向示范點傾斜，盡快形成示范帶動。

（三）強化領導，統籌協調。一是加強組織領導。進一步完善組織領導機構，強化領導責任，配強工作班子，落實目標任務。市級有關部門要牽頭做好相關專項改革試點工作，加大推進力度，同時，加強對縣區改革試點工作的指導，發現問題，及時糾偏糾錯。二是加強交流合作。切實加強橫向交流，密切跟蹤重慶、成都國家級試驗區和德陽、自貢省級試點市改革進展情況，學習借鑒其有效做法。積極加強同省級有關部門的銜接，創造條件簽訂一批廳（局）市合作備忘錄，建立廳（局）市合作機制或示范區，爭取在政策、資金等方面的大力支持。三是加強總結提煉。充分借智借力，及時總結改革試點中的經驗和教訓，將典型性創新成果進行理論提煉并適時推廣。

主任、各位副主任、秘書長、各位委員，推進城鄉統籌是一項長期的、漸進的工作，改革試點工作涉及面寬、政策性強、工作要求高，需要各級各部門高度重視，進一步加強組織領導，形成強大的工作合力，更需要人大及其常委會依法監督并對重大事項依法作出決議。在省委、省政府和市委的堅強領導下，通過政府卓有成效的工作，我市統籌城鄉綜合配套改革試點工作將力爭在重點領域和關鍵環節取得突破，為我市推進“兩個加快”提供體制和機制保障。