第一篇：農村集體建設用地

政策和法規

陜西省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法

第四條 農民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的設區的市、縣（市）土地行政主管部門或者其派出機構提出土地登記申請，由設區的市、縣（市）人民政府登記造冊，核發《集體土地所有證》，確認所有權。農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由土地使用者向土地所在地的設區的市、縣（市）土地行政主管部門或者其派出機構提出土地登記申請，由設區的市、縣（市）人民政府登記造冊，核發《集體土地使用證》，確認建設用地使用權。

《中華人民共和國土地管理法》

第十一條 農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。

農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。

第十二條 依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。

第十四條 農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地承包經營期限為三十年。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。農民的土地承包經營權受法律保護。

第六十三條 農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。

第八十一條 擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。

《中華人民共和國土地管理法實施條例》

第六條 依法改變土地所有權、使用權的，因依法轉讓地上

建筑物、構筑物等附著物導致土地使用權轉移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行土地所有權、使用權變更登記。土地所有權、使用權的變更，自變更登記之日起生效。

依法改變土地用途的，必須持批準文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行變更登記。

陜西省人民政府關于推進節約集約用地的實施意見

陜政發〔2008〕17號 2008年4月18日

四、加強農村集體建設用地管理，推進農村集體建設用地節約集約利用

（十四）強化農村村莊建設管理。按照統籌規劃、節約集約用地的原則，結合我省新農村建設要求，因地制宜，加快編制鄉（鎮）土地利用總體規劃和鄉（鎮）規劃、村莊規劃。利用農民集體所有土地進行非農建設的，必須符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和鄉（鎮）規劃、村莊規劃。堅決貫徹“一戶一處宅基地”的法律規定，宅基地的面積不得超過我省規定的標準，防止產生超面積占用宅基地。農村新增宅基地要優先使用村內空閑地、廢舊老宅基地和未利用土地。凡村莊內有空閑地、廢舊老宅基地和未利用土地的，不得批準新增宅基地占用農用地。規劃明確撤并的村莊，除危房改造外，停止審批新建、重建和改擴建住宅。對因國家建設拆遷安置需要建設住宅的和因土地整理涉及村民建設住宅和農民新村建設的，應當統一規劃建設農村住宅小區。

（十五）全面開展農村集體建設用地專項整治工作。各地要按照國務院辦公廳《關于嚴

格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發[2007]71號）和《陜西省人民政府辦公廳轉發省國土資源廳關于加強農村集體建設用地管理促進社會主義新農村建設意見的通知》（陜政辦發[2007]4號）要求，結合第二次土地調查，集中力量組織開展對農村“空心村”、公路沿線和城鄉結合部建設用地的專項清理整治。全面掌握農村宅基地和公路沿線、城鄉結合部建設用地的情況，盡快建立和完善農村宅基地和公路沿線、城鄉結合部建設用地管理臺帳等信息系統。對農村建房布局不合理、建新不拆舊等形成的“空心村”、以興辦“鄉鎮企業”、“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”為名，在公路沿線、城鄉結合部非法占用（租用）農民集體所有土地進行非農建設等問題，要結合實際制定切實可行的措施，依法采取經濟、行政和法律手段進行綜合整治，并進一步完善和創新管理制度，落實責任，加強監管。

各地要按照土地利用總體規劃和鄉（鎮）規劃、村莊規劃，結合新農村建設要求，有計劃地開展農村集體建設用地整理。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，各地可給與獎勵或補助。

（十六）依法盤活利用農村集體建設用地。對符合土地利用總體規劃和鄉（鎮）規劃、村莊規劃，權屬合法，界址清楚，已經依法批準為建設用地的農村集體建設用地，在堅持尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，經依法批準，允許以轉讓、租賃、作價出資(入股)等方式進行流轉，確定給單位或個人有償使用。嚴禁擅自將集體農用地和未利用土地變為建設用地。嚴禁集體建設用地用于商品住宅開發。不符合土地利用總體規劃和鄉（鎮）規劃、村莊規劃的農村集體建設用地，不得以流轉方式確定給其他單位或個人使用，其地上建筑物、構筑物不得改建、重建、擴建。

五、加強監督檢查，努力推進節約集約用地工作的開展

陜西省國土資源廳

陜西省農村工作領導小組辦公室 陜 西 省 建 設 廳 陜 西 省 農 業 廳

陜國土資發〔2009〕40號

關于開展《國務院辦公廳關于嚴格執行 有關農村集體建設用地法律和政策的通知》 貫徹落實檢查情況的報告

國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、住房和城鄉建設部、農業部：

國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、住房和城鄉建設部、農業部《關于開展<國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知>（國辦發[2007]71號）貫徹落實情況檢查工作 的通知》（國土資發[2008]188號）及檢查工作方案下發后，我省高度重視，迅速安排部署，認真組織開展了全省貫徹落實情況的檢查工作。現將有關工作情況報告如下：

一、加強領導，認真安排部署

按照國家四部門檢查通知和檢查工作方案的要求，我們成立了由省國土資源廳主管領導任組長，省國土資源廳、省農村工作領導小組辦公室、省建設廳、省農業廳相關人員參加的檢查工作領導小組，加強檢查工作的組織領導。同時，結合我省實際，及時制定下發了國辦發[2007]71號文貫徹落實情況檢查工作實施方案（陜國土資發[2008]134號），就檢查的內容范圍、方法步驟作了具體的安排，提出了明確要求，對檢查工作進行了全面的安排部署。據了解，各市對這次檢查工作非常重視，成立了相應的領導小組，迅速安排部署。有的市還組織召開了國土、建設、農業和農村工作領導小組辦公室等部門聯席會議，明確任務，研究抓好檢查工作的具體措施，要求相關部門密切配合，搞好工作銜接，認真履行職責，確保不折不扣地完成好這次檢查工作任務。

二、突出重點，嚴格自查自糾

這次檢查工作重點以市、縣兩級的自查自糾為主，我省相關部門組成聯合檢查組對各市、縣（區）貫徹落實國辦發[2007]71號文件情況的自查自糾、總結整改工作進行全面的檢查、督促，抓好落實。

從我們檢查和各市上報的自查情況看，各市、縣能嚴格按照國土資發[2008]15號、陜國土資發[2008]7號等文件的要求，認真抓好國辦發[2007]71號文件的貫徹落實，注意加強文件的學習宣傳，提高思想認識；切實加強集體土地的用途管制；嚴格依法辦理集體土地的使用手續；堅決制止和查處亂占農用地進行非農業建設的違規違法行為。結合這次國辦發[2007]71號文貫徹落實情況檢查活動，按照檢查工作方案確定的檢查范圍、主要內容和要求，對轄區內農村集體建設用地使用情況進行了全面檢查，同時加強對重點地區的監督檢查，加強對違法違規用地情節嚴重、群眾反映強烈的案件的查處及督辦工作。經檢查發現，個別市、縣在農村集體建設用地管理中，存在農村宅基地管理混亂、“以租代征”非法使用農村集體土地進行非農業建設，以及借農業園區建設，違反土地利用總體規劃，擅自改變農用地用途進行非農建設等問題。對檢查中發現的問題逐宗進行調查核實，統一登記填表；對查出的問題，按照土地管理法規和有關文件規定及時進行處理和糾正。據檢查統計，我省農村建設圈占土地2658.75畝，其中耕地面積343.755畝,經批準的2289.01畝,未批準的369.74畝；實際使用面積2088.51畝,其中耕地面積343.755畝;用于農業開發用地475.03畝,其中耕地409.44畝,經批準的77.93畝,未批準的397.1畝;“以租代征”面積846.68畝,實際占地面積764.4畝,其中耕地面積500.67畝,不符合規劃面積267.33畝。截止目前，在本次檢查中查出的違規用地問題已全部得到糾正和處理。

三、認真總結整改，完善制度措施

針對貫徹落實國辦發[2007]71號文件檢查活動中查找出的問題，我們要求各市、縣認真總結農村集體建設用地使用與管理的經驗教訓，分析查找存在問題的原因，認真進行整改，在摸清情況、查清問題、依法處理的基礎上，制定整改措施，完善相關制度。省國土資源廳等相關部門加強督促檢查，努力抓好市、縣整改工作的落實，對違法違規用地行為糾正不力、整改不徹底的地區，責令限期整改，限期整改期間省國土資源廳暫停該地區農用地轉用和土地征收審批。同時明確了下一步的工作思路：

一是加大集體建設用地政策宣傳力度。進一步加強國辦發[2007]71號、國土資發[2008]15號兩個文件精神的學習宣傳，切實提高廣大群眾特別是各級領導的依法用地、節約集約用地的責任意識。

二是加大集體建設用地政策的執行力度。加強調研，準確掌握情況，提前介入，加強批后監管。研究制定對各級政府執行農村集體建設用地法律和政策的考評辦法，把農村集體建設用地管理情況列入政府領導政績考核內容。對違法違規用地行為大量發生、造成嚴重后果的地區，實行問責制和通報批評。

三是加大集體建設用地執法監察力度。協調各市政府進一步建立和落實土地聯合執法機制，促使監察、公安、法院等部門積極配合國土資源管理部門及時查處土地違法案件，切實規范農村集體建設用地管理，堅決制止亂占農用地進行非農建設的違法違規行為。

《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》

國辦發〔2007〕71號

二、嚴格規范使用農民集體所有土地進行建設

當前一些地方在使用農民集體所有土地進行建設的過程中，擅自擴大農民集體所有土地的使用范圍，違法提供建設用地的問題比較嚴重。《中華人民共和國土地管理法》規定，鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設、農村村民住宅等三類鄉（鎮）村建設可以使用農民集體所有土地。對這三類用地的范圍，法律和政策都有準確界定，必須嚴格執行。按照《中華人民共和國鄉鎮企業法》規定，鄉鎮企業必須是農村集體經濟組織或者農民投資為主，在鄉鎮（包括所轄村）舉辦的承擔支援農業義務的企業。要嚴禁以興辦“鄉鎮企業”、“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”為名，非法占用（租用）農民集體所有土地進行非農業建設。

按照《中華人民共和國土地管理法》等法律法規的規定，任何建設需要將農用地和未利用地轉為建設用地的，都必須依法經過批準。興辦鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設、村民建住宅需要使用本集體經濟組織農民集體所有土地的，必須符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃（以下簡稱鄉（鎮）、村規劃），納入土地利用年度計劃，并依法辦理規劃建設許可及農用地轉用和建設項目用地審批手續。農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地，興辦企業或與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同興辦企業的，必須符合土地利用總體規劃和鄉（鎮）、村規劃，并納入建設用地年度計劃管理；涉及占用農用地的，必須先依法辦理農用地轉用審批手續，用地規模必須符合有關企業用地標準。

農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產開發。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

其他任何單位和個人進行非農業建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。不符合土地利用總體規劃和鄉（鎮）、村規劃，沒有土地利用年度計劃指標的，不得批準用地。任何單位和個人不得自行與農村集體經濟組織或個人簽訂協議將農用地和未利用地轉為建設用地。非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，要依法追究刑事責任。

三、嚴格控制農村集體建設用地規模

一些地方借農民集體所有建設用地使用權流轉、土地整理折抵和城鄉建設用地增減掛鉤等名義，擅自擴大建設用地的規模。嚴禁以各種名義，擅自擴大農村集體建設用地規模，以及通過“村改居”等方式，非法將農民集體所有土地轉為國有土地。

嚴格控制農民集體所有建設用地使用權流轉范圍。農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業發生破產、兼并等情形時，所涉及的農民集體所有建設用地使用權方可依法轉移。其他農民集體所有建設用地使用權流轉，必須是符合規劃、依法取得的建設用地，并不得用于商品住宅開發。

依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》，土地整理新增耕地面積只能折抵用于建設占用耕地的補償，不得折抵為建設用地指標，擴大建設用地規模。城鄉建設用地增減掛鉤試點，必須嚴格控制在國家已經批準的試點范圍內。試點必須符合土地利用總體規劃、城市規劃和鄉（鎮）、村規劃，必須確保城鄉建設用地總量不增加，農用地和耕地面積不減少。不得以試點為名違背農民意愿大拆大建、強制搬遷，侵害農民權益。

《國土資源部關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》

對需要流轉的農用地，要盡快完成集體土地所有權確權登記工作，并與土地承包經營權流轉做好登記發證銜接；對需要流轉的集體建設用地，要重點開展集體所有權和使用權確權登記，特別要開展集體經營性用地的認定和確權，為集體建設用地流轉提供條件。

在全國范圍內啟動“萬村整治”示范工程建設，以村為單位，按照“農民自愿、權屬清晰、改善民生、因地制宜、循序漸進”的總要求，開展土地整治活動，實行“全域規劃、全域設計、全域整治”。部重點抓好1000個國家級示范點，各省(區、市)開展9000個省級整治示范工程建設。

各地在集體建設用地出讓轉讓等流轉活動中，要按照“初次分配基于產權、二次分配政府參與”的原則，出臺和試行集體建設用地有償使用收益分配辦法。部將研究建立集體建設用地有償使用有關稅費征繳和分配辦法，保障集體土地所有權人和使用權人在集體建設用地有償使用和流轉等活動中的土地權益

各市、縣國土資源管理部門要在省級下達的農村建設用地指標中，單列宅基地指標，保障農村居民住宅建設用地。

凡未使用建筑材料硬化地面或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續，由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農用地轉用范圍，不占建設用地指標。

《意見》強調，規范集體建設用地流轉，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。一是明確土地市場準入條件，規范集體建設用地使用權流轉。今年，在城鎮工礦建設規模范圍外，除宅基地、集體公益事業建設用地，凡符合土地利用總體規劃、依法取得并已經確權為經營性的集體建設用地，可采用出讓、轉讓等多種方式有償使用和流轉。近期，國土資源部將下發農村集體建設用地使用權出讓和轉讓辦法。二是完善土地資源配置機制，構建城鄉統一建設用地市場。各地要充分依托已有的國有土地市場，加快城鄉統一的土地市場建設，促進集體建設用地進場交易，規范流轉。三是制定集體土地收益分配辦法，增加農民財產性收入。各地在集體建設用地出讓轉讓等流轉活動中，要按照“初次分配基于產權，二次分配政府參與”的原則，總結集體建設用地流轉試點經驗，出臺和試行集體建設用地有償使用收益的分配辦法。國土資源部將積極與相關部門溝通，研究建立集體建設用地有償使用有關稅費征繳和分配辦法。

《意見》要求，完善設施農用地和農村建設用地管理，改善農民生產生活條件。一是完善設施農用地管理，支持設施農業發展。除了設施農業附屬的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，須依法辦理農用地轉用審批手續，按照建設用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續。由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農用地轉用范圍，不占建設用地指標，但涉及占用

耕地的要落實補充任務。

陜西省人民政府辦公廳轉發省國土資源廳關于加強農村集體建設用地管理促進社會主義新農村建設意見的通知

陜政辦發 〔2007〕4號

8.推進農村集體建設用地整理。我省農村建設用地總量較大，利用效率不高，要積極采取多種措施，用好現有的農村建設用地。各地要科學制訂舊村莊改造、歸并村莊整治的計劃，積極推進農村建設用地整理，提高城鎮化水平和村莊土地集約利用水平，努力節約使用集體建設用地。開展農村建設用地的整理，要按照“規劃先行、政策引導、村民自愿、多元投入”的原則，積極穩妥推進，以盤活村莊現有存量建設用地為主，搞好內部挖潛，提高利用率。

11.穩步推進農民集體所有建設用地使用權流轉。對于通過農村建設用地整理節省出來的存量建設用地，要按照土地利用總體規劃和村莊建設規劃，結合我省正在實施的農村集體建設用地流轉工作要求，在符合規劃和依法取得建設用地的條件下，引入市場化機制，積極消化利用和盤活；農村集體建設用地流轉收益，主要用于新農村建設中村內公共基礎設施建設和改造；要努力探索農村建設用地流轉和管理的新機制，緩解農村建設用地矛盾，增加農民收入，保護農民集體土地合法權益，促進農村集體經濟的發展。

第二篇：農村集體建設用地流轉

農村集體建設用地流轉研究

一、土地資源基本情況

農村土地中包括居民點用地等的集體建設用地使用效率極低，在很大程度上存在著土地的閑置浪費。這就為推進農村土地流轉、調整農村土地利用的結構和布局、優化土地資源配置、統籌城鄉土地利用提出了新的要求，提供了廣闊的空間。

二、農村集體建設用地流轉概述

（一）農村集體建設用地流轉的內涵

農村集體建設用地流轉，是指農村集體土地中已依法辦理農用地轉用和非農建設用地使用手續的，其使用權經過批準，采用轉讓、租賃、抵押和作價入股等多種方式，實現土地使用權屬轉移或實際使用人發生變更的行為，即集體建設用地的所有者將土地使用權轉移給其他主體以及土地使用權擁有人再轉移土地權利的行為。

在城鄉二元土地所有制度和管理制度下，我國城市市區的建設用地、農村和城市郊區經依法征收后新增的建設用地等，屬于國家所有；城市市區以外以及法律規定由國家所有土地以外的農民宅基地和其他建設用地，屬于農民集體所有。集體經濟組織的公共設施和公益事業用地、鄉鎮企業用地、農民住宅用地等，一般使用的是集體所有土地；而城市企業、城市居民等進行建設必須使用國有土地，需要占用集體土地的，必須先由國家通過土地征收將集體土地轉為國有土地后再以出讓或劃撥的方式供應土地使用者使用。這樣，我國形成了以二元的土地所有制度為基礎，與城鄉企業、居民身份、用地者性質相掛鉤，長期依賴城鄉分割管理的典型的城鄉建設用地雙軌制。

農村集體建設用地流轉的方式，根據項目性質、用途及效益情況，在充分尊重集體經濟組織、農民和投資者意愿的基礎上，可以協商的方式選擇確定以下流轉供地方式：一是年租制，租期一般為3—5年，租金按支付，續租優先；二是參照國有土地使用權出讓的方式，實行一次性流轉轉讓，最高使用年限不得超過國有土地使用權出讓年限，三是作價入股，集體建設用地使用權經評估顯化土地資產后入股直接參與投資企業的利潤分紅。四是使用權抵押。通過對農村集體建設用地使用權進行評估，按照評估價值在信貸機構進行抵押融資。

（二）集體建設用地流轉有關法律規定

從國家層面看,我國《土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理”。第十四條規定：“土地承包經營期為30年。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務”；“在土地經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準”。第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”。第六十三條規定：“除符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移外，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）文件規定：“禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設”；“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。國土資源部《關于依法加快集體土地所有權登記發證工作的通知》規定：“凡在土地家庭聯產承包中未打破村民小組原生產隊界線，不論是以村還是以組的名義與農戶簽訂承包合同，土地應確認給村民小組集體所有”等等。這些法律條款，明確了集體土地的本質屬性，宏觀上加強了對集體土地的管理，也為集體建設用地流轉提供了法律依據。

2004年，國土資源部根據國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）文件精神，制訂下發了《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發[2004]234號），我局按照上述文件精神對加強農村宅基地管理、嚴格控制村鎮建設用地增加等方面提出了具體措施，并以市國土房管局文件轉發了國土資發[2004]234號文。據調查，各區縣政府按照國家及市政府的有關規定，結合本地實際，均制訂了農村宅基地管理的相關文件，明確了管理辦法、程序和標準。目前，根據市委、市政府關于統籌城鄉綜合配套改革的有關要求，我市各地普遍提出了建設農民“新居工程”的相關措施，引導農民在自愿的前提下向縣城、重點鎮、中心村適度集中居住，將原有宅基地進行整理復墾，提高村鎮建設用地的集中度和利用率。

（三）農村集體建設用地流轉的意義及必要性

城鄉統籌的過程也是農村城鎮化、農業產業化、農民市民化的過程。在現行管理制度下，耕地和基本農田的數量和質量以及農民的土地承包經營權都是“高壓線”，土地供需矛盾十分突出，農村集體土地利用粗放、效益不高的情況十分普遍。另一方面，城市建設和產業發展必須利用大量的土地資源，而新增建設用地和農地轉用規模國家又控制得很嚴。同時，在推進城鎮化和產業化發展的過程中，被征地農民的利益還沒有在制度和政策層面上得到根本的保證，其長遠生計還沒有得到有效的保障，由此引發的矛盾越來越突出，已經成為影響社會和諧穩定的重大隱患。應該說，土地的二元管理體制已經成為制約我市經濟社會發展的一大瓶頸。要實現城鄉統籌協調發展，就必須在現行法律法規的總體要求和制度框架下，積極創新，探索擺脫土地二元管理體制的束縛，較為公平地對待兩種所有權性質的土地的有效方式，妥善處理好城鎮化、工業化進程中各種利益主體的關系，讓全體社會成員共同分享經濟社會發展的成果。依法、積極、規范地推進農村集體建設用地流轉，做好農村土地流轉工作，有利于逐步破除土地管理二元體制，有利于協調各方利益，有利于調動廣泛積極性推動發展，有利于實現城鄉統籌。

（一）有利于合理分配社會經濟發展和城市化過程中農用地轉為建設用地過程中的土地收益，使農民能夠共享工業化、城市化的成果，持續穩定地增加農民收入。隨著工業化和城市化的不斷推進，二三產業的不斷高速發展，對土地需求越來越大，土地非農用價值越來越高，農民對土地的價值及其今后的作用已經有高度的認識和覺醒,通過集體建設用地有序地參與工業化和城市化進程,在上繳各項相關稅費后，土地收益的大部分由集體和農戶享有，而且保留了土地的集體所有制性質，農民可以長期分享地租。

（二）有利于降低城市化、工業化過程中的一次性土地成本，也可以降低中小創業者和發展農村經濟起步的難度。同時，還有利于解決農村勞動力的就業，在城市化、工業化過程中吸納更多的農村剩余勞動力。

（三）有利于提高土地利用效益和效率。將農民利益和土地利益緊密結合后，可以加快存量建設用地流轉的頻率，大大提高農村土地的利用效率和效益，減輕建設用地占用農用地和耕地的壓力。

（四）有利于逐步建立城鄉土地統一規劃、統一管理和統一利用的體系。通過制度的建立，規范和完善土地管理體系，提高農村土地管理和利用的水平，建立城鄉統籌的土地管理和利用體系，為實施城鄉土地利用規劃和城鄉總體規劃提供平臺，真正實現城鄉土地統一管理，改變過去無序的狀態。

總之，城市化、工業化進程導致對非農建設用地需求急劇增長，農村集體建設用地自發流轉處于法律上的“灰色地帶”及伴存的種種問題，對獲得相關政策支持提出了迫切的要求。因而，將農村集體非農建設用地流轉納入調整范疇并合理規制已勢在必行。

另一方面，我市農村建設用地量大面廣，地塊小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒蕪、閑置或低效利用的情況。而同時，經濟社會快速發展，各項建設突飛猛進，用地需求急劇擴張，城市和城市周邊地區在城鎮化、工業化進程中無地可用或供求關系緊張。在確保國家和市委、市政府提出的“確保耕地總量不減少、基本保護面積不減少、糧食綜合生產能力不降低”的基本前提下，如何實現統籌城鄉土地規劃與利用，優化調整城鄉土地布局與結構，提高土地利用效率，就為探索農村建設用地的規范合理流轉提出了新的要求和廣闊空間，也使得推進農村集體建設用地流轉提供了強大的動力和需求。

三、集體建設用地流轉的歷史、現狀及存在問題

（一）從歷史看，集體建設用地流轉經歷了漸進的發展過程。它產生和發展的動因較多，但主要有以下幾種：一是第二、三產業發展和城市化進程的步伐加快；二是農村集體建設用地利用方式上比較利益差距加大；三是征地補償標準過低，手續繁瑣；四是鄉村行政權利對集體土地產權限制過大。

從全國其他省市情況看，蘇州作為集體土地流轉的試點地區之一，從1996年就開始了對集體建設用地使用權流轉的探索和實踐。安徽蕪湖作為國土資源部批準確定的農村建設用地使用權流轉試點城市，從2000年就開始了試點工作。2003年4月，國土資源部在該市召開了農村集體所有建設用地使用權流轉試點總結研討會，并專門發出了〔2003〕48號會議紀要，充分肯定了蕪湖市流轉試點的成果。廣東省作為我國改革開放的前沿陣地，從上世紀90年代中期就開始了農村集體建設用地流轉試點。2005年6月，廣東省政府以省政府令第100號頒布了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，并從當年10月1日起施行。據統計，到2006年底，廣東省共辦理集體建設用地流轉近2100宗，涉及面積1552公頃，涉及金額超過20億元，珠三角地區通過流轉的方式使用農村集體建設用地的超過50%，粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過了20%。與此同時，全國其他部分省市也開展了相關試點工作。我市的農村集體建設用地流轉試點始于2002年，部分區縣在充分調研和全面論證的基礎上，小范圍地開展了試點工作，少數區縣還以縣政府或國土部門的名義，出臺了相關的管理辦法。

（二）從現狀看，我國現行土地使用制度下入市流轉的只限于城鎮國有土地使用權，計劃經濟條件下形成的農村集體建設用地使用權不能流轉的制度已經與當前發展農村經濟，特別是小城鎮建設與發展形成嚴重地不適應，嚴重地阻礙了“三農”問題的解決之路。我國城鎮國有土地使用權制度的改革，不可避免地波及農村集體建設用地。在土地高額利潤的驅動下，農村“以地生財”的現象開始出現，農村集體建設用地使用權無原則、無條件流轉的情況愈來愈普遍，大量農村集體建設用地使用權以各種形式進入市場，大大擾亂了土地市場的秩序，影響了國家《土地管理法》的貫徹實施，造成了集體土地資產的嚴重流失，帶來了新的土地問題，成為了土地市場的一個“灰色地帶”。

（三）從問題看，當前，農村集體建設用地的使用權普遍存在無原則、無條件、無規范的流轉問題。概括起來，主要有：

1、集體非農建設用地自發無序流轉，導致政府調控土地市場的能力被削弱，難以有效控制建設用地供應總量，沖擊土地利用總體規劃和城市規劃的有效實施，造成土地利用混亂，土地市場秩序受到嚴重干擾。主要表現在：一是“管”與“用”之間的矛盾突出。管理者強調少用或不用、不批或少批集體建設用地，忽略了村社集體經濟組織對建設用地的合理需求；辦理集體建設用地的程序過于繁雜，門坎太高，而使用者因利益驅使只顧眼前利益，無視土地管理政策，違法違規用地情況較為普遍。二是制度建設有待進一步完善。原有的政策規章跟不上經濟社會快速發展的形勢；原有的管理制度和方式與基層管理創新的愿望不相適應。三是對違法用地行為國土部門缺乏強有力的手段，按現行司法程序申請執行時間長、程序復雜，違法用地得不到及時糾正和處罰。

2、隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護受到沖擊。受流轉利益驅動，集體經濟組織和農民耕地保護的意識淡薄，不愿意承擔耕地保護的義務。未經批準隨意占用耕地并出讓、轉讓、出租用于非農建設，或低價出讓、轉讓和出租農村集體土地，交易行為扭曲，工業用地以聯營為名行轉讓、出租之實，住宅用地則借房屋出租或私自轉讓進行市場交易。造成部分村內大量出現空閑地、閑置宅基地、空閑住宅和一戶多宅、超標準占地的現象。如：我們在對城郊結合部的九龍坡區、經濟相對較發達的江津區、以農業為主的墊江縣等3個區縣的17個村（社）調查中，發現經濟較發達地區和以農業為主的地區由于大量農民進城務工，部分先富起來的農民重新建房或進城購房，造成村內空閑地、閑置宅基地、空閑住宅增多，近年來仍有不斷加大的趨勢。由于城鄉結合部經濟較為發達，流動人口量大，存在較大的房屋租賃市場，甚至是供不應求，從而滋生了擅自建房或違法超標準用地的事件，一戶多宅和超標準占地成為一種趨勢。在主城區部分城鄉結合部，一戶多宅和超標準占用宅基地的情況甚至占到農民總戶數的49%。

3、集體建設用地流轉的權利缺乏可靠保障，交易不安全。由于集體土地依法不允許出租，對非農建設用地流轉的條件、用途、權益等缺乏明確規定，難以依法進行土地登記，導致土地權屬管理混亂。加之流轉主體（主要是集體組織）法律地位不明確，流轉程序失范，對建設投資者也不利，還會波及到其他利害關系人，交易安全得不到保障；權利設定缺乏合法依據，由此引致流轉法律糾紛不斷，一旦調處失當，極易釀成社會問題。

4、集體建設用地流轉收益分配關系混亂。由于缺乏依法監管與市場機制，土地市場價值和資產資源屬性在流轉中不能得到充分體現，農村集體建設用地使用權的價值在很大程度上是依賴國家的基礎設施建設，沒有國家的交通、通訊、供電、供水等基礎設施建設，農村集體建設用地使用權就無流轉對象，農村集體建設用地使用權流轉中所得的收益的一部分，應是國家基礎設施建設的投資帶來的。但在無規范的流轉中，國家應得的收益并沒有得到體現。國家土地稅費流失嚴重，加上農村土地產權關系混亂、集體經濟組織結構不完善，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益亦難以得到法律的切實保障，造成了集體土地資產大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配權，引發經濟糾紛，危及農村社會穩定。

5、引發了地價管理失控。目前，農村集體建設用地使用權流轉中的地價基本上是流轉雙方協商確定的，沒有明確的參考依據。有的到土地主管部門辦理了登記手續，有的沒到土地主管部門辦理登記手續。即使辦理了登記手續，也由雙方先簽訂了流轉協議以后，才到土地主管部門登記。在農村集體建設用地使用權流轉過程中，集體建設用地所有者往往只考慮各種稅費成本，沒有規范的價格估算標準，土地使用權流轉價格、租金價格往往極低，致使大量農村集體建設用地使用權流轉隱形交易，低價入市，進而造成農村集體建設用地市場的地價普遍低于國有土地市場的地價，影響了國有土地市場的正常秩序。

6、沖擊了現行征地制度。用地者可以隨意直接向農村集體經濟組織取得建設用地，或者說集體建設用地可以直接提供給社會，建設用地供應的主渠道將會從以國有土地變為集體土地為主，沖擊現行征地制度的實施；同時，由于農村集體建設用地使用權的流轉收益比征地補償收益高，集體建設用地所有者為追求農地轉為建設用地的高增值收益，對國家建設征地的抵觸程度會增加，國家建設征地將會變得越來越難，而且會加大征地成本。

7、不利于國有土地市場的管理。我國土地所有權性質和土地使用權制度決定了兩個不同的土地市場，一是國有土地使用權流轉市場，二是集體土地使用權流轉市場。國有土地使用權流轉市場發展到今天，已走上了統一、規范、有序的軌道。而集體土地使用權流轉市場卻不完善，不規范，基本上還處于自發、隱形、無序的狀態。目前，在農村地區，特別是在規劃建設用地區域和城郊結合部，以低價私下簽訂協議轉讓、出租等形式流轉的農村集體建設用地使用權的情況較多，這在一定程度上沖擊了國有土地使用權的交易市場，影響了國有土地市場的管理。

由此可見，目前無原則、無條件、無規范的農村集體建設用地使用權流轉，沒有根據土地利用總體規劃和城市建設規劃進行，純粹是經濟利益驅動的結果，它影響了土地利用總體規劃和城市建設規劃的有效實施，導致土地管理制度和規定在特定范圍內沒有得到落實。

四、農村集體建設用地流轉要把握的原則和要求

通過調查研究，在借鑒其他省市有益經驗，總結我市試點經驗的基礎上，農村建設用地的流轉應堅持以下基本原則和總體要求。

（一）集體建設用地使用權流轉的基本原則

1、堅持依法有序流轉。要在切實保證耕地總量不減少、質量不降低、綜合生產能力有提高，有序推進流轉工作。

2、堅持土地所用權與使用權相分離。在保持集體所有權性質不變的前提下，集體建設用地使用權實行有償有限期規范流轉。

3、堅持自愿、有償、公開、公平。穩定所有權、放開經營權、拓寬使用權、維護收益權，充分尊重農民的意愿，發揮農民的主體作用，本著“放權讓利”的精神，按照市場的原則處理好土地流轉過程中的利益分配關系，確保農村集體經濟組織和農民的收益權。

4、堅持依照規劃、按照程序流轉。要在科學編制土地利用規劃、村鎮建設規劃、產業發展規劃等的基礎上，強化流轉的管理和服務，新增集體建設用地必須符合土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃。并依法辦理農用地轉用手審批續后方可實施流轉，有序推進農用地和建設用地流轉。

5、堅持兩種產權，同一市場、統一管理。無論是利用集體存量建設用地還是利用符合規劃增量的集體建設用地，各類企業，包括鎮企業、村辦企業、私有企業、國有企業等均可按照規定的程序，使用符合規劃的集體建設用地。

6、必須堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策和“占補平衡”制度。在流轉中切實落實國家土地用途管制、新增建設用地有償使用等制度。

（二）集體建設用地使用權流轉工作注意處理好三個結合

1、和新農村建設中的產業發展、村鎮建設、公共服務相結合。土地流轉要優先發展農業規模化經營和企業化經營，優先建設農村基礎設施和農民新村，優先發展農村社會公共服務。

2、和大力推進土地開發整理復墾相結合。通過實施土地開發整理復墾，優化農用地和建設用地布局，因地制宜調整各類用地結構，提高土地利用和產出效率。同時，充分利用現有置換、折抵政策，為拓寬建設用地提供支撐。

3、和建設用地指標、新增耕地指標的市場化配置相結合。通過集約節余的建設用地指標，通過開發整理增加的耕地指標，可以通過協商和市場的方式，實行跨區縣有償交易，優化配置，滿足不同區域的用地或利益需求。

（三）規范流轉管理的重點

在制定規范流轉管理的相關規定時，要重點考慮把好“六個關”。

1、把好農村集體建設用地使用權流轉的條件關。凡納入流轉的農村集體建設用地使用權必須具備五個條件：一是符合土地利用總體規劃、城市規劃和村鎮規劃，不符合規劃的農村集體建設用地不允許流轉；二是權屬合法、四至清楚，無權屬糾紛，且具有集體土地使用權合法權證和地上建筑的合法證明；三是已經依法批準使用的存量建設用地或已經依法批準農地轉用的新增建設用地；四是符合用途管制的要求，不得擅自改變用途；五是符合農村村民宅基地一戶只能擁有一處宅基地的相關規定。

2、把好農村集體建設用地使用權流轉的規劃關。從有利于充分利用各類農村集體建設用地，合理配置土地資源；有利于城市規劃的實施出發，農村集體建設用地流轉原則上應該為城市規劃建設區外的土地。以土地利用規劃和建設用地使用計劃來統一協調城鄉土地的規劃及計劃利用，對土地供應總量、范圍、用途、布局進行控制，使土地供給與城鄉規劃相一致，使“彈性”過大的城鄉規劃增加“剛性”。在流轉過程要落實土地用途管制的要求，統籌城鄉土地利用用途分區管制。

3、把好農村集體建設用地使用權流轉的管理模式關。農村集體建設用地使用權流轉的管理模式應堅持因地制宜、政策引導，土地所有者和使用權者自愿的原則，對城市、城鎮規劃區內外既可采取“轉權讓利”的方式，將集體土地所有權征為國有后，再按國有土地使用權管理的有關規定辦理手續；也可以采取“保權留利”的方式，可不改變集體土地所有權性質，由土地所有者將集體建設用地使用權按一定的年限轉讓、出租、作價入股、聯營等方式，提供給土地使用者使用，土地所有權者從其中獲得土地收益。

4、把好農村集體建設用地使用權流轉的期限關。農村集體建設用地使用權的流轉年限一般應與項目的經營期限一致。采取轉權讓利方式的，最高年限不得超過國務院第55號令規定的同類國有土地使用權出讓最高年限；采取租賃方式的，一般不超過8年；采取其他方式的，一般不得超過企業合同章程規定的年限。土地使用權流轉年限的起算時間應從批準流轉之日起算。

5、把好農村集體建設用地使用權流轉的方式關。農村集體建設用地使用權根據不同的交易目的，可采取轉讓、租賃、作價出資或入股、合作聯營、抵押、法院判決等流轉方式。同時，為了推進農村村莊整理和農居點向中心村和小城鎮集中，還可采取土地置換的方式。對經營性的集體建設用地的流轉，必須堅持公開交易，特別要界定哪些項目或用途可以保持集體土地的性質，不造成集體資產流失。

6、把好農村集體建設用地使用權流轉收益的分配關。進一步建立、健全農村集體建設用地使用權流轉收益分配機制，切實保護好農民的合法利益。流轉中的土地收益分配是規范農村集體建設用地使用權流轉管理的核心問題。土地收益的分配應按土地所有權隸屬關系進行分配，同時還要兼顧國家、集體和個人三者之間的土地利益關系，明確規定再流轉時土地增值部分的歸屬問題，以及土地使用權抵押、處分等問題。這是實現農村集體建設用地使用權高效流轉的前提保證。

五、農村集體建設用地流轉的制度方案設計

（一）集體建設用地流轉的條件和范圍

在推進土地流轉工作中，必須對集體建設用地流轉的條件、范圍和規模加以必要的限制，防止出現農用地大量轉為建設用地。因此，納入流轉的集體建設用必須要具備一定的條件。

1、必須符合土地利用總體規劃、城市規劃和村鎮建設規劃。集體土地中只有土地利用總體規劃確定的建設用地，才能作為建設用地和流轉。不符合規劃的集體建設用地不得擴建、改建、也不允許進行流轉。

2、權屬合法、四至清楚、沒有糾紛。即已經依法確權，明確了集體地的所有者和使用者，面積準確，領有相應的集體土地所有權證。

3、已經依法批準作為建設用地使用或已經依法批準轉為建設用地。

4、符合用途管制的要求，具體土地用途要符合城市規劃或村鎮規劃，不得擅自改變用途。對商業性房地產的土地供應總量要嚴格控制，集體建設用地不得擅自改變用途搞商業性房地產。

5、集體建設用地的流轉，只適用于試點區、縣、城市規劃區外的村莊、集鎮、建制鎮集體建設用地使用權流轉管理。

（二）集體建設用地流轉形式

1、集體建設用地所有權的轉讓，采取“轉權讓利”，指集體建設用地流轉時，將集體建設用地的所有權轉為國有，并辦理國有土地出讓手續，收取的土地收益大部份返回集體經濟組織。（土地出讓金可以考慮按3、3、4比例分配，市、區、集體經濟組織）

2、集體建設用地使用權的租賃，即集體土地所有者將一定年限的集體建設用地租賃給土地使用者，并定期向使用者收取租金，土地使用者取得承租集體建設用地使用權。

3、集體建設用地使用權作價出資式入股，即集體土地所有者的一定年限的集體建設用地使用權作價，以出資式入股方式投入企業，并按出資額或股份分紅，土地使用者取得集體建設用地使用權。

4、集體建設用地使用權合作、聯營，即集體土地所有者，以一定年限的集體建設用地使用權作為條件，與其他單位或個人合作、聯營、共同興辦企業。

（三）集體建設用地流轉申報審批程序

集體建設用地流轉參照國有土地使用權出讓審批管理辦法和程序辦理。以村民經濟組織為單位，凡符合土地利用總體規劃、城市規劃和村鎮建設規劃的農民集體土地，均可按以下程度將該社全部農用地轉為建設用地并予以流轉。

1、流轉許可申請。集體土地所有權者持原批準使用土地的批復或非農業建設用地使用證、接受流轉方的項目批文和有關部門的規劃意見，以及集體經濟組織三分之二以上成員同意的證明，向當地鎮政府提出流轉申請，鎮政府根據村鎮規劃進行初審，并在30日內重點審查權屬是否清楚、土地用途是否符合規劃，流轉農民是否自愿后，報送區國土資源分局復審。復審后，向縣級以上人民政府土地管理部門提出土地流轉書面申請，同時申請地價評估；評估地價經審核確定后，集體土地所有權者與土地使用者根據不同的流轉方式草簽相應的土地流轉合同。

2、流轉許可。人民政府負責召集區縣規劃、農業、民政、勞動部門進行流轉會審，并報經市人民政府審批后，由區國土資源分局向集體土地所有者頒發《集體建設用地使用權流轉許可證》。

3、簽訂流轉合同。集體土地所有者取得流轉許可后，應將待流轉宗地的條件和流轉要求在土地有形市場掛牌。采用招標拍賣式協議方式，確定使用者、流轉方式、土地收益等。土地管理部門根據國家法律、法規，參照國有土地出讓合同文本，針對土地流轉方式，相應制定集體建設用地轉讓、作價入股和出租等統一規范的土地流轉合同文本，集體建設用地流轉雙方必須簽訂流轉合同。集體建設用地第一次流轉，由集體建設用地所有者與接受流轉的使用者簽訂集體建設用地流轉合同；第一次流轉后的再次流轉，由集體建設用地使用者與接受流轉的使用者簽訂流轉合同。

4、辦理土地流轉登記。雙方應在合同簽訂30日內持合同原本，向土地管理部門申請土地登記。在履行“占補平衡”義務或繳納耕地開墾費、按合同約定的時間付清土地價款后，土地管理部門辦理土地申報登記。土地使用權轉讓的，由接受流轉方領取集體建設用地使用證；土地使用權出租的，由出租方領取土地出租許可證。

5、集體建設用地流轉時，其地面建筑物及其附著物隨之流轉；其地面建筑物及其附著物流轉，集體建設用地同時流轉。地面建筑物及其附著物作為動產流轉的除外。

（四）集體建設用地再流轉申報審批程序

集體建設用地再流轉是指土地使用者依法取得集體建設用土使用權，在完成開發建設投資后，在使用年期內，將余期土地使用權合法流轉。

1、依法取得集體建設用地使用權的土地使用者，持非農業建設用地使用證和流轉合同，向縣級以上土地管理部門提出書面申請，同時申請地價評估；縣級以上土地管理部門將待流轉的宗地條件和流轉要求在土地有形市場掛牌,采取招標拍賣方式確定用地者。

2、用地者確定后，向市、區土地行政管理部門申請土地變更登記。

3、對因各種原因占用耕地已形成的集體建設用地，只要符合土地利用總體規劃、符合村、鎮規劃，在實施“占補平衡”后都可以流轉，同時補交新增建設用地有償使用費。

4、再次流轉的土地使用期限，為前次土地流轉合同規定的期限減去土地使用者已使用后的剩余年限。

六、完善集體建設用流轉制度的對策和建議

集體建設用地使用權流轉制度是我國土地一級市場制度的重要組成部分。因此要把完善集體建設用地使用權流轉制度納入土地一級市場制度改革的總體框架中統籌考慮。要著眼于建立和完善社會主義市場經濟體制的要求，改革和完善我國的土地一級市場制度體系。為此，提出以下對策和建議：

（一）深化征地制度改革，合理確定土地征收范圍

《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》明確提出：“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規范征地程序的要求，進一步探索改革經驗”。在《憲法》第十三條第三款和《土地管理法》第一章第二條第四款的有關國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償的原則下，在相關的法律中明確界定公共利益的范圍，即國家在哪些情形下可以依法征收或征用土地，對不屬于公共利益的其他用地不得實施征收或者征用。對不屬于公共利益的用地需求通過集體土地流轉市場解決。

（二）修改完善相關法律法規，為流轉提供法律支撐

通過修改相關法律法規，完善土地物權制度，廢除對農民集體所有土地相關權益的歧視性規定，明確農民集體土地與國有土地同地、同價、同權，全面推行集體建設用地使用權流轉。在維護我國土地社會主義公有制和禁止土地所有權買賣的前提下，允許農民集體土地和國有土地一樣在符合土地利用規劃和用途管制的前提下通過出讓、租賃等方式向用地單位有償提供建設用地使用權，供其進行開發建設，建立統一、開放、有序的土地交易市場體系。凡不屬于法律明確的公共利益范疇的其他建設項目用地，應當通過土地一級市場取得國有土地使用權，沒有國有土地可以提供的，可以在符合土地利用總體規劃和城鎮規劃的前提下取得農民集體建設用地使用權。同時在允許農民集體土地進入市場的同時，探索建立對農民集體土地收益的稅費調節機制，防止形成新的社會分配不公。

（三）強化土地管理工作，為土地流轉提供基礎服務

一是要加強土地規劃管理，加強土地利用總體規劃的修編工作和國土規劃的編制工作，盡快建立健全土地規劃體系，全面實施土地用途管制，充實發揮土地規劃在引導和調控土地市場方面的作用；二是要加強土地尤其是農村集體土地的登記發證步伐，確保農民集體土地在進入市場前產權明晰，沒有權屬爭議。要逐步創造條件將土地所有權明確到村民小組一級，并核發土地證書，為集體土地進入市場提供完善準確的權屬保障。同時，適當放寬集體房地產轉移登記辦理限制政策。建議在農村房地產交易、轉讓的政策上，本著實事求是的原則，對一些比較特殊的情況，適當放寬限制條件。此外，可逐步探索建立農村房地產進入市場流通的體制以及相關配套政策，實現土地資源作為一種資源要素在城鄉之間的自由流動和市場化配置。三是適當放寬農民建房、購房條件。為了更好地推進新農村建設，促進農村土地的集約、節約利用，建議在嚴格禁止城鎮居民在農村新建住宅的基礎上，對集體經濟組織內部居民的購房、建房，可以突破本社、本村甚至本鎮地域范圍的限制，同時嚴格執行一戶一宅的規定。四是建議允許農村集體建設用地特別是宅基地的抵押。建議認定農村房地產抵押有效，農村房地產所占用的是集體土地，土地所有權屬于農村集體經濟組織，其使用權由集體經濟組織按法律規定的條件和程序劃給村民使用。作為農村房屋使用權人，有權在依法取得的住宅用土地上享有占有、使用、利用的權利，房屋的所有權屬于使用權人。村民抵押房屋所有權，也將與房屋不可分割的土地使用權一并抵押。如果不允許地隨房抵押，則村民僅能對房屋享有占有、使用、收益的權利，而無從行使最重要的處分權利。農村房屋應比同城鎮房屋實行地隨房抵押，才有利于農村房屋步入市場，減少糾紛。

（四）建立和完善配套制度，規范有序推進流轉

一是建立農民應得土地收益和集體經濟組織土地收益的監督機制，加快建立集體土地流轉收益管理辦法以及農民社會保障措施等配套政策；二是建立相應的地價體系及評估體系，包括轉讓價格、租賃價格、抵押價格等，健全集體建設用地價格評估體系；三是建立集體建設用地基準地價和最低價保護制度，以及土地價格評估備案制度；四是建立健全農村集體建設用地（宅基地）復基置換機制，切實解決“一戶多宅”、超標準占地、違法違規用地等遺留問題。當前，一方面是農村新增建設用地需求量逐漸增加，另一方面又存在大量閑置、利用效率低下等問題。因此，在解決農村用地矛盾中，建立農村集體建設用地復墾置換制度，大力推進農村集體建設用地復墾工作，通過按照規劃要求對大量零星、閑置、空置地（含閑置宅基地）進行整理復耕，既能解決農村建設發展用地的需求，又能有效保護耕地，提高農村集體建設用地節約集約利用水平。五是調整稅收政策，使集體土地的流轉和國有土地的流轉都需要繳納相同的稅種、稅額，為達到集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”、為集體土地市場和國有土地市場搭建同一平臺的最終目標奠定基礎；六是搞好信息公開查詢工作、指導簽訂各有關文書、產權變更登記政策咨詢等相關配套工作。

（五）加強集體建設用地流轉中的執法監督網絡建設，依法整治違法行為 在農村集體建設用地流轉中，農村土地違法行為時有發生，其原因是多方面的，既有農民或基層干部法制觀念淡薄問題，也有宣傳、執法不到位的問題。從土地管理的角度出發，應切實加大土地執法網絡建設，建立健全執法網絡體系。特別要加強區縣級土地管理三級執法網絡體系建設，及時發現、制止和查處農村土地違法行為，村社配備兼職的土地監察信息員，鎮街國土管理所配備專職人員，區縣國土部門建立一支政治素質好、業務能力強、力量充足的執法監察隊伍，切實做到服務第一,依法行政,有效管理,查處有力，確保農村集體建設用地管理工作穩步推進。

（六）加大各部門協調配合力度，共同營造促進流轉的環境

集體建設用地使用權流轉工作是土地管理工作的新生事物，是一項改革和創新，涉及到國土資源、建設、規劃、勞動和社會保障、物價、金融、農業、財政、審計、民政、司法等多個部門，因此，應加強政府的領導，各部門應加強溝通、配合、協調，確保此項工作健康有序開展。國土資源部門要加快農村集體建設用地基準地價和出讓最低價的制定工作；財政部門要加快制定出臺集體土地流轉收益管理辦法；社會保障部門要盡快完善農民社會保障體系建設；農業部門要加強對集體土地流轉收益使用的監管；其他相關部門要主動配合做好相關工作，積極推進集體建設用地流轉工作健康發展。

出處華夏土地網：http://bbs.hxland.com/forum.php?mod=viewthread&tid=7370576

第三篇：淺談農村集體建設用地整理項目

淺談農村集體建設用地整理項目

一、土地整理的概念。

土地整理是通過一些工程措施，增加耕地的數量，提高耕地的質量，在保證一定范圍內耕地不減少的同時，可以在其他占用相應數量的農用地作為建設用地。

二、土地整理項目的分類

1、土地整理的占補平衡項目，通過工程措施將一些地區（特別

是丘陵地區）的荒草地開墾成適合耕種的農用地，將一些大的田坎減少等來增加耕地。

2、土地整理的掛鉤項目，全稱是農村集體建設用地減少與城鎮

建設用地增加相掛鉤。主要是通過拆除零散的農村居民點將其還耕變成耕地，再在另一個地方對原本那些占據居民點的農民進行集中安置，這樣耕地的數量就增加了。我們就能在其他地方占用耕地將其變成國有建設用地。

3、土地整理的拆院并院項目，程序和方式和掛鉤項目是相同的，不同的是它最終占用耕地將其變成建設用地的性質是集體建設用地。

三、土地整理項目的具體過程

我主要談一談掛鉤項目的具體過程。

1、項目的立項，項目所在地區市縣的國土資源局做好項目立項

資料向市國土局進行立項申報，市國土局就資料進行審查，如果資料符合立項條件，市國土局就將資料報省國土資源廳

進行立項申報，國土資源廳對資料及現場狀況進行審查，如

果資料和現場都符合要求就下發掛鉤項目的立項批復。批復

一般要求掛鉤項目在兩年內完成。

2、項目實施的前期準備，包括農民意愿的調查、安置辦法的制

定、資金的籌措、拆遷進度計劃的制定、安置點修建的準備

等。

3、項目的實施，包括政策的宣傳、拆遷的動員、總拆遷人數的確定、安置房屋戶型的統計、安置點占地的報建、安置房屋

修建的施工方的招標、拆遷房屋的拆除、復墾開工設計、原

宅基地的復墾、復墾的逐級驗收、安置房屋的修建、各基礎

配套設施的修建、安置小區的驗收、獲得掛鉤指標。

4、掛鉤指標的使用，選中一塊區域條件好的符合土地利用總體

規劃的面積和掛鉤指標數量相當的農用地，將其進行土地的一級整理，通過報征并采用招拍掛的方式取得土地并將掛鉤

指標覆蓋最終將土地性質由集體所有的農用地轉變為國有

建設用地，可用于地產開發。指標是相當珍貴的，所以在選

擇其使用的地方時應充分考慮其在使用地的價值。

以上就是個人對土地整理的理解和認識，其中有不足和疏漏請批評指正！

第四篇：農村集體建設用地的調研報告

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農村集體建設用地的調研報告2010-06-29 19:06:20免費文秘網免費公文網農村集體建設用地的調研報告農村集體建設用地的調研報告(2)

按照局黨委《關于開展深入學習實踐科學發展觀活動的實施方案》的要求，近期，與相關同志一起，就農村集體建設用地情況對部分市、鎮、村進行了調查研究。目的是找準農村集體建設用地存在的問題，研究提出解決農村集體建設用地問題的途徑和措施，引導農村集體建設用地步入依法、規范、科學發展的軌道。

一、全市農村集體建設用地的基本情況

我市轄區共計62個鎮、2653個村

莊，農村總戶數652401戶、總人口1621573人。農村集體建設用地總面積為549297畝，其中：居民點用地308433畝、村內道路用地149293畝、村辦企業用地75084畝、公益性事業用地16487畝，人均建設用地面積約為225平方米。

二、農村集體建設用地利用和管理中存在的問題

（一）農村集體建設用地違法行為屢禁不止

據2008年全市農村集體建設違法用地調查處理數據顯示，2008年全市農村集體建設違法用地面積為8213畝，違法違規現象未能得到有效遏制。主要表現在：有的村未經批準，擅自占用土地，尤其是耕地或基本農田建設工業廠房，對外出租、出售；有的村以“以租代征”的方式，將土地出租給其他單位或個人，非法建設工業廠房；有的則以農業結構調整為名，擅自占用耕地，甚至基本農田建設永久性建筑，進行畜禽養殖。僅調查的一個鎮，2008年被立案查處的未

經批準擅自建設及以租代征的土地違法案件達18宗，違法總面積231畝，大量耕地遭到破壞，部分廠房閑置，既嚴重違背了土地管理法律法規，又造成大量資源的閑置浪費。

（二）農村住宅違法建設現象較為嚴重

近年來，由于農村集體經濟增長乏力，再加上國家取消了三提五統等稅費，一些空殼村和自然環境較好的村把農村住宅建設當作集體收入的唯一來源，紛紛違法建設住宅對外出售和尋租，其表現形式主要有：一是部分村集體未經批準，擅自占用土地建設住宅，對外出售；二是部分村以集體土地為條件與他人聯合開發，建設住宅對外出售；三是部分村集體將土地出租給他人，用于住宅建設；四是部分村民未經批準，擅自占用土地建設住宅。僅調查的一個鎮，2008年被立案查處建設農村住宅的違法案件達436起，用地總面積109畝，嚴重違反了《土地管理法》及相關政策，干擾

了我市農村住宅的建設秩序。

（三）農村居民住宅非法交易時有發生

隨著城市化水平的提高，城市和農村住房價格差異的不斷提升，在鄉鎮中心區域，尤其是城鄉結合部，部分城鎮居民以及農村村民受經濟利益的驅動，非法交易農村住宅的現象時有發生，隨著舊村改造和新農村建設的推進，一些違法交易現象逐漸表露。據調查的15個村中，8個村非法買賣農民住宅達250宗。經統計，僅我市轄區的一個市，自2007年以來因非法交易農村住宅引發的信訪案件占總數的25%，訴訟案件占土地行政訴訟案件的30%。農村住宅的非法交易，不僅嚴重違反國家政策規定，擾亂了土地市場的正常秩序，而且引發大量的土地信訪案件和民事訴訟，使農村村民的合法權益得不到有效保障，造成了農村土地權屬混亂和產權糾紛，并給舊村改造及新農村建設帶來新的矛盾。

（四）集體建設用地利用率低，閑置浪費現象較為嚴重

一是人均集體建設用地面積較大，利用率低。國家規定農村人均集體建設用地面積為150平方米，我市上一輪土地利用總體規劃確定農村人均建設用地規模由規劃基期的180平方米降為規劃末期的150平方米，而我市在實施土地利用總體規劃13年以來，人均建設用地面積不僅沒有得到有效降低，反而增加到225平方米，遠高于國家規定標準；二是農村住宅空置率高，一戶多宅較多。部分農村村民取得宅基地建房后，因考學、參軍、工作、在外購房居住等原因，將戶口遷出本村，造成大量住宅閑置；部分村民因結婚分戶等原因已在村內單獨申請建房居住，后又繼承其父母或親戚生前所居住的房屋，導致一戶多宅和房屋閑置。此次調查的15個村共有3533戶、8923人，宅基地總數4866宗，其中一戶多宅313戶、閑置住宅757宗，分別占宅基地總數的%和%。農村住宅閑置

及一戶多宅等問題，造成了農村土地的粗放利用和浪費。

三、對策及建議

（一）進一步加大宣傳教育力度，增強社會各階層的國策意識

一是搞好法律法規宣傳，增強法律意識。進一步創新宣傳方式，拓寬宣傳渠道，加大國土資源法律法規的宣傳力度，不斷增強廣大干部群眾的法律意識，提高依法用地的自覺性。二是搞好國情、國策的宣傳，增強危機意識。我國地少人多，土地資源嚴重匱乏，全國耕地總面積為億畝，距離18億畝的警戒線只差2700萬畝，18億畝耕地底線一旦失守，勢必影響我國的糧食安全和社會穩定。要在深化普法教育的同時，不斷加強國情、國策教育力度，增強廣大干部群眾

第五篇：農村集體建設用地的調研報告

按照局黨委《關于開展深入學習實踐科學發展觀活動的實施方案》的要求，近期，與相關同志一起，就農村集體建設用地情況對部分市、鎮、村進行了調查研究。目的是找準農村集體建設用地存在的問題，研究提出解決農村集體建設用地問題的途徑和措施，引導農村集體建設用地步入依法、規范、科學發展的軌道。

一、全市農村集體建設用地的基本情況

我市轄區共計62個鎮、2653個村莊，農村總戶數652401戶、總人口1621573人。農村集體建設用地總面積為549297畝，其中：居民點用地308433畝、村內道路用地149293畝、村辦企業用地75084畝、公益性事業用地16487畝，人均建設用地面積約為225平方米。

二、農村集體建設用地利用和管理中存在的問題

（一）農村集體建設用地違法行為屢禁不止

據XX年全市農村集體建設違法用地調查處理數據顯示，XX年全市農村集體建設違法用地面積為8213畝，違法違規現象未能得到有效遏制。主要表現在：有的村未經批準，擅自占用土地，尤其是耕地或基本農田建設工業廠房，對外出租、出售；有的村以“以租代征”的方式，將土地出租給其他單位或個人，非法建設工業廠房；有的則以農業結構調整為名，擅自占用耕地，甚至基本農田建設永久性建筑，進行畜禽養殖。僅調查的一個鎮，XX年被立案查處的未經批準擅自建設及以租代征的土地違法案件達18宗，違法總面積231畝，大量耕地遭到破壞，部分廠房閑置，既嚴重違背了土地管理法律法規，又造成大量資源的閑置浪費。

（二）農村住宅違法建設現象較為嚴重

近年來，由于農村集體經濟增長乏力，再加上國家取消了三提五統等稅費，一些空殼村和自然環境較好的村把農村住宅建設當作集體收入的唯一來源，紛紛違法建設住宅對外出售和尋租，其表現形式主要有：一是部分村集體未經批準，擅自占用土地建設住宅，對外出售；二是部分村以集體土地為條件與他人聯合開發，建設住宅對外出售；三是部分村集體將土地出租給他人，用于住宅建設；四是部分村民未經批準，擅自占用土地建設住宅。僅調查的一個鎮，XX年被立案查處建設農村住宅的違法案件達436起，用地總面積109畝，嚴重違反了《土地管理法》及相關政策，干擾了我市農村住宅的建設秩序。

（三）農村居民住宅非法交易時有發生

隨著城市化水平的提高，城市和農村住房價格差異的不斷提升，在鄉鎮中心區域，尤其是城鄉結合部，部分城鎮居民以及農村村民受經濟利益的驅動，非法交易農村住宅的現象時有發生，隨著舊村改造和新農村建設的推進，一些違法交易現象逐漸表露。據調查的15個村中，8個村非法買賣農民住宅達250宗。經統計，僅我市轄區的一個市，自XX年以來因非法交易農村住宅引發的信訪案件占總數的25%，訴訟案件占土地行政訴訟案件的30%。農村住宅的非法交易，不僅嚴重違反國家政策規定，擾亂了土地市場的正常秩序，而且引發大量的土地信訪案件和民事訴訟，使農村村民的合法權益得不到有效保障，造成了農村土地權屬混亂和產權糾紛，并給舊村改造及新農村建設帶來新的矛盾。

（四）集體建設用地利用率低，閑置浪費現象較為嚴重

一是人均集體建設用地面積較大，利用率低。國家規定農村人均集體建設用地面積為150平方米，我市上一輪土地利用總體規劃確定農村人均建設用地規模由規劃基期的180平方米降為規劃末期的150平方米，而我市在實施土地利用總體規劃13年以來，人均建設用地面積不僅沒有得到有效降低，反而增加到225平方米，遠高于國家規定標準；二是農村住宅空置率高，一戶多宅較多。部分農村村民取得宅基地建房后，因考學、參軍、工作、在外購房居住等原因，將戶口遷出本村，造成大量住宅閑置；部分村民因結婚分戶等原因已在村內單獨申請建房居住，后又繼承其父母或親戚生前所居住的房屋，導致一戶多宅和房屋閑置。此次調查的15個村共有3533戶、8923人，宅基地總數4866宗，其中一戶多宅313戶、閑置住宅757宗，分別占宅基地總數的6.4%和15.5%。農村住宅閑置及一戶多宅等問題，造成了農村土地的粗放利用和浪費。

（三）多措并舉，提高農村集體建設用地集約利用水平

一是合理規劃。目前，我市農村人口約為162.1萬人，人均建設用地面積比國家標準超出了75平方米，以此推算，我市農村集體建設用地整理潛力可達12157.5公頃。要充分利用這一有利條件，認真組織開展新一輪土地利用總體規劃修編工作，合理編制農村集體建設用地挖潛利用規劃，在確保全市建設用地總量不增加、耕地總量不減少、耕地質量不降低的前提下，充分挖掘農村集體建設用地的整理（復墾）潛力，將農村集體建設用地減少與城鎮建設用地增加有機結合，合理規劃調整農村集體建設用地布局，優化用地結構，降低人均建設用地面積，進一步促進農村集體建設用地節約集約、高效和可持續利用，促進農村經濟全面發展和社會全面進步。

二是積極推進農村居住工程建設。要嚴格按照《山東省人民政府關于推進農村住房建設與危房改造的意見》的有關規定，結合我市實際，實施村莊合并、集中興建多層民居，將黨的城鄉統籌政策惠及到大多數農民，落到實處。首先，全面摸底，科學規劃。在全面調查摸底的基礎上，科學編制農村住房建設規劃。要充分發揮規劃的控制和引導作用，堅持從實際出發，因地制宜，統籌合理安排城鄉建設用地和其他土地資源，整合優化農村住宅的布局。第二，結合實際，分類實施。按照我省關于推進農村住房建設與危房改造的意見，逐步采取撤村并居型、小城鎮集聚型、農村新型社區建設型、村莊整治改造型、逐步撤并型及整村遷建型等方式，引導經濟條件較好、建房積極性較高的地區先行啟動農村住房建設。對中心村、經濟強村和大企業駐地及周邊村莊，按照農村新型社區的標準，統一組織建設集中居住區，并可通過宅基地換住房、換社保的方式，將擬撤并村莊的農戶吸引進來。鼓勵經濟強村兼并周邊弱村，鼓勵大企業整建制兼并改造村莊，通過集中建房改善農民居住條件，拓展發展空間，最大限度地減少農村土地閑置、浪費及低效利用等問題，進一步提高挖潛改造、調整盤活存量建設用地的力度，提高土地的利用效率。第三，嚴格標準，保證質量。對在批準的集體建設用地上建設的多層農村住宅，應嚴格控制戶型和面積，可參照經濟適用房的戶型和面積，堅決制止建設大戶型和豪華型公寓；同時，還應嚴格控制供應條件和范圍，僅限于符合申請條件的本集體經濟組織成員和拆遷農民，嚴禁對外出售，謀取不合法利益。對新農村建設節約的土地，通過整理復墾，置換用于城鎮建設。第四，資金扶持，扎實推進。各級政府應從城鎮土地出讓收益中拿出專項資金，用于補助拆遷村和搬遷居民，保證農村居住工程建設順利推進。

三是積極開展農村集體建設用地置換和掛鉤。集體建設用地置換和掛鉤，就是通過置換和掛鉤的方式，將農村集體建設用地減少與城鎮建設用地增加相結合，通過整理復墾，將農村廢棄、閑置、低效利用的建設用地整理成耕地，并將整理復墾后取得的建設用地周轉指標由市（區）統一調劑用于城鎮及工業園區項目建設。通過農村建設用地置換和掛鉤，一方面能夠有效地整合農村集體建設用地布局，優化用地結構，提高農村土地集約利用水平；另一方面，整理出的建設用地周轉指標置換到城鎮、工業集聚區，能夠有效拓展用地空間。

四是逐步建立農村住宅退出機制，實行有償使用。20世紀90年代初期，我市曾對農村住宅實行有償使用制度，不僅有效解決了農村住宅亂搭濫建、少批多占的問題，還較好地改善了村容村貌，受到廣大農民的好評。最近下發的《山東省人民政府關于推進農村住房建設與危房改造的意見》明確提出：“對農民拆除舊住房、交還宅基地的可給予一定經濟補償，對超占宅基地的農戶實行有償使用，具體標準由縣（市、區）政府制定”。目前，一戶多宅和超標準占地問題，在我市農村具有一定的普遍性，要有效解決此類問題，應建立農村住宅退出機制，實行有償使用，利用經濟手段逐步促使農戶自愿交還多余住宅。具體方法可采取對符合規定標準的住宅少收或不收有償使用費、對一戶多宅和超標準占地的多收有償使用費。具體標準可由縣級人民政府制定，也可由村按村民公約的方式確定。