第一篇：農村集體經營性建設用地入市調研

普定縣農村集體經營性建設用地入市調研根據省國土資源廳《關于開展土地管理制度改革調研的通知》,結合我縣已經開展的農村集體經營性建設用地流轉試點相關情況,對農村集體經營性建設用地入市作如下思考。

一、農村集體經營性建設用地的理解

農村的集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和集體經營性建設用地。

集體經營性建設用地，是指具有生產經營性質的農村建設用地。農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業所使用的農村集體建設用地，如過去的鄉鎮企業用地。2013年11月15日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》發布。其中指出要建立城鄉統一的建設用地市場。也就是說農村集體經營性建設用地，在符合規劃和用途管制的前提下，可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。亦即可以出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

二、普定縣農村集體經營性建設用地使用權流轉市場需求

（一）是規范小城鎮集體經營性建設用地的需要

隨著城鎮化建設的發展，普定縣各鄉鎮不同程度的進行小城鎮開發，開發面積均約200畝以上。都是利用集體土地進行一級土地開發，開發后面臨著集體經營性建設用地流轉辦證等問題。開發出來的建設

用地，用于鄉鎮集貿市場建設、農民個人住宅、加工業等，產生集體土地買賣行為，這就需要利用集體經營性建設用地試點探索出的經驗進行規范。

（二）是滿足鄉鎮村辦小微企業融資的需要

在鄉鎮村利用集體建設用地辦理小型食品加工廠、純凈水廠、水泥磚廠等小型企業，因企業需要融資貸款，若辦理集體建設用地，受集體性質限制不能融資或融資金額少；若申報辦理國有建設用地使用手續較為麻煩，程序較為復雜，周期長。這就需要集體經營性建設用地入市等相關政策及時兌現，滿足鄉鎮村辦企業日益發展的需要。

三、集體經營性建設用地入市需要解決的問題及建議

（一）集體經營性建設用地報批和補償安置

1、集體經營性建設用地必須在符合規劃和用途管制前提下方能報批，這就限制用地范圍，使不符合規劃的未利用地不能充分發揮作用。建議允許使用不符合規劃的未利用地報批為集體建設用地，解決小微企業發展用地的需求，更好地保護耕地。

2、集體農用地轉為建設用地報批，因集體性質未改變，補償安置標準是否參照征收為國有的補償安置標準，如涉及補償難于落實，獲取土地有難度，強制執行于法無據；涉及到社會保障問題如何解決，社保主體是村集體經濟組織還是政府，需要界定。建議報批農轉用前，做好建設規劃硬功，充分考慮節約集約用地，縮小征地范圍，做好村民工作，必須得到村民或村民代表三分之二以上的人同意才可以報

批。集體土地農用地批轉后，立即注銷土地承包經營權，參照當地征收集體土地程序及補償安置標準進行征地。

3、農村宅基地買賣現象普遍存在，為規范該類違法買賣土地亂象，建議已經發生買賣且符合規劃宅基地，只要符合一戶一宅要求，按規定完善建設用地報批、登記，評估補交土地收益后，允許抵押、出租、轉讓等流轉，防止集體收益流失。流轉發生增值的，必須繳納相關稅費后方可辦理流轉變更登記。

（二）集體經營性建設用地的供應

1、集體經營性建設用地供應前，應參照國有建設用地進行規劃設計，評估確定地塊價值，便于進行招拍掛操作流程。目前，土地市場網不支持集體經營性建設用地供地公告，可在地方媒體參照國有建設用地進行公告。

2、供應主體是當地鄉鎮人民政府或村集體經濟組織，應該作界定。鄉鎮人民政府可以統籌“四通一平”或“五通一平”資金，將“毛地”轉“熟地”。而村集體經濟組織沒有資金管理權，無法統籌土地前期開發。建議由當地鄉鎮人民政府主導，村集體經濟組織配合，國土資源管理部門具體操作集體經營性建設用地入市程序。

3、集體經營性建設用地入市收益如何分配，應該明確分配主次、比例，避免收益管理混亂，造成好事辦不好，引起社會矛盾。建議集體經營性建設用地入市后產生的收益扣除開發成本后，鄉鎮、村按30：70分配，村集體部分除了留足失地農民的社保資金外，用作村級公共基礎設施建設，改善人居環境，豐富文化生活等支出。

（三）集體經營性建設用地的管理

集體經營性建設用地供后管理，如果沒有硬性的合同約束，很難做到按時開竣工，有可能產生批而不用，用而不盡等閑置土地現象。建議參照國有建設用地出讓程序，由國土資源管理部門與集體經營性建設用地使用者簽訂合同，便于監管。集體經營性建設用地閑置的，國土資源局責令改正；村集體經濟組織對閑置的集體經營性建設用地負有直接責任的，在土地閑置狀況改正之前，國土資源局暫停辦理其新增集體經營性建設用地審批手續。

（四）集體經營性建設用地的后期使用

1、集體經營性建設用地使用權轉讓發生增值的，應當參照國有土地增值稅征收標準，繳納有關土地增值收益。

2、集體經營性建設用地使用權轉讓不實行公開交易的，縣國土資源局不得為其辦理產權變更登記或者他項權利登記手續。

(五)集體經營性建設用地供應對象及利弊

集體經營性建設用地供應對象如果全面放開，對于搞活、壯大村集體經濟，擴大小微企業融資渠道，增強小微企業抗風險能力具有重要作用。但可能對國有建設用地市場形成沖擊，導致國有建設用地與集體建設用地相互競爭，削弱國有建設用地主導地位，也導致村集體經濟組織和村民不配合國家對集體土地的征收；有可能出現不法商販投機屯地，轉讓拋售集體建設用地牟取暴利現象；還有可能造成新一輪小產權房問題。建議購買集體經營性建設用地的只能是本鄉鎮內小微企業經營者、個體工商戶、無房戶。嚴禁利用集體經營性建設用地

建小產權房搞房地產開發，避免出現新社會的“地主”、“土豪”，使貧富懸殊差距加大，加劇社會矛盾。總之，集體的經營性建設用地入市需要注意四個方面的問題：一是它是集體的經營性建設用地，不是集體的所有的建設用地，因為農村還有公益性建設用地和宅基地，更不是原來建設用地之外的其他耕地。二是符合規劃，必須符土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，充分征求意見，分析利弊，不能無序進行開發，浪費土地。三是用途管制，必須在符合規劃和用途管制的前提下，進行集體建設用地審批、確權，才可以出讓、租賃、入股。四是要規范公開的市場操作，不能私下授受，暗箱操作，導致產生新的社會矛盾。所以集體經營性建設用地入市需要開展試點，在探索中不斷優化，不是一下就推開的。

普定縣國土資源局

2014年7月16日

第二篇：XX縣農村集體經營性建設用地入市管理辦法（試行）

XX縣農村集體經營性建設用地入市管理辦法（試行）

第一章

總

則

第一條

為探索建立“同權同價、流轉順暢、收益共享”的農村集體經營性建設用地入市制度，根據《中華人民共和國土地管理法》，結合試點地區經驗做法，制定本辦法。

第二條

本辦法所稱農村集體經營性建設用地，是指存量農村集體建設用地中，土地總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服和經營性基礎設施等經營性用途，并經依法登記的土地。

本辦法所稱農村集體經營性建設用地入市，是指農村集體經營性建設用地使用權以出讓、租賃、作價出資（入股）等有償方式進入土地市場交易的行為。

第三條

集體經營性建設用地與國有建設用地同權同價，依法享有出讓、租賃、作價(出資)入股、轉讓、出租、抵押等權能。

第四條

縣政府成立農村集體經營性建設用地入市領導小組，統籌指導、管理全縣集體經營性建設用地入市工作；保障入市主體依法參與入市工作，并承擔響應義務；保障土地使用者的合法權益，及時解決集體經營性建設用地入市出現的問題。

第二章

產權管理和權利義務

第五條

加快全縣農村集體建設用地所有權和使用權確權登記頒證工作，落實建設用地的用益物權，保障土地所有者和使用者的合法權益。

第六條

符合規劃、依法取得的農村集體經營性建設用地所有權人，對其擁有的集體經營性建設用地具有占有、使用、收益和處置的權力。依法取得的農村集體經營性建設用地使用權人，其使用方式、最高使用年限和國有建設用地相同，在使用期限內享有轉讓、出租、抵押權能。

第七條

農村集體經營性建設用地使用權依法入市，不改變土地的所有權。

第八條

農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、作價出資（入股）以及轉讓、出租和抵押時，其地上建筑物、其他附著物一并處分。

第九條

入市的農村集體經營性建設用地應履行與國有建設用地同等義務，承擔響應的基礎設施建設義務，并按規定繳納相關稅費和土地增值收益調節金，在國家建設需要時有償退出。

第十條

農村集體經營性建設用地入市主體為具有土地所有權的農村集體經濟組織或是代表其所有權的組織。

農村集體經營性建設用地屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織代表集體行使所有權。

第十一條

入市主體以全資方式設立的土地專營公司、土地股份合作社、集體資產管理公司等具有法人資格、從事土地專營業務的市場法人，經集體經濟組織書面委托授權，可在授權范圍內代理實施農村集體經營性建設用地入市事項。

第三章　入市途徑和條件

第十二條

農村集體經營性建設用地的入市途徑：

（一）就地入市。

符合條件的集體經營性用地，就地以出讓、租賃和作價出資（入股）等方式入市。

（二）調整入市。

村莊內零星、分散的集體經營性建設用地，可以通過相關規劃調整、占補平衡，報市、縣政府批準后，按規劃方案異地入市。

（三）整治入市。

經整治后的村莊建設用地，在優先保障居民住房安置等用地后，規劃為經營性用途且不予征收的集體建設用地在確定產權歸屬后可依法入市。

第十三條

農村集體經營性建設用地入市應當符合下列條件：

（一）符合土地利用總體規劃、城鄉規劃以及用地、產業、環保政策等要求；

（二）土地權屬清晰，并經依法登記；

（三）地上建筑物、構筑物及其他附著物已補償到位，或經所有權人書面同意隨土地一同入市流轉；

（四）擬調整地塊在入市交易行為發生前復墾為農用地，且不得小于擬入市地塊面積，并經驗收確認。

擬入市地塊涉及占用耕地的，擬調整地塊復墾為耕地的面積和質量，不得小于和低于所占用的耕地；

（五）擬入市地塊面積不得大于擬調整地塊面積；

（六）整治地塊權屬各方應當以書面形式簽訂響應的土地整治協議。

土地整治協議應當包括整治地塊的位置、范圍、土地權屬調整等事項，作為集中整治后，重新劃分宗地和確定產權歸屬的依據。

（七）法律、法規規定的其他條件。

第十四條

有下列情形之一的農村集體經營性建設用地不得入市：

（一）土地或地上建筑物、其他附著物權屬有爭議的；

（二）司法機關和行政機關依法裁定、決定查封或以其他形式限制土地權利的；

（三）已辦理抵押登記，但未取得抵押權人書面同意的；

（四）沒有明確土地使用條件的；

（五）法律、法規規定的其他情形。

第四章　出讓、租賃、作價出資（入股）

第十五條

本辦法所稱農村集體經營性建設用地使用權出讓，是指具有土地所有權的農村集體經濟組織，將一定年限的農村集體經營性建設用地使用權出讓與土地使用者，由土地使用者按照合同約定支付土地出讓金給農村集體經濟組織的行為。

本辦法所稱農村集體經營性建設用地使用權租賃，是指具有土地所有權的農村集體經濟組織，將一定年限的集體經營性建設用地使用權租賃給土地使用者，由土地使用者按照合同約定支付租金給農村集體經濟組織的行為。

本辦法所稱農村集體經營性建設用地使用權作價出資（入股），是指具有土地所有權的農村集體經濟組織，根據法律規定以及出資協議約定，將一定年限的農村集體經營性建設用地使用權進行評估作價入股，與他人以合作、聯營等形式共同興辦企業的行為。

第十六條

農村集體經營性建設用地使用權出讓應當采取招標、拍賣、掛牌方式公開交易；農村集體經營性建設用地使用權租賃可以采用招標、拍賣、掛牌或者雙方協議的方式交易；農村集體經營性建設用地使用權作價出資（入股）采用雙方協議的方式交易。法律、法規另有規定的除外。

第十七條

農村集體經營性建設用地使用權出讓、作價出資（入股）最高年限，不得超過國家規定國有建設用地同類土地用途的最高年限，具體年限按下列用途確定：

（一）工業用地50年；

（二）教育、科技、文化、衛生、體育用地50年；

（三）商業、旅游、娛樂用地40年；

（四）綜合或者其他用地50年。

農村集體經營性建設用地使用權租賃可根據具體項目需要確定使用年限，一般應不低于5年，最長不得超過20年。

第十八條

農村集體經營性建設用地使用權可以采取先租后讓、租讓結合的供地方式。先租后讓的租賃年限一般為5年，最高不超過10年，與后續出讓年期總和不得超過該宗土地用途在第十七條中所確定的最高年限。

第十九條

農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃和作價出資（入股）按下列程序進行：

（一）申請。

符合本辦法規定的入市條件的，通過村內四議兩公開程序，經農村集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表表決同意后，農村集體經濟組織可以向所在地鄉（鎮）政府遞交入市申請書，并提交農村集體經濟組織成員或村民代表的正式表決書等相關材料。入市申請書應當寫明擬入市宗地位置、權屬、地上附著物等基本情況。

（二）審查。

鄉（鎮）政府對擬入市地塊的使用現狀、權屬狀況、地上附著物狀況等進行初審后，出具是否同意入市的初審意見，并上報縣自然資源部門。縣自然資源部門根據初審意見，同縣發改、工信、環保等部門對擬入市宗地是否符合入市條件進行審查。經審查符合條件的，縣自然資源部門依據控制性詳細規劃或村莊規劃，出具土地使用條件，向入市主體發出同意入市意見書。

（三）地價評估及入市方案擬定。

對審查同意入市的宗地，由入市主體委托有資質單位進行地價評估，擬定入市方案。入市方案應當包括但不限于以下內容：入市宗地位置、面積、權屬、土地用途、土地使用條件、使用（入股）年限、土地評估價格、配置方式（出讓、租賃、作價出資入股）、作價出資（入股）金額、分紅比例或方式、入市交易方式（協議、招標、拍賣、掛牌）等內容。

縣自然資源部門應指導入市主體根據宗地評估價格、產業政策等因素，集體決策確定入市底價。入市底價不得低于入市成本，不得低于出讓宗地所在區域的基準地價。

（四）入市方案表決。

入市方案應當經本集體經濟組織村民會議三分之二以上成員或村民代表表決，形成正式表決材料。農村集體經營性建設用地屬鄉（鎮）集體經濟組織所有的，入市方案應當經鄉（鎮）黨政聯席會議或鄉（鎮）長辦公會議集體研究決定。

（五）入市方案審批。

入市方案經表決通過后，入市主體將入市方案提交給縣自然資源部門，經縣自然資源、發改、工信、環保等部門審查后，報請縣人民政府批準。

（六）公告及交易。

入市方案經批準后，縣自然資源部門在相關媒體上發布入市交易公告。公開出讓的，參照國有建設用地使用權招標、拍賣、掛牌出讓程序執行。

（七）簽訂成交確認書及公示。

交易成功后，交易雙方須在交易現場簽訂成交確認書。交易結束之日起10個工作日內，縣自然資源部門應當在相關媒體上發布交易結果公告。入市主體在村（居）務公開欄上公示交易結果。

（八）簽訂合同。

公告（公示）結束后，交易雙方應當按照成交確認書約定的時間簽訂《農村集體經營性建設用地使用權出讓（租賃、作價出資入股）合同》（以下簡稱《合同》）。

第二十條

土地使用者應當在《合同》簽訂后60日內付清成交價款。逾期未支付的，出讓方（入市主體）有權解除《合同》，并可請求違約賠償。

第二十一條

出讓方應當按照《合同》約定，提供土地使用權，未按《合同》約定提供土地使用權的，土地使用者有權解除《合同》，并可請求違約賠償。

第五章　轉讓、出租、抵押

第二十二條

本辦法所稱農村集體經營性建設用地使用權轉讓，是指農村集體經營性建設用地使用權以出讓、租賃、作價出資（入股）方式交易后，土地使用權人將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈與等。未按《合同》規定的期限和條件投資開發、利用土地的，土地使用權不得轉讓。

本辦法所稱農村集體經營性建設用地使用權出租，是指以出讓、租賃、作價出資（入股）方式取得農村集體經營性建設用地使用權后，土地使用權人將其再轉租給他人的行為。承租人未按土地使用權合同規定的期限或條件投資開發、利用土地的，土地使用權不得出租。

本辦法所稱農村集體經營性建設用地使用權抵押，是指土地使用權人不轉移對土地的占有，將該集體經營性建設用地使用權作為債權擔保的行為。已辦理土地登記，取得不動產權證的農村集體經營性建設用地可以設定抵押。農村集體經營性建設用地使用權以租賃方式入市的，租賃期間，出租人與承租人均不得為其設定抵押。

第二十三條

農村集體經營性建設用地使用權轉讓、出租，應當符合下列條件：

（一）不存在本辦法第十四條規定的禁止入市情形；

（二）按照《合同》約定，履行支付成交價款或分配股權的義務，取得不動產權證書；

（三）按照《合同》約定的期限和條件投資開發；

（四）投資開發須達到開發投資總額的25%以上，并由有資質的評估機構出具投資審計報告予以確認；

（五）法律、法規及《合同》約定的其他條件。

第二十四條

農村集體經營性建設用地使用權轉讓、出租、抵押的，應當簽訂書面合同。合同不得違背國家法律、法規和原《合同》的規定。轉讓、出租原土地使用權的，原土地使用者的權利、義務隨之轉移。

第二十五條

農村集體經營性建設用地使用權以租賃方式入市的，租賃期間出租人不得將其轉讓、作價出資（入股）。確需轉讓、作價出資（入股）的，須征得承租人同意或在解除租賃合同之后進行。

以租賃或作價出資（入股）方式入市的農村集體經營性建設用地使用權出租，應征得土地所有權人的書面同意。原《合同》就是否允許出租及條件進行過約定的，從其約定；未約定的，須經代表其所有權的集體經濟組織三分之二以上成員或村民代表表決同意。

第二十六條

通過轉讓、出租取得的土地使用權或他項權利，其使用年限為原出讓、租賃或作價出資（入股）合同確定的使用年限減去原土地使用權人已使用年限后的剩余年限。

第二十七條

土地使用權轉讓的價格應當經過評估。土地使用權轉讓價格明顯低于市場價格的，入市主體有優先購買權。

第二十八條

已設定抵押權的，抵押人到期未能履行債務或者在抵押合同期間宣告解散、破產的，抵押權人有權依照國家法律、法規和抵押合同的規定處分抵押財產，并對處分所得享有優先受償權。

因處分抵押財產而取得土地使用權和地上建筑物、構筑物及其他附著物所有權的，應當辦理土地變更登記。

抵押權因債務清償或者其他原因而消滅的，應當辦理注銷抵押登記。

第六章

開發建設管理

第二十九條

依法取得農村集體經營性建設用地的使用權人，應按照法律法規有關規定和《合同》約定的開發期限、土地用途和土地使用條件開發利用土地。

第三十條

因城鄉規劃調整等原因，確需改變土地用途或土地使用條件的，土地使用權人應當向縣自然資源部門提出申請，縣自然資源部門審核同意，報縣人民政府批準后參照國有建設用地響應程序辦理。

第三十一條

土地使用權人擅自改變《合同》確定的用途或土地使用條件的，應按照《合同》約定承擔違約責任，并由縣自然資源部門參照國有建設用地管理的有關規定依法查處。

第三十二條

土地使用者依法取得的土地使用權，在合同約定的使用年限屆滿前不收回。合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂合同，并依照規定支付響應價款。

第三十三條

有下列情形之一的，農村集體經濟組織可以收回集體經營性建設用地使用權：

（一）為實施村鎮規劃、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的；

（二）用地單位和個人未按合同約定或者批準文件規定的用途和期限使用土地，又拒不改正的；

（三）因用地單位和個人原因造成土地閑置滿兩年的；

（四）集體經營性建設用地使用權流轉期限屆滿未申請續期或雖申請續期但未獲入市主體同意的；

（五）因撤銷、遷移等原因停止使用土地的；

（六）法律、法規規定的其他情形。

依照前款第（一）項規定收回集體經營性建設用地使用權的，應當根據土地使用者使用土地的實際年限和開發利用土地實際給予響應補償。

前款第（三）項規定的土地閑置情形，由農村集體經濟組

織參照《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）認定。

第七章

收益分配

第三十四條

國家通過征收土地增值收益調節金來平衡集體經營性建設用地入市和國有建設用地出讓過程中，國家和集體之間分享比例的平衡。農村集體經營性建設用地入市一級市場，入市主體需按入市土地的不同用途繳納土地增值收益調節金，工礦倉儲用地20%、經營性基礎設施用地25%，商服用地35%，土地受讓方按成交價款的4%繳納與契稅相當的調節金，入市二級市場轉讓、出租的，按土地增值收益的20%繳納調節金。

第三十五條

以招標、拍賣、掛牌方式出讓土地的，土地增值收益調節金按比例從土地出讓成交價款中計提繳納。

以租賃方式交易的，土地增值收益調節金按比例從租金中計提繳納。

以作價出資（入股）方式交易的，土地增值收益調節金按比例從作價出資（入股）金額或評估價值款中計提繳納。作價出資（入股）金額與縣自然資源部門審核確認的評估價不一致的，以價格高者為準。

第三十六條

改變土地用途或土地使用條件所產生的土地增值收益，從改變土地用途和提高容積率所補繳的土地出讓金中計提，土地使用權人應當按照本辦法第三十四條規定的計提比例，向縣自然資源部門繳納土地增值收益調節金。

第三十七條

農村集體經營性建設用地使用權交易雙方按本辦法規定支付成交價款和調節金后方可向縣不動產登記機構申請辦理不動產權登記。

第三十八條

農村集體經營性建設用地入市取得的土地純收益，在留取土地增值收益調節金后屬于農民集體經濟組織所有。

第三十九條

縣政府制定農村集體經濟組織集體經營性用地入市收益分配指導意見。集體留存和集體人員分配由三分之二以上村民或村民代表討論決定，以一定比例或各種方式分配到農民手里，確保全體成員享受到集體土地入市帶來的財產性收入合理、公平地增加。

第四十條

鄉(鎮)人民政府要指導和監督農村集體經濟組織合理使用留存集體的土地增值收益。留存集體的土地增值收益納入農村集體資產管理，納入村務公開內容，定期向本集體經濟組織成員公布。

第四十一條

縣農業、財政部門要加強對土地增值收益資金的監督管理，并接受審計監督與監管。

第八章

法律責任

第四十二條

農村集體經營性建設用地入市同國有建設用地享有相同的法律地位。作為入市的農村集體經濟組織和具有土地使用權的企業、法人或自然人，都應遵守相關的法律法規規定，嚴格履行各自的權力和義務，確保集體經營性建設用地入市工作規范有序。

第四十三條

違反本辦法規定，買賣或者以其他形式非法轉讓集體經營性建設用地使用權的，依據《中華人民共和國土地管理法》第七十四條的規定處理。

第四十四條

擅自將農民集體所有的土地通過出讓、轉讓使用權或者出租等方式用于非農業建設，或者擅自將集體經營性建設用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用的，依據《中華人民共和國土地管理法》第八十二條的規定處理。

第四十五條

農村集體經濟組織要在鄉(鎮)人民政府的指導下，規范其內部組織結構，嚴格依法依程序處理集體經濟組織內部事務。集體經營性建設用地合同簽訂后，即具有市場法律地位，受國家法律保護。集體經濟組織不能以內部成員反悔不同意或村委會換屆等原因，擅自撕毀合同，阻撓土地使用者使用土地。

第四十六條

農村集體經濟組織要加強對集體經營性建設用地入市工作的后續開發管理，發現問題，應立即制止、予以糾正，并及時向縣自然資源部門報告。

第四十七條

國家工作人員或農村集體經濟組織經營管理者，在集體經營性建設用地入市交易及后續開發管理工作中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊、弄虛作假的,或者擅自侵占、挪用集體經營性建設用地入市收益的，由所在單位或者上級機關依法給予處分；構成犯罪的，依法移送司法機關追究其刑事責任。

第九章

附

則

第四十八條

本辦法自公布之日起實施。實施期間，如國家和省、市出臺相關政策，按其規定執行。

第四十九條

本辦法由縣農村集體經營性建設用地入市領導小組負責解釋。

附件：XX縣農村集體經營性建設用地入市領導小組成員名單

附件

XX縣農村集體經營性建設用地入市領導小組成員名單

組

長：XX

縣委常委、常務副縣長

副組長：XX

縣政府辦副主任

XX

縣自然資源局局長

成員：XX

縣發展和改革局局長

XX

縣工業和信息化局局長

XX

縣財政局局長

XX

縣住房和城鄉建設管理局局長

XX

縣水務局局長

XX

縣農業農村局局長

XX

縣審計局局長

XX

縣行政審批局局長

XX

縣林業局局長

XX

市生態環境局XX分局局長

XX

縣稅務局局長

XX

中小企業發展促進中心主任

各鄉鎮政府鄉鎮長

領導小組下設辦公室，辦公室設在縣自然資源局，辦公室主任由XX兼任。

第三篇：中央一號文件集體經營性建設用地入市

深化農村土地制度改革

17．完善農村土地承包政策。穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。有關部門要抓緊研究提出規范的實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，推動修訂相關法律法規。切實加強組織領導，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地，確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助。穩定和完善草原承包經營制度，2015年基本完成草原確權承包和基本草原劃定工作。切實維護婦女的土地承包權益。加強農村經營管理體系建設。深化農村綜合改革，完善集體林權制度改革，健全國有林區經營管理體制，繼續推進國有農場辦社會職能改革。

18．引導和規范農村集體經營性建設用地入市。在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。有關部門要盡快提出具體指導意見，并推動修訂相關法律法規。各地要按照中央統一部署，規范有序推進這項工作。

19．完善農村宅基地管理制度。改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，在保障農戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。有關部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線。完善城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，切實保證耕地數量不減少、質量有提高。加快包括農村宅基地在內的農村地籍調查和農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。

20．加快推進征地制度改革。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。抓緊修訂有關法律法規，保障農民公平分享土地增值收益，改變對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補償等多種方式，確保被征地農民長期受益。提高森林植被恢復費征收標準。健全征地爭議調處裁決機制，保障被征地農民的知情權、參與權、申訴權、監督權。

第四篇：集體經營性建設用地入市存在問題及其對策

摘要：推進集體經營性建設用地入市是我國土地制度改革的重要內容。受國家法律和土地產權制度制約，集體經營性建設用地入市的集體決策機制、土地價格機制、收益分配機制、供后監管機制不健全，抵押融資、農村規劃、土地征收、土地整治配套改革滯后。成都市在探索集體經營性建設用地入市方面走在全國前列，推進集體經營性建設用地入市需借鑒成都市經驗，從優化制度環境、健全內部機制、完善配套改革三方面構建政策體系。

關鍵詞：集體經營性建設用地；農地改革；土地政策；成都市

中圖分類號：f321.1文獻標識碼：a

文章編號：1003-0751（2016）02-0043-05

一、問題的提出

土地制度是國家的基礎性制度，事關經濟社會發展和國家長治久安。長期以來，政府主導的“征地―賣地”土地利用模式支撐著我國城鎮化、工業化快速發展，但城鄉市場分割、要素流動不暢導致土地價格扭曲，誘發政府征地沖動、尋租行為猖獗，引致城市增長失控、耕地面積減少，農民財產權益受損、社會矛盾激發等，現行土地制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題日益顯現。為此，黨的十八屆三中全會提出建立城鄉統一建設用地市場，允許集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價，為我國土地制度改革指明了方向。2008年以來，成都市開展了新一輪以“還權賦能”為核心的農村產權制度改革，實施農村土地確權頒證，建立農村產權交易市場，完善城鄉社會配套改革，探索集體經營性建設用地公開流轉，改革進程走在全國前列，并形成了“成都模式”。系統探究成都市集體經營性建設用地入市問題，不僅有助于規范成都市集體經營性建設用地入市實踐操作，而且可為全國性規范集體經營性建設用地入市法律政策制定儲備經驗。

近年來，學界研究集體建設用地入市的主要觀點認為，制度環境變化引致的外部利潤、社會經濟發展對資源配置效率的客觀要求、城市化推進對土地發展權保障等都對集體建設用地制度改革有著理論和現實需求，直接入市將面臨農民失地、收益分配不公、耕地非農化等風險；各地探索實踐中主要形成了“就地流轉”“異地流轉”“就地+異地流轉”等不同模式，不同模式績效大小取決于流轉系統外部環境、內部治理結構和土地產權結構；通過重構產權體系，完善法律制度、權益分配制度、配套制度，優化外部環境等能有效推進集體建設用地入市。從既有研究來看，學界對集體建設用地入市研究成果頗豐，但具體到集體經營性建設用地研究較少，研究內容偏理論化、可操作性不強，地方實踐經驗不足且零碎化，難以上升到政策層面，無法滿足我國全面深化改革的需要。成都市作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，積極探索集體經營性建設用地入市并積累了一定的實踐經驗。本文將以成都市為例，剖析我國集體建設用地入市的制度限制等問題，創造性地提出推進我國集體經營性建設用地入市的政策體系。

二、成都市集體經營性建設用地入市現狀

成都市積極穩妥、規范有序推進集體經營性建設用地入市，逐步形成了以確權頒證為基礎、土地綜合整治為載體、農村產權交易所為平臺的流轉體系，在實現集體土地與國有土地同等入市、同權同價方面進行了有益探索，并取得初步成效。

1.呈現出流轉數量增長且主體多元化態勢

截至2014年年底，成都市通過農村產權交易所及其分所成交的集體經營性建設用地共96宗，成交面積2166.66畝。其中，2008―2014年，每年成交的宗地數量分別為3宗、22宗、9宗、11宗、11宗、19宗、25宗，總體呈現增長趨勢。從流轉主體來看，集體經營性建設用地流出主體除傳統村委會外，集體經濟組織成立的資產管理公司、村民議事會主導的村集體、股份經濟合作社、農業合作社等新型集體經濟組織逐步成為市場主體；流入主體由集體經濟組織內部成員拓展到地方政府、城鄉居民以及企業法人等，多元化趨勢明顯。

2.流轉方式以出讓為主且多為商業用途

成都農村產權交易所數據顯示，成交集體經營性建設用地中，出讓流轉的宗地占比98%，其中，掛牌出讓的宗地占比83.4%，協議出讓的宗地占比14.6%；出租或入股流轉的宗地占比2%，流轉方式以出讓為主。同時，集體經營性建設用地流轉后多為商業用途，成交宗地86.4%為商業用地，主要用于發展休閑觀光旅游、鄉村酒店、養老等產業，4.2%為工業用地，9.4%為公共管理和公共服務等其他用途。

3.流轉價格區域間差距較大

整體來看，成都市集體經營性建設用地平均成交價格為35.86萬元/畝。單宗地塊中，崇州市崇陽鎮羅墩村一塊宗地成交單價188萬元/畝，為成都市最高價格；金堂縣官倉鎮柿子樹村鄉村酒店項目成交價18萬元/畝，為成都市最低價格。從各圈層來看，一圈層的宗地平均成交價格85萬元/畝，為各圈層最高；二圈層的宗地平均成交價格37.22萬元/畝，為一圈層的43.8%；三圈層的宗地平均成交價格25.96萬元/畝，為一圈層的31%，流轉價格區域間差距較大。

4.流轉收益大部分歸集體經濟組織所有

成都市相關政策規定，集體經營性建設用地初次流轉，土地收益大部分歸集體經濟組織所有，流轉價款之外，由集體經營性建設用地使用權受讓人以成交價為依據向縣級政府繳納10%的公共基礎設施和公用事業配套費與2%的耕地保護金，集體內部收益分配由集體經濟組織成員共同討論決定。集體經營性建設用地使用權再次流轉收益，若受讓人與集體經濟組織有約定的，從其約定；若沒有約定，由受讓人所有，政府不參與再次流轉收益分配。

三、集體經營性建設用地入市存在問題及原因分析

隨著改革的全面深入，地方政府難以突破的制度限制和政策不規范、缺乏系統性等非制度約束，將阻礙集體經營性建設用地順暢入市。

1.宏觀法律制度制約

第一，集體經營性建設用地入市受國家法律法規限制。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》和黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》分別指出，在符合規劃和用途管制前提下，允許集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。而《物權法》第151條、《土地管理法》第43條和第63條、《城市房地產管理法》第9條等規定，農村集體建設用地使用權只能在鄉鎮企業兼并、破產等情形下可依法流轉，城市規劃區內集體土地須征為國有后才能有償出讓。可見，集體經營性建設用地政策規定與國家法律沖突。但鑒于國家政策性文件效力有限，集體經營性建設用地入市流轉依然受到國家法律限制。

第二，集體經營性建設用地產權主體虛位且權能殘缺。長期以來，我國農村集體的法律內涵、構成要素、運行程序不明確，集體經濟組織長期缺位或機制不健全，難以真正履行經營和管理集體土地的職能，村委會或村民小組行使集體土地使用權和經營權的權責尚未界定，農村土地產權主體虛位。不僅如此，現行法律對集體土地所具有的權利結構和權能體系也界定不清。主體虛位和權能殘缺導致集體經營性建設用地入市中農村集體和農民的土地處分和收益權能無法實現。盡管成都市相關政策允許集體經營性建設用地直接入市，但實際操作中很難做到與國有土地“同權同價”。

2.內部運行機制不健全

第一，集體經營性建設用地入市決策機制運行效率低。根據規定，集體經營性建設用地入市需經村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意并形成決議后，方可實施。在實際工作中，入市前基層政府工作人員和村干部需要花費大量時間和精力反復去做村民工作，才能達到通過決議的人數要求，這嚴重影響集體經營性建設用地入市進程。究其原因，主要是村內人數多、利益訴求不同，村民對政策理解不充分、意愿容易出現反復，短時間內形成統一意見難度大，集體決策效率低。

第二，集體經營性建設用地價格機制不完善。成都市集體經營性建設用地入市，多由流轉雙方參照土地整理和拆遷安置成本、政府流轉指導價、相鄰地塊成交案例中的流轉價格來協商確定交易價格；部分邊遠農村地區集體經濟組織直接以政府最低保護價作為成交價格。顯然，這一定價機制既無法反映集體經營性建設用地市場供需情況，更不能體現土地使用權真實價格，最終必然會損害交易雙方中一方的利益。從調研情況看，各地基準地價普遍缺失，交易雙方缺少科學的參考價格，成交價格事前協商確定，掛牌出讓程序多流于形式，市場競爭程度不夠。這些是土地價格機制不完善的主要原因。

第三，集體經營性建設用地收益分配機制不健全。一直以來，集體經營性建設用地流轉收益分配缺乏理論標準和客觀依據，各級政府也未出臺相關指導性政策，集體經濟組織制定收益分配方案難度大。收益分配機制的不健全導致集體經營性建設用地入市中國家、集體和農民個人利益無法公平實現。例如，由于缺乏上位法的支撐，各基層政府對收取成都市政府規定的基礎設施配套費存在擔憂；集體經濟組織土地收益提留比例缺少參照標準，容易被“分光吃凈”；集體成員土地收益分配方式過于單一，宅基地安置方式會加重有進城意愿農民的進城顧慮，一次性貨幣補償無法保障農民持久增收等，農民潛在利益受損。

第四，集體經營性建設用地供后監管機制缺失。集體經營性建設用地流轉后，集體經濟組織獲得土地收益后便不再關心土地開發經營情況，基層國土部門負責監察用地項目建設是否違規占用農地，規劃部門負責核查用地項目建設是否落實規劃，而用地項目建設開竣工時間、項目驗收后經營用途、規劃標準調整等都無人監管。一旦用地企業閑置流入土地、開發低密度別墅式酒店變相出賣、改擴建原有建筑，將缺少相關部門及時管控。當前，集體經營性建設用地入市還處于探索階段，基層政府各部門管理權責不清晰，加之用地企業經營行為較為隱蔽，監管難度大，集體經營性建設用地供后監管缺位。

3.外部配套改革滯后

第一，集體經營性建設用地抵押融資困難。一是提供抵押融資服務金融機構少，融資渠道單一。目前，除成都農商銀行、村鎮銀行和小額信貸公司外，其他金融機構均不受理集體經營性建設用地使用權抵押貸款業務。二是抵押貸款額度小、利息高。成都農商銀行規定集體經營性建設用地使用權抵押貸款率為60%，貸款利率為基準利率上浮30%，明顯低于國有建設用地貸款率而高于其貸款利率。三是抵押貸款程序煩瑣、周期長，以至于個別在建項目選擇高利貸來彌補資金缺口。目前，我國《物權法》和《擔保法》均未設定集體經營性建設用地抵押權能，金融機構受理土地抵押貸款業務除承擔正常的信貸風險外還需要分擔政策風險和市場風險，這是集體經營性建設用地抵押融資困難的直接原因。

第二，農村三大規劃編制滯后且銜接度不高。目前，成都市土地利用總體規劃編制到村組；城鄉規劃覆蓋到重點鎮，但一般鄉鎮和村組的控制性詳細規劃基本處于空白，集體經營性建設用地規劃條件缺失；除城郊鎮、旅游特色鎮等產業優勢較突出鄉鎮外，產業布局規劃普遍滯后，鄉鎮企業布局隨意，功能分區不合理，三產聯動難度大，區域整體效益低；各項規劃融合度不高、銜接不緊密，制約社會資金投資開發集體經營性建設用地的積極性。究其原因，經濟發展不足，基層政府規劃意識淡薄，對規劃重視不夠，財政投入不足，規劃人才缺失等，都直接影響了農村三大規劃的編制進度和融合程度。

第三，農村征地制度改革進程緩慢。征地制度改革和推進集體經營性建設用地入市是一枚硬幣的兩個面，征地范圍直接影響集體經營性建設用地入市范圍。但由于公共利益尚未明確界定，縮小征地范圍改革推行困難，政府征收土地除保障公共服務與管理、交通運輸、保障性住房等公益性用地外，還需要滿足商業、服務業、工礦倉儲等經營性產業發展用地需求。征地制度改革進程緩慢導致集體經營性建設用地入市空間被壓縮。

第四，土地綜合整治節余指標落地使用不暢。土地綜合整治是集體經營性建設用地入市前置環節，從立項到驗收一般需要2―3年，時間周期長，資金需求量大。期間，整理出來的建設用地指標只能在拆舊區全部驗收合格后落地使用，實施主體無法通過指標分期流轉或使用回籠資金，項目后期資金缺口大。禁止分期使用指標雖然能夠防止投資者違反合同中止土地綜合整治項目，最大限度維護農民利益，但也間接提高了社會資金準入門檻。另外，農民集中建房整理項目節余建設用地指標使用辦法尚未出臺，部分已經驗收合格指標還無法正常落地。

四、推進集體經營性建設用地入市對策建議

推進集體經營性建設用地入市，不僅要注意土地流轉系統自身的健全和完備，還要注重與其他改革的協調和配套，以提高改革的系統性和完整性。

1.優化法律制度環境 第一，構建與集體經營性建設用地入市相適宜的法制環境。一是及時評估郫縣作為集體經營性建設用地入市改革試點成果，梳理現行法律制度與之相悖的規定并通過相關程序和有關部門提請全國人大及其常務委員會修正。例如，修正《土地管理法》第43條和第63條，允許集體經營性建設用地以出讓、出租或入股等方式直接入市；修改《物權法》第184條和《擔保法》第37條，設定集體經營性建設用地抵押權能；刪除《城市房地產管理法》第9條相關規定等。二是完善集體經營性建設用地流轉立法，建立完整的法律規范體系，讓集體經營性建設用地入市流轉在規范的法制軌道上運行。三是盡快出臺全國性規范集體經營性建設用地入市管理辦法，為入市提供政策依據。

第二，建立與集體經營性建設用地入市相適應的產權制度。一是推進集體經營性建設用地確權頒證。根據國家法律政策和地區實際，重新界定集體經營性建設用地概念內涵和入市范圍，依據最新土地調查成果、土地利用總體規劃、城鄉規劃，清理和實測集體經營性建設用地，嚴格確權到村組集體經濟組織。二是股權量化。在確權基礎上，引導村組集體經濟組織對包括集體經營性建設用地在內的集體資產清產核資、股份量化，成立具有股份合作性質、法人實體地位的新型集體經濟組織，行使集體經營性建設用地所有權和使用權。

2.健全內部運行機制

第一，規范集體經營性建設用地入市集體決策程序。根據市場經濟運行和鄉村治理結構改革要求，引導村組集體經濟組織按照“宣傳動員、征求意見、形成方案、民主決議、公示監督”的決策程序，組織集體經濟組織成員參與集體經營性建設用地入市各項事務決策，嚴格實行經2/3以上成員或成員代表同意便可形成決議的決策制度，降低因部分成員不合理要求影響集體決議形成進程的風險。

第二，建立集體經營性建設用地價格體系。參照國有建設用地價格評估制度，制定省級統一的集體經營性建設用地價格評估規程，分別建立土地實物價格和指標價格評估體系；采取邀標形式，確定有資質的土地評估公司分別制定零星和集中地塊不同用途宗地的基準地價，定期更新并予以公示；建立價格備案制度，集體經營性建設用地成交后，交易主體及時提交成交價格，確保地塊成交價格不低于政府最低保護價。

第三，合理分配集體經營性建設用地入市收益。一是完善國家與集體收益分配機制。建議市級政府向省級、國家爭取設立集體經營性建設用地入市相關稅費的政策支持，使各基層政府收取基礎配套設施費、土地增值收益調節金、土地使用稅等稅費有法可依。二是健全集體經濟組織內部收益分配機制。制定集體經濟組織內部收益分配參考比例，保障一定資金用于擴大再生產和村莊維護建設支出；拓展集體成員收益分配方式，綜合考慮農民居住、就業等情況，以現金分配、物業經營、產業支持等多渠道增加農民財產性收入。

第四，健全集體經營性建設用地入市供后監管制度。由國土、房管部門會同工商、稅務、規劃等部門以及流出土地村集體代表共同建立供后監管組織，明確各主體責權，統一工作流程，實行用地項目開竣工巡查制度，核查出讓合同約定條款落實情況。制定違規用地行為認定標準和處理辦法，明確不同用地項目建設延期開竣工具體期限，制定開竣工延期處理辦法；規范用地企業申請更改土地用途管理，對違反土地用途管理行為采取罰款、責令整改或退還土地等處罰措施；設置集體經營性建設用地供后閑置認定標準，制定土地閑置費收取和閑置土地收回處理辦法等。

3.完善外部配套改革

第一，創新集體經營性建設用地融資的支持方式。一是建立政府風險分擔機制。由政府出資組建國有擔保公司，根據集體經營性建設用地價值評估結果，為土地使用者向銀行申請貸款提供擔保，分擔金融機構的政策和市場風險。二是財政支持農村金融改革。采取財政補貼或財政性存款等方式引導和激勵金融機構向農村地區延生營業網點，擴大金融服務范圍。三是完善信用制度建設。對土地使用者開展信用評級，補充信用信息數據庫，為土地抵押貸款提供信用支持。

第二，完善和優化農村三大規劃。設立各級政府財政專項資金，統籌用于農村三大規劃編制和實施，為實現規劃“全覆蓋”提供財力支撐；擴大鄉村規劃師制度推行范圍，選拔和任命更多鄉村規劃師為鎮政府履行規劃管理職能提供業務指導和技術支持，保障農村三大規劃的人才支撐；確立農村整體規劃和各項規劃目標，統籌制定農村各項規劃編制技術標準，做好土地利用總體規劃、城鄉規劃和產業發展布局規劃統籌協調與對接，實現“三規合一”。

第三，協同推進農村土地征收制度改革。在綜合考慮地區發展、人均收入、物價水平等情況基礎上，參考土地直接入市的收益分配比例和方式，合理制定城市規劃區內外不同用途土地征收補償標準，嘗試采取留地、留物業等方式提高失地農民生活水平，解決好住房、社保、就業等問題，平衡征地與直接入市的利益補償水平；明確界定公益性與非公益性的內涵，確定政府征地范圍，嚴格實施城鄉規劃，逐步開放城市規劃區內集體經營性建設用地直接入市，縮小征地范圍。

第四，探索建設用地指標落地使用新辦法。一是放寬城鄉建設用地增減掛鉤項目建設用地使用政策，在拆舊區整理項目分期驗收合格后，允許實施主體使用一定比例的建新指標，指標流轉或使用收益用于項目后期投資，以緩解實施主體資金壓力。二是盡快研究出臺農民集中建房整理項目節余建設用地指標使用辦法，允許指標交易或使用突破鎮域范圍，實現城鄉土地資源在更大范圍內統籌使用。

第五篇：農村集體建設用地進入市流轉

關于集體建設用地入市流轉的文獻研究

倪念

（華中農業大學 土地管理學院

430070）

摘要：隨著我國城市化得推進，國民經濟的進一步發展，城鄉土地二元制度已經成為我國經濟發展的障礙，這一問題也開始得到了學術界的重視，相關方面的研究相當豐富。本文從集體建設用地入市流轉的必要性、可能存在的問題以及政策建議三方面總結了學者對集體建設用地入市流轉的研究觀點。研究發現，當前對于集體土地入市流轉的研究多集中在理論方面，關于集體建設用地入市流轉的實證分析較少，關于已經實施集體建設用地入市流轉區域的實際問題、對農村經濟發展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認為，學術界應加強對集體建設用地入市流轉的實證研究，了解入市流轉對農村經濟發展的現實影響，為完善我國集體土地入市流轉的制度體系提供現實參考價值和理論依據。關鍵詞：集體建設用地； 宅基地；流轉；城鄉一體化

中國土地市場城鄉分割、政府主導，20世紀90年代以來,這種獨特的二元土地制度為高速工業化和快速城市化作出了重大貢獻,但也帶來土地市場發育不完善、農民土地財產權利被侵犯和土地利益矛盾加劇等問題。隨著我國城市化進程的加快，這些矛盾和問題日益凸顯，并且逐漸成為社會經濟發展的障礙。改革土地制度,改變地方政府壟斷土地一級市場的格局，允許集體建設用地入市流轉,提高土地的市場化配置程度，已經刻不容緩。

一、背景研究，城鄉一體化土地市場建立的必要性

我國現行是城鄉土地差別化政策，農村集體建設用地只能通過征收征用進入工業和城市土地市場，農地市場價值難以實現,使得市場無法在土地配置過程中發揮主導作用,從而導致集體建設用地流轉中存在諸多問題，如集體建設用地使用效率低下、非法流轉問題嚴重等。當前關于城鄉二元土地市場存在的問題方面的研究資料較多，本文主要從以下五個方面總結了學者們關于建設城鄉一體化土地市場必要性的觀點。

1、農村土地價值難以實現

農村生產要素向城市流動引起的價值實現“剪刀差"損失逐漸成為“三農”利益流失的主渠道。由統籌城鄉發展切入來解決“三農”問題，關鍵在于把握城鄉生產要素的合理流動、公平使用、等價交換和優化配置[1]。其中作為最基本的生產和生活要素，土地要素是其他要素順暢流轉的前提，自然而然成為城鄉一體化的核心內容[2]。長期的城鄉土地二元結構而導致農村土地價格受到壓制，不能實現其價值[3]。

2、農民土地利益受到嚴重侵蝕

農民集體所有的土地需經過征收才可進入工業和城市土地市場。為了獲得本地區經濟的快速發展,地方政府普遍采取了低價征用、高價出讓的壟斷政策,忽略了價格機制的作用,這種沒有市場化的征地制度，忽視了農民的利益，剝奪了農民本應享用的土地增值收益[4]。在城市化進程中土地征收征用數量大、失地農民數量多、征地補償款少，農民土地利益受到嚴重侵蝕[5]。這是城市出現“失地農民”和“城中村”問題的制度根源。因此,實現城鄉土地市場的協調發展,必須以農村建設用地入市和征地制度改革為前提和基礎[6]。

4、導致城鄉收入差距的進一步擴大

較之于國有土地的自由流動性，農村集體土地所有權的可交易性和市場、商品屬性大打折扣，也限制了與土地結合的相關資金、勞動力、技術等生產要素流向農村、農業和農民[1]。禁止農村集體建設用地進入非農土地市場，實際上剝奪了農民分享工業化和城市化發展成果的機會，農村剩余勞動力被困于土地難以流入城市、城市高端人力資源人才也難以引入農村，進而導致了城鄉居民之間收入差距進一步的擴大。

5、集體建設用地非法流轉問題嚴重

當前市場上，小產權房交易火熱，屢禁不止，很多地區的小產權房已經占到當地房地產市場份額的20%以上，深圳等地更是高達40%~50%[3]。國家壟斷土地一級市場，集體建設用地使用權流轉受到嚴格的限制，導致集體建設用地只能非市場流轉，沒有法律的保障，難以實現土地真正的價值。

綜上所述，建立城鄉統一的土地市場，打破城鄉二元結構,使城鎮土地市場與農村集體建設用地市場合并運行，形成一個統一的建設用地市場，實行建設用地市場與農用地市場的分離，逐步推行集體建設用地有償使用制度，實現土地資源在全社會范圍內的合理、有效配置，對于實現土地價值、保障農民的土地權益、縮小城鄉收入差距有重要意義。

二、集體建設用地入市流轉存在的問題

1、缺乏法律依據

（1）集體土地產權主體不明確、產權關系模糊

雖然現有法律對集體土地所有權主體進行了設定，即農村集體土地所有權歸不同的“農民集體”，但對“農民集體”的含義、表現形態未做明確界定，并有將“農民集體”與農村、農業經濟組織混用之嫌[2]。“農民集體”在法律上缺乏明確的解釋，其權利主體地位無法明確，導致農民處于被動、弱勢地位，合法權益無法得以維護[7~8]。

（2）相關法律法規較少，流轉無法可依

集體建設用地的流轉受到法律的規定與限制，作為集體建設用地重要組成部分的宅基地流轉更是受到嚴格的限制。我國現行法律規定從用途限制、方式限制、對象限制及禁止抵押等4個方面限制了宅基地的流轉[9]。

雖然，近幾年中央對集體建設用地流轉態度有所轉變，開始逐步承認并推進集體土地流轉，中發[2003]3號《中共中央國務院關于做好農業和農村工作的意見》中指出：各地要制定鼓勵鄉鎮企業向小城鎮集中的政策，通過集體建設用地流轉、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業進鎮的用地問題，降低企業搬遷的成本[14]。在中央的推動下，各地方政府積極推進集體建設用地流轉制度創新，但是國務院并沒有出臺關于集體建設用地流轉的法律法規，導致集體建設用地流轉無法可依，沒有法律的保障，集體建設用地流轉市場秩序混亂，存在加大的安全隱患及違法空間[7~9、16]。

2、集體建設用地流轉中的利益分配問題

由于農村土地產權混亂，集體經濟組織結構不完善，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益亦難以得到切實保障[16]。在地方政府、村集體和農戶的利益博弈中，農戶的博弈能力最弱，其利益受損也最嚴重。允許宅基地自由流轉，農民必定是最終的受損者,而各種社會強勢群體才會成為真正的受益者，尤其是那些已經在農村買地建房或以承包承租名義圈了地的既得利益者[15]。

3、集體建設用地流轉市場混亂，難以管理

由于法律的硬性約束，集體建設用地隱性流轉大量存在，土地利用狀態混亂，土地利用規劃和城市規劃的目標難以落實。另外，集體建設用地使用權流轉可觀的預期收入還可能刺激集體建設用地的無序擴張，引起土地粗放經營和大量占用耕的問題，危及耕地甚至基本農田的保護，增加流轉后的土地利用管理困難[17~18]。地方政府對集體土地流轉干預過大，導致中央的土地調控能力弱化，妨礙土地利用總體規劃和城市規劃的有效實施，并造成土地利用混亂，土地市場秩序受到干擾。另外，村委會行政權力時常糾纏在經濟利益之中，導致農村建設用地的流轉違背市場交易的自愿平等原則，使農村建設用地資源不能達到最優配置[16]。

三、對建立集體建設用地流轉市場的政策建議

1、明確集體建設用地的產權問題

加強監管力度，明確農村集體土地的權利主體，規范集體建設用地的管理，做好農村宅基地使用權登記發證工作，明晰權益歸屬，保障農民合法的土地權益，嚴格查處違法違規使用集體建設用地的行為[9~11]。修改和完善相關法律制度，賦予農民完整的建設用地處置權。在嚴格遵守土地用途和符合城鄉規劃的前提下，允許進入土地市場，公開交易，自由流轉[13]。

2、完善集體建設用地流轉的法律保障

農村土地制度改革，首先應從立法入手[20]，要在全國推行農村集體建設用地直接入市，必須要有法律依據[18]。在農村集體建設用地入市形勢日漸明朗之時,應建立集體建設用地流轉的支撐體系,具體包括制度支撐體系、法制支撐體系、權益保障支撐體系和外部環境支撐體系等,最終將集體建設用地關注的焦點轉移到入市后及其相關制度的建設上來[16]。

2、確定集體建設用地入市流轉的利益分配

集體建設用地流轉收益應在應在以保障農民的權益為主[10] 的前提下，在政府、村集體與農民之間合理分配，既要維護村集體作為土地所有者的利益，又要重視農戶作為土地使用者得合法權益[11]。因此，集體建設用地入市流轉收益在分配的具體比例上應該向農民傾斜，剩余部分才歸集體所有[9]。此外，對于村集體所獲的土地收益，應該明確規定其用途，要求賬務公開，確定必須農民就業和養老保險部分的比例[6]。

3、嚴格集體建設用地入市流轉的規劃管理

農村集體建設用地入市，必須做好規劃管理工作，農村建設用地與城鎮土地應統籌安排、統一規劃[6]。編制科學的土地利用規劃，強調對資源性土地（農田和耕地）的使用與保護進行長期規劃，積極推行《城鄉規劃法》，建構城鄉一體的資產性土地（建設用地）利用格局，注重城市、集鎮和村莊規劃的有機協調。同時，應嚴格執行土地用途管制制度，加強建設用地入市的法律監督管理工作[13]。

另外，還有一些關于建立城鄉統一的地價系、完善土地市場[19]、創新農村土地制度[20]等方面建議。

四、結論

從當前國內形勢來看，戶籍制度的改革已取得了實質性的進展，土地的資產增值功能已日益彰顯，耕作已不再成為農民的唯一謀生手段，土地的社會保障功能趨于弱化，集體建設用地入市流轉已經成為一種必然趨勢。但如何實現農村土地的生存保障和資產增值功能之間的平衡是立法者在相當長期間內的一個重要使命[20]。

綜上所述，隨著國家對于農地問題的重視，集體建設用地入市流轉的趨勢明顯，相關方面的研究也都相當豐富，但當前對于集體土地入市流轉的研究多集中在理論方面，學者們從各個方向分析了集體建設用地入市流轉的必要性、可能存在的問題等內容，并給出了大量的政策建議，但很少有關于集體建設用地入市流轉的實證分析，關于已經實施集體建設用地入市流轉區域的實際問題、對農村經濟發展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認為，學術界應加強對集體建設用地入市流轉的實證研究，了解入市流轉對農村經濟發展的現實影響，為完善我國集體土地入市流轉的制度體系提供現實參考價值和理論依據。

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