第一篇：集體建設(shè)用地入市的幾點思考

集體建設(shè)用地入市的探索與思考

1.引言

推進(jìn)集體建設(shè)用地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一同質(zhì)同價的建設(shè)用地市場，對于貫徹落實十八屆三中全會《決定》，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)健康發(fā)展具有十分重要的意義。蘇州作為全國最早的集體建設(shè)用地入市試點城市，歷經(jīng)20余年的探索實踐逐步形成了國有土地和集體土地“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場、統(tǒng)一管理”的土地流轉(zhuǎn)典型模式，即“蘇州模式”，在優(yōu)化城鎮(zhèn)土地資源配置、節(jié)約集約集體建設(shè)用地、維護(hù)集體土地所有權(quán)者合法權(quán)益、促進(jìn)社會公平和諧發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。本文通過分析常熟市集體建設(shè)用地入市的發(fā)展歷程和操作實踐，探討目前集體建設(shè)用地全面入市面臨的問題及矛盾，提出相關(guān)對策及建議，僅為完善和規(guī)范集體建設(shè)用地入市提供粗淺的理論參考。2.常熟市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀 2.1 常熟市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的發(fā)展階段

常熟市集體建設(shè)用地入市基本上是按照蘇州市局統(tǒng)一部署與其他兄弟局同步進(jìn)行的，其流轉(zhuǎn)的發(fā)展歷史歸納起來可概括為四個階段：

（1）集體建設(shè)用地入市萌發(fā)階段（隱形入市）。20世紀(jì)90年代，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中，不少被兼并或參與聯(lián)營的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)將企業(yè)原有土地抵作固定資產(chǎn)作價入股，使企業(yè)所擁有的集體土地進(jìn)行了事實上的流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生了龐大的“隱形市場”，為集體建設(shè)用地入市提供了一定條件。

（2）集體建設(shè)用地入市試行階段（有限入市）。蘇州市政府于1996年9月下發(fā)了《農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》(蘇府[1996]87號),《辦法》對集體建設(shè)用地（不含農(nóng)民宅基地）實行使用權(quán)有償和有限期流轉(zhuǎn)制度，并對集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)代表、流轉(zhuǎn)程序、審批權(quán)限和方式、流轉(zhuǎn)收益的分配等作了詳細(xì)規(guī)定，這一做法被專家們稱為“蘇州模式”。

（3）集體建設(shè)用地入市調(diào)整階段（嚴(yán)格入市）。1997年中央下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知》，要求用全世界最嚴(yán)格的土地管理制度嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地。蘇州市政府于1997年10月出臺了《關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)耕地實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的意見》。《意見》鼓勵分散零星的建設(shè)項目和村莊遷移到規(guī)劃區(qū)內(nèi)集中建設(shè)，合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，并試行土地置換政策。

應(yīng)總量的19.6%，有效緩解了全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中土地供需矛盾。2.3 集體建設(shè)用地市場與國有建設(shè)用地市場區(qū)別與聯(lián)系 2.3.1 二者區(qū)別

近10 年，我市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面積2.56萬畝、流轉(zhuǎn)合同金額（不含流轉(zhuǎn)租賃合同金額）33.69億元、畝均14.4萬元，國有建設(shè)用地出讓面積9.28萬畝、出讓合同金額642.34億元、畝均69.2萬元；國有建設(shè)用地中包括住宅、商業(yè)等經(jīng)營性用地，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中主要為工礦倉儲用地，如果國有建設(shè)用地中扣除住宅、商業(yè)等經(jīng)營性用地，供地面積為6.32萬畝，合同金額109.04億元，畝均17.2萬元。通過以上數(shù)據(jù)可以看出，集體建設(shè)用地同國有建設(shè)用地相比，數(shù)量相對較少，出讓單價及合同金額相對較低，但若僅計算工礦倉儲用地，則價格差距不大。2.3.2 二者聯(lián)系

集體建設(shè)用地是國有建設(shè)用地的有益補(bǔ)充。隨著我市工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，國有建設(shè)用地市場越來越無法滿足工業(yè)化進(jìn)程需求，集體建設(shè)用地入市有效緩解了工業(yè)發(fā)展供地需求壓力，在節(jié)約集約用地，推動土地資源合理配置，維護(hù)農(nóng)民利益并提高農(nóng)民收入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地交易平臺共享。國有建設(shè)用地市場不可能與集體非農(nóng)建設(shè)用地市場分割而孤立存在，二者只有統(tǒng)一才有利于市場發(fā)展和土地資源配置。集體非農(nóng)建設(shè)用地市場是整個土地市場的有機(jī)組成部分，是城鎮(zhèn)土地市場最終走向成熟和完善的必要前提。目前，我市在工業(yè)用途前提下，兩者均可通過“招、拍、掛”的形式進(jìn)行公開交易，其使用權(quán)不僅可以抵押、租賃、作價入股等，還可以通過二級市場進(jìn)行再流通。2.4 我市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在問題及原因分析

在不斷探索實踐中，我市的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雖然逐步走向成熟，但在具體實施過程中，仍存在一些問題和瓶頸難題，制約了集體建設(shè)用地入市良性發(fā)展。2.4.1 用途管制方面

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須要以符合土地利用總體規(guī)劃為前提，嚴(yán)格按照城市總體規(guī)劃確定的用途來使用。這就造成了部分安置拆遷農(nóng)民的集中居住區(qū)雖已建好多年，但由于不符合土地利用總體規(guī)劃，至集體建設(shè)用地不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)；部分建設(shè)用地雖然符合土地利用總體規(guī)劃，但由于與城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃有沖突，因此也不符合集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的要求，流轉(zhuǎn)受限于用途管制。2.4.2 價格實現(xiàn)方面

設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

2014年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(中發(fā)[2014]1號)指出，要引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見，并推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。各地要按照中央統(tǒng)一部署，規(guī)范有序推進(jìn)這項工作。

綜上可以看出，中央在深化土地制度改革、推動集體建設(shè)用地入市上政策明朗、決策準(zhǔn)確，并將其作為當(dāng)前土地改革新的突破口，在2014年度重點推進(jìn)、先行試點。當(dāng)然，在具體操作上，由于農(nóng)村土地制度變革是社會最敏感的神經(jīng)，也是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這項改革必然是一個長期漸進(jìn)的過程，有眾多難題亟待破解，在態(tài)度積極、大膽探索的同時也要步子穩(wěn)妥、操作規(guī)范。3.2 集體建設(shè)用地入市的現(xiàn)實需要

當(dāng)前，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)甚至是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個強(qiáng)大的推動力，它在一定程度上緩解了城市用地的壓力，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；另一方面促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了農(nóng)民的收入。其流轉(zhuǎn)原因可以從經(jīng)濟(jì)、法律和制度等方面來解釋。3.2.1 經(jīng)濟(jì)原因

隨著我國市場化改革的深入推進(jìn)和我市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加快，土地的價值越來越高，特別是城區(qū)地價的不斷攀升與鄉(xiāng)區(qū)地價的相對低廉，存在著越來越大的級差地租，于是農(nóng)村集體建設(shè)用地就成了許多投資開發(fā)商追逐的對象，成了土地流轉(zhuǎn)活躍的主因。同時一批改制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于建辦時間較長，廠房已簡陋破舊，存在安全生產(chǎn)隱患，加上集體租金偏低，迫切需要通過置換土地、盤活資產(chǎn)、改建廠房、提高租金，通過建立和完善集體土地市場，從而帶動建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)、廠房設(shè)施的改善和租金收入的增加。

另一方面，《土地管理法》規(guī)定，集體建設(shè)用地要先征為國有土地才可以流轉(zhuǎn)。因建設(shè)用地土地出讓金與土地征用成本之間存在巨大差異，使得農(nóng)村土地轉(zhuǎn)用產(chǎn)生了可觀的經(jīng)濟(jì)利潤，而這些高額的土地收益中，流向農(nóng)民的所占比重不高，不僅損害了農(nóng)村集體土地所有人和使用人的權(quán)益，引起農(nóng)民群眾的不滿，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)矛盾，而且也容易助長政府對征地的熱衷，過度依賴“土地財政”。只有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同權(quán)同價，才能提高百姓獲益，有效破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康有序快速發(fā)展。3.2.2法律原因

我國《土地管理法》等現(xiàn)行法律很多是在計劃經(jīng)濟(jì)的背景下制定的，雖幾經(jīng)修訂，仍與

現(xiàn)有的投資模式，有效緩解政府面臨的債務(wù)風(fēng)險，促進(jìn)城市的均衡和可持續(xù)發(fā)展。如果能夠用活集體建設(shè)土地存量，允許土地用于抵押，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村集體將有更大的財力或者更靈活的方式來增加基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投入。基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的多元化，也可以緩解政府作為單一投資者帶來的資金壓力，同時又因地制宜地實現(xiàn)了城市公共設(shè)施的升級。

第五，增加農(nóng)民收入，擴(kuò)大消費需求。在集體建設(shè)用地上展開的工業(yè)化、城市化，實際上創(chuàng)造了不同于當(dāng)前政府主導(dǎo)的征地城鎮(zhèn)化模式的利益分配機(jī)制。農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入非農(nóng)使用領(lǐng)域所創(chuàng)造的土地級差收益將被保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，由于保有土地集體所有權(quán)，農(nóng)民能長久享有土地級差收入。4.深化集體建設(shè)用地入市改革的制度舉措研究

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，早在1993年，原國家土地局就開始部署專題調(diào)研，并在廣東、湖南等地試點，1999年國土資源部批準(zhǔn)在安徽蕪湖開展試點，接著又在江蘇蘇州、浙江湖州、河南安陽、福建古田等多個地方試點。4.1集體建設(shè)用地入市的幾種模式

各地立足自身實際，形成了以出讓、出租、作價入股、聯(lián)營為方法和途徑的、各具特色的幾種集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式，較具代表性的主要有下列幾種：

（1）蘇州模式實現(xiàn)了國有和集體土地“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場、統(tǒng)一管理”。

（2）古田模式允許依法取得的集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行有償有限期轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。（3）準(zhǔn)國有化模式明確城市建成區(qū)內(nèi)的大部分土地所有權(quán)仍為集體所有，但集體已不能自行決定其土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而必須在國土局的統(tǒng)一安排下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。4.2 不同入市模式對比分析

“蘇州模式”特點：對依法取得的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)可以在不改變集體土地所有權(quán)的前提下進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和作價入股，但流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地不得舉辦大型娛樂和高檔房地產(chǎn)開發(fā)項目。

“古田模式”特點：在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，則不改變集體土地所有權(quán)，只需經(jīng)所有者同意并到國土局辦理變更登記即可；在本集體外部流轉(zhuǎn)，則需將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有。同時規(guī)定，進(jìn)入流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地不得用于房地產(chǎn)項目開發(fā)。

“準(zhǔn)國有化模式”特點：政府對流轉(zhuǎn)集體土地按國家征地方式向集體和農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。土地所有權(quán)仍歸屬集體，但國土局將其按國有土地管理，土地流轉(zhuǎn)納入城鎮(zhèn)國有土地流轉(zhuǎn)市場中，其大部分收益也由當(dāng)?shù)卣谩?/p>

4.3 實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同價、同市、同權(quán)”的關(guān)鍵。

為新的難題。

5.3 集體建設(shè)用地交易市場行為如何得到有效規(guī)范

依據(jù)蘇府[1996]87號等文件精神，集體建設(shè)用地一旦合法流轉(zhuǎn)，其使用權(quán)必須通過登記變更為獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)者。集體建設(shè)用地使用權(quán)可通過二級市場流轉(zhuǎn)，雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同，由土地管理部門根據(jù)國家法律、法規(guī)，參照國有土地出讓合同文本，針對土地流轉(zhuǎn)方式，相應(yīng)制定集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、作價入股和出租等統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，并對合同履約情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

在我市，土地使用者通過公開交易方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)后，除與所有權(quán)單位簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同外，還要與市國土局簽訂集體土地開發(fā)利用協(xié)議書。在協(xié)議書中，對土地使用者取得土地使用權(quán)后的開工時間、竣工時間、規(guī)劃指標(biāo)、投資強(qiáng)度以及相應(yīng)的違約責(zé)任作了規(guī)定和明確，確保職能部門對土地使用者開發(fā)使用集體土地有監(jiān)管的抓手和依據(jù)。下一步，我市將大力培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場信息公開、交易代理、市場咨詢、地價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務(wù)機(jī)構(gòu)，以有效保護(hù)土地交易雙方的合法權(quán)益，規(guī)范監(jiān)管所有權(quán)者和使用權(quán)者的履約行為，依法追究合同違約方的應(yīng)有責(zé)任。5.4集體建設(shè)用地入市對現(xiàn)有土地市場的影響

允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，必然觸及政府經(jīng)營土地制度，并對這一制度下形成的利益格局產(chǎn)生沖擊。5.4.1 對土地儲備的影響

土地儲備制度所賦予政府的土地一級市場唯一壟斷權(quán)是當(dāng)前“土地財政”、“房價高漲”等社會問題的根源所在，因而集體建設(shè)用地直接入市，打破土地一級市場中政府的壟斷地位將是解決目前土地儲備制度尷尬局面的根本途徑，勢必直接影響土地儲備制度未來的發(fā)展走向。

5.4.2對土地公開交易的影響

允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地“平等入市”意味著今后集體土地所有權(quán)進(jìn)入土地一級市場將不再必須經(jīng)過國家收購這一環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)集體土地與國有土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)將逐步趨于平等，以往“為賣而儲”、肆意擴(kuò)大對集體土地征收范圍的行為將被逐漸遏制，增量土地征收工作將會減少，征地對象將轉(zhuǎn)為以城市存量土地為主。5.4.3對土地二級市場的影響

企業(yè)與企業(yè)之間的土地流通，構(gòu)成了土地的二級市場，而集體建設(shè)用地入市，由于其代表了數(shù)額巨大的潛在供應(yīng)量，是土地二級市場的重要補(bǔ)充。因此集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，即

地的無序擴(kuò)張，引發(fā)基本農(nóng)田及自然資源的亂占濫用。另一方面，由于缺少項目的可行性論證和詳細(xì)的土地利用總體規(guī)劃，一些污染企業(yè)也可能趁虛而入。土地的無序利用、粗放利用或過度開發(fā)，不同程度上將破壞農(nóng)村生態(tài)景觀，甚至造成土壤資源和地下水資源的破壞。5.6宅基地入市與新農(nóng)村建設(shè)中城鄉(xiāng)增減掛鉤聯(lián)系與矛盾

宅基地入市中主要針對的是農(nóng)村閑置的一戶一宅的宅基地。一方面，宅基地入市后，在市場上進(jìn)行自由買賣，那么很有可能會成為富裕的城里人下鄉(xiāng)度假的別墅，這就本質(zhì)上違反了土地用途管制制度，也就意味著城市規(guī)模邊界的蕩然無存，耕地紅線也必然守不住。農(nóng)村宅基地的功能布局有其歷史的合理性，但與現(xiàn)代城市建設(shè)用地的布局要求顯然不符，從城市規(guī)劃角度看，城市近郊的宅基地必然存在布局散亂問題。如果允許宅基地入市，由于土地具有天然壟斷性，那么城市規(guī)劃管控必將落空。另一方面，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆除的也主要是符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的農(nóng)村廢棄或閑置的宅基地。依據(jù)“先墾后用”的原則，在編制實施規(guī)劃時落實的建新地塊也要符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，這有利于加強(qiáng)對土地用途的管制。而且有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，提高節(jié)約集約用地，還能提高耕地質(zhì)量，更好地落實耕地保護(hù)紅線。5.7與現(xiàn)行法律之間的矛盾

一是上位法和下位法不統(tǒng)一。《土地管理法》是全國人大常委會制定的法律，其第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”可見，在法律層面，農(nóng)民集體土地在不改變所有權(quán)性質(zhì)的前提下是禁止入市流轉(zhuǎn)的，這從根本上限制了集體建設(shè)用地合法進(jìn)入市場。集體建設(shè)用地的使用主體受到嚴(yán)格限制，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也被牢固束縛，既違背了企業(yè)資產(chǎn)合理流動的基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際情況，更是滯后于當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大量發(fā)展的客觀現(xiàn)實。黨的十七屆三中全會《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，只是政策層面的指導(dǎo)，缺乏法律支持。雖然一些試點省份的人民政府制定了各省的集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法，但也只是規(guī)章。在規(guī)章和法律規(guī)定不一致的情況下，按照法理，應(yīng)當(dāng)遵循法律的規(guī)定。下位法與上位法形成沖突，限制了集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步推進(jìn)。

二是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)不完整。按照我國 2007 年頒布并施行的《中華人民共和國物權(quán)法》的規(guī)定，集體土地的所有權(quán)人——農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有對集體土地直接支配的權(quán)利，集體土地應(yīng)當(dāng)享有和國有土地同樣的法律地位和發(fā)展權(quán)利。然而現(xiàn)實中，相對于國有土地所有權(quán)，集體土地

1免“硬著陸”沖擊國有建設(shè)用地市場。

（1）積極完善農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)。一是流轉(zhuǎn)的平臺必須是整個土地市場的統(tǒng)一，不能僅僅局限在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃的要求，在城鄉(xiāng)之間建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)平臺，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場；二是除了土地實物資本化之外，要積極實現(xiàn)土地指標(biāo)資本化，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤提供平臺支持，掛鉤指標(biāo)按照適當(dāng)集中的原則，保證建設(shè)用地指標(biāo)集約高效使用；三是要完善相關(guān)技術(shù)支撐和相應(yīng)的制度，促進(jìn)其市場化、合理化、有序化流轉(zhuǎn)，達(dá)到農(nóng)村土地資本化的目標(biāo)。

（2）積極培育集體建設(shè)用地交易市場。允許集體建設(shè)用地通過各種方式上市交易，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，對不同類型的農(nóng)村建設(shè)用地，區(qū)別對待、分步推進(jìn)。一方面，對于農(nóng)村公益性建設(shè)用地，包括村莊建設(shè)規(guī)劃劃定的公益性建設(shè)用地，原則上不允許入市交易。另一方面，對于合法認(rèn)定（承認(rèn)現(xiàn)狀）的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，納入統(tǒng)一登記后，可以出讓、出租、入股、聯(lián)營等多種方式進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)后辦理變更登記，按規(guī)劃用途使用的，應(yīng)受法律保護(hù)。

（3）先部分放開,逐步過渡。先允許城市規(guī)劃區(qū)范圍外的經(jīng)營性項目，采用購買、租用、入股等方式，直接使用集體建設(shè)用地，不必把土地征為國有，在一定程度上縮小征地范圍。其效果，一方面使廣大城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村、農(nóng)民能夠憑借土地財產(chǎn)成為市場主體，為農(nóng)村的發(fā)展注入新的活力；另一方面，也對政府經(jīng)營土地構(gòu)成一定的限制。6.4 強(qiáng)化基層民主監(jiān)督，規(guī)范入市的程序和形式，明確收益分配

制定有效的土地收益分配政策，將城鄉(xiāng)結(jié)合部的高額土地利潤，平衡給升值空間相對較小的農(nóng)村，以實現(xiàn)社會公平。

首先，確定民主監(jiān)督的角色。農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，該集體經(jīng)濟(jì)組織由各村民小組組成，實際使用者是村民小組中的各成員，他們使用經(jīng)營這部分土地，清楚所屬土地面積、分布及土地質(zhì)量等情況，最具備監(jiān)督、管理的能力，也清楚集體土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的價值效益。

其次，規(guī)范入市的程序和形式。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價值已經(jīng)充分地顯現(xiàn)出來。以公開、規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)，可以防止因政府行政干預(yù)影響集體土地的流轉(zhuǎn)價格，有利于充分挖掘集體建設(shè)用地的巨大潛力，有利于形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場體系。

再次，建立公開合理的收益分配機(jī)制。流轉(zhuǎn)收益分配應(yīng)把保障農(nóng)民土地權(quán)益和保障農(nóng)民利益作為重要標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國家、集體、農(nóng)民三方利益，確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和土地使用權(quán)

3得到釋放。因而農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地在定價原則上應(yīng)當(dāng)一致，相同用途的土地，其價格高低取決于區(qū)位、用地條件、規(guī)劃限制等因素，而非土地性質(zhì)。

作為估價機(jī)構(gòu)，在集體建設(shè)用地價格評估方法上應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，積極探索適應(yīng)新的土地政策的評估體系。目前，集體建設(shè)用地的估價思路主要是用同等國有土地的價格扣除集體土地變更國有的相關(guān)費用，扣減后的價格即集體建設(shè)用地的價格。在新政策出臺后，估價總體思路上可直接參照國有建設(shè)用地的估價思路。

要建立一個公平開放的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場需要過程，集體建設(shè)用地入市必須以法律為依托，以規(guī)劃為向?qū)В援a(chǎn)權(quán)明晰為條件，其價值認(rèn)定不能一刀切。要學(xué)習(xí)借鑒重慶等地“全面放開農(nóng)村融資抵押物限制”等先行做法，逐步構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、價值明確、流轉(zhuǎn)便捷、融資高效、資源市場化配置的農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)屬登記及流轉(zhuǎn)管理、資產(chǎn)評估、融資認(rèn)定與抵押登記服務(wù)三大體系及配套制度、辦法。7.結(jié)語

“三農(nóng)”問題的核心是土地問題，土地問題帶有全局性、基礎(chǔ)性和根本性，事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，因此，土地制度改革復(fù)雜而艱巨。《決定》作出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”和“實行集體土地與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的規(guī)定，彰顯了黨中央對推進(jìn)新一輪土地改革的勇氣和決心。集體建設(shè)用地入市，不僅是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，釋放土地改革紅利，提速城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀要求，也是我市率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)的重要抓手。作為“碧溪之路”發(fā)源地、城鄉(xiāng)一體化改革試驗區(qū)，常熟將繼續(xù)在集體建設(shè)用地入市方面先試先行，積極探索完善集體建設(shè)用地入市相關(guān)政策，規(guī)范有序推進(jìn)集體建設(shè)用地入市工作，在土地制度改革實踐上再創(chuàng)輝煌。

第二篇：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市調(diào)研

普定縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市調(diào)研根據(jù)省國土資源廳《關(guān)于開展土地管理制度改革調(diào)研的通知》,結(jié)合我縣已經(jīng)開展的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點相關(guān)情況,對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作如下思考。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的理解

農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。2013年11月15日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布。其中指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。也就是說農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。亦即可以出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

二、普定縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場需求

（一）是規(guī)范小城鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的需要

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，普定縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度的進(jìn)行小城鎮(zhèn)開發(fā)，開發(fā)面積均約200畝以上。都是利用集體土地進(jìn)行一級土地開發(fā)，開發(fā)后面臨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦證等問題。開發(fā)出來的建設(shè)

用地，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集貿(mào)市場建設(shè)、農(nóng)民個人住宅、加工業(yè)等，產(chǎn)生集體土地買賣行為，這就需要利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點探索出的經(jīng)驗進(jìn)行規(guī)范。

（二）是滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦小微企業(yè)融資的需要

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村利用集體建設(shè)用地辦理小型食品加工廠、純凈水廠、水泥磚廠等小型企業(yè)，因企業(yè)需要融資貸款，若辦理集體建設(shè)用地，受集體性質(zhì)限制不能融資或融資金額少；若申報辦理國有建設(shè)用地使用手續(xù)較為麻煩，程序較為復(fù)雜，周期長。這就需要集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等相關(guān)政策及時兌現(xiàn)，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)日益發(fā)展的需要。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需要解決的問題及建議

（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地報批和補(bǔ)償安置

1、集體經(jīng)營性建設(shè)用地必須在符合規(guī)劃和用途管制前提下方能報批，這就限制用地范圍，使不符合規(guī)劃的未利用地不能充分發(fā)揮作用。建議允許使用不符合規(guī)劃的未利用地報批為集體建設(shè)用地，解決小微企業(yè)發(fā)展用地的需求，更好地保護(hù)耕地。

2、集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地報批，因集體性質(zhì)未改變，補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是否參照征收為國有的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，如涉及補(bǔ)償難于落實，獲取土地有難度，強(qiáng)制執(zhí)行于法無據(jù)；涉及到社會保障問題如何解決，社保主體是村集體經(jīng)濟(jì)組織還是政府，需要界定。建議報批農(nóng)轉(zhuǎn)用前，做好建設(shè)規(guī)劃硬功，充分考慮節(jié)約集約用地，縮小征地范圍，做好村民工作，必須得到村民或村民代表三分之二以上的人同意才可以報

批。集體土地農(nóng)用地批轉(zhuǎn)后，立即注銷土地承包經(jīng)營權(quán)，參照當(dāng)?shù)卣魇占w土地程序及補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地。

3、農(nóng)村宅基地買賣現(xiàn)象普遍存在，為規(guī)范該類違法買賣土地亂象，建議已經(jīng)發(fā)生買賣且符合規(guī)劃宅基地，只要符合一戶一宅要求，按規(guī)定完善建設(shè)用地報批、登記，評估補(bǔ)交土地收益后，允許抵押、出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)，防止集體收益流失。流轉(zhuǎn)發(fā)生增值的，必須繳納相關(guān)稅費后方可辦理流轉(zhuǎn)變更登記。

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地的供應(yīng)

1、集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)前，應(yīng)參照國有建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計，評估確定地塊價值，便于進(jìn)行招拍掛操作流程。目前，土地市場網(wǎng)不支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地供地公告，可在地方媒體參照國有建設(shè)用地進(jìn)行公告。

2、供應(yīng)主體是當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)該作界定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以統(tǒng)籌“四通一平”或“五通一平”資金，將“毛地”轉(zhuǎn)“熟地”。而村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有資金管理權(quán)，無法統(tǒng)籌土地前期開發(fā)。建議由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主導(dǎo)，村集體經(jīng)濟(jì)組織配合，國土資源管理部門具體操作集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市程序。

3、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益如何分配，應(yīng)該明確分配主次、比例，避免收益管理混亂，造成好事辦不好，引起社會矛盾。建議集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后產(chǎn)生的收益扣除開發(fā)成本后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按30：70分配，村集體部分除了留足失地農(nóng)民的社保資金外，用作村級公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善人居環(huán)境，豐富文化生活等支出。

（三）集體經(jīng)營性建設(shè)用地的管理

集體經(jīng)營性建設(shè)用地供后管理，如果沒有硬性的合同約束，很難做到按時開竣工，有可能產(chǎn)生批而不用，用而不盡等閑置土地現(xiàn)象。建議參照國有建設(shè)用地出讓程序，由國土資源管理部門與集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用者簽訂合同，便于監(jiān)管。集體經(jīng)營性建設(shè)用地閑置的，國土資源局責(zé)令改正；村集體經(jīng)濟(jì)組織對閑置的集體經(jīng)營性建設(shè)用地負(fù)有直接責(zé)任的，在土地閑置狀況改正之前，國土資源局暫停辦理其新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地審批手續(xù)。

（四）集體經(jīng)營性建設(shè)用地的后期使用

1、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生增值的，應(yīng)當(dāng)參照國有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)，繳納有關(guān)土地增值收益。

2、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓不實行公開交易的，縣國土資源局不得為其辦理產(chǎn)權(quán)變更登記或者他項權(quán)利登記手續(xù)。

(五)集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)對象及利弊

集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)對象如果全面放開，對于搞活、壯大村集體經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大小微企業(yè)融資渠道，增強(qiáng)小微企業(yè)抗風(fēng)險能力具有重要作用。但可能對國有建設(shè)用地市場形成沖擊，導(dǎo)致國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地相互競爭，削弱國有建設(shè)用地主導(dǎo)地位，也導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民不配合國家對集體土地的征收；有可能出現(xiàn)不法商販投機(jī)屯地，轉(zhuǎn)讓拋售集體建設(shè)用地牟取暴利現(xiàn)象；還有可能造成新一輪小產(chǎn)權(quán)房問題。建議購買集體經(jīng)營性建設(shè)用地的只能是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)小微企業(yè)經(jīng)營者、個體工商戶、無房戶。嚴(yán)禁利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地

建小產(chǎn)權(quán)房搞房地產(chǎn)開發(fā)，避免出現(xiàn)新社會的“地主”、“土豪”，使貧富懸殊差距加大，加劇社會矛盾。總之，集體的經(jīng)營性建設(shè)用地入市需要注意四個方面的問題：一是它是集體的經(jīng)營性建設(shè)用地，不是集體的所有的建設(shè)用地，因為農(nóng)村還有公益性建設(shè)用地和宅基地，更不是原來建設(shè)用地之外的其他耕地。二是符合規(guī)劃，必須符土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，充分征求意見，分析利弊，不能無序進(jìn)行開發(fā)，浪費土地。三是用途管制，必須在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，進(jìn)行集體建設(shè)用地審批、確權(quán)，才可以出讓、租賃、入股。四是要規(guī)范公開的市場操作，不能私下授受，暗箱操作，導(dǎo)致產(chǎn)生新的社會矛盾。所以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需要開展試點，在探索中不斷優(yōu)化，不是一下就推開的。

普定縣國土資源局

2014年7月16日

第三篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市流轉(zhuǎn)

關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的文獻(xiàn)研究

倪念

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 土地管理學(xué)院

430070）

摘要：隨著我國城市化得推進(jìn)，國民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城鄉(xiāng)土地二元制度已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，這一問題也開始得到了學(xué)術(shù)界的重視，相關(guān)方面的研究相當(dāng)豐富。本文從集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必要性、可能存在的問題以及政策建議三方面總結(jié)了學(xué)者對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的研究觀點。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對于集體土地入市流轉(zhuǎn)的研究多集中在理論方面，關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實證分析較少，關(guān)于已經(jīng)實施集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)區(qū)域的實際問題、對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認(rèn)為，學(xué)術(shù)界應(yīng)加強(qiáng)對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實證研究，了解入市流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實影響，為完善我國集體土地入市流轉(zhuǎn)的制度體系提供現(xiàn)實參考價值和理論依據(jù)。關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地； 宅基地；流轉(zhuǎn)；城鄉(xiāng)一體化

中國土地市場城鄉(xiāng)分割、政府主導(dǎo)，20世紀(jì)90年代以來,這種獨特的二元土地制度為高速工業(yè)化和快速城市化作出了重大貢獻(xiàn),但也帶來土地市場發(fā)育不完善、農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利被侵犯和土地利益矛盾加劇等問題。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，這些矛盾和問題日益凸顯，并且逐漸成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。改革土地制度,改變地方政府壟斷土地一級市場的格局，允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn),提高土地的市場化配置程度，已經(jīng)刻不容緩。

一、背景研究，城鄉(xiāng)一體化土地市場建立的必要性

我國現(xiàn)行是城鄉(xiāng)土地差別化政策，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能通過征收征用進(jìn)入工業(yè)和城市土地市場，農(nóng)地市場價值難以實現(xiàn),使得市場無法在土地配置過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用,從而導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在諸多問題，如集體建設(shè)用地使用效率低下、非法流轉(zhuǎn)問題嚴(yán)重等。當(dāng)前關(guān)于城鄉(xiāng)二元土地市場存在的問題方面的研究資料較多，本文主要從以下五個方面總結(jié)了學(xué)者們關(guān)于建設(shè)城鄉(xiāng)一體化土地市場必要性的觀點。

1、農(nóng)村土地價值難以實現(xiàn)

農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市流動引起的價值實現(xiàn)“剪刀差"損失逐漸成為“三農(nóng)”利益流失的主渠道。由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展切入來解決“三農(nóng)”問題，關(guān)鍵在于把握城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動、公平使用、等價交換和優(yōu)化配置[1]。其中作為最基本的生產(chǎn)和生活要素，土地要素是其他要素順暢流轉(zhuǎn)的前提，自然而然成為城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容[2]。長期的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)而導(dǎo)致農(nóng)村土地價格受到壓制，不能實現(xiàn)其價值[3]。

2、農(nóng)民土地利益受到嚴(yán)重侵蝕

農(nóng)民集體所有的土地需經(jīng)過征收才可進(jìn)入工業(yè)和城市土地市場。為了獲得本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,地方政府普遍采取了低價征用、高價出讓的壟斷政策,忽略了價格機(jī)制的作用,這種沒有市場化的征地制度，忽視了農(nóng)民的利益，剝奪了農(nóng)民本應(yīng)享用的土地增值收益[4]。在城市化進(jìn)程中土地征收征用數(shù)量大、失地農(nóng)民數(shù)量多、征地補(bǔ)償款少，農(nóng)民土地利益受到嚴(yán)重侵蝕[5]。這是城市出現(xiàn)“失地農(nóng)民”和“城中村”問題的制度根源。因此,實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場的協(xié)調(diào)發(fā)展,必須以農(nóng)村建設(shè)用地入市和征地制度改革為前提和基礎(chǔ)[6]。

4、導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距的進(jìn)一步擴(kuò)大

較之于國有土地的自由流動性，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的可交易性和市場、商品屬性大打折扣，也限制了與土地結(jié)合的相關(guān)資金、勞動力、技術(shù)等生產(chǎn)要素流向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民[1]。禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入非農(nóng)土地市場，實際上剝奪了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化發(fā)展成果的機(jī)會，農(nóng)村剩余勞動力被困于土地難以流入城市、城市高端人力資源人才也難以引入農(nóng)村，進(jìn)而導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民之間收入差距進(jìn)一步的擴(kuò)大。

5、集體建設(shè)用地非法流轉(zhuǎn)問題嚴(yán)重

當(dāng)前市場上，小產(chǎn)權(quán)房交易火熱，屢禁不止，很多地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場份額的20%以上，深圳等地更是高達(dá)40%~50%[3]。國家壟斷土地一級市場，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格的限制，導(dǎo)致集體建設(shè)用地只能非市場流轉(zhuǎn)，沒有法律的保障，難以實現(xiàn)土地真正的價值。

綜上所述，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),使城鎮(zhèn)土地市場與農(nóng)村集體建設(shè)用地市場合并運行，形成一個統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實行建設(shè)用地市場與農(nóng)用地市場的分離，逐步推行集體建設(shè)用地有償使用制度，實現(xiàn)土地資源在全社會范圍內(nèi)的合理、有效配置，對于實現(xiàn)土地價值、保障農(nóng)民的土地權(quán)益、縮小城鄉(xiāng)收入差距有重要意義。

二、集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)存在的問題

1、缺乏法律依據(jù)

（1）集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊

雖然現(xiàn)有法律對集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行了設(shè)定，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸不同的“農(nóng)民集體”，但對“農(nóng)民集體”的含義、表現(xiàn)形態(tài)未做明確界定，并有將“農(nóng)民集體”與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織混用之嫌[2]。“農(nóng)民集體”在法律上缺乏明確的解釋，其權(quán)利主體地位無法明確，導(dǎo)致農(nóng)民處于被動、弱勢地位，合法權(quán)益無法得以維護(hù)[7~8]。

（2）相關(guān)法律法規(guī)較少，流轉(zhuǎn)無法可依

集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)受到法律的規(guī)定與限制，作為集體建設(shè)用地重要組成部分的宅基地流轉(zhuǎn)更是受到嚴(yán)格的限制。我國現(xiàn)行法律規(guī)定從用途限制、方式限制、對象限制及禁止抵押等4個方面限制了宅基地的流轉(zhuǎn)[9]。

雖然，近幾年中央對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)態(tài)度有所轉(zhuǎn)變，開始逐步承認(rèn)并推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)，中發(fā)[2003]3號《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》中指出：各地要制定鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問題，降低企業(yè)搬遷的成本[14]。在中央的推動下，各地方政府積極推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，但是國務(wù)院并沒有出臺關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無法可依，沒有法律的保障，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場秩序混亂，存在加大的安全隱患及違法空間[7~9、16]。

2、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的利益分配問題

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)混亂，集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到切實保障[16]。在地方政府、村集體和農(nóng)戶的利益博弈中，農(nóng)戶的博弈能力最弱，其利益受損也最嚴(yán)重。允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民必定是最終的受損者,而各種社會強(qiáng)勢群體才會成為真正的受益者，尤其是那些已經(jīng)在農(nóng)村買地建房或以承包承租名義圈了地的既得利益者[15]。

3、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場混亂，難以管理

由于法律的硬性約束，集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)大量存在，土地利用狀態(tài)混亂，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的目標(biāo)難以落實。另外，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可觀的預(yù)期收入還可能刺激集體建設(shè)用地的無序擴(kuò)張，引起土地粗放經(jīng)營和大量占用耕的問題，危及耕地甚至基本農(nóng)田的保護(hù)，增加流轉(zhuǎn)后的土地利用管理困難[17~18]。地方政府對集體土地流轉(zhuǎn)干預(yù)過大，導(dǎo)致中央的土地調(diào)控能力弱化，妨礙土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實施，并造成土地利用混亂，土地市場秩序受到干擾。另外，村委會行政權(quán)力時常糾纏在經(jīng)濟(jì)利益之中，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)違背市場交易的自愿平等原則，使農(nóng)村建設(shè)用地資源不能達(dá)到最優(yōu)配置[16]。

三、對建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的政策建議

1、明確集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)問題

加強(qiáng)監(jiān)管力度，明確農(nóng)村集體土地的權(quán)利主體，規(guī)范集體建設(shè)用地的管理，做好農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，明晰權(quán)益歸屬，保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益，嚴(yán)格查處違法違規(guī)使用集體建設(shè)用地的行為[9~11]。修改和完善相關(guān)法律制度，賦予農(nóng)民完整的建設(shè)用地處置權(quán)。在嚴(yán)格遵守土地用途和符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，允許進(jìn)入土地市場，公開交易，自由流轉(zhuǎn)[13]。

2、完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律保障

農(nóng)村土地制度改革，首先應(yīng)從立法入手[20]，要在全國推行農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，必須要有法律依據(jù)[18]。在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市形勢日漸明朗之時,應(yīng)建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的支撐體系,具體包括制度支撐體系、法制支撐體系、權(quán)益保障支撐體系和外部環(huán)境支撐體系等,最終將集體建設(shè)用地關(guān)注的焦點轉(zhuǎn)移到入市后及其相關(guān)制度的建設(shè)上來[16]。

2、確定集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的利益分配

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)在應(yīng)在以保障農(nóng)民的權(quán)益為主[10] 的前提下，在政府、村集體與農(nóng)民之間合理分配，既要維護(hù)村集體作為土地所有者的利益，又要重視農(nóng)戶作為土地使用者得合法權(quán)益[11]。因此，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益在分配的具體比例上應(yīng)該向農(nóng)民傾斜，剩余部分才歸集體所有[9]。此外，對于村集體所獲的土地收益，應(yīng)該明確規(guī)定其用途，要求賬務(wù)公開，確定必須農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老保險部分的比例[6]。

3、嚴(yán)格集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的規(guī)劃管理

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，必須做好規(guī)劃管理工作，農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)土地應(yīng)統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一規(guī)劃[6]。編制科學(xué)的土地利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)對資源性土地（農(nóng)田和耕地）的使用與保護(hù)進(jìn)行長期規(guī)劃，積極推行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的資產(chǎn)性土地（建設(shè)用地）利用格局，注重城市、集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃的有機(jī)協(xié)調(diào)。同時，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，加強(qiáng)建設(shè)用地入市的法律監(jiān)督管理工作[13]。

另外，還有一些關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價系、完善土地市場[19]、創(chuàng)新農(nóng)村土地制度[20]等方面建議。

四、結(jié)論

從當(dāng)前國內(nèi)形勢來看，戶籍制度的改革已取得了實質(zhì)性的進(jìn)展，土地的資產(chǎn)增值功能已日益彰顯，耕作已不再成為農(nóng)民的唯一謀生手段，土地的社會保障功能趨于弱化，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一種必然趨勢。但如何實現(xiàn)農(nóng)村土地的生存保障和資產(chǎn)增值功能之間的平衡是立法者在相當(dāng)長期間內(nèi)的一個重要使命[20]。

綜上所述，隨著國家對于農(nóng)地問題的重視，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的趨勢明顯，相關(guān)方面的研究也都相當(dāng)豐富，但當(dāng)前對于集體土地入市流轉(zhuǎn)的研究多集中在理論方面，學(xué)者們從各個方向分析了集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必要性、可能存在的問題等內(nèi)容，并給出了大量的政策建議，但很少有關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實證分析，關(guān)于已經(jīng)實施集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)區(qū)域的實際問題、對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認(rèn)為，學(xué)術(shù)界應(yīng)加強(qiáng)對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實證研究，了解入市流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實影響，為完善我國集體土地入市流轉(zhuǎn)的制度體系提供現(xiàn)實參考價值和理論依據(jù)。

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第四篇：中央一號文件集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

深化農(nóng)村土地制度改革

17．完善農(nóng)村土地承包政策。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，中央財政給予補(bǔ)助。穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度，2015年基本完成草原確權(quán)承包和基本草原劃定工作。切實維護(hù)婦女的土地承包權(quán)益。加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)。深化農(nóng)村綜合改革，完善集體林權(quán)制度改革，健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，繼續(xù)推進(jìn)國有農(nóng)場辦社會職能改革。

18．引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見，并推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。各地要按照中央統(tǒng)一部署，規(guī)范有序推進(jìn)這項工作。

19．完善農(nóng)村宅基地管理制度。改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。有關(guān)部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作，切實保證耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

20．加快推進(jìn)征地制度改革。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長期受益。提高森林植被恢復(fù)費征收標(biāo)準(zhǔn)。健全征地爭議調(diào)處裁決機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

第五篇：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在問題及其對策

摘要：推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是我國土地制度改革的重要內(nèi)容。受國家法律和土地產(chǎn)權(quán)制度制約，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的集體決策機(jī)制、土地價格機(jī)制、收益分配機(jī)制、供后監(jiān)管機(jī)制不健全，抵押融資、農(nóng)村規(guī)劃、土地征收、土地整治配套改革滯后。成都市在探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面走在全國前列，推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需借鑒成都市經(jīng)驗，從優(yōu)化制度環(huán)境、健全內(nèi)部機(jī)制、完善配套改革三方面構(gòu)建政策體系。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地；農(nóng)地改革；土地政策；成都市

中圖分類號：f321.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：a

文章編號：1003-0751（2016）02-0043-05

一、問題的提出

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家長治久安。長期以來，政府主導(dǎo)的“征地―賣地”土地利用模式支撐著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展，但城鄉(xiāng)市場分割、要素流動不暢導(dǎo)致土地價格扭曲，誘發(fā)政府征地沖動、尋租行為猖獗，引致城市增長失控、耕地面積減少，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損、社會矛盾激發(fā)等，現(xiàn)行土地制度與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)。為此，黨的十八屆三中全會提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價，為我國土地制度改革指明了方向。2008年以來，成都市開展了新一輪以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，實施農(nóng)村土地確權(quán)頒證，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，完善城鄉(xiāng)社會配套改革，探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)，改革進(jìn)程走在全國前列，并形成了“成都模式”。系統(tǒng)探究成都市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題，不僅有助于規(guī)范成都市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實踐操作，而且可為全國性規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市法律政策制定儲備經(jīng)驗。

近年來，學(xué)界研究集體建設(shè)用地入市的主要觀點認(rèn)為，制度環(huán)境變化引致的外部利潤、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資源配置效率的客觀要求、城市化推進(jìn)對土地發(fā)展權(quán)保障等都對集體建設(shè)用地制度改革有著理論和現(xiàn)實需求，直接入市將面臨農(nóng)民失地、收益分配不公、耕地非農(nóng)化等風(fēng)險；各地探索實踐中主要形成了“就地流轉(zhuǎn)”“異地流轉(zhuǎn)”“就地+異地流轉(zhuǎn)”等不同模式，不同模式績效大小取決于流轉(zhuǎn)系統(tǒng)外部環(huán)境、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；通過重構(gòu)產(chǎn)權(quán)體系，完善法律制度、權(quán)益分配制度、配套制度，優(yōu)化外部環(huán)境等能有效推進(jìn)集體建設(shè)用地入市。從既有研究來看，學(xué)界對集體建設(shè)用地入市研究成果頗豐，但具體到集體經(jīng)營性建設(shè)用地研究較少，研究內(nèi)容偏理論化、可操作性不強(qiáng)，地方實踐經(jīng)驗不足且零碎化，難以上升到政策層面，無法滿足我國全面深化改革的需要。成都市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，積極探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市并積累了一定的實踐經(jīng)驗。本文將以成都市為例，剖析我國集體建設(shè)用地入市的制度限制等問題，創(chuàng)造性地提出推進(jìn)我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策體系。

二、成都市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀

成都市積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，逐步形成了以確權(quán)頒證為基礎(chǔ)、土地綜合整治為載體、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所為平臺的流轉(zhuǎn)體系，在實現(xiàn)集體土地與國有土地同等入市、同權(quán)同價方面進(jìn)行了有益探索，并取得初步成效。

1.呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)數(shù)量增長且主體多元化態(tài)勢

截至2014年年底，成都市通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所及其分所成交的集體經(jīng)營性建設(shè)用地共96宗，成交面積2166.66畝。其中，2008―2014年，每年成交的宗地數(shù)量分別為3宗、22宗、9宗、11宗、11宗、19宗、25宗，總體呈現(xiàn)增長趨勢。從流轉(zhuǎn)主體來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流出主體除傳統(tǒng)村委會外，集體經(jīng)濟(jì)組織成立的資產(chǎn)管理公司、村民議事會主導(dǎo)的村集體、股份經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)業(yè)合作社等新型集體經(jīng)濟(jì)組織逐步成為市場主體；流入主體由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員拓展到地方政府、城鄉(xiāng)居民以及企業(yè)法人等，多元化趨勢明顯。

2.流轉(zhuǎn)方式以出讓為主且多為商業(yè)用途

成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所數(shù)據(jù)顯示，成交集體經(jīng)營性建設(shè)用地中，出讓流轉(zhuǎn)的宗地占比98%，其中，掛牌出讓的宗地占比83.4%，協(xié)議出讓的宗地占比14.6%；出租或入股流轉(zhuǎn)的宗地占比2%，流轉(zhuǎn)方式以出讓為主。同時，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后多為商業(yè)用途，成交宗地86.4%為商業(yè)用地，主要用于發(fā)展休閑觀光旅游、鄉(xiāng)村酒店、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，4.2%為工業(yè)用地，9.4%為公共管理和公共服務(wù)等其他用途。

3.流轉(zhuǎn)價格區(qū)域間差距較大

整體來看，成都市集體經(jīng)營性建設(shè)用地平均成交價格為35.86萬元/畝。單宗地塊中，崇州市崇陽鎮(zhèn)羅墩村一塊宗地成交單價188萬元/畝，為成都市最高價格；金堂縣官倉鎮(zhèn)柿子樹村鄉(xiāng)村酒店項目成交價18萬元/畝，為成都市最低價格。從各圈層來看，一圈層的宗地平均成交價格85萬元/畝，為各圈層最高；二圈層的宗地平均成交價格37.22萬元/畝，為一圈層的43.8%；三圈層的宗地平均成交價格25.96萬元/畝，為一圈層的31%，流轉(zhuǎn)價格區(qū)域間差距較大。

4.流轉(zhuǎn)收益大部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有

成都市相關(guān)政策規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)，土地收益大部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，流轉(zhuǎn)價款之外，由集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)受讓人以成交價為依據(jù)向縣級政府繳納10%的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)配套費與2%的耕地保護(hù)金，集體內(nèi)部收益分配由集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同討論決定。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)收益，若受讓人與集體經(jīng)濟(jì)組織有約定的，從其約定；若沒有約定，由受讓人所有，政府不參與再次流轉(zhuǎn)收益分配。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在問題及原因分析

隨著改革的全面深入，地方政府難以突破的制度限制和政策不規(guī)范、缺乏系統(tǒng)性等非制度約束，將阻礙集體經(jīng)營性建設(shè)用地順暢入市。

1.宏觀法律制度制約

第一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市受國家法律法規(guī)限制。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》分別指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。而《物權(quán)法》第151條、《土地管理法》第43條和第63條、《城市房地產(chǎn)管理法》第9條等規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)只能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)兼并、破產(chǎn)等情形下可依法流轉(zhuǎn)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地須征為國有后才能有償出讓。可見，集體經(jīng)營性建設(shè)用地政策規(guī)定與國家法律沖突。但鑒于國家政策性文件效力有限，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)依然受到國家法律限制。

第二，集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體虛位且權(quán)能殘缺。長期以來，我國農(nóng)村集體的法律內(nèi)涵、構(gòu)成要素、運行程序不明確，集體經(jīng)濟(jì)組織長期缺位或機(jī)制不健全，難以真正履行經(jīng)營和管理集體土地的職能，村委會或村民小組行使集體土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)責(zé)尚未界定，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛位。不僅如此，現(xiàn)行法律對集體土地所具有的權(quán)利結(jié)構(gòu)和權(quán)能體系也界定不清。主體虛位和權(quán)能殘缺導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地處分和收益權(quán)能無法實現(xiàn)。盡管成都市相關(guān)政策允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，但實際操作中很難做到與國有土地“同權(quán)同價”。

2.內(nèi)部運行機(jī)制不健全

第一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市決策機(jī)制運行效率低。根據(jù)規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需經(jīng)村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意并形成決議后，方可實施。在實際工作中，入市前基層政府工作人員和村干部需要花費大量時間和精力反復(fù)去做村民工作，才能達(dá)到通過決議的人數(shù)要求，這嚴(yán)重影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)程。究其原因，主要是村內(nèi)人數(shù)多、利益訴求不同，村民對政策理解不充分、意愿容易出現(xiàn)反復(fù)，短時間內(nèi)形成統(tǒng)一意見難度大，集體決策效率低。

第二，集體經(jīng)營性建設(shè)用地價格機(jī)制不完善。成都市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，多由流轉(zhuǎn)雙方參照土地整理和拆遷安置成本、政府流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價、相鄰地塊成交案例中的流轉(zhuǎn)價格來協(xié)商確定交易價格；部分邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織直接以政府最低保護(hù)價作為成交價格。顯然，這一定價機(jī)制既無法反映集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場供需情況，更不能體現(xiàn)土地使用權(quán)真實價格，最終必然會損害交易雙方中一方的利益。從調(diào)研情況看，各地基準(zhǔn)地價普遍缺失，交易雙方缺少科學(xué)的參考價格，成交價格事前協(xié)商確定，掛牌出讓程序多流于形式，市場競爭程度不夠。這些是土地價格機(jī)制不完善的主要原因。

第三，集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配機(jī)制不健全。一直以來，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配缺乏理論標(biāo)準(zhǔn)和客觀依據(jù)，各級政府也未出臺相關(guān)指導(dǎo)性政策，集體經(jīng)濟(jì)組織制定收益分配方案難度大。收益分配機(jī)制的不健全導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中國家、集體和農(nóng)民個人利益無法公平實現(xiàn)。例如，由于缺乏上位法的支撐，各基層政府對收取成都市政府規(guī)定的基礎(chǔ)設(shè)施配套費存在擔(dān)憂；集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益提留比例缺少參照標(biāo)準(zhǔn)，容易被“分光吃凈”；集體成員土地收益分配方式過于單一，宅基地安置方式會加重有進(jìn)城意愿農(nóng)民的進(jìn)城顧慮，一次性貨幣補(bǔ)償無法保障農(nóng)民持久增收等，農(nóng)民潛在利益受損。

第四，集體經(jīng)營性建設(shè)用地供后監(jiān)管機(jī)制缺失。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得土地收益后便不再關(guān)心土地開發(fā)經(jīng)營情況，基層國土部門負(fù)責(zé)監(jiān)察用地項目建設(shè)是否違規(guī)占用農(nóng)地，規(guī)劃部門負(fù)責(zé)核查用地項目建設(shè)是否落實規(guī)劃，而用地項目建設(shè)開竣工時間、項目驗收后經(jīng)營用途、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等都無人監(jiān)管。一旦用地企業(yè)閑置流入土地、開發(fā)低密度別墅式酒店變相出賣、改擴(kuò)建原有建筑，將缺少相關(guān)部門及時管控。當(dāng)前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還處于探索階段，基層政府各部門管理權(quán)責(zé)不清晰，加之用地企業(yè)經(jīng)營行為較為隱蔽，監(jiān)管難度大，集體經(jīng)營性建設(shè)用地供后監(jiān)管缺位。

3.外部配套改革滯后

第一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資困難。一是提供抵押融資服務(wù)金融機(jī)構(gòu)少，融資渠道單一。目前，除成都農(nóng)商銀行、村鎮(zhèn)銀行和小額信貸公司外，其他金融機(jī)構(gòu)均不受理集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。二是抵押貸款額度小、利息高。成都農(nóng)商銀行規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款率為60%，貸款利率為基準(zhǔn)利率上浮30%，明顯低于國有建設(shè)用地貸款率而高于其貸款利率。三是抵押貸款程序煩瑣、周期長，以至于個別在建項目選擇高利貸來彌補(bǔ)資金缺口。目前，我國《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》均未設(shè)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押權(quán)能，金融機(jī)構(gòu)受理土地抵押貸款業(yè)務(wù)除承擔(dān)正常的信貸風(fēng)險外還需要分擔(dān)政策風(fēng)險和市場風(fēng)險，這是集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資困難的直接原因。

第二，農(nóng)村三大規(guī)劃編制滯后且銜接度不高。目前，成都市土地利用總體規(guī)劃編制到村組；城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋到重點鎮(zhèn)，但一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的控制性詳細(xì)規(guī)劃基本處于空白，集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃條件缺失；除城郊鎮(zhèn)、旅游特色鎮(zhèn)等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢較突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃普遍滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局隨意，功能分區(qū)不合理，三產(chǎn)聯(lián)動難度大，區(qū)域整體效益低；各項規(guī)劃融合度不高、銜接不緊密，制約社會資金投資開發(fā)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的積極性。究其原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，基層政府規(guī)劃意識淡薄，對規(guī)劃重視不夠，財政投入不足，規(guī)劃人才缺失等，都直接影響了農(nóng)村三大規(guī)劃的編制進(jìn)度和融合程度。

第三，農(nóng)村征地制度改革進(jìn)程緩慢。征地制度改革和推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是一枚硬幣的兩個面，征地范圍直接影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍。但由于公共利益尚未明確界定，縮小征地范圍改革推行困難，政府征收土地除保障公共服務(wù)與管理、交通運輸、保障性住房等公益性用地外，還需要滿足商業(yè)、服務(wù)業(yè)、工礦倉儲等經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求。征地制度改革進(jìn)程緩慢導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市空間被壓縮。

第四，土地綜合整治節(jié)余指標(biāo)落地使用不暢。土地綜合整治是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前置環(huán)節(jié)，從立項到驗收一般需要2―3年，時間周期長，資金需求量大。期間，整理出來的建設(shè)用地指標(biāo)只能在拆舊區(qū)全部驗收合格后落地使用，實施主體無法通過指標(biāo)分期流轉(zhuǎn)或使用回籠資金，項目后期資金缺口大。禁止分期使用指標(biāo)雖然能夠防止投資者違反合同中止土地綜合整治項目，最大限度維護(hù)農(nóng)民利益，但也間接提高了社會資金準(zhǔn)入門檻。另外，農(nóng)民集中建房整理項目節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)使用辦法尚未出臺，部分已經(jīng)驗收合格指標(biāo)還無法正常落地。

四、推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對策建議

推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，不僅要注意土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)自身的健全和完備，還要注重與其他改革的協(xié)調(diào)和配套，以提高改革的系統(tǒng)性和完整性。

1.優(yōu)化法律制度環(huán)境 第一，構(gòu)建與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相適宜的法制環(huán)境。一是及時評估郫縣作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點成果，梳理現(xiàn)行法律制度與之相悖的規(guī)定并通過相關(guān)程序和有關(guān)部門提請全國人大及其常務(wù)委員會修正。例如，修正《土地管理法》第43條和第63條，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地以出讓、出租或入股等方式直接入市；修改《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條，設(shè)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押權(quán)能；刪除《城市房地產(chǎn)管理法》第9條相關(guān)規(guī)定等。二是完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法，建立完整的法律規(guī)范體系，讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)在規(guī)范的法制軌道上運行。三是盡快出臺全國性規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法，為入市提供政策依據(jù)。

第二，建立與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度。一是推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地確權(quán)頒證。根據(jù)國家法律政策和地區(qū)實際，重新界定集體經(jīng)營性建設(shè)用地概念內(nèi)涵和入市范圍，依據(jù)最新土地調(diào)查成果、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，清理和實測集體經(jīng)營性建設(shè)用地，嚴(yán)格確權(quán)到村組集體經(jīng)濟(jì)組織。二是股權(quán)量化。在確權(quán)基礎(chǔ)上，引導(dǎo)村組集體經(jīng)濟(jì)組織對包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地在內(nèi)的集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、股份量化，成立具有股份合作性質(zhì)、法人實體地位的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，行使集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)。

2.健全內(nèi)部運行機(jī)制

第一，規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市集體決策程序。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)運行和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革要求，引導(dǎo)村組集體經(jīng)濟(jì)組織按照“宣傳動員、征求意見、形成方案、民主決議、公示監(jiān)督”的決策程序，組織集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市各項事務(wù)決策，嚴(yán)格實行經(jīng)2/3以上成員或成員代表同意便可形成決議的決策制度，降低因部分成員不合理要求影響集體決議形成進(jìn)程的風(fēng)險。

第二，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地價格體系。參照國有建設(shè)用地價格評估制度，制定省級統(tǒng)一的集體經(jīng)營性建設(shè)用地價格評估規(guī)程，分別建立土地實物價格和指標(biāo)價格評估體系；采取邀標(biāo)形式，確定有資質(zhì)的土地評估公司分別制定零星和集中地塊不同用途宗地的基準(zhǔn)地價，定期更新并予以公示；建立價格備案制度，集體經(jīng)營性建設(shè)用地成交后，交易主體及時提交成交價格，確保地塊成交價格不低于政府最低保護(hù)價。

第三，合理分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益。一是完善國家與集體收益分配機(jī)制。建議市級政府向省級、國家爭取設(shè)立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)稅費的政策支持，使各基層政府收取基礎(chǔ)配套設(shè)施費、土地增值收益調(diào)節(jié)金、土地使用稅等稅費有法可依。二是健全集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配機(jī)制。制定集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配參考比例，保障一定資金用于擴(kuò)大再生產(chǎn)和村莊維護(hù)建設(shè)支出；拓展集體成員收益分配方式，綜合考慮農(nóng)民居住、就業(yè)等情況，以現(xiàn)金分配、物業(yè)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)支持等多渠道增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

第四，健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市供后監(jiān)管制度。由國土、房管部門會同工商、稅務(wù)、規(guī)劃等部門以及流出土地村集體代表共同建立供后監(jiān)管組織，明確各主體責(zé)權(quán)，統(tǒng)一工作流程，實行用地項目開竣工巡查制度，核查出讓合同約定條款落實情況。制定違規(guī)用地行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處理辦法，明確不同用地項目建設(shè)延期開竣工具體期限，制定開竣工延期處理辦法；規(guī)范用地企業(yè)申請更改土地用途管理，對違反土地用途管理行為采取罰款、責(zé)令整改或退還土地等處罰措施；設(shè)置集體經(jīng)營性建設(shè)用地供后閑置認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，制定土地閑置費收取和閑置土地收回處理辦法等。

3.完善外部配套改革

第一，創(chuàng)新集體經(jīng)營性建設(shè)用地融資的支持方式。一是建立政府風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。由政府出資組建國有擔(dān)保公司，根據(jù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地價值評估結(jié)果，為土地使用者向銀行申請貸款提供擔(dān)保，分擔(dān)金融機(jī)構(gòu)的政策和市場風(fēng)險。二是財政支持農(nóng)村金融改革。采取財政補(bǔ)貼或財政性存款等方式引導(dǎo)和激勵金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村地區(qū)延生營業(yè)網(wǎng)點，擴(kuò)大金融服務(wù)范圍。三是完善信用制度建設(shè)。對土地使用者開展信用評級，補(bǔ)充信用信息數(shù)據(jù)庫，為土地抵押貸款提供信用支持。

第二，完善和優(yōu)化農(nóng)村三大規(guī)劃。設(shè)立各級政府財政專項資金，統(tǒng)籌用于農(nóng)村三大規(guī)劃編制和實施，為實現(xiàn)規(guī)劃“全覆蓋”提供財力支撐；擴(kuò)大鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度推行范圍，選拔和任命更多鄉(xiāng)村規(guī)劃師為鎮(zhèn)政府履行規(guī)劃管理職能提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持，保障農(nóng)村三大規(guī)劃的人才支撐；確立農(nóng)村整體規(guī)劃和各項規(guī)劃目標(biāo)，統(tǒng)籌制定農(nóng)村各項規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，做好土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與對接，實現(xiàn)“三規(guī)合一”。

第三，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村土地征收制度改革。在綜合考慮地區(qū)發(fā)展、人均收入、物價水平等情況基礎(chǔ)上，參考土地直接入市的收益分配比例和方式，合理制定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外不同用途土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嘗試采取留地、留物業(yè)等方式提高失地農(nóng)民生活水平，解決好住房、社保、就業(yè)等問題，平衡征地與直接入市的利益補(bǔ)償水平；明確界定公益性與非公益性的內(nèi)涵，確定政府征地范圍，嚴(yán)格實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，逐步開放城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，縮小征地范圍。

第四，探索建設(shè)用地指標(biāo)落地使用新辦法。一是放寬城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目建設(shè)用地使用政策，在拆舊區(qū)整理項目分期驗收合格后，允許實施主體使用一定比例的建新指標(biāo)，指標(biāo)流轉(zhuǎn)或使用收益用于項目后期投資，以緩解實施主體資金壓力。二是盡快研究出臺農(nóng)民集中建房整理項目節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)使用辦法，允許指標(biāo)交易或使用突破鎮(zhèn)域范圍，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。