第一篇：農用地轉集體建設用地

農用地轉為集體建設用地

土地管理法將土地分為三類：農用地、建設用地和未利用地，并嚴格限制農用地轉為建設用地。嚴格限制農用地轉為建設用地的理由，法律上說了，是為了“保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地”，堅守18億畝耕地紅線。

本文所說的農用地，是指農民集體所有的農用地，不包括國家所有的農用地。所說的轉成建設用地，是指轉用后的建設用地仍屬集體所有性質，而不是轉成國家所有性質，土地所有權仍屬農民，不屬國家，所以這里不涉及到征收土地的問題。

農村集體的建設用地，按照法律規定，可以作為宅基地、鄉鎮企業用地（或叫工商業用地）和公益用地，但不得用于商品房地產開發建設，所以，將農用地轉成建設用地，實際上就是三種情況：

1、將農用地轉成宅基地。

2、將農用地轉成鄉鎮企業用地。

3、將農用地轉成公益用地，重點為后兩種情形。

根據土地管理法的規定，要將農用地轉成建設用地，必須辦理農用地轉用的審批手續。如果未辦妥這種審批手續，而將農用地用于非農業用途，則屬非法占地行為，嚴重者將構成非法占用農用地罪。

一、如何將農用地轉成鄉鎮企業用地

鄉鎮企業用地包含兩種具體情況，第一，農村集體經濟組織或村民委員會興辦鄉鎮企業使用的建設用地。第二，農村集體經濟組織或村民委員會與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業使用的建設用地。

根據政府規定，農村集體經濟組織或村民委員會申請將農用地轉成鄉鎮企業用地，按以下程序辦理：

1．項目立項。項目單位向發展改革部門申請辦理建設項目審批(或核準、備案)手續。

2．申請規劃條件。項目單位持項目批準(或核準、備案)文件，向規劃部門申請規劃選址。屬于征地留用地的項目，項目單位可按規定持留用地指標核定書直接向規劃部門申請規劃選址。規劃部門出具規劃紅線并提供規劃條件。村民委員會(或村集體經濟組織)利用未經規劃、國土房管等部門依法審批的本集體所有的建設用地興辦非公共設施和公益事業項目，經批準補辦手續，有留用地指標未兌現的，應首先核減留用地指標。3．用地預審。使用新增建設用地的，項目單位持建設項目選址意見書、規劃意見等文件向國土房管部門申請建設項目用地預審，由國土房管部門出具建設項目用地預審意見。

4．用地報批。項目單位持建設項目有關批準文件、土地測繪機構出具的土地勘測定界技術報告書等向國土房管部門申請辦理用地報批手續。建設項目用地涉及農用地轉為建設用地的，項目單位應按報批規定提供地質、礦產、林業部門審查意見等報批材料。資料備齊后，由國土房管部門擬訂用地報批方案和用地供應意見，依照《中華人民共和國土地管理法》的規定報有審批權的人民政府批準。建設項目用地涉及使用本村集體建設用地的，由市(縣級市)國土房管部門擬訂用地供應意見報當地人民政府批準。

5．環境影響評價。實行審批制、核準制的項目，項目單位在向國土房管部門申請辦理用地預審時，可同時向環保部門申報環境影響報告文件；實行備案制的項目，項目單位可在建設項目開工前向環保部門申報環境影響報告文件。

6．申領建設用地規劃許可證或鄉村建設規劃許可證。項目單位持項目批準(或核準、備案)文件和用地預審意見向規劃部門提出建設用地規劃許可申請，位于城市、鎮規劃區內的，由規劃部門依據控制性詳細規劃核定建設用地的位置、面積、允許建設的范圍，核發建設用地規劃許可證；位于村莊規劃區內的，核發鄉村建設規劃許可證。

7．申領建設用地批準書。由項目單位持用地批復意見、規劃許可文件、有關稅費繳納憑證，向國土房管部門申領建設用地批準書。

8．辦理土地登記。項目單位憑建設用地批準書依法向國土房管部門申請辦理集體土地使用證或集體土地房產證。

二、如何將農用地轉成公益用地。

此處的公益用地也包含兩種情況：鄉（鎮）村公共設施用地和公益事業建設用地，如鄉鎮政府、村民委員會辦公、學校、醫院、農技推廣站、敬老院以及鄉村級道路、供水、公共廁所用地。將農用地轉成公益用地的程序，與轉成鄉鎮企業用地的程序是一致的。

將農用地轉成鄉鎮企業用地（工商業用地）或公益用地并辦理土地登記手續之后，使用人對使用的土地享有集體建設用地使用權，使用權人有權在土地上建設建筑物，用于非農業用途，集體建設用地使用權人還可依法出讓、出租、轉讓、轉租和抵押集體建設用地使用權。

第二篇：農用地轉建設用地

農用地如何轉為建設用地

土地管理法將土地分為三類：農用地、建設用地和未利用地，并嚴格限制農用地轉為建設用地。嚴格限制農用地轉為建設用地的理由，法律上說了，是為了“保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地”，堅守18億畝耕地紅線。但是，建設用地和農用地之間的巨大價差利潤，激勵著一些土地利益相關方要變農用地為建設用地，有時甚至甘冒違法犯罪的風險。

我們這里所要說的土地利益相關方，是指農村集體土地的所有人或管理人，比如農村集體經濟組織、村民委員會、村民小組，不將政府和開發商包括在內。所說的農用地，是指農民集體所有的農用地，不包括國家所有的農用地。特別是，所說的轉成建設用地，是指轉用后的建設用地仍屬集體所有性質，而不是轉成國家所有性質，土地所有權仍屬農民，不屬國家，所以這里不涉及到征收土地的問題。

農村集體的建設用地，按照法律規定，可以作為宅基地、鄉鎮企業用地（或叫工商業用地）和公益用地，但不得用于商品房地產開發建設，所以，將農用地轉成建設用地，實際上就是三種情況：

1、將農用地轉成宅基地。

2、將農用地轉成鄉鎮企業用地。

3、將農用地轉成公益用地。

根據土地管理法的規定，要將農用地轉成建設用地，必須辦理一種叫農用地轉用的審批手續。不管是轉成宅基地、鄉鎮企業用地，還是公益用地，都必須辦理農用地轉用審批手續。如果未辦妥這種審批手續，而將農用地用于非農業用途，則屬非法占地行為，嚴重者將構成非法占用農用地罪。

下面就來看看將農用地轉成建設用地的審批手續是怎樣辦理的。

一、如何將農用地轉成宅基地。

根據規定，將農用地轉成宅基地的手續如下： 1．提出建房申請。

農村村民每年一次性向所屬村民委員會提出建房申請，經村民會議或農村集體經濟組織全體成員會議討論同意，由村民委員會在村內將申請建房村民的現居住情況及申請建房情況予以公示，公示期不少于7日。

建設農民公寓式住宅的，由農村村民與村民委員會(或村集體經濟組織)簽訂農村村民建房協議。

2．審核建房申請。

村民委員會(或村集體經濟組織)將申請建房村民的現居住情況及公示情況、農村村民建房協議送鎮、街國土資源管理所審查后，報鎮人民政府或街道辦事處審核。

3．確定村民住宅用地范圍。

鎮政府或街道辦事處按照“一戶一宅”的原則審核村提出的建房申請，并核定建房申請人名單送區(縣級市)規劃、國土房管部門備案。經鎮政府或街道辦事處審核同意后，由村民委員會(或村集體經濟組織)向區(縣級市)規劃部門申請村民住宅用地，由區(縣級市)規劃部門根據村莊住宅規劃，出具擬用地的規劃意見。4．用地預審。

使用新增建設用地的，村民委員會(或村集體經濟組織)持規劃部門核定的用地紅線、界址坐標向區(縣級市)國土房管部門申請用地預審，由區(縣級市)國土房管部門出具預審意見。5．用地報批。

村民住宅用地涉及農用地轉為建設用地的，由村民委員會(或村集體經濟組織)按報批規定，持規劃部門提供的用地紅線、土地測繪機構出具的土地勘測定界技術報告書和地質、礦產、林業等相關職能部門審查意見，向區(縣級市)國土房管部門申請辦理農用地轉為建設用地審批手續。由國土房管部門擬訂農用地轉用報批方案，依照《中華人民共和國土地管理法》的規定報有審批權的人民政府批準。

村民委員會(或村集體經濟組織)利用本村集體建設用地建設村民住宅的，由市(縣級市)國土房管部門報當地人民政府批準。

用地報批經有審批權的人民政府批準、村民委員會(或村集體經濟組織)依法辦理農用地轉用手續并繳納有關稅費后，由市(縣級市)國土房管部門向村民委員會(或村集體經濟組織)出具用地批復意見。

6．申領建設用地規劃許可證或鄉村建設規劃許可證。

村民委員會(或村集體經濟組織)持用地批復意見向規劃部門提出建設用地規劃許可申請。位于城市、鎮規劃區內的，由規劃部門依據控制性詳細規劃核定建設用地的位置、面積、允許建設的范圍，核發建設用地規劃許可證；位于村莊規劃區內的，核發鄉村建設規劃許可證。其中，建設農民公寓式住宅的，規劃部門向村民委員會(或村集體經濟組織)核發鄉村建設規劃許可證或建設用地規劃許可證；建設農民非公寓式住宅的，規劃部門根據村莊住宅規劃分割宅基地，并根據建房申請人的備案名單向申請建房的村民核發鄉村建設規劃許可證或建設用地規劃許可證。7．申領建設用地批準書。

建設農民公寓式住宅的，由村民委員會(或村集體經濟組織)持規劃部門核發的鄉村建設規劃許可證或建設用地規劃許可證向國土房管部門申領建設用地批準書。

建設農民非公寓式住宅的，由申請建房的村民持規劃部門核發的鄉村建設規劃許可證或建設用地規劃許可證向區(縣級市)國土房管部門申領建設用地批準書。8．辦理權屬登記。

建設農民公寓式住宅的，由村民委員會(或村集體經濟組織)持鄉村建設規劃許可證或建設用地規劃許可證、建設用地批準書、農村村民建房協議依法向區(縣級市)國土房管部門申請辦理集體土地使用證或集體土地房產證。

建設農民非公寓式住宅的，由申請建房的村民持鄉村建設規劃許可證或建設用地規劃許可證、建設用地批準書依法向區(縣級市)國土房管部門申請辦理集體土地使用證或集體土地房產證。

二、如何將農用地轉成鄉鎮企業用地。

鄉鎮企業用地包含兩種具體情況，第一，農村集體經濟組織或村民委員會興辦鄉鎮企業使用的建設用地。第二，農村集體經濟組織或村民委員會與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業使用的建設用地。

根據政府規定，農村集體經濟組織或村民委員會申請將農用地轉成鄉鎮企業用地，按以下程序辦理： 1．項目立項。

項目單位向發展改革部門申請辦理建設項目審批(或核準、備案)手續。2．申請規劃條件。

項目單位持項目批準(或核準、備案)文件，向規劃部門申請規劃選址。屬于征地留用地的項目，項目單位可按規定持留用地指標核定書直接向規劃部門申請規劃選址。規劃部門出具規劃紅線并提供規劃條件。

村民委員會(或村集體經濟組織)利用未經規劃、國土房管等部門依法審批的本集體所有的建設用地興辦非公共設施和公益事業項目，經批準補辦手續，有留用地指標未兌現的，應首先核減留用地指標。3．用地預審。

使用新增建設用地的，項目單位持建設項目選址意見書、規劃意見等文件向國土房管部門申請建設項目用地預審，由國土房管部門出具建設項目用地預審意見。4．用地報批。

項目單位持建設項目有關批準文件、土地測繪機構出具的土地勘測定界技術報告書等向國土房管部門申請辦理用地報批手續。建設項目用地涉及農用地轉為建設用地的，項目單位應按報批規定提供地質、礦產、林業部門審查意見等報批材料。資料備齊后，由國土房管部門擬訂用地報批方案和用地供應意見，依照《中華人民共和國土地管理法》的規定報有審批權的 人民政府批準。建設項目用地涉及使用本村集體建設用地的，由市(縣級市)國土房管部門擬訂用地供應意見報當地人民政府批準。5．環境影響評價。

實行審批制、核準制的項目，項目單位在向國土房管部門申請辦理用地預審時，可同時向環保部門申報環境影響報告文件；實行備案制的項目，項目單位可在建設項目開工前向環保部門申報環境影響報告文件。

6．申領建設用地規劃許可證或鄉村建設規劃許可證。

項目單位持項目批準(或核準、備案)文件和用地預審意見向規劃部門提出建設用地規劃許可申請，位于城市、鎮規劃區內的，由規劃部門依據控制性詳細規劃核定建設用地的位置、面積、允許建設的范圍，核發建設用地規劃許可證；位于村莊規劃區內的，核發鄉村建設規劃許可證。

7．申領建設用地批準書。

由項目單位持用地批復意見、規劃許可文件、有關稅費繳納憑證，向國土房管部門申領建設用地批準書。8．辦理土地登記。

項目單位憑建設用地批準書依法向國土房管部門申請辦理集體土地使用證或集體土地房產證。

三、如何將農用地轉成公益用地。

此處的公益用地也包含兩種情況：鄉（鎮）村公共設施用地和公益事業建設用地，如鄉鎮政府、村民委員會辦公、學校、醫院、農技推廣站、敬老院以及鄉村級道路、供水、公共廁所用地。

將農用地轉成公益用地的程序，與轉成鄉鎮企業用地的程序是一致的。

將農用地轉成宅基地并辦理土地登記手續之后，使用人對使用的土地享有了宅基地使用權，將農用地轉成鄉鎮企業用地（工商業用地）或公益用地并辦理土地登記手續之后，使用人對使用的土地享有集體建設用地使用權，使用權人有權在土地上建設建筑物，用于非農業用途，集體建設用地使用權人還可依法出讓、出租、轉讓、轉租和抵押集體建設用地使用權。

第三篇：集體用地轉開發用地

1、集體建設用地不算農用地，但屬于農村集體所有。

2、因只有鄉鎮企業、鄉鎮村公共設施和公益事業、村民住宅才能使用集體建設用地，如果企業想購買集體建設用地，則需要通過縣級以上人民政府進行征收，使原集體土地變為國有土地性質，在企業繳納了征地補償安置費用和土地出讓金后，國家才能將土地交付企業使用，因征用前用途就是建設用地，所以不需要辦理農用地轉用審批手續。具體程序是先必須由政府進行征用轉為國有土地后，再通過土地市場掛牌拍賣的方式取得土地的使用權，而不是所有權.農村集體建設用地需由國家征收并轉為國有建設用地后，再進入土地交易市場，開發商通過招拍掛的方式獲得土地的開發使用權。

1、根據現行土地法律法規規定，集體農用地轉為國有土地，需經國務院和省級人民政

府批準，且需依法征收后才能轉為國有土地；

2、只有項目用地才能將集體土地轉為國土地，但還須辦理農轉用等一系列的征地手

續，居民個人無權改變土地性質。《土地管理法》第四十三條中明確規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。因此，能夠將農民集體所有的土地，直接轉化為建設用的的，僅限于以下幾種情況：

1、興辦鄉鎮企業；

2、村民建設住宅；

3、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設。其他情況下，若想使用集體土地作為建設用地，必須先使該集體土地被國家征用，轉化為國有土地后，再進行國有土地的有償轉讓。

3、集體農用地轉為國有土地的主要稅費是：

1、契稅按招拍掛所得土地出讓金的3%

收取（由地稅局征收）；

2、涉及農用地的農用地占用稅的收取：耕地25元/平方米、其他農用地20元/平方米（由地稅局征收）；3新增建設用地土地有償使用費按20元/平方米收取（上繳省人民政府）；

4、耕地開墾費按18元/平方米收取（地方財政征收）。

4、《土地管理法》第六十三條規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或

者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。這里規定了一種特殊的情況，即鄉鎮企業因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的，可以不用先將集體土地轉為國有土地，而直接作為建設用地。

5、集體土地征用的法律特征是：首先，集體土地征用是一種政府行為、行政行為；其

次，集體土地征用是一種強制行為，集體土地征用是以國家政治權力作為依托，以法定程序進行，不管集體土地所有者是否愿意都必須服從；再次，集體土地征用行為具有一定的補償性，被征地單位的農民得到了相應的補償；最后，集體土地征用是一種引起民事權利變更的行為。土地被征用后引起土地權屬的變更，土地性質發生了根本的變更，土地由原來的集體所有變為國家所有，土地出讓應以法律規定的程序進行。

6、土地使用權出讓方式：國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》第三

條規定：“招標、拍賣或掛牌出讓國有土地使用權應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。”第四條第一款規定：“商業、旅游、娛樂和商品住宅等各種經營用房，必須以招標、拍賣或掛牌方式出讓”；第二款規定：“前款規定以外用途的土地的供地計劃公布后，同一宗地由兩個以上意向用地者的，也應當采用招標、拍賣或掛牌方式出讓。”

第四篇：集體建設用地案例

【案情】

2008年10月黃屯村委會與外縣的連發鑄造廠某簽訂一份《廠房租賃合同》。該合同約定，黃屯村委會將其在本村轄區內的占地14畝的廢舊村辦鑄造廠區租賃給連發鑄造廠使用（合同所涉土地于2001年取得了有關土地管理部門頒發的集體建設用地使用證，用途為工業用地），租賃期限10年，自2008年10月1日起至2018年10月2日止，每年租金為2.5萬元，租賃到期后，連發鑄造廠在該租賃地上所新建廠房及大型設備折價變賣給黃屯村委會。2011年10月，黃屯村新一屆村委會以《廠房租賃合同》違反法律規定為由起訴到法院，請求法院判處《廠房租賃合同》無效，并要求連發鑄造廠限期拆除新建廠房。連發鑄造廠則認為《廠房租賃合同》合法有效，要求黃屯村新一屆村委會繼續履行合同。

【爭議】

該案爭議的焦點就是《廠房租賃合同》是否有效。在案件的審理過程中出現了兩種不同的意見：

第一種意見認為，黃屯村委會將14畝的廢舊村辦鑄造廠區租賃給連發鑄造廠改建辦廠,實質是將集體建設用地出租給連發鑄造廠使用，《廠房租賃合同》實為集體建設用地租賃合同。該租賃合同違反了《土地管理法》第六十三條關于“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”的規定，根據《合同法》第五十二條第（五）項“違反法律、行政法規的強制性規定的合同無效”的規定，該《廠房租賃合同》無效。

第二種意見認為，黃屯村委會與連發鑄造廠鑒定的《廠房租賃合同》實為集體建設土地租賃合同。《土地管理法》第六十三條中所說的 “農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”是指農民集體所有的農用地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設，而不包括農民集體所有的非農建設用地使用權，因為集體建設土地的用途本身就是用于非農建設的。《土地管理法》第六十三條的規定在于防止炒賣農民所有的農用土地造成農用地的不當流失和使集體組織的利益受損，而不是禁止非農建設用地使用權的依法流轉。因此，《廠房租賃合同》并未違法《土地管理法》的規定，該合同有效。

【評析】

筆者同意第二種意見。

要判斷該案雙方所簽訂的《廠房租賃合同》是否有效，關鍵是要弄清該合同是否違反了《土地管理法》第六十三條中“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”的強制性規定。那么要弄清該合同是否違反了《土地管理法》第六十三條的強制性規定，最重要的就是要厘清《土地管理法》第六十三條中的“農民集體所有的土地”所涵蓋的范圍。

按照《土地管理法》的規定，我國農民集體所有的土地也可三大類：第一類是農用地，是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。我國對于農用地的保護是非常嚴格的，例如《土地管理法》在第一條規定了要“切實保護耕地”，在第四條第二款規定了“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。”在第三十四條規定了“國家實行基本農田保護制度”，在三十六條規定了“ 非農業建設必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地。”第二類是集體建設用地，是指經依法批準用于非農業建設的土地，包括鄉（鎮）村企業建設用地、鄉（鎮）村公用設施和公益事業建設用地以及村民宅基地。依據《土地管理法》第十一條第二款的規定，集體建設用地也可表述為“非農業建設用地”。第三類是未利用地，是指農用地和建設用地以外的土地。

農民集體所有的建設用地到底能否發生流轉，雖然我國現有法律沒有明確的規定，但對此卻未從根本上進行否定。例如《土地管理法》第二條第三款規定 “任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。”《國務院關于深化改革嚴格土地管理的規定》（國發（2004）28號）第（十）條規定 “在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”，2006年8月《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）第六項規定“農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內”等等。綜合上述及相關法律、國務院行政規定的精神，筆者認為，我國并沒有禁止農村集體建設用地的合法流轉。《土地管理法》第六十三條中“農民集體所有的土地”所涵蓋的范圍不應包括原本就具有非農業建設性質和功能用途的的集體建設用地，對此條文的理解應做限制性理解。該條文的目的并非禁止農民集體土地使用權依法流轉的行為，而是為了防止在農民集體土地使用權流轉中出現以土地流轉的形式將農用地非法變更為建設用地的現象，以貫徹維護我國土地用途管制制度及耕地保護制度的立法目的。筆者認為，第一種意見忽略了農民集體所有的土地的分類體系，混淆了農民集體建設用地與農民集體農用地的區別，認為農村集體建設用地不能發生流轉用于非農建設的觀點有失偏頗。

該案中，連發鑄造廠租用黃屯村閑置廢棄地增資建廠，不僅有利于盤活或發揮農村閑置地的功效為農村增收，而且符合中央關于新農村建設政策。因此，連發鑄造廠作為租用人與集體經濟組織簽訂了集體建設用地使用權租賃合同，不但不違反法律的強制性規定，而且還符合國家的新農村建設的政策，應當認定為有效，并受法律所保護。

第五篇：農村集體建設用地

政策和法規

陜西省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法

第四條 農民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的設區的市、縣（市）土地行政主管部門或者其派出機構提出土地登記申請，由設區的市、縣（市）人民政府登記造冊，核發《集體土地所有證》，確認所有權。農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由土地使用者向土地所在地的設區的市、縣（市）土地行政主管部門或者其派出機構提出土地登記申請，由設區的市、縣（市）人民政府登記造冊，核發《集體土地使用證》，確認建設用地使用權。

《中華人民共和國土地管理法》

第十一條 農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。

農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。

第十二條 依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。

第十四條 農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地承包經營期限為三十年。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。農民的土地承包經營權受法律保護。

第六十三條 農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。

第八十一條 擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。

《中華人民共和國土地管理法實施條例》

第六條 依法改變土地所有權、使用權的，因依法轉讓地上

建筑物、構筑物等附著物導致土地使用權轉移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行土地所有權、使用權變更登記。土地所有權、使用權的變更，自變更登記之日起生效。

依法改變土地用途的，必須持批準文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行變更登記。

陜西省人民政府關于推進節約集約用地的實施意見

陜政發〔2008〕17號 2008年4月18日

四、加強農村集體建設用地管理，推進農村集體建設用地節約集約利用

（十四）強化農村村莊建設管理。按照統籌規劃、節約集約用地的原則，結合我省新農村建設要求，因地制宜，加快編制鄉（鎮）土地利用總體規劃和鄉（鎮）規劃、村莊規劃。利用農民集體所有土地進行非農建設的，必須符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和鄉（鎮）規劃、村莊規劃。堅決貫徹“一戶一處宅基地”的法律規定，宅基地的面積不得超過我省規定的標準，防止產生超面積占用宅基地。農村新增宅基地要優先使用村內空閑地、廢舊老宅基地和未利用土地。凡村莊內有空閑地、廢舊老宅基地和未利用土地的，不得批準新增宅基地占用農用地。規劃明確撤并的村莊，除危房改造外，停止審批新建、重建和改擴建住宅。對因國家建設拆遷安置需要建設住宅的和因土地整理涉及村民建設住宅和農民新村建設的，應當統一規劃建設農村住宅小區。

（十五）全面開展農村集體建設用地專項整治工作。各地要按照國務院辦公廳《關于嚴

格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發[2007]71號）和《陜西省人民政府辦公廳轉發省國土資源廳關于加強農村集體建設用地管理促進社會主義新農村建設意見的通知》（陜政辦發[2007]4號）要求，結合第二次土地調查，集中力量組織開展對農村“空心村”、公路沿線和城鄉結合部建設用地的專項清理整治。全面掌握農村宅基地和公路沿線、城鄉結合部建設用地的情況，盡快建立和完善農村宅基地和公路沿線、城鄉結合部建設用地管理臺帳等信息系統。對農村建房布局不合理、建新不拆舊等形成的“空心村”、以興辦“鄉鎮企業”、“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”為名，在公路沿線、城鄉結合部非法占用（租用）農民集體所有土地進行非農建設等問題，要結合實際制定切實可行的措施，依法采取經濟、行政和法律手段進行綜合整治，并進一步完善和創新管理制度，落實責任，加強監管。

各地要按照土地利用總體規劃和鄉（鎮）規劃、村莊規劃，結合新農村建設要求，有計劃地開展農村集體建設用地整理。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，各地可給與獎勵或補助。

（十六）依法盤活利用農村集體建設用地。對符合土地利用總體規劃和鄉（鎮）規劃、村莊規劃，權屬合法，界址清楚，已經依法批準為建設用地的農村集體建設用地，在堅持尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，經依法批準，允許以轉讓、租賃、作價出資(入股)等方式進行流轉，確定給單位或個人有償使用。嚴禁擅自將集體農用地和未利用土地變為建設用地。嚴禁集體建設用地用于商品住宅開發。不符合土地利用總體規劃和鄉（鎮）規劃、村莊規劃的農村集體建設用地，不得以流轉方式確定給其他單位或個人使用，其地上建筑物、構筑物不得改建、重建、擴建。

五、加強監督檢查，努力推進節約集約用地工作的開展

陜西省國土資源廳

陜西省農村工作領導小組辦公室 陜 西 省 建 設 廳 陜 西 省 農 業 廳

陜國土資發〔2009〕40號

關于開展《國務院辦公廳關于嚴格執行 有關農村集體建設用地法律和政策的通知》 貫徹落實檢查情況的報告

國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、住房和城鄉建設部、農業部：

國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、住房和城鄉建設部、農業部《關于開展<國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知>（國辦發[2007]71號）貫徹落實情況檢查工作 的通知》（國土資發[2008]188號）及檢查工作方案下發后，我省高度重視，迅速安排部署，認真組織開展了全省貫徹落實情況的檢查工作。現將有關工作情況報告如下：

一、加強領導，認真安排部署

按照國家四部門檢查通知和檢查工作方案的要求，我們成立了由省國土資源廳主管領導任組長，省國土資源廳、省農村工作領導小組辦公室、省建設廳、省農業廳相關人員參加的檢查工作領導小組，加強檢查工作的組織領導。同時，結合我省實際，及時制定下發了國辦發[2007]71號文貫徹落實情況檢查工作實施方案（陜國土資發[2008]134號），就檢查的內容范圍、方法步驟作了具體的安排，提出了明確要求，對檢查工作進行了全面的安排部署。據了解，各市對這次檢查工作非常重視，成立了相應的領導小組，迅速安排部署。有的市還組織召開了國土、建設、農業和農村工作領導小組辦公室等部門聯席會議，明確任務，研究抓好檢查工作的具體措施，要求相關部門密切配合，搞好工作銜接，認真履行職責，確保不折不扣地完成好這次檢查工作任務。

二、突出重點，嚴格自查自糾

這次檢查工作重點以市、縣兩級的自查自糾為主，我省相關部門組成聯合檢查組對各市、縣（區）貫徹落實國辦發[2007]71號文件情況的自查自糾、總結整改工作進行全面的檢查、督促，抓好落實。

從我們檢查和各市上報的自查情況看，各市、縣能嚴格按照國土資發[2008]15號、陜國土資發[2008]7號等文件的要求，認真抓好國辦發[2007]71號文件的貫徹落實，注意加強文件的學習宣傳，提高思想認識；切實加強集體土地的用途管制；嚴格依法辦理集體土地的使用手續；堅決制止和查處亂占農用地進行非農業建設的違規違法行為。結合這次國辦發[2007]71號文貫徹落實情況檢查活動，按照檢查工作方案確定的檢查范圍、主要內容和要求，對轄區內農村集體建設用地使用情況進行了全面檢查，同時加強對重點地區的監督檢查，加強對違法違規用地情節嚴重、群眾反映強烈的案件的查處及督辦工作。經檢查發現，個別市、縣在農村集體建設用地管理中，存在農村宅基地管理混亂、“以租代征”非法使用農村集體土地進行非農業建設，以及借農業園區建設，違反土地利用總體規劃，擅自改變農用地用途進行非農建設等問題。對檢查中發現的問題逐宗進行調查核實，統一登記填表；對查出的問題，按照土地管理法規和有關文件規定及時進行處理和糾正。據檢查統計，我省農村建設圈占土地2658.75畝，其中耕地面積343.755畝,經批準的2289.01畝,未批準的369.74畝；實際使用面積2088.51畝,其中耕地面積343.755畝;用于農業開發用地475.03畝,其中耕地409.44畝,經批準的77.93畝,未批準的397.1畝;“以租代征”面積846.68畝,實際占地面積764.4畝,其中耕地面積500.67畝,不符合規劃面積267.33畝。截止目前，在本次檢查中查出的違規用地問題已全部得到糾正和處理。

三、認真總結整改，完善制度措施

針對貫徹落實國辦發[2007]71號文件檢查活動中查找出的問題，我們要求各市、縣認真總結農村集體建設用地使用與管理的經驗教訓，分析查找存在問題的原因，認真進行整改，在摸清情況、查清問題、依法處理的基礎上，制定整改措施，完善相關制度。省國土資源廳等相關部門加強督促檢查，努力抓好市、縣整改工作的落實，對違法違規用地行為糾正不力、整改不徹底的地區，責令限期整改，限期整改期間省國土資源廳暫停該地區農用地轉用和土地征收審批。同時明確了下一步的工作思路：

一是加大集體建設用地政策宣傳力度。進一步加強國辦發[2007]71號、國土資發[2008]15號兩個文件精神的學習宣傳，切實提高廣大群眾特別是各級領導的依法用地、節約集約用地的責任意識。

二是加大集體建設用地政策的執行力度。加強調研，準確掌握情況，提前介入，加強批后監管。研究制定對各級政府執行農村集體建設用地法律和政策的考評辦法，把農村集體建設用地管理情況列入政府領導政績考核內容。對違法違規用地行為大量發生、造成嚴重后果的地區，實行問責制和通報批評。

三是加大集體建設用地執法監察力度。協調各市政府進一步建立和落實土地聯合執法機制，促使監察、公安、法院等部門積極配合國土資源管理部門及時查處土地違法案件，切實規范農村集體建設用地管理，堅決制止亂占農用地進行非農建設的違法違規行為。

《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》

國辦發〔2007〕71號

二、嚴格規范使用農民集體所有土地進行建設

當前一些地方在使用農民集體所有土地進行建設的過程中，擅自擴大農民集體所有土地的使用范圍，違法提供建設用地的問題比較嚴重。《中華人民共和國土地管理法》規定，鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設、農村村民住宅等三類鄉（鎮）村建設可以使用農民集體所有土地。對這三類用地的范圍，法律和政策都有準確界定，必須嚴格執行。按照《中華人民共和國鄉鎮企業法》規定，鄉鎮企業必須是農村集體經濟組織或者農民投資為主，在鄉鎮（包括所轄村）舉辦的承擔支援農業義務的企業。要嚴禁以興辦“鄉鎮企業”、“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”為名，非法占用（租用）農民集體所有土地進行非農業建設。

按照《中華人民共和國土地管理法》等法律法規的規定，任何建設需要將農用地和未利用地轉為建設用地的，都必須依法經過批準。興辦鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設、村民建住宅需要使用本集體經濟組織農民集體所有土地的，必須符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃（以下簡稱鄉（鎮）、村規劃），納入土地利用計劃，并依法辦理規劃建設許可及農用地轉用和建設項目用地審批手續。農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地，興辦企業或與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同興辦企業的，必須符合土地利用總體規劃和鄉（鎮）、村規劃，并納入建設用地計劃管理；涉及占用農用地的，必須先依法辦理農用地轉用審批手續，用地規模必須符合有關企業用地標準。

農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產開發。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

其他任何單位和個人進行非農業建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。不符合土地利用總體規劃和鄉（鎮）、村規劃，沒有土地利用計劃指標的，不得批準用地。任何單位和個人不得自行與農村集體經濟組織或個人簽訂協議將農用地和未利用地轉為建設用地。非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，要依法追究刑事責任。

三、嚴格控制農村集體建設用地規模

一些地方借農民集體所有建設用地使用權流轉、土地整理折抵和城鄉建設用地增減掛鉤等名義，擅自擴大建設用地的規模。嚴禁以各種名義，擅自擴大農村集體建設用地規模，以及通過“村改居”等方式，非法將農民集體所有土地轉為國有土地。

嚴格控制農民集體所有建設用地使用權流轉范圍。農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業發生破產、兼并等情形時，所涉及的農民集體所有建設用地使用權方可依法轉移。其他農民集體所有建設用地使用權流轉，必須是符合規劃、依法取得的建設用地，并不得用于商品住宅開發。

依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》，土地整理新增耕地面積只能折抵用于建設占用耕地的補償，不得折抵為建設用地指標，擴大建設用地規模。城鄉建設用地增減掛鉤試點，必須嚴格控制在國家已經批準的試點范圍內。試點必須符合土地利用總體規劃、城市規劃和鄉（鎮）、村規劃，必須確保城鄉建設用地總量不增加，農用地和耕地面積不減少。不得以試點為名違背農民意愿大拆大建、強制搬遷，侵害農民權益。

《國土資源部關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》

對需要流轉的農用地，要盡快完成集體土地所有權確權登記工作，并與土地承包經營權流轉做好登記發證銜接；對需要流轉的集體建設用地，要重點開展集體所有權和使用權確權登記，特別要開展集體經營性用地的認定和確權，為集體建設用地流轉提供條件。

在全國范圍內啟動“萬村整治”示范工程建設，以村為單位，按照“農民自愿、權屬清晰、改善民生、因地制宜、循序漸進”的總要求，開展土地整治活動，實行“全域規劃、全域設計、全域整治”。部重點抓好1000個國家級示范點，各省(區、市)開展9000個省級整治示范工程建設。

各地在集體建設用地出讓轉讓等流轉活動中，要按照“初次分配基于產權、二次分配政府參與”的原則，出臺和試行集體建設用地有償使用收益分配辦法。部將研究建立集體建設用地有償使用有關稅費征繳和分配辦法，保障集體土地所有權人和使用權人在集體建設用地有償使用和流轉等活動中的土地權益

各市、縣國土資源管理部門要在省級下達的農村建設用地指標中，單列宅基地指標，保障農村居民住宅建設用地。

凡未使用建筑材料硬化地面或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續，由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農用地轉用范圍，不占建設用地指標。

《意見》強調，規范集體建設用地流轉，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。一是明確土地市場準入條件，規范集體建設用地使用權流轉。今年，在城鎮工礦建設規模范圍外，除宅基地、集體公益事業建設用地，凡符合土地利用總體規劃、依法取得并已經確權為經營性的集體建設用地，可采用出讓、轉讓等多種方式有償使用和流轉。近期，國土資源部將下發農村集體建設用地使用權出讓和轉讓辦法。二是完善土地資源配置機制，構建城鄉統一建設用地市場。各地要充分依托已有的國有土地市場，加快城鄉統一的土地市場建設，促進集體建設用地進場交易，規范流轉。三是制定集體土地收益分配辦法，增加農民財產性收入。各地在集體建設用地出讓轉讓等流轉活動中，要按照“初次分配基于產權，二次分配政府參與”的原則，總結集體建設用地流轉試點經驗，出臺和試行集體建設用地有償使用收益的分配辦法。國土資源部將積極與相關部門溝通，研究建立集體建設用地有償使用有關稅費征繳和分配辦法。

《意見》要求，完善設施農用地和農村建設用地管理，改善農民生產生活條件。一是完善設施農用地管理，支持設施農業發展。除了設施農業附屬的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，須依法辦理農用地轉用審批手續，按照建設用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續。由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農用地轉用范圍，不占建設用地指標，但涉及占用

耕地的要落實補充任務。

陜西省人民政府辦公廳轉發省國土資源廳關于加強農村集體建設用地管理促進社會主義新農村建設意見的通知

陜政辦發 〔2007〕4號

8.推進農村集體建設用地整理。我省農村建設用地總量較大，利用效率不高，要積極采取多種措施，用好現有的農村建設用地。各地要科學制訂舊村莊改造、歸并村莊整治的計劃，積極推進農村建設用地整理，提高城鎮化水平和村莊土地集約利用水平，努力節約使用集體建設用地。開展農村建設用地的整理，要按照“規劃先行、政策引導、村民自愿、多元投入”的原則，積極穩妥推進，以盤活村莊現有存量建設用地為主，搞好內部挖潛，提高利用率。

11.穩步推進農民集體所有建設用地使用權流轉。對于通過農村建設用地整理節省出來的存量建設用地，要按照土地利用總體規劃和村莊建設規劃，結合我省正在實施的農村集體建設用地流轉工作要求，在符合規劃和依法取得建設用地的條件下，引入市場化機制，積極消化利用和盤活；農村集體建設用地流轉收益，主要用于新農村建設中村內公共基礎設施建設和改造；要努力探索農村建設用地流轉和管理的新機制，緩解農村建設用地矛盾，增加農民收入，保護農民集體土地合法權益，促進農村集體經濟的發展。