第一篇：關于農村集體非農建設用地流轉的思考

文 章來源 蓮

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隨著我國商品經濟的發展和城鎮國有土地市場的建立，土地資產價值已逐步為人們所認識并加以利用。土地的交易和流轉，是實現土地資產價值和合理配置土地資源的重要途徑。農村集體非農建設用地流轉是我國商品經濟發展的必然要求，是我國城鄉土地統一大市場的一個重要組成部分。

一、農村集體非農建設用地流轉的主要形式

除個別地區近幾年對農村集體非農建設用地流轉有所規范外，農村，特別是城鄉結合部的農村集體非農建設用地的流轉一直是自發地、無序地進行，它主要有以下幾種流轉形式：

1、轉讓。集體土地所有者或土地使用者將建設用地使用權或所有權一次性轉讓給新的土地使用者。轉讓建設用地使用權占有較大比重，有以下幾種：（1）集體土地所有者將一定年期的建設用地使用權轉讓給受讓者開辦企業，這類似國有土地使用權出讓，村或鄉政府作為土地所有者收取轉讓金。這在沿海一帶較普遍，主要是企業用地。（2）集體土地所有者直接轉讓土地或以地合作開發建設商品住宅，開發商分得部分商品房，所占土地的使用權隨之轉移，這主要發生在城鄉結合部。1999年江蘇省查出農村集體轉讓給開發商用于房地產開發土地478宗，面積1594畝。（3）建設用地原使用者（企業或個人）在土地所有者的允許下將一定年期或無限年期的建設用地使用權轉讓給企業或個人，所有者收取一定轉讓金。無限年期的建設用地主要是農民的宅基地轉讓。建設用地所有權的轉讓主要有以下情況，一是轉讓建設用地使用權而引致轉讓建設用地所有權，如福建省古田縣當建設用地轉讓給本集體以外的企業或個人時，就必須先將建設用地所有權轉為（不是征地）國家所有，而后才能實現使用權的轉移；二是村委會、鄉鎮政府以類似征地方式將小組、村股份合作社或村所有的建設用地所有權轉為村、村其它經濟組織或鄉所有，這在各地都有，但以廣東省珠江三角洲較為普遍。在珠江三角洲地區，農村股份制較為普遍，集體土地及其它資產一般都已進入村股份合作社，當村或鄉企業辦要開辦新的企業時，則按國家征地方式及補償標準向村股份合作社“征地”，其土地所有權即轉為村委會、村其它經濟組織或鄉鎮政府所有。

2、出租。這是集體非農建設用地流轉的主要形式。集體建設用地所有者或使用者將土地使用權出租并按年收取租金。（1）集體所有者為出租主體。主要表現為村集體將非農建設用地使用權或廠房出租給企業或個人，搞“招商引資”，集體收取租金。這在山東、江蘇、浙江、福建、廣東等省的調查中均普遍存在，并很受集體和農民的歡迎。上海市還出現集體所有者將土地出租用于公路建設的案例。（2）建設用地使用者為出租主體。主要表現為村辦企業以全部或部分土地出租，以收取租金為企業盈利，以及農民個人出租住房，引致土地使用權出租。在城鄉結合部，農民個人出租住房收入已成為大部分家庭的主要收入來源。

3、抵押。集體建設用地使用者將土地使用權作為融資的擔保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權抵押的情形。這主要存在于民營經濟較為發達的東南沿海一帶，由于開辦企業或經商的資金不足，企業或個人大多以所取得的土地使用權進行抵押。福建古田縣2000年共發生集體非農建設用地抵押1000多宗，評估值達1.8億元。

4、聯營、入股。集體建設用地所有者或使用者以土地使用權作為合辦企業的條件，從而引致土地使用權轉移。這在八十年代后期和九十代前期較常見，由于其經營的風險使這種形式逐步為出租所取代。

5、法院判決。因經濟糾紛或企業破產、兼并等導致法院裁定和判決而致集體非農建設用地流轉。這種情形在沿海一帶已逐步增多，法院判決流轉主要采取拍賣方式。

從目前看，集體非農建設用地存在一些問題，主要表現在：（1）非法轉讓、出租等。因《土地管理法》規定集體土地不得轉讓、出租，故此類流轉屬于非法。（2）交易混亂。因這種土地交易屬非法，又無人管理，故交易混亂自可想見。（3）擅自將農用地轉為建設用地。由于利益沖動，不少地區在未經規劃許可和正常審批的情況下擅自將農用地轉為建設用地。一些鄉鎮也采用“征地”方式從村或小組集體中無補償或低補償地“征”得土地，成為鄉鎮所有的集體建設用地，主要用于建廠房出租或其它經營。（4）沖擊城鎮國有土地市場。由于這種非法的農村集體非農建設用地在未經統一管理的情況下進入建設用地市場，導致土地市場的總供給增加，城鎮國有土地市場價格下跌，招標、拍賣難以進行。（5）城鄉結合部耕地保護困難。

二、集體非農建設用地流轉的主要原因

我國新修訂的《土地管理法》第六十三條規定，除符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移外，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。各地在實際操作中，往往是采取禁止集體非農建設用地進入市場流轉的，但為什么禁而不止，且有“公開”之勢呢？這主要有以下幾方面原因：

1、第二、第三產業發展和城市化進程加快。改革開放后，我國經濟獲得了飛速發展，特別是第二、第三產業的發展又加快了我國的城市化進程。這些非農產業發展都直接地導致非農建設用地的迅速增長，特別是鄉鎮企業的發展和小城鎮建設，都直接引致城鄉結合部和農村地區的集體非農建設用地增加。據調查，浙江湖州、福建晉江、廣東順德地區，城鎮建設用地總面積中約有80%左右為集體非農建設用地，這在中小城鎮極為普遍。即使是在大城市，其城鄉結合部的大部分非農建設用地仍為集體所有，如浙江省杭州市城鄉結合部約有70%的土地被農民個人建房占有。如此大的非農建設用地社會需求，在城鎮國有土地市場的直接影響及商品經濟發展的必然要求下，這些集體非農建設用地不可避免地進入“黑市”流轉。

2、土地利用方式上比較利益差距加大。在城鎮周圍以及鄉鎮企業發達地區，土地利用的比較利益差距加大。種糧不如種菜，種菜不如種花，種花不如轉為建設用地，辦工廠、開商店或住宅出租。在企業和個人掌握了生產經營自主權后，追求經濟利益的最大化是市場經濟的基本原則。這種經濟利益的追求，不但經營主體有，市、縣、鄉鎮級地方政府也很強烈。地方政府要在任期內出成績，發展經濟，辦形象工程，搞基礎設施建設，都需要財力支持，而“以地生財”或默許流轉是在國家對集體非農建設用地無明確管理政策下的主要選擇。

3、征地補償水平過低，而用地成本很高。依《土地管理法》規定，要使用建設用地，除鄉鎮企業和農民建宅使用本集體的土地及農村集體公益事業用地可仍為集體土地外，其余均需使用國有土地。征地是將農村集體土地轉為國有土地的唯一途徑。由于目前的征地補償仍按產值補償，一畝耕地在沿海省市的大部分地區一般也只有3－5萬元左右的征地補償費（包括土地補償費、青苗補償費及勞動力安置補助費）到村集體手中（個別地區補償較高或接近市價除外），而真正到農民個人手中的，一般只有一萬元左右，標準已低于該土地的市場價格。若是鐵路、公路等基礎設施建設，每畝征地補償費只有5000-8000元。對農民和村集體而言，過低的征地補償實現不了土地的轉用價值，因而采取不征而自行轉用流轉的方式。同時，中央和地方政府在征地過程所收取的各項費用又較多較重，主要有耕地占用稅、菜地開發基金、耕地開墾費、占補平衡費、新增建設用地有償使用費、土地管理費等，這些費用遠遠多于對集體和農民的征地補償費，對土地使用者而言，用地成本較大。出于經濟利益考慮，用地者具有直接使用集體土地的巨大利益沖動。

4、鄉、村政府行政權利對集體土地產權限制過大。長期的人民公社體制和生產資料平調方式已使農村土地不帶有一星半點的“財產”氣息，而是地道的公共物品。法律上明確規定集體土地屬農民集體所有，全體村民對集體財產的使用和處分擁有最終的權利（見村民自治條例），但實際上，集體土地已屬“集體經濟組織”所有，村長、鄉長擁有土地處分權。這樣，出于公正和不公正的目的，村委會往往采取合法或非法手段將農用地轉為建設用地，以各種方式“盤活”土地，謀取利益。鄉鎮政府則在發展鄉鎮企業、辦公益事業及發展小城鎮等名義下，動用政府權力，采用補償辦法，將村集體所有土地轉為鄉鎮所有。出于經濟利益目的，鄉鎮政府也“努力”推動這些土地的流轉。

三、對集體非農建設用地流轉管理的幾種模式

集體非農建設用地流轉整體上仍處于無序或自我約束狀態，因無可操作的法律法規，地方土地管理部門一般不進行直接管理，而只是通過農用地轉用、用地審批等手段進行間接管理。但也有個別地區在對集體非農建設用地流轉的管理進行有益的探索和嘗試，從調查情況看，有以下三種模式。

1、蘇州模式。鑒于農村非農建設用地流轉已隨著蘇南地區的經濟發展而不可遏止，蘇州市國土局正視問題，經過深入的調查研究，依據當前土地利用管理的基本政策方針，于1996年9月正式出臺了《蘇州市農村集體存量建設用地使用權流轉管理暫行辦法》，開始將無序的集體非農建設用地流轉納入正常管理軌道。該《辦法》規定：“對集體建設用地（不含農民建房宅基地）實行使用權有償和有限期流轉制度”。其核心內容是對依法取得的農村集體非農建設用地使用權可以在不改變集體土地所有權的前提下進行轉讓、出租和作價入股，但流轉的集體建設用地不得舉辦大型娛樂和高檔房地產開發項目?！掇k法》還對集體建設用地的產權代表、流轉程序、審批權限和方式、流轉收益的分配等作了詳細規定。自《辦法》出臺后，蘇州市已有一半以上的集體建設用地進入市場流轉，涉及土地面積超過10萬畝，其下轄的6個縣級市均已建立了較為規范的集體土地市場。

2、古田模式。福建省古田縣自1994年正式允許集體非農建設用地進行流轉，并到土地管理部門辦理產權變更登記。其主要做法是允許依法取得的集體非農建設用地進行有償有限期轉讓、出租、抵押等。其特點是：在本集體內部流轉，則不改變集體土地所有權，只需經所有者同意并到土地局辦理變更登記即可；在本集體外部流轉，則需將集體土地所有權轉為國家所有，原土地使用者向集體所有者繳納的土地取得費作為征地三費（土地補償費、安置補助費和青苗補償費）。在流轉過程中，土地局要求流轉各方及土地所有者簽訂各有關協議書，并按一定標準收取土地轉讓收益金。土地轉讓收益金按村集體47％、鄉政府30％和縣政府23％的比例分配。同時規定，進入流轉的建設用地不得用于房地產項目開發。自1994年以來，住宅用地轉讓每年超過300宗；2000年，集體內部轉讓80余宗，面積7600多平方米，轉為國有220余宗，面積16000多平方米，收取轉讓收益金15萬余元；鄉鎮企業用地轉讓4宗；抵押1000多宗，評估值達1.8億元。

3、準國有化模式。在福建晉江、廣東順德、浙江湖州等新興中心城鎮，其城市建成區內的大部分土地所有權仍為集體所有，但集體已不能自行決定其土地使用權的流轉，而必須在土地局的統一安排下進行流轉。依土地部門的意見，當地政府已對這部分土地按國家征地方式向集體和農民進行了補償，出于小城鎮發展需要和工業進園要求，集體非農建設用地逐步向中心城鎮集中。雖然土地所有權仍歸屬集體，但土地局將其按國有土地管理，土地流轉納入城鎮國有土地流轉市場中，其大部分收益也由當地政府所得。

四、集體非農建設用地流轉的作用

從當前集體非農建設用流轉的實際情況看，其積極作用是十分明顯的。

1、有利于合理配置土地資源。由于實現了土地與資本的市場流動，二者就能實現最佳結合，產生最佳效益。許多經營不佳的鄉鎮企業因土地流轉引入資金而起死回生，許多進入城鎮的農民因宅地流轉而收回建房資金，充實進城實力。

2、在對集體非農建設用地進行規范管理地區，這有利于保護耕地和節約耕地。新的投資可因為集體存量建設用地的流轉而減少建設用地增量的增加，減少閑置土地數量，從而減少占用耕地的經濟沖動。蘇州市自1994年至今，耕地僅減少了2.8萬畝，年均減少0.47萬畝，而1982-1994的12年間，耕地減少了131.2萬畝，年均減少11萬畝。古田縣自1994年以來，每年少批宅基地近300宗，僅此一項年均節約耕地近200畝。

3、有利于盤活企業，盤活閑置土地。進入流轉的企業用地多屬于經營不善效益不佳的企業，若不允許流轉，企業往往只有申請破產，而其土地也往往成為閑置土地。這些企業往往通過以地入股、聯營等辦法走出困境，并提高了土地利用效率。

4、有利于發展中小企業，解決勞動就業。投資于集體非農建設用地的企業往往是中小企業，它們資金量小，人際關系弱，要求資金周轉快，很難走收費多而審批時間長的征地程序，往往選擇方便快捷的集體建設用地流轉。這些大量生存于集體非農建設用地的中小企業，也是我國吸收農村剩余勞動力的主要力量。

5、有利于完善城鎮土地市場。城鎮土地市場不可能與集體非農建設用地市場分割而孤立存在，二者只有統一才有利于市場發展和土地資源配置。集體非農建設用地市場是整個土地市場的有機組成部分，是城鎮土地市場最終走向成熟和完善的必要前提。

6、有利于體現集體土地的財產權性質。集體土地所有權作為一種財產權，它要求在經濟上得以實現，其所有權人也要求能正常地使用、支配和處分土地，以取得合理的土地收益。使用建設用地，只能使用國有土地，農民集體所有的土地只有被征為國有后才能進入市場，其收益只能由國家得到，是忽視農民集體土地財產權的表現。

五、有關集體非農建設用地流轉的政策建議

1、集體非農建設用地流轉必須合法化。要在法律上明確集體非農建設用地流轉的地位。抓緊制定和修改相應的法律法規，積極引導集體非農建設用地的流轉，對哪些領域的土地可以開放集體非農建設用地流轉市場，哪些領域則必須先征為國家所有，方可進入市場等進行規定。在中央和國土資源部出臺相關政策之前，應鼓勵地方政府和土地管理部門制定相應地方法規。

2、集體非農建設用地必須符合規劃控制，依法取得，統一管理。由于非農建設用地相對于農用地有較高的收益，如果沒有嚴格管理，就會導致農用地大量轉為建設用地。因此，集體非農建設用地流轉的一個基本前提是所有集體非農建設用的安排必須符合土地利用總體規劃，農用地轉為非農建設用地必須在規劃的控制下，按年度用地計劃實行農用地轉用，任何非農建設用地的取得必須依法取得。在管理上，要搞“兩種權利，一個市場”，不能將城鎮國有土地市場與集體非農建設用地流轉割裂開來，要將集體非農建設用地流轉納入城鄉建設用地流轉統一大市場中來，統一市場供應，統一市場管理。

3、集體非農建設用地流轉在內容和形式上要有突破。在內容上，除國家非盈利性公益事業用地（基本與國土資源部公布的《劃撥用地目錄》相符）和房地產開發項目必須先征為國有外，其它類型的土地都應允許在不改變集體土地所有權性質的前提下進行集體非農建設用地流轉，當然，在土地所有權人和土地使用者雙方同意的條件下，也可以在土地交易的同時，將集體土地所有權變更為國有土地所有權，土地使用者再向國家交納土地出讓金，在國土管理部門進行過戶登記。在地域上不作劃分，無論是大城市，還是小城鎮，無論是城市規劃區內還是規劃區外，都可進行集體非農建設用地流轉。在形式上，可以因企業破產、兼并等原因而流轉，也可以直接轉讓、出租、抵押、以地入股和合作經營等。

4、集體非農建設用地流轉必須依財產權定價，依產權性質分配利益。集體土地所有權變更為國家土地所有權時，土地價值要體現集體土地的生產資料性質和對農民的社會保障性質，土地增值的一部分應歸集體土地所有者；當集體土地所有權不發生改變，只是建設用地使用權在流轉時，土地的社會保障功能仍然存在，故在土地價值中不作體現。土地流轉利益要按財產權性質進行分配。集體非農建設用地首先是集體所有的土地，不是國有土地，因此，其土地收益應主要為集體所有者所得，而不能以各種名義轉為國家各級地方財政或單位所得。同時，要尊重土地使用權這一用益物權的權利，要充分考慮土地使用權人的應得利益。土地流轉的利益分配最終應主要落實到農民手中。

5、要認真做好相關配套工作。一是搞好地籍調查和產權發證工作，集體非農建設用地流轉應以產權登記和發證為前提；二是搞好信息公開查詢工作，內容包括宗地信息、產權信息及交易管理信息等；三是做好相關服務工作，如指導簽訂各有關文書、產權變更登記、地價評估和政策咨詢等。

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第二篇：農村集體建設用地流轉

農村集體建設用地流轉研究

一、土地資源基本情況

農村土地中包括居民點用地等的集體建設用地使用效率極低，在很大程度上存在著土地的閑置浪費。這就為推進農村土地流轉、調整農村土地利用的結構和布局、優化土地資源配置、統籌城鄉土地利用提出了新的要求，提供了廣闊的空間。

二、農村集體建設用地流轉概述

（一）農村集體建設用地流轉的內涵

農村集體建設用地流轉，是指農村集體土地中已依法辦理農用地轉用和非農建設用地使用手續的，其使用權經過批準，采用轉讓、租賃、抵押和作價入股等多種方式，實現土地使用權屬轉移或實際使用人發生變更的行為，即集體建設用地的所有者將土地使用權轉移給其他主體以及土地使用權擁有人再轉移土地權利的行為。

在城鄉二元土地所有制度和管理制度下，我國城市市區的建設用地、農村和城市郊區經依法征收后新增的建設用地等，屬于國家所有；城市市區以外以及法律規定由國家所有土地以外的農民宅基地和其他建設用地，屬于農民集體所有。集體經濟組織的公共設施和公益事業用地、鄉鎮企業用地、農民住宅用地等，一般使用的是集體所有土地；而城市企業、城市居民等進行建設必須使用國有土地，需要占用集體土地的，必須先由國家通過土地征收將集體土地轉為國有土地后再以出讓或劃撥的方式供應土地使用者使用。這樣，我國形成了以二元的土地所有制度為基礎，與城鄉企業、居民身份、用地者性質相掛鉤，長期依賴城鄉分割管理的典型的城鄉建設用地雙軌制。

農村集體建設用地流轉的方式，根據項目性質、用途及效益情況，在充分尊重集體經濟組織、農民和投資者意愿的基礎上，可以協商的方式選擇確定以下流轉供地方式：一是年租制，租期一般為3—5年，租金按支付，續租優先；二是參照國有土地使用權出讓的方式，實行一次性流轉轉讓，最高使用年限不得超過國有土地使用權出讓年限，三是作價入股，集體建設用地使用權經評估顯化土地資產后入股直接參與投資企業的利潤分紅。四是使用權抵押。通過對農村集體建設用地使用權進行評估，按照評估價值在信貸機構進行抵押融資。

（二）集體建設用地流轉有關法律規定

從國家層面看,我國《土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理”。第十四條規定：“土地承包經營期為30年。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務”；“在土地經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準”。第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”。第六十三條規定：“除符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移外，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）文件規定：“禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設”；“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。國土資源部《關于依法加快集體土地所有權登記發證工作的通知》規定：“凡在土地家庭聯產承包中未打破村民小組原生產隊界線，不論是以村還是以組的名義與農戶簽訂承包合同，土地應確認給村民小組集體所有”等等。這些法律條款，明確了集體土地的本質屬性，宏觀上加強了對集體土地的管理，也為集體建設用地流轉提供了法律依據。

2004年，國土資源部根據國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）文件精神，制訂下發了《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發[2004]234號），我局按照上述文件精神對加強農村宅基地管理、嚴格控制村鎮建設用地增加等方面提出了具體措施，并以市國土房管局文件轉發了國土資發[2004]234號文。據調查，各區縣政府按照國家及市政府的有關規定，結合本地實際，均制訂了農村宅基地管理的相關文件，明確了管理辦法、程序和標準。目前，根據市委、市政府關于統籌城鄉綜合配套改革的有關要求，我市各地普遍提出了建設農民“新居工程”的相關措施，引導農民在自愿的前提下向縣城、重點鎮、中心村適度集中居住，將原有宅基地進行整理復墾，提高村鎮建設用地的集中度和利用率。

（三）農村集體建設用地流轉的意義及必要性

城鄉統籌的過程也是農村城鎮化、農業產業化、農民市民化的過程。在現行管理制度下，耕地和基本農田的數量和質量以及農民的土地承包經營權都是“高壓線”，土地供需矛盾十分突出，農村集體土地利用粗放、效益不高的情況十分普遍。另一方面，城市建設和產業發展必須利用大量的土地資源，而新增建設用地和農地轉用規模國家又控制得很嚴。同時，在推進城鎮化和產業化發展的過程中，被征地農民的利益還沒有在制度和政策層面上得到根本的保證，其長遠生計還沒有得到有效的保障，由此引發的矛盾越來越突出，已經成為影響社會和諧穩定的重大隱患。應該說，土地的二元管理體制已經成為制約我市經濟社會發展的一大瓶頸。要實現城鄉統籌協調發展，就必須在現行法律法規的總體要求和制度框架下，積極創新，探索擺脫土地二元管理體制的束縛，較為公平地對待兩種所有權性質的土地的有效方式，妥善處理好城鎮化、工業化進程中各種利益主體的關系，讓全體社會成員共同分享經濟社會發展的成果。依法、積極、規范地推進農村集體建設用地流轉，做好農村土地流轉工作，有利于逐步破除土地管理二元體制，有利于協調各方利益，有利于調動廣泛積極性推動發展，有利于實現城鄉統籌。

（一）有利于合理分配社會經濟發展和城市化過程中農用地轉為建設用地過程中的土地收益，使農民能夠共享工業化、城市化的成果，持續穩定地增加農民收入。隨著工業化和城市化的不斷推進，二三產業的不斷高速發展，對土地需求越來越大，土地非農用價值越來越高，農民對土地的價值及其今后的作用已經有高度的認識和覺醒,通過集體建設用地有序地參與工業化和城市化進程,在上繳各項相關稅費后，土地收益的大部分由集體和農戶享有，而且保留了土地的集體所有制性質，農民可以長期分享地租。

（二）有利于降低城市化、工業化過程中的一次性土地成本，也可以降低中小創業者和發展農村經濟起步的難度。同時，還有利于解決農村勞動力的就業，在城市化、工業化過程中吸納更多的農村剩余勞動力。

（三）有利于提高土地利用效益和效率。將農民利益和土地利益緊密結合后，可以加快存量建設用地流轉的頻率，大大提高農村土地的利用效率和效益，減輕建設用地占用農用地和耕地的壓力。

（四）有利于逐步建立城鄉土地統一規劃、統一管理和統一利用的體系。通過制度的建立，規范和完善土地管理體系，提高農村土地管理和利用的水平，建立城鄉統籌的土地管理和利用體系，為實施城鄉土地利用規劃和城鄉總體規劃提供平臺，真正實現城鄉土地統一管理，改變過去無序的狀態。

總之，城市化、工業化進程導致對非農建設用地需求急劇增長，農村集體建設用地自發流轉處于法律上的“灰色地帶”及伴存的種種問題，對獲得相關政策支持提出了迫切的要求。因而，將農村集體非農建設用地流轉納入調整范疇并合理規制已勢在必行。

另一方面，我市農村建設用地量大面廣，地塊小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒蕪、閑置或低效利用的情況。而同時，經濟社會快速發展，各項建設突飛猛進，用地需求急劇擴張，城市和城市周邊地區在城鎮化、工業化進程中無地可用或供求關系緊張。在確保國家和市委、市政府提出的“確保耕地總量不減少、基本保護面積不減少、糧食綜合生產能力不降低”的基本前提下，如何實現統籌城鄉土地規劃與利用，優化調整城鄉土地布局與結構，提高土地利用效率，就為探索農村建設用地的規范合理流轉提出了新的要求和廣闊空間，也使得推進農村集體建設用地流轉提供了強大的動力和需求。

三、集體建設用地流轉的歷史、現狀及存在問題

（一）從歷史看，集體建設用地流轉經歷了漸進的發展過程。它產生和發展的動因較多，但主要有以下幾種：一是第二、三產業發展和城市化進程的步伐加快；二是農村集體建設用地利用方式上比較利益差距加大；三是征地補償標準過低，手續繁瑣；四是鄉村行政權利對集體土地產權限制過大。

從全國其他省市情況看，蘇州作為集體土地流轉的試點地區之一，從1996年就開始了對集體建設用地使用權流轉的探索和實踐。安徽蕪湖作為國土資源部批準確定的農村建設用地使用權流轉試點城市，從2000年就開始了試點工作。2003年4月，國土資源部在該市召開了農村集體所有建設用地使用權流轉試點總結研討會，并專門發出了〔2003〕48號會議紀要，充分肯定了蕪湖市流轉試點的成果。廣東省作為我國改革開放的前沿陣地，從上世紀90年代中期就開始了農村集體建設用地流轉試點。2005年6月，廣東省政府以省政府令第100號頒布了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，并從當年10月1日起施行。據統計，到2006年底，廣東省共辦理集體建設用地流轉近2100宗，涉及面積1552公頃，涉及金額超過20億元，珠三角地區通過流轉的方式使用農村集體建設用地的超過50%，粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過了20%。與此同時，全國其他部分省市也開展了相關試點工作。我市的農村集體建設用地流轉試點始于2002年，部分區縣在充分調研和全面論證的基礎上，小范圍地開展了試點工作，少數區縣還以縣政府或國土部門的名義，出臺了相關的管理辦法。

（二）從現狀看，我國現行土地使用制度下入市流轉的只限于城鎮國有土地使用權，計劃經濟條件下形成的農村集體建設用地使用權不能流轉的制度已經與當前發展農村經濟，特別是小城鎮建設與發展形成嚴重地不適應，嚴重地阻礙了“三農”問題的解決之路。我國城鎮國有土地使用權制度的改革，不可避免地波及農村集體建設用地。在土地高額利潤的驅動下，農村“以地生財”的現象開始出現，農村集體建設用地使用權無原則、無條件流轉的情況愈來愈普遍，大量農村集體建設用地使用權以各種形式進入市場，大大擾亂了土地市場的秩序，影響了國家《土地管理法》的貫徹實施，造成了集體土地資產的嚴重流失，帶來了新的土地問題，成為了土地市場的一個“灰色地帶”。

（三）從問題看，當前，農村集體建設用地的使用權普遍存在無原則、無條件、無規范的流轉問題。概括起來，主要有：

1、集體非農建設用地自發無序流轉，導致政府調控土地市場的能力被削弱，難以有效控制建設用地供應總量，沖擊土地利用總體規劃和城市規劃的有效實施，造成土地利用混亂，土地市場秩序受到嚴重干擾。主要表現在：一是“管”與“用”之間的矛盾突出。管理者強調少用或不用、不批或少批集體建設用地，忽略了村社集體經濟組織對建設用地的合理需求；辦理集體建設用地的程序過于繁雜，門坎太高，而使用者因利益驅使只顧眼前利益，無視土地管理政策，違法違規用地情況較為普遍。二是制度建設有待進一步完善。原有的政策規章跟不上經濟社會快速發展的形勢；原有的管理制度和方式與基層管理創新的愿望不相適應。三是對違法用地行為國土部門缺乏強有力的手段，按現行司法程序申請執行時間長、程序復雜，違法用地得不到及時糾正和處罰。

2、隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護受到沖擊。受流轉利益驅動，集體經濟組織和農民耕地保護的意識淡薄，不愿意承擔耕地保護的義務。未經批準隨意占用耕地并出讓、轉讓、出租用于非農建設，或低價出讓、轉讓和出租農村集體土地，交易行為扭曲，工業用地以聯營為名行轉讓、出租之實，住宅用地則借房屋出租或私自轉讓進行市場交易。造成部分村內大量出現空閑地、閑置宅基地、空閑住宅和一戶多宅、超標準占地的現象。如：我們在對城郊結合部的九龍坡區、經濟相對較發達的江津區、以農業為主的墊江縣等3個區縣的17個村（社）調查中，發現經濟較發達地區和以農業為主的地區由于大量農民進城務工，部分先富起來的農民重新建房或進城購房，造成村內空閑地、閑置宅基地、空閑住宅增多，近年來仍有不斷加大的趨勢。由于城鄉結合部經濟較為發達，流動人口量大，存在較大的房屋租賃市場，甚至是供不應求，從而滋生了擅自建房或違法超標準用地的事件，一戶多宅和超標準占地成為一種趨勢。在主城區部分城鄉結合部，一戶多宅和超標準占用宅基地的情況甚至占到農民總戶數的49%。

3、集體建設用地流轉的權利缺乏可靠保障，交易不安全。由于集體土地依法不允許出租，對非農建設用地流轉的條件、用途、權益等缺乏明確規定，難以依法進行土地登記，導致土地權屬管理混亂。加之流轉主體（主要是集體組織）法律地位不明確，流轉程序失范，對建設投資者也不利，還會波及到其他利害關系人，交易安全得不到保障；權利設定缺乏合法依據，由此引致流轉法律糾紛不斷，一旦調處失當，極易釀成社會問題。

4、集體建設用地流轉收益分配關系混亂。由于缺乏依法監管與市場機制，土地市場價值和資產資源屬性在流轉中不能得到充分體現，農村集體建設用地使用權的價值在很大程度上是依賴國家的基礎設施建設，沒有國家的交通、通訊、供電、供水等基礎設施建設，農村集體建設用地使用權就無流轉對象，農村集體建設用地使用權流轉中所得的收益的一部分，應是國家基礎設施建設的投資帶來的。但在無規范的流轉中，國家應得的收益并沒有得到體現。國家土地稅費流失嚴重，加上農村土地產權關系混亂、集體經濟組織結構不完善，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益亦難以得到法律的切實保障，造成了集體土地資產大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配權，引發經濟糾紛，危及農村社會穩定。

5、引發了地價管理失控。目前，農村集體建設用地使用權流轉中的地價基本上是流轉雙方協商確定的，沒有明確的參考依據。有的到土地主管部門辦理了登記手續，有的沒到土地主管部門辦理登記手續。即使辦理了登記手續，也由雙方先簽訂了流轉協議以后，才到土地主管部門登記。在農村集體建設用地使用權流轉過程中，集體建設用地所有者往往只考慮各種稅費成本，沒有規范的價格估算標準，土地使用權流轉價格、租金價格往往極低，致使大量農村集體建設用地使用權流轉隱形交易，低價入市，進而造成農村集體建設用地市場的地價普遍低于國有土地市場的地價，影響了國有土地市場的正常秩序。

6、沖擊了現行征地制度。用地者可以隨意直接向農村集體經濟組織取得建設用地，或者說集體建設用地可以直接提供給社會，建設用地供應的主渠道將會從以國有土地變為集體土地為主，沖擊現行征地制度的實施；同時，由于農村集體建設用地使用權的流轉收益比征地補償收益高，集體建設用地所有者為追求農地轉為建設用地的高增值收益，對國家建設征地的抵觸程度會增加，國家建設征地將會變得越來越難，而且會加大征地成本。

7、不利于國有土地市場的管理。我國土地所有權性質和土地使用權制度決定了兩個不同的土地市場，一是國有土地使用權流轉市場，二是集體土地使用權流轉市場。國有土地使用權流轉市場發展到今天，已走上了統一、規范、有序的軌道。而集體土地使用權流轉市場卻不完善，不規范，基本上還處于自發、隱形、無序的狀態。目前，在農村地區，特別是在規劃建設用地區域和城郊結合部，以低價私下簽訂協議轉讓、出租等形式流轉的農村集體建設用地使用權的情況較多，這在一定程度上沖擊了國有土地使用權的交易市場，影響了國有土地市場的管理。

由此可見，目前無原則、無條件、無規范的農村集體建設用地使用權流轉，沒有根據土地利用總體規劃和城市建設規劃進行，純粹是經濟利益驅動的結果，它影響了土地利用總體規劃和城市建設規劃的有效實施，導致土地管理制度和規定在特定范圍內沒有得到落實。

四、農村集體建設用地流轉要把握的原則和要求

通過調查研究，在借鑒其他省市有益經驗，總結我市試點經驗的基礎上，農村建設用地的流轉應堅持以下基本原則和總體要求。

（一）集體建設用地使用權流轉的基本原則

1、堅持依法有序流轉。要在切實保證耕地總量不減少、質量不降低、綜合生產能力有提高，有序推進流轉工作。

2、堅持土地所用權與使用權相分離。在保持集體所有權性質不變的前提下，集體建設用地使用權實行有償有限期規范流轉。

3、堅持自愿、有償、公開、公平。穩定所有權、放開經營權、拓寬使用權、維護收益權，充分尊重農民的意愿，發揮農民的主體作用，本著“放權讓利”的精神，按照市場的原則處理好土地流轉過程中的利益分配關系，確保農村集體經濟組織和農民的收益權。

4、堅持依照規劃、按照程序流轉。要在科學編制土地利用規劃、村鎮建設規劃、產業發展規劃等的基礎上，強化流轉的管理和服務，新增集體建設用地必須符合土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃。并依法辦理農用地轉用手審批續后方可實施流轉，有序推進農用地和建設用地流轉。

5、堅持兩種產權，同一市場、統一管理。無論是利用集體存量建設用地還是利用符合規劃增量的集體建設用地，各類企業，包括鎮企業、村辦企業、私有企業、國有企業等均可按照規定的程序，使用符合規劃的集體建設用地。

6、必須堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策和“占補平衡”制度。在流轉中切實落實國家土地用途管制、新增建設用地有償使用等制度。

（二）集體建設用地使用權流轉工作注意處理好三個結合

1、和新農村建設中的產業發展、村鎮建設、公共服務相結合。土地流轉要優先發展農業規?；洜I和企業化經營，優先建設農村基礎設施和農民新村，優先發展農村社會公共服務。

2、和大力推進土地開發整理復墾相結合。通過實施土地開發整理復墾，優化農用地和建設用地布局，因地制宜調整各類用地結構，提高土地利用和產出效率。同時，充分利用現有置換、折抵政策，為拓寬建設用地提供支撐。

3、和建設用地指標、新增耕地指標的市場化配置相結合。通過集約節余的建設用地指標，通過開發整理增加的耕地指標，可以通過協商和市場的方式，實行跨區縣有償交易，優化配置，滿足不同區域的用地或利益需求。

（三）規范流轉管理的重點

在制定規范流轉管理的相關規定時，要重點考慮把好“六個關”。

1、把好農村集體建設用地使用權流轉的條件關。凡納入流轉的農村集體建設用地使用權必須具備五個條件：一是符合土地利用總體規劃、城市規劃和村鎮規劃，不符合規劃的農村集體建設用地不允許流轉；二是權屬合法、四至清楚，無權屬糾紛，且具有集體土地使用權合法權證和地上建筑的合法證明；三是已經依法批準使用的存量建設用地或已經依法批準農地轉用的新增建設用地；四是符合用途管制的要求，不得擅自改變用途；五是符合農村村民宅基地一戶只能擁有一處宅基地的相關規定。

2、把好農村集體建設用地使用權流轉的規劃關。從有利于充分利用各類農村集體建設用地，合理配置土地資源；有利于城市規劃的實施出發，農村集體建設用地流轉原則上應該為城市規劃建設區外的土地。以土地利用規劃和建設用地使用計劃來統一協調城鄉土地的規劃及計劃利用，對土地供應總量、范圍、用途、布局進行控制，使土地供給與城鄉規劃相一致，使“彈性”過大的城鄉規劃增加“剛性”。在流轉過程要落實土地用途管制的要求，統籌城鄉土地利用用途分區管制。

3、把好農村集體建設用地使用權流轉的管理模式關。農村集體建設用地使用權流轉的管理模式應堅持因地制宜、政策引導，土地所有者和使用權者自愿的原則，對城市、城鎮規劃區內外既可采取“轉權讓利”的方式，將集體土地所有權征為國有后，再按國有土地使用權管理的有關規定辦理手續；也可以采取“保權留利”的方式，可不改變集體土地所有權性質，由土地所有者將集體建設用地使用權按一定的年限轉讓、出租、作價入股、聯營等方式，提供給土地使用者使用，土地所有權者從其中獲得土地收益。

4、把好農村集體建設用地使用權流轉的期限關。農村集體建設用地使用權的流轉年限一般應與項目的經營期限一致。采取轉權讓利方式的，最高年限不得超過國務院第55號令規定的同類國有土地使用權出讓最高年限；采取租賃方式的，一般不超過8年；采取其他方式的，一般不得超過企業合同章程規定的年限。土地使用權流轉年限的起算時間應從批準流轉之日起算。

5、把好農村集體建設用地使用權流轉的方式關。農村集體建設用地使用權根據不同的交易目的，可采取轉讓、租賃、作價出資或入股、合作聯營、抵押、法院判決等流轉方式。同時，為了推進農村村莊整理和農居點向中心村和小城鎮集中，還可采取土地置換的方式。對經營性的集體建設用地的流轉，必須堅持公開交易，特別要界定哪些項目或用途可以保持集體土地的性質，不造成集體資產流失。

6、把好農村集體建設用地使用權流轉收益的分配關。進一步建立、健全農村集體建設用地使用權流轉收益分配機制，切實保護好農民的合法利益。流轉中的土地收益分配是規范農村集體建設用地使用權流轉管理的核心問題。土地收益的分配應按土地所有權隸屬關系進行分配，同時還要兼顧國家、集體和個人三者之間的土地利益關系，明確規定再流轉時土地增值部分的歸屬問題，以及土地使用權抵押、處分等問題。這是實現農村集體建設用地使用權高效流轉的前提保證。

五、農村集體建設用地流轉的制度方案設計

（一）集體建設用地流轉的條件和范圍

在推進土地流轉工作中，必須對集體建設用地流轉的條件、范圍和規模加以必要的限制，防止出現農用地大量轉為建設用地。因此，納入流轉的集體建設用必須要具備一定的條件。

1、必須符合土地利用總體規劃、城市規劃和村鎮建設規劃。集體土地中只有土地利用總體規劃確定的建設用地，才能作為建設用地和流轉。不符合規劃的集體建設用地不得擴建、改建、也不允許進行流轉。

2、權屬合法、四至清楚、沒有糾紛。即已經依法確權，明確了集體地的所有者和使用者，面積準確，領有相應的集體土地所有權證。

3、已經依法批準作為建設用地使用或已經依法批準轉為建設用地。

4、符合用途管制的要求，具體土地用途要符合城市規劃或村鎮規劃，不得擅自改變用途。對商業性房地產的土地供應總量要嚴格控制，集體建設用地不得擅自改變用途搞商業性房地產。

5、集體建設用地的流轉，只適用于試點區、縣、城市規劃區外的村莊、集鎮、建制鎮集體建設用地使用權流轉管理。

（二）集體建設用地流轉形式

1、集體建設用地所有權的轉讓，采取“轉權讓利”，指集體建設用地流轉時，將集體建設用地的所有權轉為國有，并辦理國有土地出讓手續，收取的土地收益大部份返回集體經濟組織。（土地出讓金可以考慮按3、3、4比例分配，市、區、集體經濟組織）

2、集體建設用地使用權的租賃，即集體土地所有者將一定年限的集體建設用地租賃給土地使用者，并定期向使用者收取租金，土地使用者取得承租集體建設用地使用權。

3、集體建設用地使用權作價出資式入股，即集體土地所有者的一定年限的集體建設用地使用權作價，以出資式入股方式投入企業，并按出資額或股份分紅，土地使用者取得集體建設用地使用權。

4、集體建設用地使用權合作、聯營，即集體土地所有者，以一定年限的集體建設用地使用權作為條件，與其他單位或個人合作、聯營、共同興辦企業。

（三）集體建設用地流轉申報審批程序

集體建設用地流轉參照國有土地使用權出讓審批管理辦法和程序辦理。以村民經濟組織為單位，凡符合土地利用總體規劃、城市規劃和村鎮建設規劃的農民集體土地，均可按以下程度將該社全部農用地轉為建設用地并予以流轉。

1、流轉許可申請。集體土地所有權者持原批準使用土地的批復或非農業建設用地使用證、接受流轉方的項目批文和有關部門的規劃意見，以及集體經濟組織三分之二以上成員同意的證明，向當地鎮政府提出流轉申請，鎮政府根據村鎮規劃進行初審，并在30日內重點審查權屬是否清楚、土地用途是否符合規劃，流轉農民是否自愿后，報送區國土資源分局復審。復審后，向縣級以上人民政府土地管理部門提出土地流轉書面申請，同時申請地價評估；評估地價經審核確定后，集體土地所有權者與土地使用者根據不同的流轉方式草簽相應的土地流轉合同。

2、流轉許可。人民政府負責召集區縣規劃、農業、民政、勞動部門進行流轉會審，并報經市人民政府審批后，由區國土資源分局向集體土地所有者頒發《集體建設用地使用權流轉許可證》。

3、簽訂流轉合同。集體土地所有者取得流轉許可后，應將待流轉宗地的條件和流轉要求在土地有形市場掛牌。采用招標拍賣式協議方式，確定使用者、流轉方式、土地收益等。土地管理部門根據國家法律、法規，參照國有土地出讓合同文本，針對土地流轉方式，相應制定集體建設用地轉讓、作價入股和出租等統一規范的土地流轉合同文本，集體建設用地流轉雙方必須簽訂流轉合同。集體建設用地第一次流轉，由集體建設用地所有者與接受流轉的使用者簽訂集體建設用地流轉合同；第一次流轉后的再次流轉，由集體建設用地使用者與接受流轉的使用者簽訂流轉合同。

4、辦理土地流轉登記。雙方應在合同簽訂30日內持合同原本，向土地管理部門申請土地登記。在履行“占補平衡”義務或繳納耕地開墾費、按合同約定的時間付清土地價款后，土地管理部門辦理土地申報登記。土地使用權轉讓的，由接受流轉方領取集體建設用地使用證；土地使用權出租的，由出租方領取土地出租許可證。

5、集體建設用地流轉時，其地面建筑物及其附著物隨之流轉；其地面建筑物及其附著物流轉，集體建設用地同時流轉。地面建筑物及其附著物作為動產流轉的除外。

（四）集體建設用地再流轉申報審批程序

集體建設用地再流轉是指土地使用者依法取得集體建設用土使用權，在完成開發建設投資后，在使用年期內，將余期土地使用權合法流轉。

1、依法取得集體建設用地使用權的土地使用者，持非農業建設用地使用證和流轉合同，向縣級以上土地管理部門提出書面申請，同時申請地價評估；縣級以上土地管理部門將待流轉的宗地條件和流轉要求在土地有形市場掛牌,采取招標拍賣方式確定用地者。

2、用地者確定后，向市、區土地行政管理部門申請土地變更登記。

3、對因各種原因占用耕地已形成的集體建設用地，只要符合土地利用總體規劃、符合村、鎮規劃，在實施“占補平衡”后都可以流轉，同時補交新增建設用地有償使用費。

4、再次流轉的土地使用期限，為前次土地流轉合同規定的期限減去土地使用者已使用后的剩余年限。

六、完善集體建設用流轉制度的對策和建議

集體建設用地使用權流轉制度是我國土地一級市場制度的重要組成部分。因此要把完善集體建設用地使用權流轉制度納入土地一級市場制度改革的總體框架中統籌考慮。要著眼于建立和完善社會主義市場經濟體制的要求，改革和完善我國的土地一級市場制度體系。為此，提出以下對策和建議：

（一）深化征地制度改革，合理確定土地征收范圍

《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》明確提出：“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規范征地程序的要求，進一步探索改革經驗”。在《憲法》第十三條第三款和《土地管理法》第一章第二條第四款的有關國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償的原則下，在相關的法律中明確界定公共利益的范圍，即國家在哪些情形下可以依法征收或征用土地，對不屬于公共利益的其他用地不得實施征收或者征用。對不屬于公共利益的用地需求通過集體土地流轉市場解決。

（二）修改完善相關法律法規，為流轉提供法律支撐

通過修改相關法律法規，完善土地物權制度，廢除對農民集體所有土地相關權益的歧視性規定，明確農民集體土地與國有土地同地、同價、同權，全面推行集體建設用地使用權流轉。在維護我國土地社會主義公有制和禁止土地所有權買賣的前提下，允許農民集體土地和國有土地一樣在符合土地利用規劃和用途管制的前提下通過出讓、租賃等方式向用地單位有償提供建設用地使用權，供其進行開發建設，建立統一、開放、有序的土地交易市場體系。凡不屬于法律明確的公共利益范疇的其他建設項目用地，應當通過土地一級市場取得國有土地使用權，沒有國有土地可以提供的，可以在符合土地利用總體規劃和城鎮規劃的前提下取得農民集體建設用地使用權。同時在允許農民集體土地進入市場的同時，探索建立對農民集體土地收益的稅費調節機制，防止形成新的社會分配不公。

（三）強化土地管理工作，為土地流轉提供基礎服務

一是要加強土地規劃管理，加強土地利用總體規劃的修編工作和國土規劃的編制工作，盡快建立健全土地規劃體系，全面實施土地用途管制，充實發揮土地規劃在引導和調控土地市場方面的作用；二是要加強土地尤其是農村集體土地的登記發證步伐，確保農民集體土地在進入市場前產權明晰，沒有權屬爭議。要逐步創造條件將土地所有權明確到村民小組一級，并核發土地證書，為集體土地進入市場提供完善準確的權屬保障。同時，適當放寬集體房地產轉移登記辦理限制政策。建議在農村房地產交易、轉讓的政策上，本著實事求是的原則，對一些比較特殊的情況，適當放寬限制條件。此外，可逐步探索建立農村房地產進入市場流通的體制以及相關配套政策，實現土地資源作為一種資源要素在城鄉之間的自由流動和市場化配置。三是適當放寬農民建房、購房條件。為了更好地推進新農村建設，促進農村土地的集約、節約利用，建議在嚴格禁止城鎮居民在農村新建住宅的基礎上，對集體經濟組織內部居民的購房、建房，可以突破本社、本村甚至本鎮地域范圍的限制，同時嚴格執行一戶一宅的規定。四是建議允許農村集體建設用地特別是宅基地的抵押。建議認定農村房地產抵押有效，農村房地產所占用的是集體土地，土地所有權屬于農村集體經濟組織，其使用權由集體經濟組織按法律規定的條件和程序劃給村民使用。作為農村房屋使用權人，有權在依法取得的住宅用土地上享有占有、使用、利用的權利，房屋的所有權屬于使用權人。村民抵押房屋所有權，也將與房屋不可分割的土地使用權一并抵押。如果不允許地隨房抵押，則村民僅能對房屋享有占有、使用、收益的權利，而無從行使最重要的處分權利。農村房屋應比同城鎮房屋實行地隨房抵押，才有利于農村房屋步入市場，減少糾紛。

（四）建立和完善配套制度，規范有序推進流轉

一是建立農民應得土地收益和集體經濟組織土地收益的監督機制，加快建立集體土地流轉收益管理辦法以及農民社會保障措施等配套政策；二是建立相應的地價體系及評估體系，包括轉讓價格、租賃價格、抵押價格等，健全集體建設用地價格評估體系；三是建立集體建設用地基準地價和最低價保護制度，以及土地價格評估備案制度；四是建立健全農村集體建設用地（宅基地）復基置換機制，切實解決“一戶多宅”、超標準占地、違法違規用地等遺留問題。當前，一方面是農村新增建設用地需求量逐漸增加，另一方面又存在大量閑置、利用效率低下等問題。因此，在解決農村用地矛盾中，建立農村集體建設用地復墾置換制度，大力推進農村集體建設用地復墾工作，通過按照規劃要求對大量零星、閑置、空置地（含閑置宅基地）進行整理復耕，既能解決農村建設發展用地的需求，又能有效保護耕地，提高農村集體建設用地節約集約利用水平。五是調整稅收政策，使集體土地的流轉和國有土地的流轉都需要繳納相同的稅種、稅額，為達到集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”、為集體土地市場和國有土地市場搭建同一平臺的最終目標奠定基礎；六是搞好信息公開查詢工作、指導簽訂各有關文書、產權變更登記政策咨詢等相關配套工作。

（五）加強集體建設用地流轉中的執法監督網絡建設，依法整治違法行為 在農村集體建設用地流轉中，農村土地違法行為時有發生，其原因是多方面的，既有農民或基層干部法制觀念淡薄問題，也有宣傳、執法不到位的問題。從土地管理的角度出發，應切實加大土地執法網絡建設，建立健全執法網絡體系。特別要加強區縣級土地管理三級執法網絡體系建設，及時發現、制止和查處農村土地違法行為，村社配備兼職的土地監察信息員，鎮街國土管理所配備專職人員，區縣國土部門建立一支政治素質好、業務能力強、力量充足的執法監察隊伍，切實做到服務第一,依法行政,有效管理,查處有力，確保農村集體建設用地管理工作穩步推進。

（六）加大各部門協調配合力度，共同營造促進流轉的環境

集體建設用地使用權流轉工作是土地管理工作的新生事物，是一項改革和創新，涉及到國土資源、建設、規劃、勞動和社會保障、物價、金融、農業、財政、審計、民政、司法等多個部門，因此，應加強政府的領導，各部門應加強溝通、配合、協調，確保此項工作健康有序開展。國土資源部門要加快農村集體建設用地基準地價和出讓最低價的制定工作；財政部門要加快制定出臺集體土地流轉收益管理辦法；社會保障部門要盡快完善農民社會保障體系建設；農業部門要加強對集體土地流轉收益使用的監管；其他相關部門要主動配合做好相關工作，積極推進集體建設用地流轉工作健康發展。

出處華夏土地網：http://bbs.hxland.com/forum.php?mod=viewthread&tid=7370576

第三篇：農村集體建設用地使用權流轉程序

一、農村集體建設用地使用權符合下列條件的，可以出讓、轉讓、出租和抵押：

(一)經依法批準轉用或取得的用地;

(二)符合土地利用總體規劃和城市、鎮村建設規劃;

(三)依法辦理土地登記或領取土地權屬證書;

(四)界址清楚，沒有權屬糾紛。

二、農村集體建設用地使用權首次流轉的程序：

(一)農村集體經濟組織持土地所有權證等資料，向所在鎮國土資源分支機構提出申請;

(二)經鎮國土資源分支機構和鎮人民政府提出初審意見后，報市土地行政主管部門審定，符合條件的發給流轉批準書;

(三)農村集體經濟組織取得流轉批準書后，按有關規定確定土地使用者，簽訂流轉合同;

(四)流轉雙方按流轉合同約定繳納土地流轉有關費用后，持流轉批準書、流轉合同、地上建筑物合法證明等文件于簽訂流轉合同之日起30日內，到市土地行政主管部門申請辦理土地登記手續，確認建設用地使用權，領取土地使用證。

三、農村集體建設用地使用權再次流轉的程序：

(一)依法取得農村集體建設用地使用權的土地使用者，按有關規定轉移土地使用權，簽訂再次流轉合同;

(二)流轉雙方按再次流轉合同約定繳納土地流轉有關費用后，持土地使用證、首次流轉合同及流轉批準書、再次流轉合同、地上建筑物證明等文件，于簽訂再次流轉合同之日起30日內到市土地行政主管部門申請辦理土地使用權變更登記或出租、抵押登記。

注意事項：

農村集體建設用地使用權不得再次流轉的情形：

(一)未按首次流轉合同的約定開發的農村集體建設用地;

(二)土地使用權屬不清或存在爭議的;

(三)轉讓已設立抵押擔保物權的農村集體建設用地，抵押人未通知抵押權人和未告知受讓人的;

(四)已被依法查封、凍結的;

(五)超過土地使用權使用年限的;

(六)無建筑物的宅基地;

(七)法律、法規規定的其他情形。

知識關聯：

有下列情況之一的，在土地利用總體規劃確定的城市和鎮(含火炬開發區，下同)、村建設用地范圍內，經依法批準可以辦理農村集體建設用地轉用手續：

(一)鎮、村等集體經濟組織興辦工業園區;

(二)鎮、村等集體經濟組織興辦集體企業;

(三)鎮、村等集體經濟組織進行公共設施和公益事業建設;

(四)農村村民宅基地;

(五)因征用農村集體經濟組織的耕地，為解決農村集體經濟組織和村民的生產、生活需要劃留的用地;

(六)法律、法規、政策規定的其他情形。

屬于市政府已預征預控或經市政府批準由各鎮政府預征預控的集體農用地和未利用地，不得轉為農村集體建設用地。

小編提醒：

農村集體建設用地使用權轉讓的，首次流轉合同載明的權利義務隨之轉移。

第四篇：農村集體建設用地進入市流轉

關于集體建設用地入市流轉的文獻研究

倪念

（華中農業大學 土地管理學院

430070）

摘要：隨著我國城市化得推進，國民經濟的進一步發展，城鄉土地二元制度已經成為我國經濟發展的障礙，這一問題也開始得到了學術界的重視，相關方面的研究相當豐富。本文從集體建設用地入市流轉的必要性、可能存在的問題以及政策建議三方面總結了學者對集體建設用地入市流轉的研究觀點。研究發現，當前對于集體土地入市流轉的研究多集中在理論方面，關于集體建設用地入市流轉的實證分析較少，關于已經實施集體建設用地入市流轉區域的實際問題、對農村經濟發展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認為，學術界應加強對集體建設用地入市流轉的實證研究，了解入市流轉對農村經濟發展的現實影響，為完善我國集體土地入市流轉的制度體系提供現實參考價值和理論依據。關鍵詞：集體建設用地； 宅基地；流轉；城鄉一體化

中國土地市場城鄉分割、政府主導，20世紀90年代以來,這種獨特的二元土地制度為高速工業化和快速城市化作出了重大貢獻,但也帶來土地市場發育不完善、農民土地財產權利被侵犯和土地利益矛盾加劇等問題。隨著我國城市化進程的加快，這些矛盾和問題日益凸顯，并且逐漸成為社會經濟發展的障礙。改革土地制度,改變地方政府壟斷土地一級市場的格局，允許集體建設用地入市流轉,提高土地的市場化配置程度，已經刻不容緩。

一、背景研究，城鄉一體化土地市場建立的必要性

我國現行是城鄉土地差別化政策，農村集體建設用地只能通過征收征用進入工業和城市土地市場，農地市場價值難以實現,使得市場無法在土地配置過程中發揮主導作用,從而導致集體建設用地流轉中存在諸多問題，如集體建設用地使用效率低下、非法流轉問題嚴重等。當前關于城鄉二元土地市場存在的問題方面的研究資料較多，本文主要從以下五個方面總結了學者們關于建設城鄉一體化土地市場必要性的觀點。

1、農村土地價值難以實現

農村生產要素向城市流動引起的價值實現“剪刀差"損失逐漸成為“三農”利益流失的主渠道。由統籌城鄉發展切入來解決“三農”問題，關鍵在于把握城鄉生產要素的合理流動、公平使用、等價交換和優化配置[1]。其中作為最基本的生產和生活要素，土地要素是其他要素順暢流轉的前提，自然而然成為城鄉一體化的核心內容[2]。長期的城鄉土地二元結構而導致農村土地價格受到壓制，不能實現其價值[3]。

2、農民土地利益受到嚴重侵蝕

農民集體所有的土地需經過征收才可進入工業和城市土地市場。為了獲得本地區經濟的快速發展,地方政府普遍采取了低價征用、高價出讓的壟斷政策,忽略了價格機制的作用,這種沒有市場化的征地制度，忽視了農民的利益，剝奪了農民本應享用的土地增值收益[4]。在城市化進程中土地征收征用數量大、失地農民數量多、征地補償款少，農民土地利益受到嚴重侵蝕[5]。這是城市出現“失地農民”和“城中村”問題的制度根源。因此,實現城鄉土地市場的協調發展,必須以農村建設用地入市和征地制度改革為前提和基礎[6]。

4、導致城鄉收入差距的進一步擴大

較之于國有土地的自由流動性，農村集體土地所有權的可交易性和市場、商品屬性大打折扣，也限制了與土地結合的相關資金、勞動力、技術等生產要素流向農村、農業和農民[1]。禁止農村集體建設用地進入非農土地市場，實際上剝奪了農民分享工業化和城市化發展成果的機會，農村剩余勞動力被困于土地難以流入城市、城市高端人力資源人才也難以引入農村，進而導致了城鄉居民之間收入差距進一步的擴大。

5、集體建設用地非法流轉問題嚴重

當前市場上，小產權房交易火熱，屢禁不止，很多地區的小產權房已經占到當地房地產市場份額的20%以上，深圳等地更是高達40%~50%[3]。國家壟斷土地一級市場，集體建設用地使用權流轉受到嚴格的限制，導致集體建設用地只能非市場流轉，沒有法律的保障，難以實現土地真正的價值。

綜上所述，建立城鄉統一的土地市場，打破城鄉二元結構,使城鎮土地市場與農村集體建設用地市場合并運行，形成一個統一的建設用地市場，實行建設用地市場與農用地市場的分離，逐步推行集體建設用地有償使用制度，實現土地資源在全社會范圍內的合理、有效配置，對于實現土地價值、保障農民的土地權益、縮小城鄉收入差距有重要意義。

二、集體建設用地入市流轉存在的問題

1、缺乏法律依據

（1）集體土地產權主體不明確、產權關系模糊

雖然現有法律對集體土地所有權主體進行了設定，即農村集體土地所有權歸不同的“農民集體”，但對“農民集體”的含義、表現形態未做明確界定，并有將“農民集體”與農村、農業經濟組織混用之嫌[2]?！稗r民集體”在法律上缺乏明確的解釋，其權利主體地位無法明確，導致農民處于被動、弱勢地位，合法權益無法得以維護[7~8]。

（2）相關法律法規較少，流轉無法可依

集體建設用地的流轉受到法律的規定與限制，作為集體建設用地重要組成部分的宅基地流轉更是受到嚴格的限制。我國現行法律規定從用途限制、方式限制、對象限制及禁止抵押等4個方面限制了宅基地的流轉[9]。

雖然，近幾年中央對集體建設用地流轉態度有所轉變，開始逐步承認并推進集體土地流轉，中發[2003]3號《中共中央國務院關于做好農業和農村工作的意見》中指出：各地要制定鼓勵鄉鎮企業向小城鎮集中的政策，通過集體建設用地流轉、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業進鎮的用地問題，降低企業搬遷的成本[14]。在中央的推動下，各地方政府積極推進集體建設用地流轉制度創新，但是國務院并沒有出臺關于集體建設用地流轉的法律法規，導致集體建設用地流轉無法可依，沒有法律的保障，集體建設用地流轉市場秩序混亂，存在加大的安全隱患及違法空間[7~9、16]。

2、集體建設用地流轉中的利益分配問題

由于農村土地產權混亂，集體經濟組織結構不完善，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益亦難以得到切實保障[16]。在地方政府、村集體和農戶的利益博弈中，農戶的博弈能力最弱，其利益受損也最嚴重。允許宅基地自由流轉，農民必定是最終的受損者,而各種社會強勢群體才會成為真正的受益者，尤其是那些已經在農村買地建房或以承包承租名義圈了地的既得利益者[15]。

3、集體建設用地流轉市場混亂，難以管理

由于法律的硬性約束，集體建設用地隱性流轉大量存在，土地利用狀態混亂，土地利用規劃和城市規劃的目標難以落實。另外，集體建設用地使用權流轉可觀的預期收入還可能刺激集體建設用地的無序擴張，引起土地粗放經營和大量占用耕的問題，危及耕地甚至基本農田的保護，增加流轉后的土地利用管理困難[17~18]。地方政府對集體土地流轉干預過大，導致中央的土地調控能力弱化，妨礙土地利用總體規劃和城市規劃的有效實施，并造成土地利用混亂，土地市場秩序受到干擾。另外，村委會行政權力時常糾纏在經濟利益之中，導致農村建設用地的流轉違背市場交易的自愿平等原則，使農村建設用地資源不能達到最優配置[16]。

三、對建立集體建設用地流轉市場的政策建議

1、明確集體建設用地的產權問題

加強監管力度，明確農村集體土地的權利主體，規范集體建設用地的管理，做好農村宅基地使用權登記發證工作，明晰權益歸屬，保障農民合法的土地權益，嚴格查處違法違規使用集體建設用地的行為[9~11]。修改和完善相關法律制度，賦予農民完整的建設用地處置權。在嚴格遵守土地用途和符合城鄉規劃的前提下，允許進入土地市場，公開交易，自由流轉[13]。

2、完善集體建設用地流轉的法律保障

農村土地制度改革，首先應從立法入手[20]，要在全國推行農村集體建設用地直接入市，必須要有法律依據[18]。在農村集體建設用地入市形勢日漸明朗之時,應建立集體建設用地流轉的支撐體系,具體包括制度支撐體系、法制支撐體系、權益保障支撐體系和外部環境支撐體系等,最終將集體建設用地關注的焦點轉移到入市后及其相關制度的建設上來[16]。

2、確定集體建設用地入市流轉的利益分配

集體建設用地流轉收益應在應在以保障農民的權益為主[10] 的前提下，在政府、村集體與農民之間合理分配，既要維護村集體作為土地所有者的利益，又要重視農戶作為土地使用者得合法權益[11]。因此，集體建設用地入市流轉收益在分配的具體比例上應該向農民傾斜，剩余部分才歸集體所有[9]。此外，對于村集體所獲的土地收益，應該明確規定其用途，要求賬務公開，確定必須農民就業和養老保險部分的比例[6]。

3、嚴格集體建設用地入市流轉的規劃管理

農村集體建設用地入市，必須做好規劃管理工作，農村建設用地與城鎮土地應統籌安排、統一規劃[6]。編制科學的土地利用規劃，強調對資源性土地（農田和耕地）的使用與保護進行長期規劃，積極推行《城鄉規劃法》，建構城鄉一體的資產性土地（建設用地）利用格局，注重城市、集鎮和村莊規劃的有機協調。同時，應嚴格執行土地用途管制制度，加強建設用地入市的法律監督管理工作[13]。

另外，還有一些關于建立城鄉統一的地價系、完善土地市場[19]、創新農村土地制度[20]等方面建議。

四、結論

從當前國內形勢來看，戶籍制度的改革已取得了實質性的進展，土地的資產增值功能已日益彰顯，耕作已不再成為農民的唯一謀生手段，土地的社會保障功能趨于弱化，集體建設用地入市流轉已經成為一種必然趨勢。但如何實現農村土地的生存保障和資產增值功能之間的平衡是立法者在相當長期間內的一個重要使命[20]。

綜上所述，隨著國家對于農地問題的重視，集體建設用地入市流轉的趨勢明顯，相關方面的研究也都相當豐富，但當前對于集體土地入市流轉的研究多集中在理論方面，學者們從各個方向分析了集體建設用地入市流轉的必要性、可能存在的問題等內容，并給出了大量的政策建議，但很少有關于集體建設用地入市流轉的實證分析，關于已經實施集體建設用地入市流轉區域的實際問題、對農村經濟發展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認為，學術界應加強對集體建設用地入市流轉的實證研究，了解入市流轉對農村經濟發展的現實影響，為完善我國集體土地入市流轉的制度體系提供現實參考價值和理論依據。

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第五篇：農村集體非農用地流轉受困現行法律

農村集體非農用地流轉受困現行法律

廣東省南海市土地股份合作制的推行，對現行政策和法律帶來了 挑戰。不允許集體土地在轉為非農用地以后的出租、轉讓的法律規定已嚴重制約經濟發展。在廣東，這類土地級差收益十分顯著，如果沒有機制來保障土地非農化后農民對土地級差收 益的分享，單靠國家強制的征地辦法，其后患無窮。讓農民帶著土地的權利參與工業化，保 障土地非農化后農民對土地級差收益的分享，這是尊重和保護農民土地財產權利的最重要體 現。而保護農民的土地權利是對農民根本利益的最大保護。為此，必須改革現行征地制度。

南海市獨特的以土地為中心的農村股份合作制的推行，讓農民從中受益，也使集體經濟 實力憑借土地級差收益的上升得以壯大。但在推進過程中，現行政策和法律也面臨極大挑戰。根據南海市法院提供的資料，XX年房地產庭受理案件780件，農村集體建設非農用地案7 8件，占10％；XX年僅上半年就受理案件110件，涉及這類案件33件，約占30％。農村集體 建設非農用地案件呈急劇上升態勢。

國家征地制度與農村工業化的沖突

政府征用農村集體土地，主要用于基礎設施、工礦建設、城市建設，以及工業、商業、文化教育、房地產開 發等建設。南海作為新興的工業化地區，在經濟建設和推進城市化進程 中，離不開大量征用農民的土地?，F在，農民用自己的土地參與工業化與國家征地制度的矛 盾表現為兩個方面。一方面，國家只要搞非農建設，就向農民征地，而對農民的補償極其有 限。近幾年，政府更是控制農民在本鄉本土推行工業化，實行工業區的集中，使農民分享工 業化的好處越來越難。另一方面，發達地區的土地級差地租的上升越來越明顯，出租土地的 收益越來越大，因此，無論是集體經濟組織還是農民，都不愿意政府通過征地將集體土地轉 為國有。因為在農民的心目中，土地自有它的份量。南海位于廣州、佛山之間，是珠三角開 發最早的地區之一，具有得天獨厚的地緣優勢，土地級差收益成為財富的重要源泉。那種上 個世紀80年代末，農民盼望政府征地從而領取城市戶籍的現象早已成為歷史。正如我們在調 查中農民普遍反映的：“這地是我們集體的，轉為國有，子子孫孫就沒有了。給我5萬、10 萬有什么用，資產增值也沒有什么辦法，就等于我們的財產被其他人侵占了！”

此一矛盾，源于現行國家征地制度與農民對土地權利觀念的沖突。按照土地法，除了留 出部分農民自用的土地從事非農經營以外，當農地轉為非農用地時，都得實行國家征地制度，即將原來的土地集體所有變為國有，農民在得到跟現行土地農作有關的補償后，就喪失了 土地的所有權。這種做法既與農民對土地的傳統觀念相背離，也使農民對現行土地政策和法 規產生懷疑和抵觸。在農民的心目中，這塊土地是祖輩留下來的，除了這個社區的成員以外，其他任何人都是無權享有的；土地農用時，政策和法規所賦予農民的土地權利還是比較充 分的，既有長期而有保障的土地使用權，也允許農民出租，轉讓自己所承包的農地，但是，當農地轉為非農用時，農民原來在這塊農地上所擁有的權利就全部消失了。因此，當國家通 過行政的力量將農民的土地變為國有時，盡管有法律的強制性規范，盡管征地補償費過低的 狀況已有所改變，但還是難以令農民信服。

尊重集體土地所有權，慎用國家征地手段，避免引發社會問題，這是南海市委、政府和 國土部門的共識，而這種共識是在處理無數起矛盾、沖突、上訪甚至流血事件中取得。1998 年南海市按規劃擴大城市中心板塊，以適應工業化的布局，必須征用桂城區2400畝預留工業 用地，這涉及到六個村委會的非農建設用地，包括30多家工廠。況且這些村因地處市區范圍，也只剩下這兩千多畝地。因此，要將這六個村的所剩土地全部征完，征地的難度很大。政 府考慮到用提高現金補償的辦法，也不能解決農民的基本生活和就業問題。經過反復征求意 見后，研究決定，除給予土地補償、預留征地的15％土地外，市政府還從已經掌握了的預留 工業用地中撥出XX畝償還給這六個村，保證了集體組織和 農民生產、生活不受大的影響，保證了此次征地任務的順利完成。

農村土地使用權的法律限制與農民的變通之間的較量

《中華人民共和國憲法》第10條第4款規定：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以 其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依照法律的規定轉讓?！薄吨腥A人民共和國土地管 理法》第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建 設；但是，符合土地使用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土 地使用權發生轉移的除外?！睆纳鲜鲆幎梢钥闯觯艚o農民的非農集體土地使用權是受各 種限制的，是不允許出讓、轉讓、租賃的。

但是，南海的農民從辦鄉鎮企業的實踐中，認定了出租土地是利益最直接，風險最小，也是最為長久的方式。其理由有三：其一，通過合法的土地農轉非方式獲得非農建設用地，不僅交易成本高，而且風險也極高。對于已經具有集體所有權的農民來說，肯定不為所取。其二，集體利用自己的土地自辦鄉鎮企業，由于集體企業產權不清，或者缺乏有能力的企業 家，這類企業已經負債累累，當地的農民不會再去仿效。其三，集體利用自己的土地與其他 人合辦企業，這種方式也不成功。因為，資金入股的一方通常為大股東，他們控制企業的經 營管理，時常會用股東的增資擴 股等辦法釋放土地的股份，土地入股方處于企業控制權的弱 勢地位。土地入股方的集體代表又往往容易被“收買”。企業虧損，股東還要還債。企業贏 利，作為土地入股方又很難得到收益，企業會有一大堆理由不分紅或者少分紅。因此，集體 只得變通方式來經營土地，即：他們將土地出租給企業或者個人，或者由集體組織在土地上 建好廠房、倉庫、店鋪等出租。

《中華人民共和國土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土 地，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集 體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉鎮村公共設施和公共事業建設批準使用農民集體 所有的土地的除外。”國務院1992年11月23日頒布的《關于發展房地產業若干問題意見的通 知》中規定：“集體的土地，必須先行征用轉為國有土地后才能出讓。如農村集體經濟組織 以集體所有的土地資產用入股的方式，與外商聯辦企業，須經縣級人民政府批準?！边@個“ 除外”和“入股”本意是為興辦鄉鎮企業和農村公共事業開的法律的口子，但是也為農民規 避法律、出租土地，找到了變通的途徑。

集體非農用土地使用權流轉主要有以下特點：流轉土地的，申報內容與實際使用情況往 往不一致。比如，興辦鄉鎮企業容易得到批準，那么許多非農用地申請報建報告都以 此為內 容，而實際上可以辦成商場、店鋪、酒樓等出租。流轉土地的申請用地者和拆建者往往不是 實際建設使用者。流轉土地一般是由村或管理區經濟組織提出用地申請，辦理拆建手續，由 承租方出資組織施工建設，土地使用權證有的辦到出租方名下，有的辦到申辦企業的名下。承租方取得土地使用權的依據是一紙租賃合同或承包合同。行政部門很難發現其中秘密。集 體組織與投資人私下訂立的合同與他們表面的合作、合資合同往往不一致。背后的合同基本 是土地、廠房等租賃合同，常見的有《土地使用權租賃合同》、《土地買賣合同》、《土地 轉讓合同》等，合同雙方對土地的租賃期限、租金、付款方式、違約懲罰等，都有明確的規 定。合同期限一般較長，少則3至5年，多則20年、50年，有的甚至寫明永久使用權。租金有 分期給付的，也有一次性給付的。

為了防范因企業經營不佳導致的集體土地利益受損，集體組織采用了一些“土辦法”來 應對。為防止出現企業不交或者拖欠租金，一種辦法是，在將土地租給企業之前，先向它收 取若干年的土地租金，有的村甚至將20年的租金都給收取了。這樣，企業即便變卦，集體也 不用為收不到土地租金而擔心了；另一種做法更為極端，就是當企業拖欠租金時，集體組織 以斷水斷電等來逼企業“就范”。這些辦法盡管能在一定程度上保得集體之利，但從長遠來 看，則 不利于當地工業化的推進，因為采取收多年租金的辦法，加大了企業創辦時的成本； 斷電、斷水的辦法則會惡化當地的企業經營環境，逼使企業外遷和阻礙新企業的進入。

執法公正與現實公平的矛盾

在變通也不能保證集體利益的情況下，集體只得求助法律來解決。從南海市法院提供的 判案來看，當農民因糾紛走上法庭時，都會出現讓他們難以接受的法律結果。出租土地和物 業大體有三種方式。其一，純粹由集體組織向企業或個人出租土地，由對方在該土地上建造 廠房的，由于原告村集體組織將農村集體所有的土地出租用于非農建設，違反了法律的強制 性規定，法院判原、被告土地承租方所簽訂的《土地租賃合同》是無效合同，要求當事人將 因合同所取得的財產予以返還。其結果，作為土地出租方不僅得不到原合同中規定的土地租 金，還要將已經收取被告的租金退還承租方。其二，由集體組織向企業或個人提供廠房等，但集體組織所出租的物業沒有辦理非農的專用手續的，法院的判決對農民也不利。因為根據 法律規定，農村集體土地非經批準不得改變土地用途，而房屋出租必須取得合法的產權，在 此類案例中，由于集體組織擅自將農業用地改為工業用地，其所出租的廠房又沒有取得房屋 所有權證，甚至沒有辦理報建手續，為此，法院也只能判決雙方簽訂的《承包廠房場地合同 》無效。雙方因無效合同所取得的財 產，都應返還。其三，名義上由集體組織向企業或個人 提供廠房，實際上集體組織只出租土地，由企業或個人在所承租的土地上出資蓋廠房的，法 院也同樣判定租賃合同為無效合同，農民無法得到出租土地的租金。

集體組織出租非農用地也是違法行為，此類土地租賃合同當然是無效合同。這種合同是 屬于我國合同法第52條規定的以合法形式掩蓋非法目的的合同。合同在內容上和形式上違反 了法律和行政訴訟法規，因而不具有法律效力。由于合同雙方均出于故意過錯，故合同從一 開始就是絕對無效。其判決結果就唯有：將土地使用權還給集體，土地租金返還交租者。如 果實際已經使用土地，建了建筑物，后果就嚴重了。法律規定，合同無效，土地返回所有者，但他不能取得建筑物的所有權。盡管建筑物是以土地所有權人的名義合法報建，但是承租 商為出資建筑方的，返還時，集體還要以建筑物和附著物的現值，返還不當得利，將建筑物 的投資返還給投資人，出租土地和廠房的投資風險轉嫁給了集體。正因為法律不保護集體非 農用地租賃行為，就讓一些壞人在承租集體土地和物業的過程中鉆了法律的空子，坑害了農 民和集體，自己則謀取了非法利益。有些企業如果經營不下去了，就起訴。有些企業是在合 同期滿之前，向法院起訴。比如合同是10年期限，到期后其地上建筑物得無償歸集體，于是 他們會在到了7～8年時，有意不交租金 以引起起訴，在法院認定合同無效后，集體還得向他 們返回建筑物的價值，他們反而能從集體拿回投資。目前在廣東，從省到地市到縣市級法院，都這樣處理。這種結果對集體來說簡直無法接受，法院的領導對此很苦惱，他們反映在處 理這類案子時壓力太大，村民要示威。村民說，我們老老實實的，人家鉆空子。罵法院不是 保護好人，是保護鉆法律空子的人。

判案人員的執法是公正的，地產庭的負責同志告訴我們，有些案子他們是違心判下去的，集體和農民肯定是不接受的。這種社會現象違反了法律的公平原則，保護了壞人，如此眾 多的能讓壞人鉆空子的案情頻繁出現難道就不應該找找法律本身不適應社會經濟發展的問題 了嗎？也就是說，在現行法律下，地方政府所作出的變通，無論多么符合當地實際，也無論 它能給集體和農民帶來多大福利，這種做法都無法繞開現行法律的約束。因為現行的《土地 管理法》、《農業法》、《民法通則》，出于保護耕地的目的，對集體土地轉為非農建設用 地卡得死死的，而且對土地的出租設定了更為嚴格的限制。《土地管理法》第9條規定，國 有土地，農民集體土地可以給單位和個人使用?！掇r業法》第4條規定，國有土地和集體土 地可以依法轉讓。集體土地可以依法轉讓給單位或個人使用。但是，《土地法》第63條和《 民法通則》第83條，卻又明確集體土地不能 出租、轉讓與出讓。也就是說，按照現行法律，農民要將集體的土地這篇文章做活是不可能的。

完善有關農村集體非農用地法律是當務之急

南海在土地使用上所反映出的現實與法律的沖突，表明目前法律的規定已明顯滯后于經 濟發展的現實。不允許集體土地在轉為非農用地以后的出租、轉讓的法律規定已嚴重制約經 濟發展。

具體而言，第一，將農村集體土地轉為國有，不利于農村的工業化和城市化。按照現行 政策規定，這兩種性質的土地在參與工業化時，土地的價格差別太大。如果是農民自己將集 體土地非農化，其主要支出集中在搞填土等基礎設施建設，即使加上購買異地土地農轉非指 標，一畝地的費用也就幾萬元。而如果是變成國有土地，就是一般工業用地辦出讓手續，其 費用起碼也要15萬元。對企業來講，地價如此高昂，是難以承受的，地方利用土地招商引資 以發展當地經濟的愿意也只能落空。

第二，現行的法律法規鼓勵的是讓集體以自用的土地來辦企業。據我們了解，在浙江溫 州等地，廣東的南海、順德、東莞等地，凡是私營企業發達的地方，集體出租土地現象就較 為普遍。集體組織已經不會再去辦企業了。他們出租土地，為一批批民營企業的不斷壯大提 供了條件。我們的法律已經嚴重滯后于沿海發達地區的土地利用現狀，甚至 違反了制定法律 條款的初衷。

第三，現行的土地法規在制定時，沒有考慮到近幾年大量鄉鎮企業改制的實際情況。企 業改制后的土地使用者已不是本集體組織，他們要么向農村集體組織交納土地租金，但法律 不答應；要么通過國有出讓獲得土地使用，但成本太高。這是一個兩難的困境。鄉鎮企業改 制后土地問題已對現行法律、法規的修正形成倒逼之勢。

第四，無論是將土地轉為國有，還是集體利用自己的土地自辦企業，都無法保障土地非 農化以后農民的土地權益。在廣東這類土地級差收益十分顯著，農民已經覺醒了。有的地區，單靠國家強制的辦法以使農民失去土地的做法已很難行得通。如果沒有機制來保障土地非 農化后農民對土地級差收益的分享，其后患無窮。

第五，由于集體土地不允許出租，地方和企業只能采取變通的辦法來應對。但是，這對 投資者也不利，因為他的資產長期處于高風險狀態，無法建立長期預期。

因此，更為現實的做法是，在法律和政策上作出調整，使集體土地進入市場合法化。也 就是說，在農業用地經過有關批準已辦理非農用地手續后，應允許除買賣以外的土地出租、轉讓。也許有人說，這樣是否會不利于保護耕地？但事實上，禁止集體土地的轉讓、出租，不僅沒有起到保護耕地的目的，反而會影響經濟的發展。要保護耕地，核心 在于把住第一道 關，即嚴格土地農轉非的手續，在這個前提下，再將第二道關放開，即將土地非農化以后的 權利用活，才能促進我國稀缺土地在非農化以后的高效利用。