第一篇：農村集體建設用地流轉的主體和利益分配

農村集體建設用地流轉的主體和利益分配

——重慶市和成都市農村集體建設用地流轉的政治經濟學

分析

蔡繼明

【專題名稱】農業(yè)經濟研究 【專 題 號】F2

【復印期號】2010年12期

【原文出處】《學習論壇》(鄭州)2010年7期第59～62頁

【英文標題】Main Subject and Profit Distribution of Rural Collective Construction Land Transfer: A Political Economic Analysis of the Rural Collective Construction Land Transfer in Chongqing and Chengdu City

【作者簡介】蔡繼明(1956-)，男，河北省唐山市人，清華大學政治經濟學研究中心主任，清華大學人文社會科學院教授、博士生導師，清華大學經濟學研究所常務副所長，全國政協(xié)委員，民進中央常委，民進中央經濟委員會主任。清華大學 政治經濟學研究中心，北京 100084

【內容提要】 在現(xiàn)行政府主導的農村集體建設用地流轉模式中，土地流轉的主體是政府。政府并不是通過市場交易購得土地，而是仍然以征地方式變農村集體土地為城市國有土地，從而占有了農地轉用增值的主要部分，這無疑仍然是在一定程度上對農民土地權益的侵害。今后我國農村集體建設用地流轉主要應處理好以下三方面的制度和體制建設問題：在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略思維下實行國有土地和農村集體建設用地同權同價；土地用途管制不能和土地所有制和征地制度畫等號；盡快修訂與土地相關的法律法規(guī)。

【關 鍵 詞】農村/集體建設用地流轉/主體和利益分配

近年，隨著我國工業(yè)化和城市化進程的加速推進，各地在城市擴張、工業(yè)開發(fā)和新農村建設過程中，土地征用和流轉需求的增長加速和全國范圍內土地管理日趨嚴格的矛盾日益突出，甚至阻礙了某些地區(qū)工業(yè)化和城市化的順利推進。各地政府為了發(fā)展當?shù)亟洕言谵r村集體建設用地流轉的實踐中，結合當?shù)氐膮^(qū)域經濟發(fā)展規(guī)劃和土地資源供求狀況，普遍采取了當?shù)厝罕娫敢饣蚰軌蚪邮艿母鞣N各樣的“大膽創(chuàng)新”做法。據(jù)統(tǒng)計，2004年，全國建設用地總量為20.34萬平方公里。其中，城市建設用地僅占3.63萬平方公里，村鎮(zhèn)建設用地為16.71萬平方公里，村鎮(zhèn)建設用地總量為城市建設用地總量的4.6倍。在這種情況下，改革農村集體建設用地流轉制度，推動農村集體建設用地的加速流轉，合理利用和配置農村集體建設用地資源，對于推動我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程并嚴格保護耕地將發(fā)揮重要作用。

一、重慶市和成都市城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的理論依據(jù)

眾所周知，重慶市和成都市都在試行城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。北京大學國家發(fā)展研究院的周其仁教授領導的課題組撰寫的調研報告特別強調，成都市城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實現(xiàn)的基礎是土地級差地租。也就是說，由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的需要，成都城市周邊的土地有巨大的增值空間，但城市沒有相應的建設用地指標，因此不能直接把這些農業(yè)用地變成建設用地；成都偏遠的農村有大量的建設用地，但沒有多少增值的空間。所謂城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，就是在國家既定的建設用地指標之外，將城市周邊的農業(yè)用地改變?yōu)榻ㄔO用地，政府將其土地出讓金的一部分（每畝為15萬元）用于偏遠農村的舊村改造，使分散居住的農村居民集中到新建的樓群，而將節(jié)省出來的相應建設用地恢復為耕地。重慶的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，則采取了地票交易的形式。首先是將閑置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農村公共設施和農村公益事業(yè)用地等農村集體建設用地進行復墾，變成符合栽種農作物要求的耕地，然后經由土地管理部門嚴格驗收后騰出建設用地指標，由市土地管理部門發(fā)給等量面積建設用地指標憑證。這種憑證就稱為“地票”。地票在重慶巾農村土地交易所進行交易。所有法人和具有獨立民事能力的自然人，均可通過公開競價購買地票。拍到地票的企業(yè)可以在重慶各區(qū)縣尋找自己中意的地塊，只要是符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，又沒被國家征收的土地，企業(yè)就可以向政府相關部門提出申請，在完成對農民的補償安置、征為國有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得城市土地使用權。在價格確定環(huán)節(jié)，重慶市政府在綜合考慮開墾費、新增建設用地有償使用費等因素的基礎上，制定全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標交易基準價格，供交易雙方參考。

可見，上述城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，實際上是政府將城市周邊較優(yōu)等土地的部分或大部分級差收益拿走，其中只有少部分轉給偏遠的農村地區(qū)，這種增減掛鉤真的是以級差地租理論為依據(jù)的嗎？

按照馬克思的地租理論，地租是土地所有權在經濟上的實現(xiàn)，不管是級差地租還是絕對地租，它一定是歸土地所有者所有（當然，級差地租Ⅱ在租期內可以歸土地使用者所有）。即使是在馬克思、恩格斯所預想的未來社會（就是我們今天的社會）土地歸國家所有，那也要由國家收取地租。但是在沒有把土地收歸國有之前，級差地租一定要歸原來的土地所有者所有，在我國，應該歸農民所有。如果政府認為城市周邊地區(qū)的農民由于地理位置優(yōu)越而富有，偏遠地區(qū)的農民因地理位置較差而貧窮，這有失公允，想把集體土地變?yōu)閲型恋貜亩苯荧@得地租，那就必須按市場價格對農民進行合理的補償。而現(xiàn)行的增減掛鉤，實質上是抽肥補瘦，把本屬于擁有區(qū)位優(yōu)勢的城市周邊土地所有者的土地級差地租部分無償?shù)剞D移給偏遠地區(qū)土地的所有者，另外的大部分則轉入政府手中。這顯然是違背馬克思的級差地租理論的。

二、農村集體建設用地流轉的主體應該是農民，土地增值部分應該在農民之間進行分配

如果我國土地資源相對充足，根本不存在保護耕地的問題，當然也沒必要實行城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，只要符合規(guī)劃，城市建設需要農村的土地，只要申請并經過批準就可以將其變成建設用地。這樣一來，土地的級差收益當然應該完全歸優(yōu)等（具有區(qū)位優(yōu)勢）土地的所有者，劣等（不具有區(qū)位優(yōu)勢）土地沒有級差收益。

而在目前實行嚴格的耕地保護制度的情況下，城鄉(xiāng)建設用地實行增減掛鉤，不失為緩解城市擴展占用耕地與保護耕地之矛盾的一種有效途徑。但增減掛鉤未必一定要以國家征地的方式來實現(xiàn)：偏遠地區(qū)的農村集體建設用地所有者可以通過市場將建設用地指標轉讓給城市周邊土地的所有者，雙方可以通過討價還價來確定建設用地指標的價格。政府只需在做出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地規(guī)劃后，為這種建設用地指標交易提供交易平臺、政策引導、信息服務和法律保護。這樣，無論是轉用后的建設用地還是農業(yè)用地，都依然歸原土地所有者所有，農地轉用后的增值部分僅僅在原土地所有者之間進行分配，從而保證農民在更大程度上分享工業(yè)化和城市化帶來的土地增值。

在現(xiàn)行政府主導的農村集體建設用地流轉模式中，土地流轉的主體是政府，政府并不是通過市場交易購得土地，而是仍然以征地方式變農村集體土地為城市國有土地，從而占有了農地轉用增值的主要部分，這無疑仍然是在一定程度上對農民土地權益的侵害。

重慶的地票在當前土地制度的框架內，從宏觀層面探索了城鄉(xiāng)建設用地資源整合的一種可行路徑。通過對地票財富價值的分配，城市可以反哺農村。但地權市場化的微觀問題依然存在：

一是扼殺了市場經濟多樣性的地權交易形式。地票通過對建設用地指標這一稀缺性資源的交易，一次性地買斷了集體建設用地的指標和變性了的集體建設用地的所有權，地權交易形式由多元化退化到一元化。而在土地稀缺的今天，集體建設用地的財富價值的實現(xiàn)往往是通過農村集體建設用地使用權出租、入股、聯(lián)營等多種交易形式實現(xiàn)的。雖然地票交易采取市場化的競價方式，但其指標價值是否能代表集體建設用地的資產價值，還有待進一步探討。另外，地票持有者是否可以和土地所有者直接進行交易，地方政府是否可以充當買家，購買集體土地的所有權后再出售使用權給土地需求者，這些問題也值得進一步探討。二是農村集體建設用地入市這一核心問題仍無法突破。重慶市的地票限定在國家公益性征地的制度限度內，對于非公益性城市用地，能否可以不通過國家征地，而直接通過農村集體建設用地流轉獲得，這方面仍然存在著制度空白。農村集體建設用地流轉所要解決的核心問題依然是打破城市地權的所有權壟斷，建立同地、同價、同權的定價機制和利益分享機制。

三是地票造成了地方政府對土地的超額儲備。地票產生以前，地方政府的土地儲備要受到建設用地指標的限制。而隨著地票交易的活躍，地方政府就有了更充裕的建設用地指標，從而可以更大規(guī)模地占有和儲備土地。其結果是土地的發(fā)展權和增值收益權被地方政府壟斷的步伐加快了。

三、農村集體建設用地流轉的政策建議

中國共產黨十七屆三中全會在我國改革開放30年之際，再次以決定的形式強調了解決農村問題的重要性。其中指出最根本的問題是大力推進改革創(chuàng)新，加強農村制度建設。而農村土地制度是農村制度建設的核心。同時農村土地制度也是關系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和經濟發(fā)展模式轉變的根本因素之一。根據(jù)調研，筆者認為今后我國農村集體建設用地流轉主要應處理好以下三方面的制度和體制建設問題： 1.在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略思維下實行國有土地和農村集體建設用地同權同價

實踐證明，城鄉(xiāng)土地的二元管制并沒有達到合理有效地利用農村土地的政策目標；相反，正是由于土地的二元管制導致農村土地資源在經濟利益的誘導下被濫用。國有土地和集體土地作為公有制的兩種表現(xiàn)形式，共同參與中國的城市化建設，有利于轉變經濟發(fā)展方式，形成集約型的經濟發(fā)展模式。同時，實施城鄉(xiāng)建設用地的市場統(tǒng)一，更有助于土地的監(jiān)管。推進城鄉(xiāng)土地市場體系建設，關鍵在于賦予城鄉(xiāng)建設用地相同的權益，即城鄉(xiāng)土地權利的平等是根本。從理論上進行分析，同為建設用地，已經不存在土地工農業(yè)轉用的“用途管制”問題，既然是兩種平等的所有權，市場配置的結果必然是同權同價。根據(jù)市場經濟的規(guī)則，應在城鄉(xiāng)建設用地同權同價的原則下，搞好農村集體建設用地作為“不動產”的確權、登記。

中國共產黨十七屆三中全會在農村集體建設用地流轉方面已經取得了巨大的制度突破。《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益。”在同權同價的市場交易規(guī)則下，用于工業(yè)開發(fā)的農村集體建設用地土地使用成本今后將顯著提高，這有利于我國的工業(yè)企業(yè)擺脫低價競爭模式，轉變經營模式，走創(chuàng)新性道路。要通過農村集體建設用地流轉，使農村集體建設用地（宅基地）在建設規(guī)劃許可的范圍內，擁有和城市建設用地相同的、參與房地產開發(fā)的權利。對于農民在自己的宅基地上建造并出售小產權房，應在法律上予以承認，并可以用市場經濟的方式進行引導。而對于在農村集體建設用地上經過規(guī)劃、以村集體為主導的小產權房開發(fā)行為，可以通過適當?shù)恼咭騽堇麑В怪{入法制化規(guī)范化體系。

城市國有土地和農村集體建設用地同權同價，并形成今后我國城市土地市場基本的所有權形態(tài)，有助于農村集體建設用地土地功能的拓展。通過建立以農村土地流轉中土地使用權交易功能和資產抵押功能為核心的土地資本制度，形成農民集體土地和國有土地相同的土地市場環(huán)境，最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素流動機制。

2.土地用途管制不能和土地所有制和征地制度畫等號

當然，土地除了具有生產要素的基本屬性外，還是人們賴以生存的空間；它所提供的食品是人類生存的第一需要，關系到國家的經濟安全；土地的使用包括江河、湖泊、森林、草地、沼澤等自然狀態(tài)的保護和利用，以及農田和建設用地的配置，關系到我們的生態(tài)環(huán)境。所以，國家必須對土地進行用途管制，特別是要進行農地保護。但是土地用途管制和土地所有制及征地制度安排是兩回事：我們不能用后者代替前者。現(xiàn)行法律規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，農村集體建設用地不能用于房地產開發(fā)。而農業(yè)用地要變成城市建設用地，又必須通過國家的征地行為使之由農村集體所有轉變?yōu)閲宜胁拍軐崿F(xiàn)，這實質上是在用土地所有權管制代替土地用途管制，用征地行為壟斷城鄉(xiāng)之間土地產權的變更。這種制度安排，不僅弱化了國家土地用途管制的功能，而且抑制了土地產權的交易和土地資源的有效配置。3.盡快修訂與土地相關的法律法規(guī)

目前人們普遍關心的僅僅是農村土地制度改革，似乎城市國有土地制度不需要任何改進，征地制度改革似乎也與城鄉(xiāng)土地所有制無關。這種認識是片面的。一國的土地制度是一個完整的體系，城鄉(xiāng)土地制度彼此有著內在的聯(lián)系，征地制度的改革也必然會涉及土地所有制的改革，必須從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度來全面思考我國的土地制度改革。比如，如果我們根據(jù)公益性用地和非公益性用地的劃分安排土地所有制結構，城鄉(xiāng)土地就都應該實行多元所有；即使在保持城市存量土地國有的前提下，如果我們允許農村集體建設用地進入市場，城市新增建設用地也會出現(xiàn)農民集體所有的成分；我們的國有企業(yè)已經劃分為央企和地方政府所屬企業(yè)，我們的國有土地是否也應該實行中央政府和地方政府分級所有和分級管理，值得探討。

進一步說，既然我國2004年的憲法規(guī)定“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度”，為什么土地制度只能實行公有制呢？土地的基本屬性是一種生產要素或經濟資源，其產權為什么不能按照和資本、勞動、企業(yè)家才能等其他生產要素相同的原則加以配置呢？

為了適應新形勢下我國改革開放和經濟發(fā)展的需要，建議盡快修訂與土地相關的一系列法律法規(guī)。

首先，按照中國共產黨十七屆三中全會決定的精神，建議將我國憲法中有關城市土地所有制的規(guī)定，修改為：“城市的土地以國有制為主，多種所有制并存。”這樣，公益性政府征地行為與經營性建設用地的市場交易行為，以及在工業(yè)化和城市化進程中，農村集體建設用地的流轉，就都有了法律依據(jù)，農民分享工業(yè)化、城市化的成果也就有了法律保障。

其次，根據(jù)中國共產黨十七屆三中全會關于現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的精神，建議修改《中華人民共和國物權法》，賦予農民土地承包權和宅基地使用權以抵押和繼承的權能，從而提高農民的融資能力，拓寬其財產收入的渠道，進一步強化農民承包土地的長期行為。

再次，建議修改《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》和《中華人民共和國城市房地產管理法》，取消其中對農村集體建設用地和土地承包經營權流轉的諸多限制，促進農村集體建設用地和農民土地承包經營權依法有序地進入市場。

最后，建議取消禁止農民住宅向城鎮(zhèn)居民出售的行政法規(guī)，依法保護農民宅基地的物權，以便在保證農民通過出售或出租住房獲得合法的財產收入的同時，使城鎮(zhèn)低收入居民的住房條件得以改善。4.國家要盡快出臺農村集體建設用地流轉辦法

隨著城鎮(zhèn)化步伐加快和農村勞動力的轉移，部分務工經商農民在城市有了較穩(wěn)定的非農收入和住所，農村出現(xiàn)了較多宅基地和農房空置現(xiàn)象，出現(xiàn)了城市建設用地不夠用，農村集體建設用地大量閑置的矛盾。因此，從國家層面出臺農村集體建設用地流轉辦法勢在必行。

一是對城市建沒用地指標與農村集體建設用地指標實行跨地區(qū)有償流轉的辦法，使耕地達到異地占補平衡。

二是在鎮(zhèn)、村轄區(qū)內允許農村集體建設用地用于發(fā)展農村二、三產業(yè)和新農村建設中的居民點建設。

三是對農村宅基地和農房使用權實行有償流轉。允許各類從事土地規(guī)模經營和農產品加工的業(yè)主，在尊重農民意愿的前提下有償使用和改造農房。

四、需要進一步研究的幾個問題 1.關于農村土地的經濟功能

現(xiàn)行的《中華人民共和國農村土地承包法》將農村承包地的功能定位在“促進農業(yè)、農村經濟發(fā)展和農村社會穩(wěn)定”上，而且整部法律偏重于維護土地的社會保障功能。隨著我國經濟社會的快速發(fā)展、財政實力的增強和民生工程的實施，特別是城鄉(xiāng)社會保障水平的提高，農村土地的社會保障功能將逐步弱化，其經濟功能特別是作為一種生產要素的屬性，包括轉讓、出租、入股、抵押等，是否應該在相關的土地政策和法律法規(guī)中有所體現(xiàn)，值得研究。2.關于農村居民土地退出機制

在強制征地補償上我們已經有了一套比較完善的制度，但在農村居民自愿退地上，我們還沒有一套成熟的辦法，甚至可以說連具體手續(xù)怎么辦都還不太清楚。隨著城市化進程的加快，現(xiàn)在有大批農業(yè)人口進入城市，其中的一部分在城市穩(wěn)定就業(yè)后，就有了自愿退出農村的承包地、宅基地轉入城鎮(zhèn)定居的愿望，而且從發(fā)達國家的經驗來看，這個過程還將持續(xù)相當長的時期。這樣一個重大的制度缺失，必然會影響到農業(yè)、農村的現(xiàn)代化進程。目前，我們的土地法律制度只對非自愿失去土地的補償有系統(tǒng)性規(guī)定，對自愿放棄、轉讓土地卻沒相關規(guī)定，這顯然不利于土地的流轉，使土地這一最基本的生產要素不能有效配置到最需要它的地方。因此，我們必須在原有的土地法律制度下“打補丁”，完善關于自愿放棄、轉讓土地的相關規(guī)定，使土地這種生產要素能夠活起來，促進農業(yè)和農村的現(xiàn)代化。

3.關于土地抵押問題

根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國擔保法》等相關法律，農村宅基地不允許用于抵押。因此，雖然農民長期占有并實際支配宅基地，但是并沒有利用宅基地融資的權利。國內一些地方進行了探索，通過建立土地銀行等方式使“存地證”可以用于抵押貸款，實際上突破了《中華人民共和國擔保法》和《中華人民共和國農村土地承包法》的相關規(guī)定。成都市金融辦、農委等單位已啟動了農村集體建設用地使用權、鄉(xiāng)村房屋產權抵押融資等相關研究工作。與之配套，還應適時出臺相應的規(guī)范文件，盡最大努力防范金融風險。

成都市通過農村土地產權即農村土地承包經營權、集體建設用地使用權、房屋所有權和集體林地使用權的確權登記，確定了農民對土地的財產權以及合法流轉的權利。但是實現(xiàn)土地確權只是成都市農村土地產權制度改革的第一步，讓農民把土地變成可在市場上流轉的資產，是成都市農村產權制度改革的主要目標。2008年4月，由成都市委、市政府牽頭組建的成都市農村產權流轉擔保有限公司成立。公司除對土地承包經營權、林權等流轉行為進行擔保之外，還對利用宅基地、農村房屋、新居工程等抵押融資進行信用擔保。通過農村產權流轉擔保有限公司為農村土地流轉和抵押融資、農村建設貸款及農村勞動者創(chuàng)業(yè)貸款等提供信用擔保，一方面為農村融資提供抵押貸款的新途徑，解決了由于農業(yè)生產周期長、受自然條件影響投資風險大，以及農村資產不符合金融機構規(guī)定的貸款抵押物標準等所造成的農業(yè)融資困難；另一方面，通過建立農村產權流轉擔保機構和農業(yè)保險機制，降低從事農業(yè)生產以及進行農村融資的風險，有利于進一步促進金融機構對農業(yè)的投資。^NU1DA20110224

第二篇：農村集體建設用地流轉

農村集體建設用地流轉研究

一、土地資源基本情況

農村土地中包括居民點用地等的集體建設用地使用效率極低，在很大程度上存在著土地的閑置浪費。這就為推進農村土地流轉、調整農村土地利用的結構和布局、優(yōu)化土地資源配置、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用提出了新的要求，提供了廣闊的空間。

二、農村集體建設用地流轉概述

（一）農村集體建設用地流轉的內涵

農村集體建設用地流轉，是指農村集體土地中已依法辦理農用地轉用和非農建設用地使用手續(xù)的，其使用權經過批準，采用轉讓、租賃、抵押和作價入股等多種方式，實現(xiàn)土地使用權屬轉移或實際使用人發(fā)生變更的行為，即集體建設用地的所有者將土地使用權轉移給其他主體以及土地使用權擁有人再轉移土地權利的行為。

在城鄉(xiāng)二元土地所有制度和管理制度下，我國城市市區(qū)的建設用地、農村和城市郊區(qū)經依法征收后新增的建設用地等，屬于國家所有；城市市區(qū)以外以及法律規(guī)定由國家所有土地以外的農民宅基地和其他建設用地，屬于農民集體所有。集體經濟組織的公共設施和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農民住宅用地等，一般使用的是集體所有土地；而城市企業(yè)、城市居民等進行建設必須使用國有土地，需要占用集體土地的，必須先由國家通過土地征收將集體土地轉為國有土地后再以出讓或劃撥的方式供應土地使用者使用。這樣，我國形成了以二元的土地所有制度為基礎，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民身份、用地者性質相掛鉤，長期依賴城鄉(xiāng)分割管理的典型的城鄉(xiāng)建設用地雙軌制。

農村集體建設用地流轉的方式，根據(jù)項目性質、用途及效益情況，在充分尊重集體經濟組織、農民和投資者意愿的基礎上，可以協(xié)商的方式選擇確定以下流轉供地方式：一是年租制，租期一般為3—5年，租金按支付，續(xù)租優(yōu)先；二是參照國有土地使用權出讓的方式，實行一次性流轉轉讓，最高使用年限不得超過國有土地使用權出讓年限，三是作價入股，集體建設用地使用權經評估顯化土地資產后入股直接參與投資企業(yè)的利潤分紅。四是使用權抵押。通過對農村集體建設用地使用權進行評估，按照評估價值在信貸機構進行抵押融資。

（二）集體建設用地流轉有關法律規(guī)定

從國家層面看,我國《土地管理法》第十條規(guī)定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經濟組織經營、管理”。第十四條規(guī)定：“土地承包經營期為30年。發(fā)包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務”；“在土地經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農業(yè)行政主管部門批準”。第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”。第六十三條規(guī)定：“除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權發(fā)生轉移外，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”。國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件規(guī)定：“禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業(yè)建設”；“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。國土資源部《關于依法加快集體土地所有權登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定：“凡在土地家庭聯(lián)產承包中未打破村民小組原生產隊界線，不論是以村還是以組的名義與農戶簽訂承包合同，土地應確認給村民小組集體所有”等等。這些法律條款，明確了集體土地的本質屬性，宏觀上加強了對集體土地的管理，也為集體建設用地流轉提供了法律依據(jù)。

2004年，國土資源部根據(jù)國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件精神，制訂下發(fā)了《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)[2004]234號），我局按照上述文件精神對加強農村宅基地管理、嚴格控制村鎮(zhèn)建設用地增加等方面提出了具體措施，并以市國土房管局文件轉發(fā)了國土資發(fā)[2004]234號文。據(jù)調查，各區(qū)縣政府按照國家及市政府的有關規(guī)定，結合本地實際，均制訂了農村宅基地管理的相關文件，明確了管理辦法、程序和標準。目前，根據(jù)市委、市政府關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的有關要求，我市各地普遍提出了建設農民“新居工程”的相關措施，引導農民在自愿的前提下向縣城、重點鎮(zhèn)、中心村適度集中居住，將原有宅基地進行整理復墾，提高村鎮(zhèn)建設用地的集中度和利用率。

（三）農村集體建設用地流轉的意義及必要性

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程也是農村城鎮(zhèn)化、農業(yè)產業(yè)化、農民市民化的過程。在現(xiàn)行管理制度下，耕地和基本農田的數(shù)量和質量以及農民的土地承包經營權都是“高壓線”，土地供需矛盾十分突出，農村集體土地利用粗放、效益不高的情況十分普遍。另一方面，城市建設和產業(yè)發(fā)展必須利用大量的土地資源，而新增建設用地和農地轉用規(guī)模國家又控制得很嚴。同時，在推進城鎮(zhèn)化和產業(yè)化發(fā)展的過程中，被征地農民的利益還沒有在制度和政策層面上得到根本的保證，其長遠生計還沒有得到有效的保障，由此引發(fā)的矛盾越來越突出，已經成為影響社會和諧穩(wěn)定的重大隱患。應該說，土地的二元管理體制已經成為制約我市經濟社會發(fā)展的一大瓶頸。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，就必須在現(xiàn)行法律法規(guī)的總體要求和制度框架下，積極創(chuàng)新，探索擺脫土地二元管理體制的束縛，較為公平地對待兩種所有權性質的土地的有效方式，妥善處理好城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中各種利益主體的關系，讓全體社會成員共同分享經濟社會發(fā)展的成果。依法、積極、規(guī)范地推進農村集體建設用地流轉，做好農村土地流轉工作，有利于逐步破除土地管理二元體制，有利于協(xié)調各方利益，有利于調動廣泛積極性推動發(fā)展，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

（一）有利于合理分配社會經濟發(fā)展和城市化過程中農用地轉為建設用地過程中的土地收益，使農民能夠共享工業(yè)化、城市化的成果，持續(xù)穩(wěn)定地增加農民收入。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進，二三產業(yè)的不斷高速發(fā)展，對土地需求越來越大，土地非農用價值越來越高，農民對土地的價值及其今后的作用已經有高度的認識和覺醒,通過集體建設用地有序地參與工業(yè)化和城市化進程,在上繳各項相關稅費后，土地收益的大部分由集體和農戶享有，而且保留了土地的集體所有制性質，農民可以長期分享地租。

（二）有利于降低城市化、工業(yè)化過程中的一次性土地成本，也可以降低中小創(chuàng)業(yè)者和發(fā)展農村經濟起步的難度。同時，還有利于解決農村勞動力的就業(yè)，在城市化、工業(yè)化過程中吸納更多的農村剩余勞動力。

（三）有利于提高土地利用效益和效率。將農民利益和土地利益緊密結合后，可以加快存量建設用地流轉的頻率，大大提高農村土地的利用效率和效益，減輕建設用地占用農用地和耕地的壓力。

（四）有利于逐步建立城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一利用的體系。通過制度的建立，規(guī)范和完善土地管理體系，提高農村土地管理和利用的水平，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地管理和利用體系，為實施城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃提供平臺，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理，改變過去無序的狀態(tài)。

總之，城市化、工業(yè)化進程導致對非農建設用地需求急劇增長，農村集體建設用地自發(fā)流轉處于法律上的“灰色地帶”及伴存的種種問題，對獲得相關政策支持提出了迫切的要求。因而，將農村集體非農建設用地流轉納入調整范疇并合理規(guī)制已勢在必行。

另一方面，我市農村建設用地量大面廣，地塊小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒蕪、閑置或低效利用的情況。而同時，經濟社會快速發(fā)展，各項建設突飛猛進，用地需求急劇擴張，城市和城市周邊地區(qū)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中無地可用或供求關系緊張。在確保國家和市委、市政府提出的“確保耕地總量不減少、基本保護面積不減少、糧食綜合生產能力不降低”的基本前提下，如何實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃與利用，優(yōu)化調整城鄉(xiāng)土地布局與結構，提高土地利用效率，就為探索農村建設用地的規(guī)范合理流轉提出了新的要求和廣闊空間，也使得推進農村集體建設用地流轉提供了強大的動力和需求。

三、集體建設用地流轉的歷史、現(xiàn)狀及存在問題

（一）從歷史看，集體建設用地流轉經歷了漸進的發(fā)展過程。它產生和發(fā)展的動因較多，但主要有以下幾種：一是第二、三產業(yè)發(fā)展和城市化進程的步伐加快；二是農村集體建設用地利用方式上比較利益差距加大；三是征地補償標準過低，手續(xù)繁瑣；四是鄉(xiāng)村行政權利對集體土地產權限制過大。

從全國其他省市情況看，蘇州作為集體土地流轉的試點地區(qū)之一，從1996年就開始了對集體建設用地使用權流轉的探索和實踐。安徽蕪湖作為國土資源部批準確定的農村建設用地使用權流轉試點城市，從2000年就開始了試點工作。2003年4月，國土資源部在該市召開了農村集體所有建設用地使用權流轉試點總結研討會，并專門發(fā)出了〔2003〕48號會議紀要，充分肯定了蕪湖市流轉試點的成果。廣東省作為我國改革開放的前沿陣地，從上世紀90年代中期就開始了農村集體建設用地流轉試點。2005年6月，廣東省政府以省政府令第100號頒布了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，并從當年10月1日起施行。據(jù)統(tǒng)計，到2006年底，廣東省共辦理集體建設用地流轉近2100宗，涉及面積1552公頃，涉及金額超過20億元，珠三角地區(qū)通過流轉的方式使用農村集體建設用地的超過50%，粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過了20%。與此同時，全國其他部分省市也開展了相關試點工作。我市的農村集體建設用地流轉試點始于2002年，部分區(qū)縣在充分調研和全面論證的基礎上，小范圍地開展了試點工作，少數(shù)區(qū)縣還以縣政府或國土部門的名義，出臺了相關的管理辦法。

（二）從現(xiàn)狀看，我國現(xiàn)行土地使用制度下入市流轉的只限于城鎮(zhèn)國有土地使用權，計劃經濟條件下形成的農村集體建設用地使用權不能流轉的制度已經與當前發(fā)展農村經濟，特別是小城鎮(zhèn)建設與發(fā)展形成嚴重地不適應，嚴重地阻礙了“三農”問題的解決之路。我國城鎮(zhèn)國有土地使用權制度的改革，不可避免地波及農村集體建設用地。在土地高額利潤的驅動下，農村“以地生財”的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，農村集體建設用地使用權無原則、無條件流轉的情況愈來愈普遍，大量農村集體建設用地使用權以各種形式進入市場，大大擾亂了土地市場的秩序，影響了國家《土地管理法》的貫徹實施，造成了集體土地資產的嚴重流失，帶來了新的土地問題，成為了土地市場的一個“灰色地帶”。

（三）從問題看，當前，農村集體建設用地的使用權普遍存在無原則、無條件、無規(guī)范的流轉問題。概括起來，主要有：

1、集體非農建設用地自發(fā)無序流轉，導致政府調控土地市場的能力被削弱，難以有效控制建設用地供應總量，沖擊土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實施，造成土地利用混亂，土地市場秩序受到嚴重干擾。主要表現(xiàn)在：一是“管”與“用”之間的矛盾突出。管理者強調少用或不用、不批或少批集體建設用地，忽略了村社集體經濟組織對建設用地的合理需求；辦理集體建設用地的程序過于繁雜，門坎太高，而使用者因利益驅使只顧眼前利益，無視土地管理政策，違法違規(guī)用地情況較為普遍。二是制度建設有待進一步完善。原有的政策規(guī)章跟不上經濟社會快速發(fā)展的形勢；原有的管理制度和方式與基層管理創(chuàng)新的愿望不相適應。三是對違法用地行為國土部門缺乏強有力的手段，按現(xiàn)行司法程序申請執(zhí)行時間長、程序復雜，違法用地得不到及時糾正和處罰。

2、隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護受到沖擊。受流轉利益驅動，集體經濟組織和農民耕地保護的意識淡薄，不愿意承擔耕地保護的義務。未經批準隨意占用耕地并出讓、轉讓、出租用于非農建設，或低價出讓、轉讓和出租農村集體土地，交易行為扭曲，工業(yè)用地以聯(lián)營為名行轉讓、出租之實，住宅用地則借房屋出租或私自轉讓進行市場交易。造成部分村內大量出現(xiàn)空閑地、閑置宅基地、空閑住宅和一戶多宅、超標準占地的現(xiàn)象。如：我們在對城郊結合部的九龍坡區(qū)、經濟相對較發(fā)達的江津區(qū)、以農業(yè)為主的墊江縣等3個區(qū)縣的17個村（社）調查中，發(fā)現(xiàn)經濟較發(fā)達地區(qū)和以農業(yè)為主的地區(qū)由于大量農民進城務工，部分先富起來的農民重新建房或進城購房，造成村內空閑地、閑置宅基地、空閑住宅增多，近年來仍有不斷加大的趨勢。由于城鄉(xiāng)結合部經濟較為發(fā)達，流動人口量大，存在較大的房屋租賃市場，甚至是供不應求，從而滋生了擅自建房或違法超標準用地的事件，一戶多宅和超標準占地成為一種趨勢。在主城區(qū)部分城鄉(xiāng)結合部，一戶多宅和超標準占用宅基地的情況甚至占到農民總戶數(shù)的49%。

3、集體建設用地流轉的權利缺乏可靠保障，交易不安全。由于集體土地依法不允許出租，對非農建設用地流轉的條件、用途、權益等缺乏明確規(guī)定，難以依法進行土地登記，導致土地權屬管理混亂。加之流轉主體（主要是集體組織）法律地位不明確，流轉程序失范，對建設投資者也不利，還會波及到其他利害關系人，交易安全得不到保障；權利設定缺乏合法依據(jù)，由此引致流轉法律糾紛不斷，一旦調處失當，極易釀成社會問題。

4、集體建設用地流轉收益分配關系混亂。由于缺乏依法監(jiān)管與市場機制，土地市場價值和資產資源屬性在流轉中不能得到充分體現(xiàn)，農村集體建設用地使用權的價值在很大程度上是依賴國家的基礎設施建設，沒有國家的交通、通訊、供電、供水等基礎設施建設，農村集體建設用地使用權就無流轉對象，農村集體建設用地使用權流轉中所得的收益的一部分，應是國家基礎設施建設的投資帶來的。但在無規(guī)范的流轉中，國家應得的收益并沒有得到體現(xiàn)。國家土地稅費流失嚴重，加上農村土地產權關系混亂、集體經濟組織結構不完善，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益亦難以得到法律的切實保障，造成了集體土地資產大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配權，引發(fā)經濟糾紛，危及農村社會穩(wěn)定。

5、引發(fā)了地價管理失控。目前，農村集體建設用地使用權流轉中的地價基本上是流轉雙方協(xié)商確定的，沒有明確的參考依據(jù)。有的到土地主管部門辦理了登記手續(xù)，有的沒到土地主管部門辦理登記手續(xù)。即使辦理了登記手續(xù)，也由雙方先簽訂了流轉協(xié)議以后，才到土地主管部門登記。在農村集體建設用地使用權流轉過程中，集體建設用地所有者往往只考慮各種稅費成本，沒有規(guī)范的價格估算標準，土地使用權流轉價格、租金價格往往極低，致使大量農村集體建設用地使用權流轉隱形交易，低價入市，進而造成農村集體建設用地市場的地價普遍低于國有土地市場的地價，影響了國有土地市場的正常秩序。

6、沖擊了現(xiàn)行征地制度。用地者可以隨意直接向農村集體經濟組織取得建設用地，或者說集體建設用地可以直接提供給社會，建設用地供應的主渠道將會從以國有土地變?yōu)榧w土地為主，沖擊現(xiàn)行征地制度的實施；同時，由于農村集體建設用地使用權的流轉收益比征地補償收益高，集體建設用地所有者為追求農地轉為建設用地的高增值收益，對國家建設征地的抵觸程度會增加，國家建設征地將會變得越來越難，而且會加大征地成本。

7、不利于國有土地市場的管理。我國土地所有權性質和土地使用權制度決定了兩個不同的土地市場，一是國有土地使用權流轉市場，二是集體土地使用權流轉市場。國有土地使用權流轉市場發(fā)展到今天，已走上了統(tǒng)一、規(guī)范、有序的軌道。而集體土地使用權流轉市場卻不完善，不規(guī)范，基本上還處于自發(fā)、隱形、無序的狀態(tài)。目前，在農村地區(qū)，特別是在規(guī)劃建設用地區(qū)域和城郊結合部，以低價私下簽訂協(xié)議轉讓、出租等形式流轉的農村集體建設用地使用權的情況較多，這在一定程度上沖擊了國有土地使用權的交易市場，影響了國有土地市場的管理。

由此可見，目前無原則、無條件、無規(guī)范的農村集體建設用地使用權流轉，沒有根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃進行，純粹是經濟利益驅動的結果，它影響了土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃的有效實施，導致土地管理制度和規(guī)定在特定范圍內沒有得到落實。

四、農村集體建設用地流轉要把握的原則和要求

通過調查研究，在借鑒其他省市有益經驗，總結我市試點經驗的基礎上，農村建設用地的流轉應堅持以下基本原則和總體要求。

（一）集體建設用地使用權流轉的基本原則

1、堅持依法有序流轉。要在切實保證耕地總量不減少、質量不降低、綜合生產能力有提高，有序推進流轉工作。

2、堅持土地所用權與使用權相分離。在保持集體所有權性質不變的前提下，集體建設用地使用權實行有償有限期規(guī)范流轉。

3、堅持自愿、有償、公開、公平。穩(wěn)定所有權、放開經營權、拓寬使用權、維護收益權，充分尊重農民的意愿，發(fā)揮農民的主體作用，本著“放權讓利”的精神，按照市場的原則處理好土地流轉過程中的利益分配關系，確保農村集體經濟組織和農民的收益權。

4、堅持依照規(guī)劃、按照程序流轉。要在科學編制土地利用規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的基礎上，強化流轉的管理和服務，新增集體建設用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。并依法辦理農用地轉用手審批續(xù)后方可實施流轉，有序推進農用地和建設用地流轉。

5、堅持兩種產權，同一市場、統(tǒng)一管理。無論是利用集體存量建設用地還是利用符合規(guī)劃增量的集體建設用地，各類企業(yè)，包括鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)、私有企業(yè)、國有企業(yè)等均可按照規(guī)定的程序，使用符合規(guī)劃的集體建設用地。

6、必須堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策和“占補平衡”制度。在流轉中切實落實國家土地用途管制、新增建設用地有償使用等制度。

（二）集體建設用地使用權流轉工作注意處理好三個結合

1、和新農村建設中的產業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設、公共服務相結合。土地流轉要優(yōu)先發(fā)展農業(yè)規(guī)模化經營和企業(yè)化經營，優(yōu)先建設農村基礎設施和農民新村，優(yōu)先發(fā)展農村社會公共服務。

2、和大力推進土地開發(fā)整理復墾相結合。通過實施土地開發(fā)整理復墾，優(yōu)化農用地和建設用地布局，因地制宜調整各類用地結構，提高土地利用和產出效率。同時，充分利用現(xiàn)有置換、折抵政策，為拓寬建設用地提供支撐。

3、和建設用地指標、新增耕地指標的市場化配置相結合。通過集約節(jié)余的建設用地指標，通過開發(fā)整理增加的耕地指標，可以通過協(xié)商和市場的方式，實行跨區(qū)縣有償交易，優(yōu)化配置，滿足不同區(qū)域的用地或利益需求。

（三）規(guī)范流轉管理的重點

在制定規(guī)范流轉管理的相關規(guī)定時，要重點考慮把好“六個關”。

1、把好農村集體建設用地使用權流轉的條件關。凡納入流轉的農村集體建設用地使用權必須具備五個條件：一是符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不符合規(guī)劃的農村集體建設用地不允許流轉；二是權屬合法、四至清楚，無權屬糾紛，且具有集體土地使用權合法權證和地上建筑的合法證明；三是已經依法批準使用的存量建設用地或已經依法批準農地轉用的新增建設用地；四是符合用途管制的要求，不得擅自改變用途；五是符合農村村民宅基地一戶只能擁有一處宅基地的相關規(guī)定。

2、把好農村集體建設用地使用權流轉的規(guī)劃關。從有利于充分利用各類農村集體建設用地，合理配置土地資源；有利于城市規(guī)劃的實施出發(fā)，農村集體建設用地流轉原則上應該為城市規(guī)劃建設區(qū)外的土地。以土地利用規(guī)劃和建設用地使用計劃來統(tǒng)一協(xié)調城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃及計劃利用，對土地供應總量、范圍、用途、布局進行控制，使土地供給與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致，使“彈性”過大的城鄉(xiāng)規(guī)劃增加“剛性”。在流轉過程要落實土地用途管制的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用用途分區(qū)管制。

3、把好農村集體建設用地使用權流轉的管理模式關。農村集體建設用地使用權流轉的管理模式應堅持因地制宜、政策引導，土地所有者和使用權者自愿的原則，對城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內外既可采取“轉權讓利”的方式，將集體土地所有權征為國有后，再按國有土地使用權管理的有關規(guī)定辦理手續(xù)；也可以采取“保權留利”的方式，可不改變集體土地所有權性質，由土地所有者將集體建設用地使用權按一定的年限轉讓、出租、作價入股、聯(lián)營等方式，提供給土地使用者使用，土地所有權者從其中獲得土地收益。

4、把好農村集體建設用地使用權流轉的期限關。農村集體建設用地使用權的流轉年限一般應與項目的經營期限一致。采取轉權讓利方式的，最高年限不得超過國務院第55號令規(guī)定的同類國有土地使用權出讓最高年限；采取租賃方式的，一般不超過8年；采取其他方式的，一般不得超過企業(yè)合同章程規(guī)定的年限。土地使用權流轉年限的起算時間應從批準流轉之日起算。

5、把好農村集體建設用地使用權流轉的方式關。農村集體建設用地使用權根據(jù)不同的交易目的，可采取轉讓、租賃、作價出資或入股、合作聯(lián)營、抵押、法院判決等流轉方式。同時，為了推進農村村莊整理和農居點向中心村和小城鎮(zhèn)集中，還可采取土地置換的方式。對經營性的集體建設用地的流轉，必須堅持公開交易，特別要界定哪些項目或用途可以保持集體土地的性質，不造成集體資產流失。

6、把好農村集體建設用地使用權流轉收益的分配關。進一步建立、健全農村集體建設用地使用權流轉收益分配機制，切實保護好農民的合法利益。流轉中的土地收益分配是規(guī)范農村集體建設用地使用權流轉管理的核心問題。土地收益的分配應按土地所有權隸屬關系進行分配，同時還要兼顧國家、集體和個人三者之間的土地利益關系，明確規(guī)定再流轉時土地增值部分的歸屬問題，以及土地使用權抵押、處分等問題。這是實現(xiàn)農村集體建設用地使用權高效流轉的前提保證。

五、農村集體建設用地流轉的制度方案設計

（一）集體建設用地流轉的條件和范圍

在推進土地流轉工作中，必須對集體建設用地流轉的條件、范圍和規(guī)模加以必要的限制，防止出現(xiàn)農用地大量轉為建設用地。因此，納入流轉的集體建設用必須要具備一定的條件。

1、必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。集體土地中只有土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地，才能作為建設用地和流轉。不符合規(guī)劃的集體建設用地不得擴建、改建、也不允許進行流轉。

2、權屬合法、四至清楚、沒有糾紛。即已經依法確權，明確了集體地的所有者和使用者，面積準確，領有相應的集體土地所有權證。

3、已經依法批準作為建設用地使用或已經依法批準轉為建設用地。

4、符合用途管制的要求，具體土地用途要符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃，不得擅自改變用途。對商業(yè)性房地產的土地供應總量要嚴格控制，集體建設用地不得擅自改變用途搞商業(yè)性房地產。

5、集體建設用地的流轉，只適用于試點區(qū)、縣、城市規(guī)劃區(qū)外的村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)集體建設用地使用權流轉管理。

（二）集體建設用地流轉形式

1、集體建設用地所有權的轉讓，采取“轉權讓利”，指集體建設用地流轉時，將集體建設用地的所有權轉為國有，并辦理國有土地出讓手續(xù)，收取的土地收益大部份返回集體經濟組織。（土地出讓金可以考慮按3、3、4比例分配，市、區(qū)、集體經濟組織）

2、集體建設用地使用權的租賃，即集體土地所有者將一定年限的集體建設用地租賃給土地使用者，并定期向使用者收取租金，土地使用者取得承租集體建設用地使用權。

3、集體建設用地使用權作價出資式入股，即集體土地所有者的一定年限的集體建設用地使用權作價，以出資式入股方式投入企業(yè)，并按出資額或股份分紅，土地使用者取得集體建設用地使用權。

4、集體建設用地使用權合作、聯(lián)營，即集體土地所有者，以一定年限的集體建設用地使用權作為條件，與其他單位或個人合作、聯(lián)營、共同興辦企業(yè)。

（三）集體建設用地流轉申報審批程序

集體建設用地流轉參照國有土地使用權出讓審批管理辦法和程序辦理。以村民經濟組織為單位，凡符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的農民集體土地，均可按以下程度將該社全部農用地轉為建設用地并予以流轉。

1、流轉許可申請。集體土地所有權者持原批準使用土地的批復或非農業(yè)建設用地使用證、接受流轉方的項目批文和有關部門的規(guī)劃意見，以及集體經濟組織三分之二以上成員同意的證明，向當?shù)劓?zhèn)政府提出流轉申請，鎮(zhèn)政府根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃進行初審，并在30日內重點審查權屬是否清楚、土地用途是否符合規(guī)劃，流轉農民是否自愿后，報送區(qū)國土資源分局復審。復審后，向縣級以上人民政府土地管理部門提出土地流轉書面申請，同時申請地價評估；評估地價經審核確定后，集體土地所有權者與土地使用者根據(jù)不同的流轉方式草簽相應的土地流轉合同。

2、流轉許可。人民政府負責召集區(qū)縣規(guī)劃、農業(yè)、民政、勞動部門進行流轉會審，并報經市人民政府審批后，由區(qū)國土資源分局向集體土地所有者頒發(fā)《集體建設用地使用權流轉許可證》。

3、簽訂流轉合同。集體土地所有者取得流轉許可后，應將待流轉宗地的條件和流轉要求在土地有形市場掛牌。采用招標拍賣式協(xié)議方式，確定使用者、流轉方式、土地收益等。土地管理部門根據(jù)國家法律、法規(guī)，參照國有土地出讓合同文本，針對土地流轉方式，相應制定集體建設用地轉讓、作價入股和出租等統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉合同文本，集體建設用地流轉雙方必須簽訂流轉合同。集體建設用地第一次流轉，由集體建設用地所有者與接受流轉的使用者簽訂集體建設用地流轉合同；第一次流轉后的再次流轉，由集體建設用地使用者與接受流轉的使用者簽訂流轉合同。

4、辦理土地流轉登記。雙方應在合同簽訂30日內持合同原本，向土地管理部門申請土地登記。在履行“占補平衡”義務或繳納耕地開墾費、按合同約定的時間付清土地價款后，土地管理部門辦理土地申報登記。土地使用權轉讓的，由接受流轉方領取集體建設用地使用證；土地使用權出租的，由出租方領取土地出租許可證。

5、集體建設用地流轉時，其地面建筑物及其附著物隨之流轉；其地面建筑物及其附著物流轉，集體建設用地同時流轉。地面建筑物及其附著物作為動產流轉的除外。

（四）集體建設用地再流轉申報審批程序

集體建設用地再流轉是指土地使用者依法取得集體建設用土使用權，在完成開發(fā)建設投資后，在使用年期內，將余期土地使用權合法流轉。

1、依法取得集體建設用地使用權的土地使用者，持非農業(yè)建設用地使用證和流轉合同，向縣級以上土地管理部門提出書面申請，同時申請地價評估；縣級以上土地管理部門將待流轉的宗地條件和流轉要求在土地有形市場掛牌,采取招標拍賣方式確定用地者。

2、用地者確定后，向市、區(qū)土地行政管理部門申請土地變更登記。

3、對因各種原因占用耕地已形成的集體建設用地，只要符合土地利用總體規(guī)劃、符合村、鎮(zhèn)規(guī)劃，在實施“占補平衡”后都可以流轉，同時補交新增建設用地有償使用費。

4、再次流轉的土地使用期限，為前次土地流轉合同規(guī)定的期限減去土地使用者已使用后的剩余年限。

六、完善集體建設用流轉制度的對策和建議

集體建設用地使用權流轉制度是我國土地一級市場制度的重要組成部分。因此要把完善集體建設用地使用權流轉制度納入土地一級市場制度改革的總體框架中統(tǒng)籌考慮。要著眼于建立和完善社會主義市場經濟體制的要求，改革和完善我國的土地一級市場制度體系。為此，提出以下對策和建議：

（一）深化征地制度改革，合理確定土地征收范圍

《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》明確提出：“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進一步探索改革經驗”。在《憲法》第十三條第三款和《土地管理法》第一章第二條第四款的有關國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?shù)脑瓌t下，在相關的法律中明確界定公共利益的范圍，即國家在哪些情形下可以依法征收或征用土地，對不屬于公共利益的其他用地不得實施征收或者征用。對不屬于公共利益的用地需求通過集體土地流轉市場解決。

（二）修改完善相關法律法規(guī)，為流轉提供法律支撐

通過修改相關法律法規(guī)，完善土地物權制度，廢除對農民集體所有土地相關權益的歧視性規(guī)定，明確農民集體土地與國有土地同地、同價、同權，全面推行集體建設用地使用權流轉。在維護我國土地社會主義公有制和禁止土地所有權買賣的前提下，允許農民集體土地和國有土地一樣在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下通過出讓、租賃等方式向用地單位有償提供建設用地使用權，供其進行開發(fā)建設，建立統(tǒng)一、開放、有序的土地交易市場體系。凡不屬于法律明確的公共利益范疇的其他建設項目用地，應當通過土地一級市場取得國有土地使用權，沒有國有土地可以提供的，可以在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下取得農民集體建設用地使用權。同時在允許農民集體土地進入市場的同時，探索建立對農民集體土地收益的稅費調節(jié)機制，防止形成新的社會分配不公。

（三）強化土地管理工作，為土地流轉提供基礎服務

一是要加強土地規(guī)劃管理，加強土地利用總體規(guī)劃的修編工作和國土規(guī)劃的編制工作，盡快建立健全土地規(guī)劃體系，全面實施土地用途管制，充實發(fā)揮土地規(guī)劃在引導和調控土地市場方面的作用；二是要加強土地尤其是農村集體土地的登記發(fā)證步伐，確保農民集體土地在進入市場前產權明晰，沒有權屬爭議。要逐步創(chuàng)造條件將土地所有權明確到村民小組一級，并核發(fā)土地證書，為集體土地進入市場提供完善準確的權屬保障。同時，適當放寬集體房地產轉移登記辦理限制政策。建議在農村房地產交易、轉讓的政策上，本著實事求是的原則，對一些比較特殊的情況，適當放寬限制條件。此外，可逐步探索建立農村房地產進入市場流通的體制以及相關配套政策，實現(xiàn)土地資源作為一種資源要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動和市場化配置。三是適當放寬農民建房、購房條件。為了更好地推進新農村建設，促進農村土地的集約、節(jié)約利用，建議在嚴格禁止城鎮(zhèn)居民在農村新建住宅的基礎上，對集體經濟組織內部居民的購房、建房，可以突破本社、本村甚至本鎮(zhèn)地域范圍的限制，同時嚴格執(zhí)行一戶一宅的規(guī)定。四是建議允許農村集體建設用地特別是宅基地的抵押。建議認定農村房地產抵押有效，農村房地產所占用的是集體土地，土地所有權屬于農村集體經濟組織，其使用權由集體經濟組織按法律規(guī)定的條件和程序劃給村民使用。作為農村房屋使用權人，有權在依法取得的住宅用土地上享有占有、使用、利用的權利，房屋的所有權屬于使用權人。村民抵押房屋所有權，也將與房屋不可分割的土地使用權一并抵押。如果不允許地隨房抵押，則村民僅能對房屋享有占有、使用、收益的權利，而無從行使最重要的處分權利。農村房屋應比同城鎮(zhèn)房屋實行地隨房抵押，才有利于農村房屋步入市場，減少糾紛。

（四）建立和完善配套制度，規(guī)范有序推進流轉

一是建立農民應得土地收益和集體經濟組織土地收益的監(jiān)督機制，加快建立集體土地流轉收益管理辦法以及農民社會保障措施等配套政策；二是建立相應的地價體系及評估體系，包括轉讓價格、租賃價格、抵押價格等，健全集體建設用地價格評估體系；三是建立集體建設用地基準地價和最低價保護制度，以及土地價格評估備案制度；四是建立健全農村集體建設用地（宅基地）復基置換機制，切實解決“一戶多宅”、超標準占地、違法違規(guī)用地等遺留問題。當前，一方面是農村新增建設用地需求量逐漸增加，另一方面又存在大量閑置、利用效率低下等問題。因此，在解決農村用地矛盾中，建立農村集體建設用地復墾置換制度，大力推進農村集體建設用地復墾工作，通過按照規(guī)劃要求對大量零星、閑置、空置地（含閑置宅基地）進行整理復耕，既能解決農村建設發(fā)展用地的需求，又能有效保護耕地，提高農村集體建設用地節(jié)約集約利用水平。五是調整稅收政策，使集體土地的流轉和國有土地的流轉都需要繳納相同的稅種、稅額，為達到集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”、為集體土地市場和國有土地市場搭建同一平臺的最終目標奠定基礎；六是搞好信息公開查詢工作、指導簽訂各有關文書、產權變更登記政策咨詢等相關配套工作。

（五）加強集體建設用地流轉中的執(zhí)法監(jiān)督網絡建設，依法整治違法行為 在農村集體建設用地流轉中，農村土地違法行為時有發(fā)生，其原因是多方面的，既有農民或基層干部法制觀念淡薄問題，也有宣傳、執(zhí)法不到位的問題。從土地管理的角度出發(fā)，應切實加大土地執(zhí)法網絡建設，建立健全執(zhí)法網絡體系。特別要加強區(qū)縣級土地管理三級執(zhí)法網絡體系建設，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處農村土地違法行為，村社配備兼職的土地監(jiān)察信息員，鎮(zhèn)街國土管理所配備專職人員，區(qū)縣國土部門建立一支政治素質好、業(yè)務能力強、力量充足的執(zhí)法監(jiān)察隊伍，切實做到服務第一,依法行政,有效管理,查處有力，確保農村集體建設用地管理工作穩(wěn)步推進。

（六）加大各部門協(xié)調配合力度，共同營造促進流轉的環(huán)境

集體建設用地使用權流轉工作是土地管理工作的新生事物，是一項改革和創(chuàng)新，涉及到國土資源、建設、規(guī)劃、勞動和社會保障、物價、金融、農業(yè)、財政、審計、民政、司法等多個部門，因此，應加強政府的領導，各部門應加強溝通、配合、協(xié)調，確保此項工作健康有序開展。國土資源部門要加快農村集體建設用地基準地價和出讓最低價的制定工作；財政部門要加快制定出臺集體土地流轉收益管理辦法；社會保障部門要盡快完善農民社會保障體系建設；農業(yè)部門要加強對集體土地流轉收益使用的監(jiān)管；其他相關部門要主動配合做好相關工作，積極推進集體建設用地流轉工作健康發(fā)展。

出處華夏土地網：http://bbs.hxland.com/forum.php?mod=viewthread&tid=7370576

第三篇：農村集體建設用地使用權流轉程序

一、農村集體建設用地使用權符合下列條件的，可以出讓、轉讓、出租和抵押：

(一)經依法批準轉用或取得的用地;

(二)符合土地利用總體規(guī)劃和城市、鎮(zhèn)村建設規(guī)劃;

(三)依法辦理土地登記或領取土地權屬證書;

(四)界址清楚，沒有權屬糾紛。

二、農村集體建設用地使用權首次流轉的程序：

(一)農村集體經濟組織持土地所有權證等資料，向所在鎮(zhèn)國土資源分支機構提出申請;

(二)經鎮(zhèn)國土資源分支機構和鎮(zhèn)人民政府提出初審意見后，報市土地行政主管部門審定，符合條件的發(fā)給流轉批準書;

(三)農村集體經濟組織取得流轉批準書后，按有關規(guī)定確定土地使用者，簽訂流轉合同;

(四)流轉雙方按流轉合同約定繳納土地流轉有關費用后，持流轉批準書、流轉合同、地上建筑物合法證明等文件于簽訂流轉合同之日起30日內，到市土地行政主管部門申請辦理土地登記手續(xù)，確認建設用地使用權，領取土地使用證。

三、農村集體建設用地使用權再次流轉的程序：

(一)依法取得農村集體建設用地使用權的土地使用者，按有關規(guī)定轉移土地使用權，簽訂再次流轉合同;

(二)流轉雙方按再次流轉合同約定繳納土地流轉有關費用后，持土地使用證、首次流轉合同及流轉批準書、再次流轉合同、地上建筑物證明等文件，于簽訂再次流轉合同之日起30日內到市土地行政主管部門申請辦理土地使用權變更登記或出租、抵押登記。

注意事項：

農村集體建設用地使用權不得再次流轉的情形：

(一)未按首次流轉合同的約定開發(fā)的農村集體建設用地;

(二)土地使用權屬不清或存在爭議的;

(三)轉讓已設立抵押擔保物權的農村集體建設用地，抵押人未通知抵押權人和未告知受讓人的;

(四)已被依法查封、凍結的;

(五)超過土地使用權使用年限的;

(六)無建筑物的宅基地;

(七)法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

知識關聯(lián)：

有下列情況之一的，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和鎮(zhèn)(含火炬開發(fā)區(qū)，下同)、村建設用地范圍內，經依法批準可以辦理農村集體建設用地轉用手續(xù)：

(一)鎮(zhèn)、村等集體經濟組織興辦工業(yè)園區(qū);

(二)鎮(zhèn)、村等集體經濟組織興辦集體企業(yè);

(三)鎮(zhèn)、村等集體經濟組織進行公共設施和公益事業(yè)建設;

(四)農村村民宅基地;

(五)因征用農村集體經濟組織的耕地，為解決農村集體經濟組織和村民的生產、生活需要劃留的用地;

(六)法律、法規(guī)、政策規(guī)定的其他情形。

屬于市政府已預征預控或經市政府批準由各鎮(zhèn)政府預征預控的集體農用地和未利用地，不得轉為農村集體建設用地。

小編提醒：

農村集體建設用地使用權轉讓的，首次流轉合同載明的權利義務隨之轉移。

第四篇：農村集體建設用地進入市流轉

關于集體建設用地入市流轉的文獻研究

倪念

（華中農業(yè)大學 土地管理學院

430070）

摘要：隨著我國城市化得推進，國民經濟的進一步發(fā)展，城鄉(xiāng)土地二元制度已經成為我國經濟發(fā)展的障礙，這一問題也開始得到了學術界的重視，相關方面的研究相當豐富。本文從集體建設用地入市流轉的必要性、可能存在的問題以及政策建議三方面總結了學者對集體建設用地入市流轉的研究觀點。研究發(fā)現(xiàn)，當前對于集體土地入市流轉的研究多集中在理論方面，關于集體建設用地入市流轉的實證分析較少，關于已經實施集體建設用地入市流轉區(qū)域的實際問題、對農村經濟發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認為，學術界應加強對集體建設用地入市流轉的實證研究，了解入市流轉對農村經濟發(fā)展的現(xiàn)實影響，為完善我國集體土地入市流轉的制度體系提供現(xiàn)實參考價值和理論依據(jù)。關鍵詞：集體建設用地； 宅基地；流轉；城鄉(xiāng)一體化

中國土地市場城鄉(xiāng)分割、政府主導，20世紀90年代以來,這種獨特的二元土地制度為高速工業(yè)化和快速城市化作出了重大貢獻,但也帶來土地市場發(fā)育不完善、農民土地財產權利被侵犯和土地利益矛盾加劇等問題。隨著我國城市化進程的加快，這些矛盾和問題日益凸顯，并且逐漸成為社會經濟發(fā)展的障礙。改革土地制度,改變地方政府壟斷土地一級市場的格局，允許集體建設用地入市流轉,提高土地的市場化配置程度，已經刻不容緩。

一、背景研究，城鄉(xiāng)一體化土地市場建立的必要性

我國現(xiàn)行是城鄉(xiāng)土地差別化政策，農村集體建設用地只能通過征收征用進入工業(yè)和城市土地市場，農地市場價值難以實現(xiàn),使得市場無法在土地配置過程中發(fā)揮主導作用,從而導致集體建設用地流轉中存在諸多問題，如集體建設用地使用效率低下、非法流轉問題嚴重等。當前關于城鄉(xiāng)二元土地市場存在的問題方面的研究資料較多，本文主要從以下五個方面總結了學者們關于建設城鄉(xiāng)一體化土地市場必要性的觀點。

1、農村土地價值難以實現(xiàn)

農村生產要素向城市流動引起的價值實現(xiàn)“剪刀差"損失逐漸成為“三農”利益流失的主渠道。由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展切入來解決“三農”問題，關鍵在于把握城鄉(xiāng)生產要素的合理流動、公平使用、等價交換和優(yōu)化配置[1]。其中作為最基本的生產和生活要素，土地要素是其他要素順暢流轉的前提，自然而然成為城鄉(xiāng)一體化的核心內容[2]。長期的城鄉(xiāng)土地二元結構而導致農村土地價格受到壓制，不能實現(xiàn)其價值[3]。

2、農民土地利益受到嚴重侵蝕

農民集體所有的土地需經過征收才可進入工業(yè)和城市土地市場。為了獲得本地區(qū)經濟的快速發(fā)展,地方政府普遍采取了低價征用、高價出讓的壟斷政策,忽略了價格機制的作用,這種沒有市場化的征地制度，忽視了農民的利益，剝奪了農民本應享用的土地增值收益[4]。在城市化進程中土地征收征用數(shù)量大、失地農民數(shù)量多、征地補償款少，農民土地利益受到嚴重侵蝕[5]。這是城市出現(xiàn)“失地農民”和“城中村”問題的制度根源。因此,實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場的協(xié)調發(fā)展,必須以農村建設用地入市和征地制度改革為前提和基礎[6]。

4、導致城鄉(xiāng)收入差距的進一步擴大

較之于國有土地的自由流動性，農村集體土地所有權的可交易性和市場、商品屬性大打折扣，也限制了與土地結合的相關資金、勞動力、技術等生產要素流向農村、農業(yè)和農民[1]。禁止農村集體建設用地進入非農土地市場，實際上剝奪了農民分享工業(yè)化和城市化發(fā)展成果的機會，農村剩余勞動力被困于土地難以流入城市、城市高端人力資源人才也難以引入農村，進而導致了城鄉(xiāng)居民之間收入差距進一步的擴大。

5、集體建設用地非法流轉問題嚴重

當前市場上，小產權房交易火熱，屢禁不止，很多地區(qū)的小產權房已經占到當?shù)胤康禺a市場份額的20%以上，深圳等地更是高達40%~50%[3]。國家壟斷土地一級市場，集體建設用地使用權流轉受到嚴格的限制，導致集體建設用地只能非市場流轉，沒有法律的保障，難以實現(xiàn)土地真正的價值。

綜上所述，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，打破城鄉(xiāng)二元結構,使城鎮(zhèn)土地市場與農村集體建設用地市場合并運行，形成一個統(tǒng)一的建設用地市場，實行建設用地市場與農用地市場的分離，逐步推行集體建設用地有償使用制度，實現(xiàn)土地資源在全社會范圍內的合理、有效配置，對于實現(xiàn)土地價值、保障農民的土地權益、縮小城鄉(xiāng)收入差距有重要意義。

二、集體建設用地入市流轉存在的問題

1、缺乏法律依據(jù)

（1）集體土地產權主體不明確、產權關系模糊

雖然現(xiàn)有法律對集體土地所有權主體進行了設定，即農村集體土地所有權歸不同的“農民集體”，但對“農民集體”的含義、表現(xiàn)形態(tài)未做明確界定，并有將“農民集體”與農村、農業(yè)經濟組織混用之嫌[2]。“農民集體”在法律上缺乏明確的解釋，其權利主體地位無法明確，導致農民處于被動、弱勢地位，合法權益無法得以維護[7~8]。

（2）相關法律法規(guī)較少，流轉無法可依

集體建設用地的流轉受到法律的規(guī)定與限制，作為集體建設用地重要組成部分的宅基地流轉更是受到嚴格的限制。我國現(xiàn)行法律規(guī)定從用途限制、方式限制、對象限制及禁止抵押等4個方面限制了宅基地的流轉[9]。

雖然，近幾年中央對集體建設用地流轉態(tài)度有所轉變，開始逐步承認并推進集體土地流轉，中發(fā)[2003]3號《中共中央國務院關于做好農業(yè)和農村工作的意見》中指出：各地要制定鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過集體建設用地流轉、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進鎮(zhèn)的用地問題，降低企業(yè)搬遷的成本[14]。在中央的推動下，各地方政府積極推進集體建設用地流轉制度創(chuàng)新，但是國務院并沒有出臺關于集體建設用地流轉的法律法規(guī)，導致集體建設用地流轉無法可依，沒有法律的保障，集體建設用地流轉市場秩序混亂，存在加大的安全隱患及違法空間[7~9、16]。

2、集體建設用地流轉中的利益分配問題

由于農村土地產權混亂，集體經濟組織結構不完善，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益亦難以得到切實保障[16]。在地方政府、村集體和農戶的利益博弈中，農戶的博弈能力最弱，其利益受損也最嚴重。允許宅基地自由流轉，農民必定是最終的受損者,而各種社會強勢群體才會成為真正的受益者，尤其是那些已經在農村買地建房或以承包承租名義圈了地的既得利益者[15]。

3、集體建設用地流轉市場混亂，難以管理

由于法律的硬性約束，集體建設用地隱性流轉大量存在，土地利用狀態(tài)混亂，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的目標難以落實。另外，集體建設用地使用權流轉可觀的預期收入還可能刺激集體建設用地的無序擴張，引起土地粗放經營和大量占用耕的問題，危及耕地甚至基本農田的保護，增加流轉后的土地利用管理困難[17~18]。地方政府對集體土地流轉干預過大，導致中央的土地調控能力弱化，妨礙土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實施，并造成土地利用混亂，土地市場秩序受到干擾。另外，村委會行政權力時常糾纏在經濟利益之中，導致農村建設用地的流轉違背市場交易的自愿平等原則，使農村建設用地資源不能達到最優(yōu)配置[16]。

三、對建立集體建設用地流轉市場的政策建議

1、明確集體建設用地的產權問題

加強監(jiān)管力度，明確農村集體土地的權利主體，規(guī)范集體建設用地的管理，做好農村宅基地使用權登記發(fā)證工作，明晰權益歸屬，保障農民合法的土地權益，嚴格查處違法違規(guī)使用集體建設用地的行為[9~11]。修改和完善相關法律制度，賦予農民完整的建設用地處置權。在嚴格遵守土地用途和符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，允許進入土地市場，公開交易，自由流轉[13]。

2、完善集體建設用地流轉的法律保障

農村土地制度改革，首先應從立法入手[20]，要在全國推行農村集體建設用地直接入市，必須要有法律依據(jù)[18]。在農村集體建設用地入市形勢日漸明朗之時,應建立集體建設用地流轉的支撐體系,具體包括制度支撐體系、法制支撐體系、權益保障支撐體系和外部環(huán)境支撐體系等,最終將集體建設用地關注的焦點轉移到入市后及其相關制度的建設上來[16]。

2、確定集體建設用地入市流轉的利益分配

集體建設用地流轉收益應在應在以保障農民的權益為主[10] 的前提下，在政府、村集體與農民之間合理分配，既要維護村集體作為土地所有者的利益，又要重視農戶作為土地使用者得合法權益[11]。因此，集體建設用地入市流轉收益在分配的具體比例上應該向農民傾斜，剩余部分才歸集體所有[9]。此外，對于村集體所獲的土地收益，應該明確規(guī)定其用途，要求賬務公開，確定必須農民就業(yè)和養(yǎng)老保險部分的比例[6]。

3、嚴格集體建設用地入市流轉的規(guī)劃管理

農村集體建設用地入市，必須做好規(guī)劃管理工作，農村建設用地與城鎮(zhèn)土地應統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一規(guī)劃[6]。編制科學的土地利用規(guī)劃，強調對資源性土地（農田和耕地）的使用與保護進行長期規(guī)劃，積極推行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建構城鄉(xiāng)一體的資產性土地（建設用地）利用格局，注重城市、集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃的有機協(xié)調。同時，應嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，加強建設用地入市的法律監(jiān)督管理工作[13]。

另外，還有一些關于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價系、完善土地市場[19]、創(chuàng)新農村土地制度[20]等方面建議。

四、結論

從當前國內形勢來看，戶籍制度的改革已取得了實質性的進展，土地的資產增值功能已日益彰顯，耕作已不再成為農民的唯一謀生手段，土地的社會保障功能趨于弱化，集體建設用地入市流轉已經成為一種必然趨勢。但如何實現(xiàn)農村土地的生存保障和資產增值功能之間的平衡是立法者在相當長期間內的一個重要使命[20]。

綜上所述，隨著國家對于農地問題的重視，集體建設用地入市流轉的趨勢明顯，相關方面的研究也都相當豐富，但當前對于集體土地入市流轉的研究多集中在理論方面，學者們從各個方向分析了集體建設用地入市流轉的必要性、可能存在的問題等內容，并給出了大量的政策建議，但很少有關于集體建設用地入市流轉的實證分析，關于已經實施集體建設用地入市流轉區(qū)域的實際問題、對農村經濟發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認為，學術界應加強對集體建設用地入市流轉的實證研究，了解入市流轉對農村經濟發(fā)展的現(xiàn)實影響，為完善我國集體土地入市流轉的制度體系提供現(xiàn)實參考價值和理論依據(jù)。

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第五篇：淺析我國農村集體建設用地流轉市場化

淺談我國農村集體建設用地流轉市場化趨勢

2014232001 郭濤 經濟哲學

摘要：本文通過對于第十八屆三中全會中關于農村集體建設用地流轉改革意見的分析，結合目前我國在農村集體建設用地流轉制度，發(fā)現(xiàn)制度之中仍然存在著地方政府對于土地流轉的壟斷、流轉方式過于單

一、土地補償機制在公平月效率之間失衡等問題。進而認為在目前的流轉制度中，還存在土地財政政策與集體建設用地市場化之間的矛盾。因此，引入了對于集體建設用地入市流轉的分析，認為推進集體經營性建設用地入市流轉有利于減少社會糾紛，也有利于經濟發(fā)展。

關鍵詞：集體建設用地；流轉機制；土地入市

一、研究背景

伴隨著改革進入了深水區(qū)，市場經濟體制改革不斷深入，我們卻得了成績，卻也面臨著改革中出現(xiàn)的問題，如城鄉(xiāng)之間嚴重的貧富差距和已經形成的城鄉(xiāng)二元結構。在第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》公布之后，國有建設用地使用制度有了較大的發(fā)展，市場化程度具有不斷提高趨勢。《決定》指出：“需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同地同價。”但是集體建設用地使用制度卻沒有得到很大的突破，還是沿襲計劃經濟體制下的使用制度，入市流轉只能通過征地這一合法途徑，由于征地補償標準總體上來說偏低，因此影響了農民通過土地權益分享改革發(fā)展的成果。目前，我國農村土地市場處于自發(fā)、隱性狀態(tài)，缺乏明確的法律依據(jù)和制度規(guī)范，集體建設用地流轉一直處于非法狀態(tài)。然而，現(xiàn)實中由于存在利益的誘導，大量建設用地進行了集體經濟組織的內外部隱性流轉，內部流轉如宅基地在農村集體經濟組織內部的流轉，外部流轉如城中村和城鄉(xiāng)結合部大規(guī)模的小產權房建設，這種隱性流轉出現(xiàn)了流轉不規(guī)范、利益分配不均、農民土地權益受損等問題，引發(fā)了大量的社會矛盾和糾紛。據(jù)估計，全國集體建設用地總量是城市國有建設用地總量的2.4 倍，允許集體建設用地入市流轉將為改革發(fā)展釋放巨大的紅利，可以充分緩解城市建設用地不足的狀況。集體建設用地流轉的客觀事實，以及流轉中存在的種種問題，引起了社會各界的廣泛關注。認為集體建設用地流轉有利于農民以土地權益分享經濟社會發(fā)展的成果，有利于提高土地資源配置效率，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結構與布局，是中國土地制度改革的方向。雖然學界對集體建設用地流轉有較多研究，但是具體到集體經營性建設用地，研究成果較少，更是缺乏有操作性和針對性的研究成果。黨的十八屆三中全會明確提出在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體經營性建設用地入市流轉，與國有土地實現(xiàn)同地同價同權，為集體建設用地流轉指明了新的改革方向。而在對于農村集體建設用地入市進行淺析之前，還需闡述現(xiàn)行的建設用地流轉制度的過程。對于農村集體建設用地入市的淺析，以及入市后對于打破城鄉(xiāng)二元結構，縮小城鄉(xiāng)貧富差距等問題的思考，便是形成本文的主要原因。

二、目前農村集體建設用地在流轉中的主體間的關系

土地流轉的中過程中，牽扯著農民、地方政府、開發(fā)商三個主體之間的利益關系，對三個主體之間進行簡單的排列組合，從而會發(fā)現(xiàn)三個主體在現(xiàn)行土地流轉制度下之間的利益的摩擦，與此同時，也暴露出流轉制度的問題。

（1）農民和地方政府之間

由于《土地管理法》對于農村集體建設用地使用權在土地二級市場上的流轉做出了嚴格的限制。因此，現(xiàn)行的土地制度下，農村集體用地流轉的主要模式是經過土地征收的途徑，成為國有土地后才能在土地市場上參與流轉。這樣便在一定程度上忽視了市場對于資源配置的作用，也會出現(xiàn)依靠權利導向流轉的現(xiàn)象。我國早在1998年的《土地管理法》中，就對國家征收土地的補償措施做出了詳細的規(guī)定。如：“征收耕地的補償費用包括土地賠償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。”其中土地補償費為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。這里需要指出的是，現(xiàn)行的征地補償機制中存在著缺陷。首先是補償措施中存在內生障礙，補償費的浮動賠償機制是在土地包含的資源情況、土地地理位置、土地肥沃程度不同的情況下，而設立的不同的賠償標準。但在實際的操作過程中，浮動的賠償機制并未生效，現(xiàn)實的賠償標準也沒有確立。其次是除了補償費用之外沒有完善的后續(xù)保障措施，包括被征地農民的社會保障、就業(yè)安置等制度并未完善。而土地是農民的生活保障，使農民收入的主要來源，當收回土地的使用權之后，農民的主要的延續(xù)性收入方式被改變。因此，對于補償費用要求不斷提高，結合征地補償機制的公平與效率失衡，補償機制仍在完善等問題，導致了由征地活動引發(fā)的土地糾紛的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。從政府與農民在集體建設用地流轉過程中的關系出發(fā)，揭示了我國的征地補償機制仍需完善。

（2）地方政府與土地開發(fā)商之間

在地方政府的主導下，農村集體建設用地逐步轉化成為國有土地，在此過程中已經形成了征地成本，按照2012年財政部網站上提供的數(shù)據(jù)，2012年地方政府在參與的土地流轉過程中，土地出售收入中的78%用于土地拆遷補償款等。然而在國土資源部披露的數(shù)據(jù)中，土地補償款是地方政府獲得的土地出讓金的33%左右，這其中并未包括在征地資金前后所發(fā)生的費用，例如征地資金的利息支出，平整土地，基礎設施建設等大項支出。與此同時，地方發(fā)展需要資金，而地方政府依賴土地財政，依靠獲得高地價，恰好成為地方的經濟建設、基礎設施、科教文衛(wèi)的等投資的主要經濟來源，僅僅依靠稅收財政不足以維持地方的城鎮(zhèn)化建設。因此，在為了使征地收入達到最大化，以滿足地方建設需要的情況下，催生了高地價。高地價在土地一級市場內轉嫁給了土地一級開發(fā)商，其承受高地價之后，在追求利益最大化的原則下成為了形成高房價的基礎。這既是地方政府債臺高筑的原因，也是地方政府在農村集體土地流轉過程中的困境。從政府與土地開發(fā)商之間在流轉中的關系出發(fā)，充分說明地方政府依靠土地財政，形成了集體建設土地流轉的壟斷，致使流轉模式過于單一。

（3）農民與土地開發(fā)商之間

土地開發(fā)商在獲得土地使用權后，開始計算使用年限。在追求利益最大化原則的驅使下，出現(xiàn)了仍在審批的建設項目就以開建的情況，甚至是還未上報審批就已經開建的情況。在征地補償還未達成一致，征地補償工作還未完結的情況下，集體土地流轉在效率與公平之間存在著不同程度上的傾斜，并且容易損害著被征地農民的權利。

對于上述三個主體間的關系，以及目前建設用地出現(xiàn)的問題。地方政府在征地過程中付出成本并且是具有風險性的行為。征地的成本可以形成循環(huán)，而征地風險也正是這種循環(huán)的產物。其中征地成本，是地方政府在征地的過程中需要向原住民給予相應的補償?shù)闹С觥５胤秸掷m(xù)性的依靠賣地財政推動經濟發(fā)展和地方建設，卻往往難以形成經濟的收入，因此陷入了嚴重的地方債務危機。然而地方地方政府需要大量的資金投入在基礎建設，科教，衛(wèi)生等發(fā)展項目上，為了籌集這些財政指出的資金，僅僅依靠稅收是不能被滿足的。因此，對于地方債務危機和地方建設發(fā)展，土地收入仍不可小覷。而在征地制度尚未完善，征地補償機制在公平和效率之間失衡的情況下，被征地的農民要求補貼標準的提高也是無可奈何的做法。本文認為，現(xiàn)行的集體土地流轉的癥結在于地方政府所依靠的土地財政政策，而在市場對于資源配置起決定性作用的指導下，地方政府對于集體建設用地流轉限制應該逐步取消，集體建設用地應該逐步入市。正是闡述了集體土地在流轉過程中出現(xiàn)的矛盾，也就是土地財政和土地（集體建設用地）入市之間的矛盾。

三、農村集體經營性建設用地入市

在十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提及的對于建設用地的指導性意見，決定指出：“需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同地同價。”其中，國有土地同等入市打破了地方政府對于土地財政的依賴。雖然在中央農村工作領導小組副組長，辦公室主任陳錫文的闡述中，強調了農村集體經營性建設用地并不等同于農村集體建設用地，是兩個概念。但是集體經營先建設用地是屬于集體建設用地的，經營性用地的入市是對于農村集體建設用地進入市場的初探。并且集體建設用地的流轉變化也應該是漸進式的改革，若是采用“休克療法”進行改革，可能會得到事半功倍的效果，適得其反的結果。而增添了對于出租、租賃、入股等入市途徑，無疑是打破了現(xiàn)有的集體經營性建設用地單一的流轉模式。與此同時，還應指出的是，公告中所謂“統(tǒng)一的建設用地市場”，主要是指內在機制、定價原則方面的統(tǒng)一。而不是各種不同類型、不同用途的土地都擁擠在一個市場上進行流轉。伴隨著城鎮(zhèn)化建設進程的加快，農村集體建設用地也出現(xiàn)在了城市建設的視野之內，市場需求早已顯現(xiàn)。由此，在城市化建設之后引出了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，將城市和農村的發(fā)展以土地為中介聯(lián)系到了一起。城鎮(zhèn)化的發(fā)展為農村集體所有的土地，尤其是對于集體建設用地打開了市場，是對其在土地市場上進行松綁。與此同時，在集體經營性建設用地入市進行下，一方面，保護了農民權益、提高集體建設用地利用效率、減少社會矛盾和糾紛的重要手段。另一方面，在深化改革中也尋找到了新的經濟增長點，形成了打破城鄉(xiāng)二元結構，縮小城鄉(xiāng)貧富差距的可能性。

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