第一篇：集體建設用地使用權流轉引發的思考

集體建設用地使用權流轉引發的思考

內容摘要

本文首先闡述了集體土地的分類，集體建設用地使用權流轉的概念，流轉的條件及程序，非法流轉的后果，及目前國家對集體土地流轉的政策規定。其次分別介紹了小產權房，宅基地轉讓，以租代征等集體土地的熱點問題并進行了剖析。最后鑒于市場經濟發展的需要，打破城鄉二元結構，將土地利益歸還給農民，建議將集體土地合并到國有土地，徹底解決集體建設用地使用權流轉的問題。

關鍵詞 一元化 集體建設用地 集體建設用地使用權流轉 小產權房 宅基地轉讓 以租代征 二元結構我國憲法對土地的所有權和使用權制度作了規定：城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。

土地從所有權分為：國有土地與集體土地。土地根據用途分為農用地、建設用地和未利用地。所以集體土地也可以分為三種：集體農用地、集體建設用地、集體未利用地。

集體建設用地的所有人是集體，但如何界定集體的概念?根據《土地管理法》第10條規定，集體可能有三種情況：村民委員會或村集體經濟組織、村民小組與鄉（鎮）農村集體經濟組織。

所謂集體建設用地使用權，是指使用權人依法從集體土地的所有權人處取得該集體建設土地的占有、使用、收益、處分的權利。

《土地管理法》第11條：農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。由此可見，集體建設用地使用權是有使用權證書的，并且是由縣級人民政府核發的。

本文著重討論集體建設用地使用權流轉引發的問題及建議將集體土地合并到國有土地來徹底解決集體建設土地流轉的問題（即建立我國土地所有權一元化，取消集體土地制度）。

一、集體建設用地使用權流轉的法律規定

1、集體建設用地使用權流轉的概念

集體建設用地使用權流轉，是指鄉鎮村各級農民集體經濟組織或鄉鎮企業及個人依據土地所有權和使用權相分離的原則，將農村集體建設用地使用權通過出讓、轉讓、出租、聯營、作價入股等方式，有償轉讓給其他單位和個人使用的行為，其實質是土地使用權主體的變更。

2、集體建設用地使用權流轉條件及程序

有權申請使用集體建設用地的只有三種情況：興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設。《土地管理法》第43條：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。

而且以上三種情況使用集體土地進行建設，是有限制及要求的。首先，鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉（鎮）村建設，應當按照村莊和集鎮規劃，合理布局，綜合開發，配套建設；建設用地，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和土地利用年度計劃。其次，農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設，需要使用土地的，經鄉（鎮）人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準。最后，建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。

目前法律規定允許集體建設土地流轉的情況為：

1、農村村民出賣、出租住房。但根據規定，其再申請宅基地的不予批準，而且根據國務院文件的規定，農村村民不能將宅基地的房屋出賣給城鎮居民。

2、符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的情形。

3、集體建設用地使用權非法流轉的后果

《土地管理法》第73條：買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門沒收違法所得；對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施；可以并處罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

4、關于集體建設用地使用權流轉的政策

2004年12月21日，國務院下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）

禁止擅自通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設。改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。引導新辦鄉村工業向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中。在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。堅決糾正違法用地只通過罰款就補辦合法手續的行為。對違法用地及其建筑物和其他設施，按法律規定應當拆除或沒收的，不得以罰款、補辦手續取代；確需補辦手續的，依法處罰后，從新從高進行征地補償和收取土地出讓金及有關規費。

2006年3月27日，國土資源部下發了《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知》（國土資發〔2006〕52號）要適應新農村建設的要求，經部批準，穩步推進城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點，不斷總結試點經驗，及時加以規范完善。

2006年8月31日，國務院下發了《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發 [2006] 31 號）

農用地轉為建設用地，必須符合土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，納入年度土地利用計劃，并依法辦理農用地轉用審批手續。禁止通過“以租代征”等方式使用農民集體所有農用地進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模。農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內。未依法辦理農用地轉用審批，國家機關工作人員批準通過“以租代征”等方式占地建設的，屬非法批地行為；單位和個人擅自通過“以租代征”等方式占地建設的，屬非法占地行為，要依法追究有關人員的法律責任。

2007年12月30日，國務院辦公廳下發了《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發〔2007〕71號）任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。通過出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用農民集體所有土地進行非農業項目建設的行為。對此，必須嚴格禁止，并予以嚴肅查處。國土資源管理部門要對“以租代征”的違法違規問題進行全面清查，并嚴格依法依紀處理。國土資源部要會同有關部門，根據農村經濟社會發展變化的新情況，深入研究在依照土地利用總體規劃、加強用途管制的前提下，完善對鄉鎮企業、農民住宅等農村集體建設用地管理和流轉的政策措施。2008年1月3日，國務院下發了《關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）利用農民集體所有土地進行非農建設，必須符合規劃，納入年度計劃，并依法審批。嚴格禁止擅自將農用地轉為建設用地，嚴格禁止“以租代征”將農用地轉為非農業用地。

5、農用地轉為建設用地的手續

《土地管理法》第44條：建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。其他建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當符合土地利用總體規劃和土地利用年度計劃中確定的農用地轉用指

標；城市和村莊、集鎮建設占用土地，涉及農用地轉用的，還應當符合城市規劃和村莊、集鎮規劃。不符合規定的，不得批準農用地轉為建設用地。

二、當前集體建設用地使用權流轉的熱點及評析

1、小產權房法律問題研究

所謂的小產權房，也叫鄉產權房，是指在農民集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產權證不是由國家房管部門頒發，而是由鄉政府或村政府頒發。

小產權房最大的優勢是價格便宜，只有相同位置商品房價格的40%至60%，而且買賣不要繳納契稅、物業費等使用費低廉。

小產權房正因為價格比較便宜，受到廣大購房者的青睞。2007年對小產權房新聞報道非常多，主要集中在北京、河北等地，這也引起了國務院的重視。其實小產權房各個地方或多或少都存在，只是以前沒有被大眾所關注。2007年通過媒體集中報道出來，而且這些地方小產權房比較集中，問題比較嚴重，公開向社會銷售。小產權房產生的根本原因是城市人口急劇增加，城市房價過快攀升，導致部分有購房需求的群體買不起市場上的商品房，只能退而求其次，去買小產權房。在用經濟實力說話的今天，這些中低收入者選擇小產權房，更多是無奈，而不是不懂法律。只有買到能夠滿足自己居住需求的房屋，才能安居樂業，居民的幸福指數才會提高。

小產權房的法律風險在于：①不能辦理房地產權證，因為這類房屋是建在集體土地上的，沒有繳納土地出讓金、沒有規劃許可證、施工許可證，故也不會有產權證。②不能正常出售，因為沒有房地產權證，不能辦理正常的過戶交易，而且出售的價格也會比商品房低，而且不能在房地產市場自由流通。③有被拆除的風險，因為是違章建筑，如果和國家的規劃相沖突，還很有可能被拆除，甚至業主也得不到拆遷安置補償。④房屋質量差，因為沒人監督，一些建設單位為賺錢會偷工減料，存在安全隱患。⑤售后保修難以保證。⑥不能合法繼承，權利人去世后若要繼承，公證機構與法院可能都不會受理。⑦不能貸款，購買小產權房不能貸款，只能一次性付清。⑧物業管理水平差，有些房屋甚至沒有物業管理。

其實研究小產權房，最重要的問題不是禁止人去買這些房屋，而是怎么會產生小產權房。集體建設用地可以搞房地產開發嗎?回答是肯定不可以。出現小產權房，政府首先要檢討，政府是執法機構，但是其沒有依法執行，執法不嚴，甚至縱容違法的現象很是普遍。小產權房的開發建設及銷售，沒有當地政府的批地，沒有當地政府的縱容，是萬萬建造不出來的。通常這些建設小產權房的單位都具有當地政府背景或者跟政府官員關系緊密。那么我們不難想象，小產權房很可能是滋生腐敗的溫床。

任何事物都是有兩面性的，小產權房也不例外。小產權房的出現，也的確解決了部分中低收入家庭的居住問題。

其實筆者是不贊同小產權房的，因為這畢竟是違法的產物，而且嚴重擾亂了商品房市場。房地產市場商品化，是市場經濟的主流，我們應該去保護這種制度，而不是去破壞。作為市場經濟，就應該由市場去自我調解。當房地產價格節節攀升時，作為土地的所有權人，也是房地產市場的主體之一，國家應該加大土地供應，而不是限制土地的供應。小產權房的產生只能說明商品房還不夠發達，房地產市場還夠規范。若小產權房各地大規模涌現，那么中央政府也需要檢討，說明現有的房地產市場不能滿足購房人群的需求，國家應該大規模的推進房地產開發，來滿足人們的購房需求，跟上城市化進程的腳步。

對于現存的小產權房的處置，我們建議對于沒有經過規劃、審批的小產權房，大部分應當補辦手續，極少數質量存在問題的予以拆除。有的開發商應補繳一定的出讓金，住戶則補繳一定的費用。出讓金的大部分歸村集體所有，由村民民主支配，政府按比例獲得出讓金中的小部分作為規劃管理費用。給住戶頒發房產證，以化解小產權房的遺留問題，化解社會的一個不穩定因素，從而也還小業主一個安心的家。

2、宅基地轉讓法律問題研究

2007年，北京通州區宋莊鎮小堡村宅基地房屋買賣案被多家媒體報道，引起了廣泛的關注。宋莊鎮小堡村因許多畫家聚居而得名“畫家村”。2002年7月1日，李玉蘭以4．5萬元的價格購買了宋莊鎮辛店村村民馬海濤的父親留下的一套院落，后花費十幾萬元把院子進行整修和布置。當時，李玉蘭還拿到房屋買賣協議和土地使用證。不過，宅基地土地使用證無法“過戶”，只是在變更欄注明，“房屋出售給李玉蘭使

用”。2006年12月，原房主馬海濤要求原價收回住房遭到拒絕后，馬海濤夫婦向法院提起訴訟，要求撤銷合同、收回房子。2007年7月10日，通州區法院宋莊法庭作出判決，認為李玉蘭的房屋買賣協議無效，判令馬海濤向李玉蘭支付93808元房屋補償，限李玉蘭90天內“退房”。但判決后，李玉蘭不服提出上訴。2007年12月17日，北京市第二中級人民法院作出終審判決，維持原判。

宅基地及地上的房屋到底可不可以轉讓呢?筆者查閱了法律規定，法律沒有禁止其轉讓。《物權法》第153條規定：宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家規定。第155條規定：已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。《土地管理法》第62條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第44條的規定辦理審批手續。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。可見法律是有條件的允許宅基地轉讓的。

國務院下發的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定：加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。國務院辦公廳下發的《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定：農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。可見，國家明文規定禁止城鎮居民在農村購置宅基地，但這二個文件都不是法律法規，根據合同法的司法解釋第四條：合同法實施以后，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。目前法院認定城鎮居民購買宅基地及房屋的買賣合同是無效的，但是判決書都沒有直接引用法律法規。筆者認為判決買賣合同無效是欠妥的，而目前擁有宅基地的城鎮居民還是大量存在的。譬如農村的小孩考進大學，戶口就轉為了非農業戶口，大學畢業戶口回到農村，那么這些戶口在農村的非農業戶口，是否就失去宅基地使用權呢?筆者認為沒有，因為其戶口在該集體經濟組織，屬于該集體經濟組織中的一員。若只因其戶口為非農業戶口，而剝削其宅基地使用權，是非常不合理的。還有將農民的集體土地征用，導致農民沒有耕地，只有宅基地，那么根據規定該農民轉為非農業戶口，但是該農民還是擁有宅基地的。《上海市農村村民住房建設管理辦法》（上海市人民政府令第71號，2007年5月26日公布）規定：農村村民是指具有本市常住戶口的本市農村集體經濟組織成員。可見衡量城鎮居民與農村村民，主要看戶口的歸屬。我們完全有理由推出：若城鎮居民把戶口遷到農村，應該是該集體經濟組織中的一員，應該可以購買該宅基地。

根據通說及國務院的規定，城鎮居民不能購買農村宅基地。若城鎮居民確有需求，筆者建議暫時采用租賃的方式，租賃宅基地及地上房屋，租賃期限可以適當長一些。

其實國家禁止城鎮居民在農村購置宅基地，禁止農民將宅基地及房屋出售給城市居民，農民只能出售給本村村民的規定，在法律邏輯上甚為荒唐。另外，《憲法》和法律規定農民的土地和宅基地歸村集體所有，農民當有權決定自己土地尤其是宅基地的用途。當然，政府對于農民轉換土地用途可以嚴格規范，特別是對于耕地應設定嚴格限制，但不宜限制農民將宅基地向城市居民出售。這樣農民在給自己帶來土地增值收益、實現“自我城市化”的同時，也為城市居民提供住房福利。對于這樣的制度創新，政府和法律應該及時予以肯定并為之保駕護航；對于反其道而行的各種限制，則應當予以廢止或者修訂。

如果說《物權法》對公民的私有財產進行保護，那么公民對自己私有財產的處置權就應該被法律所認可。但是農民自己在農村的房子是不可以隨意轉讓給城市居民的，這是不是在一定程度上限制了農民對自己財產的處置權利?所以是非常不合理的，也嚴重侵犯了農民的權利。

3、以租代征集體土地的評析

筆者遇到過多起以租代征集體土地的情形，而且各個地方都有，甚至到了有些失控的地步，這也是集體建設用地流轉的重要組成部分。國務院多次發令嚴禁以租代征，但是收效甚微。

所謂以租代征集體土地，是指建設占用集體土地的，應該辦理征收集體土地手續，涉及農用地的，還需辦理農用地轉用審批手續。但是地方政府卻直接將土地出租給了使用人，沒有辦理上述征地及農用地轉用審批手續。

以租代征集體土地，通常都是由村委會直接將集體土地出租給土地使用人，簽署土地租賃合同，租賃期限比較長，大多在10年至20年，而且租金通常都在簽署租賃合同時一次性支付，租金都非常便宜。通常使用人在承租該土地后，建造工廠及倉庫，也有建造住房的。

以租代征，最大的危害是侵占了耕地，其次是危害了國家對建設用地的宏觀調控。以租代征土地的使用人通常都是憑關系才拿到該地的使用權，那么就不排除地方政府收受好處的嫌疑。這些土地使用人，其項目通常都比較小、而且是高污染，經濟效益差，還污染環境。

產生以租代征的原因是兩方面的：

一、土地使用人有用地的需求，現行的供地模式，限制了其拿到土地或者拿地的成本太高。

二、地方政府出租土地，增加收入，解決當地就業，當然也不排除損公肥私現象的存在。

如何解決以租代征，也是當前政府的一個大課題，不能總是發令禁止。堵并非是解決問題的方法，以租代征問題如此普遍，可見其內在需求是非常旺盛的，應該正確引導該需求。國家應該允許地方政府拿出部分集體土地集中建造一些廠房及倉庫租賃給企業使用。把不合法的現象，合法化，納入國家的制度中，進行規范疏導。

三、法律對策及立法建議

對集體建設用地使用權流轉的法律制度，人們做了很多研究，目前主要存在三種學說：

1、轉讓權利說。該理論認為集體土地使用權可以依法轉讓僅限于農用地，而集體建設用地使用權內部調整轉讓外、不宜直接進入市場，而且只能通過先征為國有的方式后，才能進入市場流轉。采用這種辦法，有利于保護耕地，有利于土地市場的健康發展。

2、保權分利學說。集體土地所有權與國家土地所有權在民事法律地位上平等，所有權的權能充分，應當同等對待。因此在不違反城市規劃、不沖擊基本農田保護區的前提下，集體建設用地使用權可以直接進入市場，而無須轉變為國有土地。

3、土地股份合作制學說。農村集體土地制度改革的最佳選擇是實行股份合作制，其具體做法是統一將土地折股分配給農民個人所有，土地交集體統一規劃、統一開發利用。實行股份合作制，農民擁有土地股份權，不再實際占用土地。

上述三種學說都不能根本解決集體土地流轉的問題，而且沒有解決土地權能混亂的狀況。筆者認為：應該合并集體土地與國有土地，將集體土地吸收合并為國有土地，建立一元化的國有土地制度，對現行的土地制度做一次徹底的改革。現有的土地問題絕大部分是因為中國的土地所有權制度過于混亂，權能不清晰。

新中國解放至今，中國的土地所有權制度也是經歷過轉變的，1954年的《中華人民共和國憲法》第8條：國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。可見新中國解放后，中國共產黨將土地的所有權分給了農民。后來在歷次憲法修改時，才確立了集體土地的概念，并將農民的土地所有權歸入到集體土地所有權中，并且限制了集體土地的流轉。

中國是社會主義國家，共產主義是中國發展的目標，建立統一的土地所有權制度是非常有必要的，而且將土地所有權統一為國有土地更為妥當。土地的所有權屬于國家，但是土地的用途還是進行明確區分：農用地、建設用地和未利用地等，甚至可以更加細分。土地的使用權還是可以出讓或轉讓給實際使用人。農村居民還是有權申請宅基地建造房屋，還是向政府部門申請宅基地；農村居民還是可以向政府部門承包土地進行耕種。

之所以將集體土地歸入國有土地，主要基于以下幾點理由：

1、戶籍制度的改革。現在城鎮戶籍越來越多，農村戶籍越來越少，而且戶籍制度嚴重制約了人口的流動，也存在戶籍歧視，現有的戶籍制度越來越跟不上時代的發展。筆者認為取消農村、城鎮戶籍的區別，打破二元戶籍制度，建立統一的戶籍制度是大勢所趨。那么基于戶籍制度建立的集體土地與國有土地所有權制度，將隨之而改革。若統一了戶籍制度，那么城鎮居民理所當然可以買農村宅基地的房屋，農村居民當然也有權購買城市里的房屋。那么現在城鎮居民不能買農村宅基地的問題，就順利的解決了。

2、城鄉一體化發展。中國長期以來的城鄉二元化社會結構在社會經濟發展到今天的情況下，需要進行變革。隨著城市建設的不斷擴大，原來的農村，現在都變成了城市，城市與農村的界限也越來越模糊。有些地方的農村發展的反而比城市好，也是有的。打破城鄉隔離、分治的壁壘，也是我們這個時代的趨勢。

將農村與城市統一規劃，統一發展，取消原來的分開規劃，各自發展的制度。原來中國政府過多的重視城市的發展，忽視了農村發展的重要性，其實農村與城市是相互依托的，沒有農村只有城市，這個城市就很難生存；只發展城市、不發展農村，這個社會就會發生動蕩。其實將農村納入到城市中，將集體土地轉變為國有土地，將會迎來社會發展的新紀元。將原農村宅基地的30%用于建立集約型的容積率高的農村社區，將剩下的70%的宅基地指標置換為城市建設用地，這也將極大的節約土地，為城市與農村的發展帶來新的契機。

3、集體土地與國有土地的界限越來越模糊。隨著社會的發展，國有土地與集體土地的界限是越來越模糊，而且從當初的立法而言，國有土地與集體土地就沒有本質上的區別。法律規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。但是現在由法律規定屬于國家所有的越來越多，而且國家根據社會發展的需要，在不斷的蠶食集體土地，經常在一個集體經濟組織的轄區內既有國有土地又有集體土地。再區分集體土地與國有土地，已經沒有必要了。

4、集體土地的價值長期被貶低。集體土地不能自由流轉，集體土地的轉讓價格低廉，集體土地被征收補償低廉、而且農民個人得到的很少，申請集體建設用地手續復雜等。農民不因為生活在集體土地而感到驕傲，反而覺得政府剝奪了他們土地的權利。經常會看到一些報道：之所以不允許宅基地的轉讓，是為了保護農民的利益，筆者每次看到這種報道就會非常氣憤，其說是為了農民的利益，實際上恰恰剝奪了農民自由轉讓財產的權利。難道限制其自由，還是為了保護其權利嗎?能自由流通的財產價值肯定大于限制流通的財產。將集體土地歸入國有土地，是還農民以公平。其實54憲法將土地的所有權分給農民是對農民最大的恩惠，但是將農民的土地定為集體土地，而且只有使用權，是對農民土地權利最大的剝奪。筆者不主張將土地的所有權還給農民，但是希望將農民擁有的集體土地使用權能有國有土地相同的待遇。農民自己建造的宅基地上的房屋，若其土地不是集體土地，而是國有土地，那么農民都擁有了自己的別墅，試問哪個農民不愿意呢?

我們必須改革土地制度，將集體土地納入到國有土地中，允許農村土地的流轉、使用和建設，在做好規劃、管理的基礎上，把土地的利益留給農民。而不是沿用原來的土地制度，建設用地必須申請使用國有土地，并將集體土地征收為國有土地后才使用，把土地收益的大部分留給政府，把損失留給農民。政府通常以很低的價格從農民手中強行征收土地，然后幾百倍的高價轉讓給開發商，剝奪了農民的權利。若農民通過出售、出租自己的房屋，可以獲得更高的收益。長期以來，中國的現代化僅僅是在城市中孤島式地發展，以至于外國人感嘆：中國的城市像歐洲，農村像非洲。如何改變這一不均衡的狀況?措施之一就是學習美國歐洲等發達國家的做法，實行城鄉人口雙向交流，除了準許農村人員到城市自由擇業、居住之外，還允許城市居民到農村買房甚至創業。最終把窮人留在城市，享受廉租房，讓富人住在“鄉下”，甚至住進別墅。這樣，自然會帶動在農村興建條件比較好的幼兒園、中小學、醫院等。只要注重耕地保護、環境保護，也能把農村搞得山川秀美。如此城市的房價降下來了，擁堵緩解了，農村的第二產業、第三產業也可以發展起來，農村也就富裕了。城市人口把城市文明帶入鄉村，農民不用離開自己的家鄉就可以實現城市化。如此美好的畫卷，需要統一土地所有權，建立一元化的國有土地制度。我們相信：農村，讓生活更美好。

第二篇：東莞市集體建設用地使用權流轉管理辦法

東莞市集體建設用地使用權流轉管理辦法

廣東省東莞市人民政府辦公廳

東莞市集體建設用地使用權流轉管理辦法(東府令80號

《東莞市集體建設用地使用權流轉管理實施辦法》已經市人民政府同意，現予發布。市 長

二○○五年九月二日

東莞市集體建設用地使用權流轉管理辦法 第一章 總 則

第一條 為規范集體建設用地使用權流轉市場秩序，保障集體土地所有者和使用者的合法權益，優化配置土地資源，促進城鎮建設和經濟發展，根據《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》及國家、省有關規定，結合本市實際，制定本辦法。

第二條 本市行政區域內的集體建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押，適用本辦法。

第三條 本辦法所稱集體建設用地，是指符合土地利用總體規劃，權屬合法，界址清楚，已經依法批準為建設用地的集體所有土地。

第四條 集體建設用地使用權流轉，應當符合國家產業政策，遵守土地用途管制，堅持土地所有者和使用者自愿的原則。

第五條 集體建設用地使用權流轉必須同時符合下列條件：

（一）符合土地利用總體規劃和城市、村鎮規劃的；

（二）經依法批準的；

（三）未被司法機關、行政機關限制權利的；

（四）土地權屬無爭議的。

第六條 集體建設用地所有者出讓、出租、抵押集體建設用地使用權，必須經本集體村民會議2/3以上（含本數，下同）成員或2/3以上村民代表書面同意，并簽名確認。

第七條 村民住宅用地使用權不得流轉，因轉讓、出租和抵押地上建筑物、其他附著物而導致住宅用地使用權轉讓、出租和抵押的除外。村民出賣和出租住房（含農民公寓住房）后，不得再申請新的住房用地（含農民公寓住房）。

第八條 通過出讓、轉讓和出租方式取得的集體建設用地使用權不得用于商品住宅開發，按照土地利用總體規劃和城市規劃可以用于商品住宅開發的，必須依法征為國有土地。

第九條 集體建設用地使用權轉讓、出租和抵押時，其地上建筑物及其他附著物隨之轉讓、出租和抵押；集體建設用地上的建筑物及其他附著物轉讓、出租和抵押時，其占用范圍內的集體土地使用權隨之轉讓、出租和抵押。第十條 國家為了公共利益需要，依法對集體建設用地實行征收或者征用的，農民集體土地所有者和集體建設用地使用者應當服從。

第十一條 土地使用者應當按照市人民政府建設用地批準文件規定的用途使用土地。

確需改變土地用途的，應當經集體建設用地所有者和市國土資源部門、城市規劃部門同意，報市人民政府批準。

第十二條 市國土資源部門負責本行政區域內集體建設用地使用權流轉的管理和監督檢查。

市財政、審計、農業、社會保障、民政等部門，按各自職能范圍對流轉過程以及土地增值收益分配進行監督。各鎮人民政府（區辦事處）應當配合各部門做好集體建設用地使用權流轉的管理工作。

第二章 集體建設用地使用權出讓、出租

第十三條 集體建設用地使用權出讓，是指集體建設用地所有者將一定年期的集體建設用地使用權讓與土地使用者，由土地使用者向集體土地所有者支付出讓價款的行為。以集體建設用地使用權作價入股（出資），與他人合作、聯營等形式共同興辦企業的，視同集體建設用地使用權出讓。集體建設用地使用權出租，是指集體土地所有者或集體建設用地使用權人作為出租人，將集體建設用地租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。第十四條 集體建設用地使用權出讓、出租，應當簽訂書面合同，合同文本采用省國土資源部門制定的統一格式。

第十五條 集體建設用地使用權出讓最高年限按下列用途確定：

（一）工礦倉儲用地（含工業用地、采礦用地、倉儲用地）五十年；

（二）公共建筑用地（含機關團體用地、教育用地、科研設計用地、文體用地、醫療衛生用地、慈善用地）五十年；

（三）商服用地（含商業用地、金融保險用地、餐飲旅館業用地、其他商服用地）四十年；

（四）交通運輸用地（含鐵路用地、公路用地、民用機場用地、港口碼頭用地、管道運輸用地、街巷）五十年；

（五）公用設施用地（含公共基礎設施用地、瞻仰景觀用地、休閑用地）五十年；

（六）綜合或者其他用地五十年；

（七）依照本辦法第七條規定流轉的村民住宅用地應當完善出讓手續，出讓年限為七十年。

第十六條 集體建設用地使用權租賃年限按以下情況確定： 短期使用或用于修建臨時建筑物的土地，應實行短期租賃，短期租賃年限一般不超過5年；

需要進行地上建筑物、構筑物建設后長期使用的土地，應實行長期租賃，具體租賃期限由租賃合同約定，但最長租賃期限不得超過法律規定的同類用途國有土地出讓的最高年限。第十七條 集體建設用地使用權出讓、出租用于商業、旅游、娛樂等經營性項目的，應當參照國有土地使用權公開交易的程序和辦法，通過土地交易市場招標、拍賣、掛牌等方式進行。

第十八條 集體建設用地使用權出讓、出租或作價入股（出資）的，集體土地所有者和土地使用者應當按規定向市國土資源部門申請辦理土地登記和領取相關權屬證明，市國土資源部門應當依法給予辦理。

第十九條 申請辦理集體建設用地使用權出讓手續，需提交下列材料：

（一）集體建設用地使用權流轉申請表；

（二）用地預審意見書；

（三）《建設用地規劃許可證》和規劃紅線圖；

（四）立項批復文件；

（五）村民代表意見書（集體經濟組織村民會議三分之二成員或三分之二以上村民代表同意，并簽名確認）；

（六）原集體土地使用證正本或批次報批批復文件；

（七）用地單位營業執照及法人代表身份證（復印件）或個人身份證明；

（八）經雙方單位蓋章認可的數字化測量地形紅線圖和宗地圖；

（九）集體建設用地使用權出讓合同；

（十）法律、法規和規章規定的其他資料。

第二十條 申請辦理集體建設用地使用權出租手續，需提交下列材料：

（一）集體建設用地使用權流轉申請表；

（二）原已簽訂的集體建設用地使用合同；

（三）租賃雙方簽訂的《集體建設用地使用權租賃合同》；

（四）村民代表意見書（集體經濟組織村民會議三分之二成員或三分之二以上村民代表同意，并簽名確認）；

（五）原土地使用證正本；

（六）雙方身份的有效憑證；

（七）法律、法規和規章規定的其他有關資料。

第二十一條 集體建設用地使用者應當按照城市規劃的要求和出讓、出租合同的約定，開發、利用、經營土地，集體建設用地所有者負責監督。

未按出讓合同規定的期限和城市規劃的要求開發、利用、經營土地的，市國土資源等相關部門應當予以糾正，拒不糾正的，依法予以查處。

第二十二條 因國家公共利益或城市規劃調整而需改變土地用途的，集體土地所有者和集體建設用地使用者應當服從。

經依法批準變更土地用途的，以出讓、出租方式流轉，合同雙方應當重新簽訂合同，調整土地出讓金，并辦理相關土地變更登記手續。

第二十三條 集體建設用地使用權出讓、出租合同約定的土地使用年限屆滿，土地使用權由集體土地所有者無償收回，其地上建筑物、附著物按照集體建設用地使用權出讓、出租合同的約定處理。原土地使用者要求繼續使用土地的，應當在土地使用年限屆滿前與集體土地所有者協商，集體土地所有者同意繼續使用的，按本辦法的規定重新辦理集體建設用地使用權登記手續。

第三章 集體建設用地使用權轉讓、轉租

第二十四條 集體建設用地使用權轉讓是指集體建設用地使用者將集體建設用地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈與。

集體建設用地使用權轉租，是指承租人將集體建設用地使用權再次租賃的行為。未按出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的，不得轉讓、轉租。第二十五條 集體建設用地使用權轉讓、轉租應當簽訂書面合同。

第二十六條 集體建設用地使用權轉讓的，原受讓方的權利、義務隨之轉移；集體建設用地使用權轉租的，轉租人應當繼續履行原出租合同。集體建設用地使用權轉讓、轉租的年限不得超過原土地使用年限減去已使用年限后的剩余年限。

第二十七條 集體建設用地使用權轉讓、轉租的，當事人雙方應當在簽訂合同后30日內到市國土資源部門申請辦理土地登記和領取相關權屬證明，市國土資源部門應依法給予辦理。

第二十八條 申請辦理集體建設用地使用權轉讓、轉租，需提交下列材料：

（一）原集體建設用地使用權出讓合同、出租合同；

（二）雙方簽訂的轉讓合同（包括轉讓方原簽訂的轉讓合同）、轉租合同；

（三）用地單位營業執照及法人代表身份證（復印件）或個人身份證明；

（四）原土地使用證正本；

（五）法律、法規和規章規定的其他資料。

第四章 集體建設用地使用權抵押

第二十九條 集體建設用地使用權抵押，是指集體建設用地使用權人不轉移對集體建設用地的占有，將該集體建設用地使用權作為債權擔保的行為。第三十條 集體建設用地使用權抵押應當簽訂書面合同。

第三十一條 集體建設用地使用權抵押的，應在規定的時間內到市國土資源部門辦理抵押登記，涉及地上建筑物、其他附著物同時抵押的，應在規定時間內先到市國土資源部門辦理抵押登記，再到市房產管理部門辦理抵押登記。第三十二條 申請辦理集體建設用地使用權抵押登記須提交下列資料：

（一）涉及集體建設用地使用權抵押的主合同；

（二）抵押合同；

（三）村民代表意見書（集體經濟組織村民會議三分之二成員或三分之二以上村民代表同意，并簽名確認）；

（四）原土地使用證正本；

（五）雙方身份的有效憑證；

（六）法律、法規和規章規定的其他有關資料。

第三十三條 集體建設用地使用權被作為抵押物的，債務人不履行債務時，抵押權人有權依法處分抵押的集體建設用地使用權。

因處分抵押財產而取得集體建設用地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權的，應當辦理過戶登記。

第三十四條 抵押權因債務清償或其他原因而消滅的，應當辦理注銷抵押登記。

第五章 地價、土地收益及稅費管理

第三十五條 集體建設用地使用權流轉實行以基準地價為參照的最低限價制度。市國土資源部門負責組織本行政區域土地定級估價工作，制定基準地價，報市人民政府批準后定期公布執行。

第三十六條 集體建設用地使用權流轉價格明顯低于政府公布的價格，政府可行使優先購買權。

流轉宗地的評估價格，由申請流轉的集體建設用地使用權人委托具備資質的地價評估機構出具宗地價格評估報告。

第三十七條 集體土地所有者出讓、出租集體建設用地使用權所取得的土地收益應當納入農村集體財產統一管理。其中50%以上應當存入銀行專戶，專款用于本集體經濟組織成員的社會保障安排，不得挪作他用。具體實施辦法由市社會保障部門會同有關部門參照省有關規定制定。

第三十八條 集體建設用地使用權出讓、轉讓和出租的應當向市國土資源部門申報價格，并依法繳納有關稅費。集體建設用地使用權轉讓發生增值的，應當參照國有土地增值稅征收標準，向市人民政府繳納有關土地增值收益。土地增值收益收繳和使用管理辦法由市財政部門會同有關部門參照省有關規定另行制定，報市人民政府批準后實施。

第三十九條 市國土資源部門及其他有關部門在集體建設用地使用權流轉管理工作中收取的費用，必須嚴格執行國家和省、市政府的有關規定，并接受監察、財政、稅務部門的監督。

第六章 法律責任

第四十條 集體建設用地閑置的，市國土資源部門應當責令限期改正；農民集體土地所有者對閑置的土地負有直接責任的，在土地閑置狀況改正之前，市國土資源部門暫停辦理其新增集體建設用地審批手續。

第四十一條 單位和個人通過出讓、轉讓、出租方式取得的集體建設用地用于建設商品住宅的，市國土資源部門應當責令限期改正，拒不改正的責令交還土地，拒不交還的以非法占用土地論處。

第四十二條 違反本辦法第十七條的規定，集體建設用地使用權不實行公開交易的，市國土資源部門不得為其辦理產權變更登記或者他項權利登記手續。

第七章 附則

第四十三條 本辦法實施之前已發生的集體建設用地使用權流轉，應當依照本辦法規定辦理有關手續。

第四十四條 本辦法由市國土資源局負責解釋。第四十五條 本辦法自2005年10月1日起施行。

第三篇：南京市集體建設用地使用權流轉管理辦法

南京市集體建設用地使用權流轉管理辦法

寧政發[2011]79號

各區縣人民政府，市府各委辦局，市各直屬單位：

現將《南京市集體建設用地使用權流轉管理辦法》印發給你們，請認真貫徹執行。

二○一一年四月十日

南京市集體建設用地使用權流轉管理辦法

第一章 總 則

第一條

為依法引導集體建設用地使用權流轉，培育和規范集體土地市場，維護土地所有者和使用者的合法權益，優化土地資源配置，提高土地利用效率，促進城鄉統籌發展，結合本市實際制定本辦法。

第二條

本辦法適用于本市行政區域內的集體建設用地使用權流轉管理。

第三條

本辦法所稱集體建設用地使用權流轉包括與建設用地實物對應的集體建設用地使用權流轉和建設用地指標交易。

建設用地實物，是指經依法登記，核發《集體土地使用證》的農民集體所有土地。包括鄉鎮企業、鄉鎮公共設施、公益事業等存量建設用地和經村莊合并、土地綜合整治以及其他依法辦理農用地轉用手續后新增的集體建設用地。

建設用地指標，是指農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地等農村集體建設用地通過萬頃良田工程、城鄉建設用地增減掛鉤、宅基地置換等形式復墾為耕地后，可用于建設的新增用地指標。

第四條

在保持集體土地所有權性質不變的前提下，按照土地所有權與使用權相分離的原則，集體建設用地使用權實行有償、有限期、可流轉的制度。

第五條

市、縣（區）國土資源管理部門分別設立集體建設用地使用權流轉有形市場（以下簡稱有形市場），對集體建設用地使用權流轉進行管理。集體建設用地使用權流轉應在有形市場內進行。

第六條

市國土資源局負責本行政區域內集體建設用地使用權流轉的管理和監督工作。市國土資源局江寧分局、浦口分局、六合分局，高淳、溧水縣國土資源局負責本區、縣行政區域內集體建設用地使用權流轉的管理和監督工作。

第二章 產權代表界定

第七條

農民集體所有的建設用地依法屬于村農民集體所有的，所有權代表為村集體經濟組織，沒有建立村集體經濟組織的由村民委員會代行所有權；屬于村民小組農民集體所有的，由村民小組行使所有權，村集體經濟組織或村民委員會監督；屬于鎮街農民集體所有的，所有權代表為鎮街集體經濟組織，沒有鎮街集體經濟組織的，所有權代表為鎮人民政府或街道辦事處。

第八條

市、區縣國土資源管理部門應當對集體土地進行權屬調查，確定土地所有者和使用者，由市、區縣人民政府頒發《集體土地所有權證》和《集體土地使用證》。

第九條

對法律規定不需要辦理征收手續的新增集體建設用地，在辦理農用地轉用手續后，可以根據土地所有者的要求，直接將集體建設用地使用權確權給土地所有者或土地所有者代表，頒發《集體土地使用證》。

第三章 實物流轉

第一節 一般規定

第十條

集體建設用地使用權流轉不得改變原批準的規劃條件，規劃條件確需改變的，應按以下方式處理：

（一）規劃條件的改變須符合土地利用總體規劃和城鄉建設規劃，并取得城鄉建設規劃管理部門的批準；

（二）在辦理土地流轉前，土地流轉受讓方須與土地所有者簽訂補充協議，交納前后規劃條件下土地流轉價格差額；

（三）土地用途由非經營性用地變更為商業、娛樂、旅游開發等經營性用地的，土地使用權不得協議流轉，由土地所有者收回后重新按規定程序通過公開招拍掛方式進行流轉。

第十一條

集體建設用地使用權流轉不得用于商品住宅開發。

第十二條

有下列情形之一的集體建設用地使用權不得流轉：

（一）土地使用者為集體土地所有者或集體土地所有者代表，土地流轉時沒有經過三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意的；

（二）違法占用的集體建設用地；

（三）土地權屬有爭議的；

（四）司法機關依法裁定查封的；

（五）土地使用者未按土地流轉合同約定進行開發建設的；

（六）土地流轉權利受到其他法定限制的。

第十三條

集體建設用地使用權流轉合同約定使用期限屆滿，土地使用者要求續期的，應在使用期限屆滿前兩個月內向集體土地所有者提出申請，經集體土地所有者同意后，按本辦法規定重新辦理集體建設用地流轉手續。

第十四條

集體建設用地使用權流轉合同約定使用期限屆滿，土地使用者未提出續用申請的，土地使用權由土地所有者無償收回。

第二節 流轉方式

第十五條

集體建設用地使用權可以采用轉讓、出租、作價入股三種方式進行流轉。

第十六條

符合流轉條件的集體建設用地可以設定土地抵押權。

第十七條

集體建設用地使用權轉讓，是指集體建設用地所有者或使用者將土地使用權轉移的行為。集體建設用地使用權轉讓年限不得超過《集體土地使用證》載明的剩余土地使用年限。

第十八條

集體建設用地使用權出租，是指集體建設用地所有者或使用者將集體建設用地使用權出租的行為，由承租人與出租人簽訂一定年限的土地租賃合同，承租人取得租賃權并按期支付土地租金的行為。集體建設用地使用權出租期限一般與企業登記的經營年限相銜接，但最長出租年限不得超過《集體土地使用證》載明的剩余土地使用年限。

第十九條

集體建設用地使用權作價入股是指集體建設用地所有者或使用者將一定年期的集體建設用地土地使用權收益金折成股份，由土地使用者持股，參與分紅的行為。作價入股年限應與企業登記的經營年限相銜接，最長不得超過《集體土地使用證》載明的剩余土地使用年限。土地使用權作價入股的紅利（收益金）可以按實際收益分配，也可以按固定收益分配，每年支付一次。

第二十條

集體建設用地使用權作價入股一般采取雙方協議方式。集體建設用地使用權轉讓、出租可以采取雙方協議方式，也可以采取公開招拍掛方式。但土地使用者為集體土地所有者或集體土地所有者代表，且土地流轉用于商業、娛樂、旅游開發的須采取公開招拍掛方式。

第三節 流轉程序

第二十一條

協議流轉程序為：

（一）土地流轉雙方簽訂土地流轉合同；

（二）土地流轉雙方持有關材料向有形市場提出土地使用權流轉申請；

（三）有形市場經審核，符合土地流轉條件的，向土地流轉雙方頒發《集體建設用地使用權流轉批準書》。

土地使用者為集體土地所有者或集體土地所有者代表的，土地流轉基本情況須在有形市場公示十個工作日。公示期間，有其他意向用地者提出正式申請的，土地流轉由協議方式轉成公開招拍掛方式。

（四）地流轉雙方憑《集體建設用地使用權流轉批準書》，辦理土地變更登記。

第二十二條

公開招拍掛流轉程序為：

（一）土地使用者向規劃管理部門申請土地使用條件并辦理其他前期手續；

（二）土地使用者持相關材料，向有形市場提出土地使用權流轉申請；

（三）有形市場經審核，符合土地流轉條件的，由有形市場通過招拍掛方式公開競價，確定受讓人或承租人，向土地流轉雙方頒發《集體建設用地使用權流轉批準書》；

（四）土地流轉雙方憑《集體建設用地使用權流轉批準書》，辦理土地變更登記。

第二十三條

根據城鄉建設規劃由政府按規定程序統一組織建設的農民集中居住區內的房屋所有權轉讓的，其建設用地使用權隨地上房屋所有權的轉讓而流轉，程序為：

（一）房屋買賣雙方持房產轉讓協議、售房人《集體土地使用證》及購房人《房屋所有權證》，向市、縣（區）國土資源管理部門提出土地變更申請；

（二）經市、縣（區）國土資源管理部門審核，符合條件的，辦理土地使用權變更登記手續。

第四章 建設用地指標交易

第二十四條

建設用地指標嚴格按照以下程序產生：

（一）申請農村建設用地復墾，必須提交該土地的權屬證明、土地勘測定界報告、土地利用現狀圖、土地分類面積匯總表。法人或其他組織申請農村建設用地復墾，必須提交土地所在農村集體經濟組織同意復墾的書面材料；農村集體經濟組織申請農村建設用地土地復墾，必須出具集體土地所有證或其他權屬證明，以及本集體經濟組織三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意復墾的書面材料。

（二）市國土資源局依據土地利用總體規劃、城鄉建設規劃，對土地綜合整治建設用地復墾方案進行審查，經市人民政府批準后實施。

（三）市、區縣國土資源局按照省市土地復墾有關規定統一組織驗收，分別建立建設用地指標交易信息庫。建設用地指標經過省、市國土資源局確認后，向指標所有者核發建設用地指標憑證。

第二十五條

建設用地指標用于房地產開發等公開出讓項目辦理農用地轉用手續的，只能由經審核的從事土地儲備、房地產一級開發的主體以及各開發園區運作平臺申購；建設用地指標用于非公開出讓項目辦理農用地轉用手續的，可在完成項目用地規劃預審后，由用地單位直接申購。

第二十六條

建設用地指標須通過招拍掛方式在有形市場公開交易。指標交易可以根據指標所有者的申請在區縣級有形市場進行交易，也可以在市級有形市場進行交易。

第二十七條

建設用地指標在市級進行交易的，可在全市范圍內使用，在區縣級進行交易的，只能在本行政區域內使用。

第二十八條

無法直接使用交易獲得的增減掛鉤指標辦理農轉用手續的地區，可以用交易獲得的指標和國土資源管理部門交換國家計劃指標。

第二十九條

已納入萬頃良田工程和城鄉建設用地增減掛鉤項目庫的項目，項目實施后預期可形成的建設用地指標可按項目打包交易等方式在指標交易有形市場內進行交易，項目實施完成后所形成的增減掛鉤指標歸項目實施單位擁有。根據需要，市級可采取有償的辦法，調購部分建設用地指標，具體辦法另行制定。

第三十條

國土資源管理部門在綜合考慮耕地開墾費、新增建設用地有償使用費、土地指標獲取成本等因素的基礎上，分片區制定建設用地指標交易指導價格。

第三十一條

為促進土地節約集約利用，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，鼓勵指標交易，上級下達至南京市的農用地轉用計劃指標將主要用于滿足全市保障性住房、基礎設施以及重大產業項目用地需求，而新增經營性用地、村鎮建設等用地指標主要通過土地整治、建設用地指標交易獲取。

第三十二條

為提高建設用地指標使用效率，通過交易獲得的建設用地指標原則上需在一年內使用，如一年內由于客觀原因不能使用的，可申請按照指標購入價八折退回；或提前一個月向指標交易市場所在國土資源行政主管部門提出延期申請，延期時間最長不超過半年，到期后仍未使用的指標按作廢處理。

第五章 地價和收益管理

第三十三條

市、區縣人民政府制定并公布集體建設用地使用權流轉最低保護價和片區指導價（基準地價），并根據城鄉發展和土地市場狀況，對最低保護價適時進行調整。

第三十四條

土地使用者為集體土地所有者或集體土地所有者代表的，集體建設用地使用權流轉時流轉價格須由申請流轉的土地使用者委托具備資質的地價評估機構評估，流轉價格不得低于政府公布的最低保護價。

第三十五條

土地使用者應按照土地登記和土地流轉合同規定的土地使用條件使用土地，不得擅自改變土地使用條件。確需改變土地使用條件的應當經原批準機關批準，同時根據土地所有者要求交納不同土地使用條件下土地流轉價格差額，重新簽署土地流轉合同和辦理土地變更登記。

第三十六條

集體土地所有者流轉集體建設用地使用權所取得的土地收益應當納入農村集體資產統一管理。其中50%以上應當納入專戶管理，專款用于本集體經濟組織成員的社會保障安排，不得挪作他用。

第三十七條

區縣政府可按一定比例，從土地流轉收益中提取城鄉統籌配套建設資金，專項用于農業農村發展，具體比例由區縣研究確定。

第六章 附 則

第三十八條

國家和省對農村集體建設用地流轉管理有新規定的，按國家和省的規定執行。

第三十九條

本辦法由南京市國土資源局負責解釋。

第四十條

本辦法自頒布之日起實施，原《南京市集體建設用地使用權流轉管理辦法（試行）》（寧政發〔2004〕213號）同時廢止。

第四篇：廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法

廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法

名

稱：廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法索 引 號：0000-21-2005-000052 主題分類：經濟管理

發布機構：廣東省人民政府 發文日期：2005-06-23

文

號：粵府令第100號

主 題 詞：經濟管理 土地 流通 辦法 命令.h1 { FONT-WEIGHT: bold;TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph;FONT-SIZE: 22pt;MARGIN: 17pt 0cm 16.5pt;LINE-HEIGHT: 240%;TEXT-ALIGN: justify }.h2 { FONT-WEIGHT: bold;TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph;FONT-SIZE: 16pt;MARGIN: 13pt 0cm;LINE-HEIGHT: 173%;TEXT-ALIGN: justify }.h3 { FONT-WEIGHT: bold;TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph;FONT-SIZE: 16pt;MARGIN: 13pt 0cm;LINE-HEIGHT: 173%;TEXT-ALIGN: justify } DIV.union { } DIV.union TD { }.h1 { FONT-WEIGHT: bold;TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph;FONT-SIZE: 14px;LINE-HEIGHT: 18px FONT-SIZE: 14px;LINE-HEIGHT: 18px FONT-SIZE: 22pt;MARGIN: 17pt 0cm 16.5pt;LINE-HEIGHT: 240%;TEXT-ALIGN: justify }.h2 { FONT-WEIGHT: bold;TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph;FONT-SIZE: 16pt;MARGIN: 13pt 0cm;LINE-HEIGHT: 173%;TEXT-ALIGN: justify }.h3 { FONT-WEIGHT: bold;TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph;FONT-SIZE: 16pt;MARGIN: 13pt 0cm;LINE-HEIGHT: 173%;TEXT-ALIGN: justify }.union { }.union TD { FONT-SIZE: 14px;LINE-HEIGHT: 18px FONT-SIZE: 14px;LINE-HEIGHT: 18px }第 100 號

《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》已經2005年5月17日廣東省人民政府第十屆六十六次常務會議通過，現予發布，自2005年10月1日起施行。

省

長

二○○五年六月二十三日

廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法 第一章 總 則

第一條 為加強國家對集體建設用地的管理，合理利用土地，規范集體建設用地使用權流轉市場秩序，促進經濟可持續發展，根據國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定，結合我省實際，制定本辦法。

第二條 集體建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押，適用本辦法。

第三條 取得農民集體土地進行非農業建設，應當符合國家有關產業政策及當地土地利用總體規劃、城市規劃或村莊、集鎮規劃。涉及農用地轉為建設用地的，應當落實土地利用計劃的農用地轉用指標。

第四條 有下列情形之一的,集體建設用地使用權不得流轉

(一)不符合土地利用總體規劃、城市規劃或村莊、集鎮規劃的；

(二)土地權屬有爭議的；

(三)司法機關和行政機關依法裁定、決定查封或以其他形式限制土地權利的；

(四)村民住宅用地使用權。

因轉讓、出租和抵押地上建筑物、其他附著物而導致住宅用地使用權轉讓、出租和抵押的除外。村民出賣和出租住房后，不得再申請新的宅基地。

第五條 通過出讓、轉讓和出租方式取得的集體建設用地不得用于商品房地產開發建設和住宅建設。

第六條 集體建設用地使用權轉讓、出租和抵押時，其地上建筑物及其他附著物隨之轉讓、出租和抵押；集體建設用地上的建筑物及其他附著物轉讓、出租和抵押時，其占用范圍內的集體土地使用權隨之轉讓、出租和抵押。

第七條 出讓、出租和抵押集體建設用地使用權，須經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意。

鄉（鎮）農民集體所有的土地由鄉鎮集體經濟組織負責經營和管理,沒有鄉鎮集體經濟組織的，由鄉鎮人民政府負責經營和管理。

第八條 下列建設項目可以使用集體建設用地：

1.興辦各類工商企業，包括國有、集體、私營企業，個體工商戶，外資投資企業（包括中外合資、中外合作、外商獨資企業、“三來一補”企業），股份制企業，聯營企業等；

2.興辦公共設施和公益事業；

3.興建農村村民住宅。

第九條 國家為了公共利益的需要，依法對集體建設用地實行征收或者征用的，農民集體土地所有者和集體建設用地使用者應當服從。

第十條 土地使用者應當按照市、縣人民政府建設用地批準文件規定的用途使用土地。

確需改變土地用途的，應當經土地所有者和土地、規劃行政主管部門同意，報原批準用地的市、縣人民政府批準。

第十一條 縣級以上人民政府土地行政主管部門負責本行政區域內集體建設用地使用權流轉的管理和監督。

縣級以上人民政府農業、審計、勞動保障、民政等行政主管部門應當按照各自的職責，對農民集體通過集體建設用地流轉取得收益的管理使用，加強指導和監督檢查。

第二章 集體建設用地使用權出讓、出租

第十二條 集體建設用地使用權出讓，是指農民集體土地所有者將一定年期的集體建設用地使用權讓與土地使用者，由土地使用者向農民集體土地所有者支付出讓價款的行為。以集體建設用地使用權作價入股（出資），與他人合作、聯營等形式共同興辦企業的，視同集體建設用地使用權出讓。

集體建設用地使用權出租，是指集體土地所有者或集體建設用地使用權人作為出租人，將集體建設用地租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。

第十三條 集體建設用地使用權出讓、出租，應當簽訂書面合同。

集體建設用地使用權出讓、出租的最高年限，不得超過同類用途國有土地使用權出讓的最高年限。

第十四條 集體建設用地使用權出讓、出租或作價入股（出資）的，農民集體土地所有者和土地使用者應當持該幅土地的相關權屬證明、集體建設用地使用權出讓、出租或作價入股（出資）合同（包括其村民同意流轉的書面材料）,按規定向市、縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地登記和領取相關權屬證明。市、縣人民政府土地行政主管部門應依法給予辦理。

第十五條 集體建設用地使用權出讓、出租用于商業、旅游、娛樂等經營性項目的，應當參照國有土地使用權公開交易的程序和辦法，通過土地交易市場招標、拍賣、掛牌等方式進行。

第十六條 集體建設用地使用權出讓、出租合同約定的土地使用年限屆滿，土地使用權由農民集體土地所有者無償收回，其地上建筑物、附著物按照集體建設用地使用權出讓、出租合同的約定處理。

原土地使用者要求繼續使用土地的，應當在土地使用年限屆滿前與農民集體土地所有者協商，集體土地所有者同意繼續使用的，按本辦法的規定重新辦理集體建設用地使用權登記手續。

第三章 集體建設用地使用權轉讓、轉租

第十七條 集體建設用地使用權轉讓，是指農民集體建設用地使用權人將集體建設用地使用權再轉移的行為。集體建設用地使用權轉租，是指承租人將集體建設用地使用權再次租賃的行為。

第十八條 集體建設用地使用權轉讓、轉租應當簽訂書面合同。

集體建設用地使用權轉讓的，原受讓方的權利、義務隨之轉移;集體建設用地使用權轉租的，轉租人應當繼續履行原出租合同。

集體建設用地使用權轉讓、轉租的年限為原土地使用年限減去已使用年限后的剩余年限。

第十九條 集體建設用地使用權轉讓、轉租的，當事人雙方應當持集體土地使用權屬證明和相關合同，到市、縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地登記和領取相關權屬證明。市、縣人民政府土地行政主管部門應依法給予辦理。

第四章 集體建設用地使用權抵押

第二十條 集體建設用地使用權抵押，是指集體建設用地使用權人不轉移對集體建設用地的占有，將該集體建設用地使用權作為債權擔保的行為。

第二十一條 集體建設用地使用權抵押應當簽訂書面合同，并到市、縣人民政府土地行政主管部門辦理抵押登記。

農民集體土地所有者抵押集體建設用地使用權的,在申請辦理抵押登記時，應當提供本集體經濟組織的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意抵押的書面材料。

第二十二條 集體建設用地使用權被作為抵押物的，債務人不履行債務時，抵押權人有權依法處分抵押的集體建設用地使用權。

因處分抵押財產而取得集體建設用地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權，應當辦理過戶登記。

第二十三條 處分抵押集體建設用地使用權所得，抵押權人有優先受償權。

第二十四條 抵押權因債務清償或者其他原因而消滅的，應當辦理注銷抵押登記。

第五章 土地收益

第二十五條 集體土地所有者出讓、出租集體建設用地使用權所取得的的土地收益應當納入農村集體財產統一管理。其中50%以上應當存入銀行（農村信用社）專戶，專款用于本集體經濟組織成員的社會保障安排，不得挪作他用。具體實施辦法由省勞動保障部門會同省農業、民政、財政、衛生等部門制定,報省人民政府批準后實施。

第二十六條 集體建設用地使用權出讓、轉讓和出租的，應當向土地行政主管部門申報價格，并依法繳納有關稅費。集體建設用地使用權轉讓發生增值的，應當參照國有土地增值稅征收標準，向市、縣人民政府繳納有關土地增值收益。土地增值收益收繳和使用管理辦法由省財政部門會同省國土資源、物價部門另行制定，報省人民政府批準后實施。

第二十七條 市、縣人民政府土地行政主管部門應當制定本行政區域集體建設用地使用權的基準地價，并報市、縣人民政府批準后公布。

第六章 法律責任

第二十八條 集體建設用地閑置的，市、縣人民政府土地行政主管部門應當責令改正；農民集體土地所有者對閑置的土地負有直接責任的，在土地閑置狀況改正之前，市、縣土地行政主管部門暫停辦理其新增集體建設用地審批手續。

第二十九條 單位和個人通過出讓、轉讓、出租方式取得的集體建設用地用于開發商品房地產項目和進行住宅建設的，市、縣土地行政主管部門應當責令改正，拒不改正的責令交還土地。

第三十條 違反本辦法第十五條的規定，集體建設用地使用權不實行公開交易的，縣級以上土地行政主管部門不得為其辦理產權變更登記或者他項權利登記手續。

第七章 附則

第三十一條 集體建設用地使用權流轉的合同文本格式，由省國土資源部門制定。

第三十二條 本辦法自2005年10月1日起實施。

第五篇：農村集體建設用地使用權流轉程序

一、農村集體建設用地使用權符合下列條件的，可以出讓、轉讓、出租和抵押：

(一)經依法批準轉用或取得的用地;

(二)符合土地利用總體規劃和城市、鎮村建設規劃;

(三)依法辦理土地登記或領取土地權屬證書;

(四)界址清楚，沒有權屬糾紛。

二、農村集體建設用地使用權首次流轉的程序：

(一)農村集體經濟組織持土地所有權證等資料，向所在鎮國土資源分支機構提出申請;

(二)經鎮國土資源分支機構和鎮人民政府提出初審意見后，報市土地行政主管部門審定，符合條件的發給流轉批準書;

(三)農村集體經濟組織取得流轉批準書后，按有關規定確定土地使用者，簽訂流轉合同;

(四)流轉雙方按流轉合同約定繳納土地流轉有關費用后，持流轉批準書、流轉合同、地上建筑物合法證明等文件于簽訂流轉合同之日起30日內，到市土地行政主管部門申請辦理土地登記手續，確認建設用地使用權，領取土地使用證。

三、農村集體建設用地使用權再次流轉的程序：

(一)依法取得農村集體建設用地使用權的土地使用者，按有關規定轉移土地使用權，簽訂再次流轉合同;

(二)流轉雙方按再次流轉合同約定繳納土地流轉有關費用后，持土地使用證、首次流轉合同及流轉批準書、再次流轉合同、地上建筑物證明等文件，于簽訂再次流轉合同之日起30日內到市土地行政主管部門申請辦理土地使用權變更登記或出租、抵押登記。

注意事項：

農村集體建設用地使用權不得再次流轉的情形：

(一)未按首次流轉合同的約定開發的農村集體建設用地;

(二)土地使用權屬不清或存在爭議的;

(三)轉讓已設立抵押擔保物權的農村集體建設用地，抵押人未通知抵押權人和未告知受讓人的;

(四)已被依法查封、凍結的;

(五)超過土地使用權使用年限的;

(六)無建筑物的宅基地;

(七)法律、法規規定的其他情形。

知識關聯：

有下列情況之一的，在土地利用總體規劃確定的城市和鎮(含火炬開發區，下同)、村建設用地范圍內，經依法批準可以辦理農村集體建設用地轉用手續：

(一)鎮、村等集體經濟組織興辦工業園區;

(二)鎮、村等集體經濟組織興辦集體企業;

(三)鎮、村等集體經濟組織進行公共設施和公益事業建設;

(四)農村村民宅基地;

(五)因征用農村集體經濟組織的耕地，為解決農村集體經濟組織和村民的生產、生活需要劃留的用地;

(六)法律、法規、政策規定的其他情形。

屬于市政府已預征預控或經市政府批準由各鎮政府預征預控的集體農用地和未利用地，不得轉為農村集體建設用地。

小編提醒：

農村集體建設用地使用權轉讓的，首次流轉合同載明的權利義務隨之轉移。