第一篇：我國依法行政存在的問題及對策(孫賀)

我國依法行政存在的問題及對策

【內容摘要】：依法行政是依法治國的重要組成部分，在很大程度上對依法治國基本方略的實現具有決定性意義。我國在行政立法、行政執法和行政法制監督等方面存在諸多問題，應通過完善行政立法、深化行政體制改革和加強行政執法隊伍建設等途徑，全面推進依法行政進程。

【關鍵詞】：依法行政，存在問題，對策

依法行政或稱行政法治，是依法治國原則在行政領域中的具體運用。依法行政作為我國依法治國基本方略的重要組成部分，既是依法治國的核心、關鍵和難點，同時也是依法治國的重要基礎和重要保障。隨著我國依法治國進程的推進，對依法行政又提出了新的、更高的要求。

一、我國依法行政存在的主要問題(一)行政立法不規范、不完善

依法行政的前提是有法可依，如果無法或法的質量不高，缺乏科學性、可操作性和嚴密性，依法行政就成了無源之水、無本之木。近幾年我國的行政立法發展較快，先后出臺了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《公務員法》等重要的行政法律，使行政機關及其工作人員在執行職務的過程中初步做到了有法可依，對依法行政的確立和發展起到了決定性的作用，但仍存在不少問題。一是行政法的覆蓋面不夠，使得行政法治化存在一定的“真空地帶”。一些重要的行政管理領域比如行政強制、行政征收等尚無法可依，從而影響到依法行政的全面實現，也不利于對行政相對人合法權益的保護。二是行政立法的質量有待提高。行政立法和行政規范性文件制定中存在著部門利益化傾向，公開透明和公眾參與不夠，缺乏充分的專家論證，使得行政立法嚴密性欠缺，統一性不夠，有些法律法規的條文規定過于原則和抽象，可操作性不強，不僅給行政執法帶來極大的不便，也嚴重損害了法治的權威，影響了整個依法行政的進程。

(二)行政執法體制不順

我國現存的行政執法體制不順，與現行行政管理體制和政府職能轉變尚未形成全方位的對接，導致行政執法職責不清、政出多門、各自為政。具體表現為：第一，政企不 1 分，政事不分。從法理上說，執法主體只能是國家行政機關，企事業單位不能擁有執法權，然而目前我國的行政執法機構設置混亂，行政機關、法律法規授權的單位、企事業或政企合一的單位等都享有行政執法權，行政執法主體政企不分、政事不分的現象并不少見。第二，行政執法部門縱向集權，條塊分割，部門壁壘，相互之間缺乏協調配合，造成執法工作形不成合力，相互掣肘，辦事效率不高。第三，行政執法機構之間權限不明、職責不清，行政隸屬關系混亂，導致執法不力。(三)缺乏完善有力的監督制約機制

權力必須受到監督和控制，否則就會被濫用。因此，除了要有完備而規范的法律法規外，監督制約機制的完善與加強也格外重要。我國目前雖已初步形成了行政系統內外結合的監督體系，有黨的監督、人大監督、司法機關的監督和行政機關內部專門機關以及上下級的監督，還有民主黨派、人民群眾和新聞媒體的監督。但這些監督卻沒有發揮強有力的作用，并未真正促使行政主體依法行政，執法不嚴、違法不究、執法牟利現象普遍-存在，阻礙了依法治國建設的進程。目前我國行政執法監督方面存在以下主要問題：一是行政監督立法殘缺。我國目前還沒有一部《行政監督法》及與其配套的法規、規章來統一規范行政監督主體與客體的權利和義務、程序和時效及法律責任，已有的相關法律法規或籠統缺乏可操作性或職權重疊交叉而使有關監督主體互相推諉，監督不力。二是執法監督機制不盡合理。不少監督部門缺乏應有的獨立性，地位低、權力小，監督工作未能切實做到經?；?、制度化，未建立并認真實行監督責任制。三是社會監督、民主監督力度不夠。人民政協、民主黨派、工青婦殘等社會團體往往因經費不足、實際法律地位低等原因不能或不敢去行使監督權。在西方被稱為“第四種權力”的新聞輿論監督，也因種種原因而不能真正發揮應有的監督職能。(四)行政執法人員的素質有待提高

行政機關及其公務員是國家行政權力的行使者，基本上所有的法律法規都要由行政機關及其公務員通過對社會事務的管理來落實到社會生活的各個領域，因此，行政機關及其公務員的思想業務素質直接決定著依法行政的質量和水平。而我國的行政執法人員法律素質參差不齊，依法行政的觀念、能力和水平亟待進一步提高。主要表現在：一是行政執法理念落后。一些行政執法人員存在著“官本位思想”、“人治思想”、“特權思想”，在執法過程中濫用權力，損害相對人利益以滿足私欲。還有一些行政執法人員存在著義務本位的法律觀念，依法行政意識淡漠，缺乏理性的公民權利本位的現代法治精神，以致出現了行政權失控或法外行政的現象，極大地影響了行政機關及其公務員的 執法水平，導致了對依法行政的破壞。二是行政執法人員法律知識匱乏，執法水平低。三是行政機關在進人、用人、考核、任免、獎懲等方面均未完全納入法制化軌道。一些執法人員不具備國家公務員應有的文化素質、道德素質和法律素質。

二、推進依法行政進程的對策思考(一)提高法律意識，增強法治觀念

思想是行動的先導，為了推進我國依法行政進程，必須切實增強法治觀念。當前尤其要真正樹立以下三個觀念：一是職權法定和權責統一的觀念。任何行政職權的取得和行使都必須符合法律規定。承擔責任是現代法治政府的第一要義，政府的權力來源于人民，政府理應承擔起與權力對等的責任，對人民負責。政府違法行使權力要承擔責任，違法不作為也要承擔責任。二是法律權威的觀念。要努力在全社會營造依法辦事、維護法律權威的良好氛圍。各級行政機關及其工作人員、特別是領導干部要帶頭尊重法律、崇尚法律、遵守法律，維護法律的權威，嚴格在憲法和法律的范圍內活動。任何機關和個人都不能有超越憲法和法律或者凌駕于憲法和法律之上的特權，不得以權代法、以權壓法、以權亂法、以權廢法。三是依程度行政的觀念。程序正義是實體正義的保障。在當前情況下，依法行政特別要樹立依程序行政的觀念，完善行政程序方面的法律制度，做到任何行政機關及其工作人員在做出影響行政相對人的行為時，必須遵守法定程序；行政機關在行政決定過程中應當平等對待行政相對人；在作出不利于行政相對人的行政決定時，應當給予相對人陳述和申辯的機會。(二)加強立法工作，提高立法質量

為了切實使依法行政有法可依，必須進一步完善我國的行政立法。首先，要盡快出臺《行政立法法》、《行政組織法》、《行政程序法》等重要的行政法律、法規，彌補行政法領域的“真空”，使得行政行為從主體到形式、內容、程序等都有法可依，同時要配套建立行政聽證制度、行政公示制度、行政公訴制度等重要的法律制度，把抽象行政行為同時也納入行政復議和行政訴訟的范圍，使行政從總體上、全方位、多角度地有法可依。這也是保證實現依法行政的前提條件。其次，注重提高立法質量，增加法律法規條文的嚴密性、規范性、統一性和可操作性。這就需要把現有的行政法律法規加以整理，總結正反經驗，同時吸收國外先進的立法經驗，提高行政立法技術，使法律法規具體明確，易于執行，從而堵塞由于條文本身造成的執法過程中有法不依或執法不嚴的漏洞。(三)深化行政體制改革

完備的行政體制是依法行政的基礎和組織保障。我國現有行政體制兼有計劃和市場 的兩重屬性，在實踐中暴露出許多問題，有必要進行大的改革。就現階段而言，我國的行政體制改革應關注以下幾個方面：一是要切實轉變政府職能，進一步推行政企分開和政事分開，使政府職能法定化。凡是國家法令規定屬于企業行使的權利，各級政府都不要干預。要把不應由政府行使的職能盡量、盡快轉給企業、市場和社會中介組織。二是建立權力適度分立的政府結構?？梢钥紤]在縣級以上的地方各級人民政府之內，設若干決策局，并就各決策局關聯的業務設立相應的執行局，專設監督局。另外，還可根據需要設立專門行政裁判所，解決大宗化的民事和行政糾紛案件，以改變現行的一些政府部門集決策、執行、監督于一身的弊端，從而達到精簡政府機構、提高行政管理效率的目的。三是要認真清理和明確某些行政執法機關的性質、職能、權限和責任，克服某些行政機關角色混亂、職權不清的現象，正確處理政府與企業之間、中央政府與地方政府之間、政府各職能部門之間的關系，確立各級政府和各職能部門的首長負責制，建立各自的責任機制。

(四)加強行政執法隊伍建設

加強行政執法隊伍建設，培養一支高素質的行政執法隊伍，這是推進依法行政進程的重要前提條件。依法行政能否推進，從某種意義上講，關鍵在于執法者。加強行政執法隊伍建設，一是要嚴把入口關和考核關，對擬進行政機關的人員必須經過任職考試和考核合格，并經過嚴格的組織程序才能到國家機關任職，打破“平均主久”、“大鍋飯”等弊端，形成“強者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良性循環機制。二是要對現有的行政執法隊伍進行認真整頓，通過民主評議、社會監督、考試考核等方式，把那些不稱職、不適應行政執法工作的人員堅決清理出行政執法隊伍，保證隊伍的純潔性。三是要建立和完善各項業務培訓制度，對現有的行政執法人員進行業務知識、法律知識培訓，并形成經?；?、制度化，以強化行政執法人員依法行政的觀念和意識，提高依法行政的能力和水平。

(五)加強和完善行政監督和司法審查制度

監督和審查是依法行政的最后一道屏障，是實現依法行政的根本保障。應盡快健全和落實各種監督審查機制，使行政權力都能按法律規定的方式和程序行使。行政監督方面，在完善行政機關內部監督的同時要進一步加強外部監督。內部監督要真正實現層級監督、同級監督和政紀、審計、監察各部門的專項監督。外部監督除了強化權力機關和司法機關的監督外，還要充分發揮群眾、輿論的監督，在政務公開的基礎上采取各種形式進行有效監督。在司法審查上，要強化對行政行為的司法審查，首先應當從完善與改 革司法行政體制入手，可結合《人民法院組織法》的修改及<法官法》配套措施的出臺，具體落實和確保人民法院與政府的平等地位，從組織機構上保障人民法院的獨立性。其次，應當進一步改革和完善我國的行政訴訟制度，可結合《行政訴訟法》的修改，引入對抽象行政行為的司法審查制度，將抽象行政行為納入司法審查范圍，克服行政機關既當“運動員”又當“裁判員”的尷尬局面。參考文獻：

[1]應松年《依法行政論綱》[J]．中國法學，1997(1)[2]李乾貴《依法行政問題研究》[M]．北京：中國法制出版社，2002年出版

[3]李成遠《新時期我國依法行政的若干思考》[J]．廣西政法管理干部學院學報，2004(1)

第二篇：我國當前依法行政存在的主要問題及其對策

我國當前依法行政存在的主要問題及其對策

依法治國，建設社會主義法治國家，這是新形勢下我國各族人民為之努力奮斗的宏偉目標。要實現這一目標，關鍵在于全面推進依法行政。依法行政是依法治國基本方略的重要組成部分和關鍵，也是從嚴治政，建設廉潔、勤政、務實、高效政府的根本要求。能否全面貫徹依法行政，是直接關系到我國法治國家目標能否實現的重要問題。無可否認，經過近些年來的努力，我國的行政法制建設無論在觀念上還是在立法、執法、司法等方面，都有了很大的發展，并且逐步走上正軌。然而，隨著社會主義市場經濟的深入發展，依法行政不斷暴露出一些缺陷和不足，還存在著許許多多不盡如人意的地方，這些問題的存在，嚴重影響了依法行政進程和依法治國目標的實現。因此，研究和解決當前我國依法行政存在的主要問題，對于建設社會主義法治國家具有重要的現實意義。

一、我國依法行政的現狀及其存在的主要問題

自黨的十一屆三中全會以來，我國開始了大規模的立法活動，法制建設特別是行政法制建設取得了很大的成就，依法行政的觀念日益深人人心，政府依法行政的狀況不斷改善，同時進一步加大了立法力度，為依法行政提供了有力的法律保障。20多年來，全國人大及其常委會制定了大量的法律、行政法規和規章，形成了具有中國特色的社會主義法律體系。各省(自治區、直轄市)政府職能迅速轉到宏觀調控、社會管理和公共服務方面上來，為依法行政提供了有力的保證。

在行政執法方面，逐步走向規范化、制度化，真正做到有法必依。特別是近年來行政執法體制改革取得了顯著成效。如，實行收支兩條線，罰款與罰沒財物全部上繳財政；在行政執法的一些領域，如城市管理等進行了相對集中的行政執法權試點，減少了職責交叉造成的亂執法現象；減少事前審批和發證，加強事后監督檢查，加強對違法行為的查處工作；加強行政執法程序的制度建設，推進行政執法行為的規范化；采取考試錄用行政執法人員的辦法，提高了行政執法人員的思想水平和業務素質等。

在行政執法不斷取得進步的同時，行政執法監督體系也不斷完善。國家頒布了許多有關行政執法監督方面的法律法規，建立了對行政權力行使的監督、制約機制。在行政機關外部實行人大及其常委會監督、群眾監督、司法監督；在行政機關內部，實行審計、監察等專門機關監督、上級對下級監督，還有對抽象行政行為實施監督的法規規章備案制度和對具體行政行為實施監督的行政復議制度以及執法監督檢查制度。不少地方還建立了行政執法責任制、錯案責任追究制、規范性文件和重大行政行為備案審查制度等行政執法監督制度，開始從不同角度對行政執法予以監督。

然而，我們在肯定行政法制建設取得成績的同時，不可否認，在現階段的依法行政活動中還存在著許許多多缺陷和不足，這些問題歸結起來主要表現在以下幾個方面：

(一)行政立法的不規范和不完善

依法行政的前提和依據是要有健全和完善的行政法律體系。我國目前行政立法還存在不盡如人意的問題：一是行政立法不規范。盡管我國二十多年來制定了大量的行政法規，但行政立法仍然很不規范。在市場經濟條件下，要做到依法行政，必須限制行政機關的自我立法，減少地方立法。由于行政立法權在“依法行政”口號下日益膨脹，加上行政立法法治監控機制的殘缺，行政立法顯露出架空、取代甚至凌駕于法律之上的危險傾向，因而行政法律規范急劇增多；行政法律粗疏，由行政法規、地方法規和規章補充、細化，甚至取而代之，這就難免形成行政執法機關為自己制造執法依據的不正常現象，出現了政府既是市場規則的制定者，同時又是市場中的“運動員”和“裁判員”。二是行政立法不完善。一些領域還沒有相應的行政法律、法規來加以調整，致使法律出現了一些空白地帶，特別是適應社會主義市場經濟迫切需要的一些法律、法規尚未出臺，以至于行政機關無法可依、無章可循，嚴重影響了依法行政。

（二)行政執法機構不健全。職責不清

首先，行政執法機構不健全，行政執法機關設置不完善。有的法律、法規規定應該設立的機構沒有設置，不該設置的機構、部門又到處設置，致使行政機構重疊、部門林立，層次過多，而機構臃腫又導致人浮于事、運轉不靈，出現工作上互相推諉扯皮、官僚主義以及沉重的財政負擔等弊端。其次，行政執法機構之間權限不明，職責不清。在我國的執法體制中，長期存在黨政不分、政企不分、權限不分的弊端。行政職能與企業職能合而為一，管理權、經營權與行政處罰權集于一身，這樣很難做到自己監督自己和公正執法。這樣的后果是，好管的、有利可圖的，各執法部門都要爭著管，出現行政執法的“密集地帶”；不好管的、責任大的、無利可圖的，各部門都不去管，互相推諉，出現了行政執法的“空白地帶”。(三)缺乏完善的監督機制

權力必須受到監督和控制，否則就會被濫用。目前，我國已初步形成了行政系統內外結合的監督體系，有黨的監督、人大監督、司法機關的監督和行政機關內部專門機關以及上下級的監督，還有民主黨派、人民群眾和新聞媒體的監督。但這些監督卻沒有發揮強有力的作用，并未真正促使行政主體依法行政，腐敗現象依然嚴重，行政侵權、越權、違法事件時有發生，阻礙了依法治國建設的進程。目前我國行政執法監督方面存在的主要問題有：一是行政監督立法殘缺。我國目前還沒有一部《行政監督法》及與其配套的法規、規章來統一規范行政監督主體與客體的權利和義務、程序和時效及法律責任，我國一些有關法律法規或籠統缺乏可操作性或職權重疊交叉而使有關監督主體互相推諉，監督不力。二是執法監督機制不盡合理。不少監督部門缺乏應有的獨立性，地位低、權力小、權威性差。監督工作未能切實做到經常化、制度化，靠搞突擊檢查，未建立并認真實行監督責任制，當出現執法違法行為時相互推諉、無人追查。三是社會監督、民主監督的力度不夠。人民政協、民主黨派、工青婦殘等社會團體往往因經費不足、實際法律地位低等原因不能或不敢去行使監督權。在西方被稱為“第四種權力”的新聞輿論監督，也因種種原因而不能真正發揮應有的監督職能。

(四)行政執法人員素質低、數量少

法律需要有人去實施、去操作，而依法行政是一項綜合性很強的工作，隨著社會主義市場經濟的發展，行政管理日趨專業化、復雜化，因此對執法人員的要求很高，不僅要具有較強的專業基礎知識，而且要有較高的法律素質。目前行政人員的分布極不合理，較高素質的行政人員主要集中在高層行政機關，而基層行政機關的行政人員不僅文化素質低，而且法律意識淡薄。行政人員素質的低下，在執法中往往會出現重視權力和局部利益，忽視執法責任和義務；不依程序執法、隨意性大；野蠻執法、濫用職權等問題，嚴重影響了政府的威信，引起人民群眾的強烈不滿。另一方面，我國執法人員的數量少，而行政執法范圍廣、數量大，任務繁重，這也直接影響到行政執法的數量和質量。一些不具備行政執法資格的人員頂崗執法，既嚴重影響行政執法機關的形象，又增加了執法的成本。特別是一些邊遠地區，不僅行政執法人員的素質低，而且嚴重。

(五)依法行政的保障制度不健全

授權不充分是保障不力的重要表現，也是導致權責不對稱的重要因素。依法行政的成本應該由國家來解決，不能由行政機關自行解決。而目前的情況是不少執法單位實行“自費執法”，即實行自收自支，以收費和罰沒收入作為經費來源，甚至有的地方政府給執法部門分配罰款任務，有些單位將罰款與執法人員收入和獎金掛鉤。對行政執法人員的人身保障制度也不健全。在依法行政過程中，行政執法人員遭到人身攻擊和人格侮辱的現象時有發生，由于對侵犯執法人員人身權利的違法行為的處罰規定不嚴格、不具體，以致在很多情況下嚴重影響了依法行政的順利開展。

二、全面推進我國依法行政的主要措施

為了保護公民、法人和其他組織的合法權益，保證依法行政順利發展和建設法治國家目標的如期實現，必須下苦工夫加快行政管理體制改革，切實解決當前依法行政存在的突出問題，應采取的主要措施是：

(一)加強和完善行政立法，真正做到有法可依

1．加快立法步伐，改變執法依據不完備狀況。首先要加快制定和完善適應社會主義市場經濟發展需要的法律、法規，把國家的有關政策盡快上升為法律法規，使政策法律化，從而避免因無法可依造成的行政執法職能混亂；其次要改變實施細則滯后、法規不配套的現象；再次要加快制定和完善行政執法本身的法律規范。

2．改進立法工作，增強執法依據的科學性和可操作性。這就要求執法依據的規定要明確、具體、可行，要與改革開放的進程相適應，要處理好職能、權利和義務、責任的關系，加強對違法行為制裁的力度。

(二)改革行政執法體制，為行政執法提供有利條件

我國目前依法行政存在的諸多問題和我國行政執法體制不科學、不合理有很大關系，因此必須從改革行政執法體制人手，建立與社會主義市場經濟相適應的科學的行政執法體制。我國行政執法體制問題的核心在于行政執法的機構設置和權力配置，當前迫切需要解決以下問題：

1．明確行政執法主體資格，清理和整頓行政執法機構。健全行政執法體制首要的事情就是要有合理科學的機構設置。第一，行政執法機構設置要從實際出發，因地制宜，無須要求上下對口，整齊劃一；第二，規定行政執法機構限額、各級人員編制總額和各部門編制人數，規定機構層次，減少運轉環節。對于不具備行政執法主體資格的人員，要堅決將其清理出行政執法隊伍；第三，實現行政執法體制的法律化、制度化，真正運用法律手段進行管理，做到有法可依、執法必嚴、違法必究。

2．調整行政執法權的配置，從橫向適當集中行政執法權，從縱向適當分解行政執法權。

(三)完善行政執法監督機制，強化行政執法的監督

1．加強行政機關內部監督。首先，設立相對獨立的行政執法監督機構。實行執法與執法監督的職能分離，組建專門的行政執法監督機構。專門監督機構實行垂直領導體制，改變其對同級行政機關的依附地位，使其具有相對的獨立性，并且賦予其較高的地位和權威，使監督機關不受同級黨政機關及其領導的干擾，獨立開展工作。其次，建立和完善行政執法的各種具體制度。包括規范性文件備案審查制度、行政執法錯案責任追究制度、行政執法人員資格認證及持證執法制度、行政執法督查制度、行政執法統計制度等。再次，要建設一支高素質的行政執法隊伍和行政執法監督隊伍。2．強化行政執法的外部監督機制。一是加強和改善人大監督，確保人大監督的權威性。監督一府兩院是人大及其常委會的重要職能?？稍谌舜蟪Ｎ瘯性O立專門負責行政執法監督的機構，為人大監督職能的落實提供組織上的保證，以確保人大監督行政執法工作的經常性和有效性。該機構應對行政執法中的重大個案事項直接進行監督，同時解決各監督主體在行政執法監督中出現的問題。二是強化行政執法的司法監督。要進行司法體制改革，建立自上而下垂直的司法系統，從制度上保證司法機關依法獨立、公正地行使審判權和檢察權，加大司法機關的監督力度和范圍。三是加強輿論監督。要建立完備、合理的新聞法律制度，加快新聞輿論監督方面的立法，擴大新聞輿論監督的范圍，加大新聞輿論監督的力度，增強新聞輿論監督的權威性和實效性。四是加強群眾監督。讓群眾參與領導干部的公選，群眾意見應占任免干部決定權的相當分量，多數群眾不滿意不能任命。

(四)加強依法行政法律制度保障，確保執法人員人身、財產安全

如前所述，授權不充分是保障不力的重要表現之一。授權不充分往往出現下列兩種情況：一是國家行政機關在其決定得不到切實執行甚至束手無策時，只有通過其他途徑解決，嚴重地影響了國家行政管理的效率。二是國家行政機關在采取行政強制執法措施時無法可依，往往容易侵犯公民的正當權益，并且國家利益有時也難以得到有效保護，其中突出的表現就是國家應得的收入無法上繳國庫。因此，可以通過制定《行政強制法》來解決上述問題。擬制定的《行政強制法》應增加國家行政機關的行政強制執行權限，擴大行政強制執行范圍，設立必要的法律監督制度，以利于行政執法主體準確執法。針對我國目前存在的“自費執法”，可以通過加強對行政處罰行為的財政監督和司法監督，尤其是充分發揮各級人大及其常設機構在監督行政執法主體行政處罰中的重要作用。在依法行政過程中還存在另一個突出的問題，就是對行政執法人員的人身、財產保障制度不健全。這就要求加大對威脅行政執法人員人身、財產安全的各種違法犯罪行為的打擊力度，使行政執法人員能夠放心大膽地投入工作，積極主動地提高依法行政的積極性。(五)強化法制教育。進一步提高依法行政的意識

依法行政的深刻內涵是法律高于行政，具體地說是行政權力要依法設定，即行政組織與職權必須由《憲法》和法律設定。任何行政活動都必須以《憲法》和法律為依據，不能違反、超越《憲法》和法律，或與《憲法》和法律相抵觸。行政機關處理行政事務時，必須嚴格依法進行。行政權的行使不得侵犯或損害公民、組織的合法權益。沒有《憲法》和法律的授權，行政機關不得限制、剝奪公民的權利，不得增加公民的特定義務，也不得為任何特定的人設定權利或免除特定的義務。因此，依法行政的本質是要求行政機關培養法律高于行政的行政執法意識。這需要不斷加強宣傳教育，要將法律知識作為行政機關工作人員考核的重要內容，做到學法日常化、培訓制度化、考核經常化。對行政執法人員，尤其是領導干部要堅持不懈地強化嚴格依法辦事的教育，樹立法律面前人人平等、行政權受制于法律規定、服務于公共利益的觀念。

（六)加強隊伍建設，建立高效率高素質的執法隊伍

1．要堅持不懈地抓好行政執法人員的政治、思想道德教育，不斷增強法治意識，樹立法律至上的觀念。正確處理好嚴格行政執法和自由裁量權的關系，堅持合理性原則，正確行使自由裁量權。2．要更新行政執法理念。首先要樹立社會主義的人民主權觀念。人民是國家的主人，人民的權力高于一切，依法治國就是黨領導人民治理國家。人民是依法治國的主體，要把人民群眾的根本利益作為依法治國的出發點和歸宿，樹立社會主義的人民主權觀念；其次要大力宣傳公民權利本位的思想?，F代法治是以制約權力和保障權利為核心，公民是權利的主張者和維護者，國家存在的根本目的就是使公民享有更大限度的個人自由和權利；最后拋棄群眾運動式的執法思維。以規范政府行政行為、限制部門權力擴張為核心，充分發揮法律規范性、穩定性等效能，克服政策抽象性、隨意性的缺陷，將社會管理、經濟調控的活動由政策型向法律型轉變。進一步限制、減少并最終取消各種行政執法中的群眾運動式的做法，充分賦予并發揮行政職能部門的日常管理和執法的規范性操作的作用。

3．要建立和完善各項業務培訓制度，對現在的行政執法人員進行業務知識、法律知識培訓，并形成經?；?、制度化，以強化行政執法人員依法行政的觀念和意識，提高依法行政的自覺性。同時，要對現有的行政執法隊伍進行認真整頓，通過民主評議、社會監督、考試考核等方式，把那些不稱職、不適應行政執法工作的人員堅決清理出行政執法隊伍。要加強和完善行政執法隊伍管理的制度建設，錄用行政執法人員要嚴格標準，公平競爭，擇優錄用，切實把住人口關；打破“平均主義”、“大鍋飯”等弊端，形成“強者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好競爭機制。

第三篇：當前我國依法行政存在的主要問題和對策

作者：哈爾濱市人民政府行政執法監督局 孫 舉

依法行政是現代法制國家政府行使權力時普遍奉行的基本原則，是依法治國的必然要求和根本標志。依法行政使我們的各項管理工作納入法制化軌道，保證各項工作的有序進行，從而提高工作效率，保障社會穩定，為經濟發展創造一個良好的政治環境。但是，當前依法行政方面還存在一些問題，與社會預期相比，與推進依法行政、建設法治政府的要求相比，還有很大差距。如何理性地把握和分析這些矛盾和問題及其根源，并積極提出相應的解決對策，是當前行政法治建設的一項重要課題，也是政府法制工作的一項緊迫的任務。

一、依法行政存在的問題

1、依法行政工作體制不順暢。推進依法行政，必須構建完善、系統、順暢的工作體制。目前，我國的依法行政工作的主管部門是各級政府法制機構，它承擔著依法行政工作規劃的制定和組織實施的重要職責。實踐證明，哪個地方、哪個地區政府法制機構建設搞的好，其依法行政也就搞的比較好，社會經濟事業的發展也比較順利。因此，黨中央、國務院高度重視政府法制機構的建設，在2001年的黨政機構改革中，各級政府法制機構都不同程度的得到了加強。但是，目前我國的依法行政工作體制與依法行政工作的要求還有不相適應的地方。一是“倒三角”的工作體制影響了基層依法行政工作的開展。從機構設置情況看，政府法制機構的設置為國家、省、市、縣四級，鄉一級政府未設置專門的機構。從人員分配來看，國務院法制機構人員編制為200人，省級法制機構一般為40―70人，地市政府法制機構一般為10―20人，縣級法制機構一般4人左右，有的甚至只有2人，多數還是兼職人員。由此可以看出，我國依法行政工作體制呈現出上強下弱的“倒三角”態勢，這種狀況勢必影響基層依法行政工作的開展。二是政府法制機構內部人員結構不盡合理。從知識結構看，目前，政府法制機構的部分工作人員是從行政工作崗位轉行而來，沒有受過系統、專業的法律教育學習，在法學理論、法律理念和法律知識等方面還不能完全適應依法行政的要求。從年齡結構看，尚未在總體上形成梯次的年齡結構。從個人狀況看，政府法制機構工作專業性較強，個人發展受限制，一些長期從事政府法制工作的人員得不到提拔重用，不利于調動工作人員的積極性和主動性。三是對“事”不對“人”，影響政府法制機構權威。政府法制對于違法執法人員的處理只有“建議”權而沒有直接處理權，嚴重影響監督效果和政府法制機構的權威，對依法行政工作產生負面影響。

2、依法行政意識樹立的不夠牢固。依法行政在我國是一個全新的管理理念和管理方式，是帶有方向性和全局性的工作，做好依法行政工作就必須使依法行政成為自覺的行為，并使之真正融入到行政管理的各個環節和領域中去。但在現實工作中，一些行政機關的工作人員特別是領導干部對于什么是依法行政，為什么要依法行政，怎樣才能依法行政，還存在模糊的、甚至是錯誤的認識和作法。有的把依法行政作為一句時髦的口號，喊在嘴上，寫在紙上，釘在墻上，卻沒有落實到行動上；有的把依法行政同經濟建設對立起來，一味強調經濟發展，以經濟建設為借口，制定土政策、土辦法，抵制依法行政；有的長官意志嚴重，習慣于傳統的思維方式和工作方法，輕視法律手段重個別處理，輕制度管理重協調解決，遇到問題拍腦袋，決策問題拍胸脯，出了問題拍屁股，導致決策失誤；有的片面強調行政相對人應當服從行政機關的管理，重權利輕責任，重利益輕服務；有的唯上、畏上、唯權、畏權，以言代法，以權壓法；有的只重視領導的講話、批示，忽視法律的規范、引導功能，講話沒有準則，辦事隨心所欲，導致行政執法水平不高；有的得過且過，不思進取，以會議落實會議，以文件落實文件，制定政策、部署工作脫離實際，導致依法行政缺乏具體實際的內容。

3、部分規范性文件不規范。規范性文件是指各級國家行政機關為實施法律，執行政策，在法定權限內制定的除行政法規和規章以外的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等。通過制定規范性文件，可以對法律法規起到必要的和有效的執行作用，有利于完善各級政府的行政法制工作，及時解決行政管理過程中出現的新問題，對依法行政起到了積極的推動作用。但是，在規范性文件制定工作中，也暴露出一些突出問題：一是程序不規范。由于一些文件起草單位和個人的程序意識淡薄，有的不按規定上報文件制定項目，有的不遵守文件制定計劃，有的未進行充分的調研論證，僅憑上級的文件或者是領導講話便制定一個規范性文件，有的不經過政府法制機構審核便進入審議程序等等，給規范性文件制定工作造成了一定的混亂，致使一些急需出臺文件卻遲遲不能出臺，使行政管理和行政執法工作陷入被動局面。二是內容不規范。有的內容空洞，缺乏可操作性，雖然設定了禁止條款，卻于法無據，造成了禁而不止，禁而無效的尷尬局面，降低了規范性文件的權威；有的嚴重不負責任，將外地經驗和文件原封不動地照抄照搬，沒有細化法律法規，沒有結合實際，缺乏本地特色，致使規范性文件在本地難以施行；有的文字表述不規范，不準確，不精煉，甚至出現法律常識性錯誤，致使規范性文件出現歧義，嚴重影響了規范性文件的正確執行；有的名稱不規范。規范性文件一般應采用“規定”、“辦法”之類的名稱，而一些地市級政府卻貫于“條例”、“實施細則”等名稱，極易造成誤解和混肴；有的實施主體名稱表述不一致，在一個規范性文件中，有時是某某行政主管部門，有時是某某局委辦，有的還從行業角度出發，編造其他名稱，如燃氣行業管理部門，供水企業管理部門等，卻不直接點明為建設行政主管部門，使人民群眾無所適從；有的規范性文件強化部門權利的條款多，提供服務的條款少，強調相對人義務的多，規范行政機關行為的少，出現了不適當強化部門利益，以及部門利益法制化的錯誤傾向；有的行政機關為獲取更多的利益，在規范性文件中違法或者超越職權設立收費、罰款事項，與法律相抵觸；有的行政機關為了爭權奪利，對同一社會公共事務，競相出臺規范性文件，造成政出多門、相互矛盾，文件“打架”現象，重復執法，多頭執法情況屢屢發生，嚴重損害了人民群眾的合法權益；有的審核把關不到位。一些地方的政府法制機構由于人員力量薄弱，對規范性文件的審核把關工作做的不深不細，致使文件粗制濫造；有的屈從于上級領導壓力，不敢堅持原則，睜一只眼，閉一只眼，導致出現違法條款。三是備案審查工作不到位。當前較為突出的表現是制而不備以及備而不審，制而不備逃避了上一級政府的監督，備而不審導致監督流于形式；有的地方雖然出臺了備案審查的原則要求，卻缺乏具體的工作制度和組織機構作保障，使規范性文件的備案審查制度難以落實。

4、行政執法監督力度不強。行政執法監督是指上級人民政府對下級人民政府、各級人民政府對其所屬工作部門，上級人民政府工作部門對下級人民政府所屬相應工作部門，以及行政機關對其所屬工作人員的執法行為進行的監督。行政執法監督是規范行政執法的有效途徑，是依法行政的重要保障。行政執法監督一般采取開展行政執法大檢查和專項檢查，下達行政執法監督檢查通知書、法制建議書，法制協調和行政復議等方式。雖然方式方法很多，取得的效果卻不明顯：一是行政執法監督缺位。集中開展行政執法監督檢查的活動數量偏少、范圍偏小，有些地方每年僅開展1―2次執法監督檢查，有的甚至幾年未開展行政執法監督檢查活動，而且將主要精力放在城管、規劃、公安、建設等大的執法單位，未形成系統化、制度化、經?；腿婊膱谭ūO督格局，造成依法行政發展水平的不平衡。二是行政執法監督滯后。認為監督就是查錯糾偏，忽視事前監督和事中監督這兩個最重要的環節，偏重于事后監督，導致違法行為得不到有效預防和控制。三是行政執法監督缺威。由于受各種原因的限制，對于違法行政行為，往往是就事論事，對事處理的多，對人處理的少，雖然違法行為得到了糾正，而違法執法者卻很少受相應的懲處，不能從根本上解決問題。

5、違法行政問題突出。行政執法是行政機關最主要的職能，是行政機關履行管理社會職能的重要手段，法律、法規能否在實際生活中產生作用，最終要靠行政執法來落實。同時，執法活動直接影響公民、法人和其他組織的權利義務，人民群眾往往是通過行政執法來認識和評價政府，認識和評價法律，行政執法是否公正、廉潔，直接關系著政府的威望和法律的權威，關系著依法行政的成敗。一是行政執法主體混亂。表現為：行政執法隊伍過多、過濫；行政執法權分散；執法主體不合格；部門職能重疊，職能不清，重復執法，多頭執法現象嚴重。二是行政執法“利益化”。目前，多數基層執法隊伍經費的主要來源是罰款和收費，而且罰得越多，收的越多，返還的也就越多，使行政執法與執法者的自身利益直接掛鉤，造成執法行為與執法目的嚴重背離。執法就是罰款，執法就是收費已經成為個別執法人員的“準繩”。甚至有些部門從自身利益出發，給每個執法人員下達罰款任務，開展罰款競賽。一些部門之間有利爭著上，無利躲著走，爭管轄，爭權利，爭罰款，爭收費。有的對于違法行為不是及時制止，而是任其發展，事后收拾“殘局”，有的故意設置“圈套”，引誘行政執法相對人違法，然后施以重罰，陷民于不義。三是執法程序“隨意性”。有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務，剝奪了行政執法相對人的申辯權；有的不告知行政執法相對人獲得法律救濟的途徑，剝奪了行政執法相對人的法律權利；有的顛倒程序，先罰款后定性；有的該適用普通程序的，卻適用了簡易程序，該適用簡易程序的，卻適用了普通程序。四是基層執法人員素質偏低。從文化素質看，基層執法人員受過高等教育的僅占10%，大多數為高中學歷，甚至是初中、小學學歷。從法律素質看，目前，大多數執法人員沒有受過法律專業教育培訓，缺乏行政執法所必備的法律素質，執法不懂法，隨意執法，濫施處罰現象嚴重。從道德素質看，目前，有個別行政執法人員原屬社會無業人員，甚至是違法違紀人員，這些人在執法中“霸氣”十足、“匪氣”十足，違法執法、野蠻執法嚴重。

二、存在問題的原因

1、“人治”思想因素。我國是一個有著幾千年封建歷史的國家，“人治”思想根深蒂固，封建專制意識濃厚，官本位思想、官貴民輕思想、特權思想盛行，這些都是法治的大敵。建國后，我國又長期實行計劃經濟體制，經濟社會關系比較簡單，單單依靠方針政策調整就可以維持行政機關的正常運轉，在這種情況下，整個社會對法治既談不上信仰、渴求，更談不上實行、遵守。一談到依法行政，首先想到的不是依法治“官”、依法治“權”，而是 “治”民，而且這個“治”往往是雞蛋里挑骨頭式的故意整治，可以說在依法行政中出現的以權壓法、以情輕法、貪贓枉法等腐敗問題，主要是根深蒂固的封建專制思想、人治思想在作怪。

2、地方和部門保護主義因素。對一些違法的行政行為，有的領導怕影響單位的“形象”、“政績”，不支持有關監督部門對違法行政行為的查處。一些行政執法機關對涉嫌并可能構成犯罪的案件在認識上存在偏差，加之在執法機制上不夠完善，該移送司法機關處理的未及時移送，影響了執法的嚴肅性。

3、行政執法的監督制約機制不夠完善。一是行政機關內部監督力度不夠，上下迎合的多，打不開情面。二是外部監督大都流于形式，媒體監督沒有放開。三是能夠對執法人員起直接監督作用的行政管理相對人，對其享有的權利、司法救濟方式以及投訴渠道不甚了解，不會運用法律武器，也不敢投訴。四是一些涉及行政執法的地方規范性文件大多數是由行政執法部門起草的，容易出現強化部門權力和弱化監督制約機制的傾向。

4、對政府法制機構作用認識不夠。有的認為法制機構可有可無，設與不設不會影響工作大局，不愿在法制機構建設上下功夫，花力氣。有的認為政府法制機構只會按法律框框辦事，缺乏靈活性，不會領會領導意圖，是“死腦筋”，視為自己行使權利的障礙，不愿讓法制機構人員參與重大決策。有的把法制機構當作收拾殘局的工具，決策問題不事先征求法制機構意見，等到問題難以解決，不可收拾時，再交由法制機構處理，并對問題的解決提出各種條條框框，使法制機構限入“兩難”境地。有的不關心法制機構工作人員的實際困難，不關心其政治進步，使一些默默無聞、兢兢業業的法制工作人員長期得不到提拔重用，挫傷了其工作積極性。

三、對策

1、加強行政法制宣傳教育。一方面，要加強對行政機關工作人員特別是領導干部的宣傳教育，促使行政機關工作人員特別是領導干部轉變思想觀念，清除官本位、特權思想等封建專制意識的影響，正確認識和處理“人治”與“法治”的關系，權力與法律的關系，牢固樹立法律權威至上、法律大于權力、權力服從法律的觀念，只有這樣，依法行政，嚴格執法才會有堅實的基礎。另一方面，要作好人民群眾的法制宣傳教育，使人民群眾不但知道法律，更要熟悉和掌握法制，增強自覺運用法律武器保護自己合法權益的意識和能力。要變過去的“以教”為中心的“靜態”普法為“動態”普法，把普法的單向灌輸關系變為雙向互動關系。將普法有機地融入群眾的生活之中的，在形式上注重趣味性，使“要我學法”逐步轉變為“我要學法”，公眾才會在接納法律知識的過程中受到法治思維方式和文化的感染，逐漸地擁有法治精神，改善社會的法治文化氛圍。

2、切實加強規范性文件制定工作。規范性文件的不規范，帶來的后果是相當嚴重的，危害是極大的，不僅影響了行政機關的權威、聲譽和形象，甚至會激化社會矛盾，危害社會穩定。因此，在規范性文件制定過程中要著力從以下幾個方面入手：一是樹立現代意識，更新“立法”觀念。規范性文件制定工作要貫徹“三個代表”的根本要求，堅持解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線，不斷提高理性層次。要樹立以維護市場權力為本位，強化政府服務職能為宗旨的意識，處理好政府與市場、政府與社會的關系。二是從實際出發，科學安排規范性文件制定計劃。規范性文件制定工作應當始終立足于同改革發展進程相適應，自覺服從并服務于黨和國家的工作大局，解決群眾關心的熱點、難點問題，處理好及時“跟進”社會實踐和適當“超前”的關系。三是加強規范性文件制定調研工作。要下功夫提高調查研究的質量，善于透過現象把握事物的本質和發展趨勢，發現和尋找事物的客觀的、一般的規律，要立足現實，著眼未來，體現改革精神，對現實中合理的和代表發展趨勢的成功經驗和做法，要及時予以肯定；對那些不合理的、束縛生產力發展和社會發展的障礙要徹底改革，力求在體制、機制、制度上不斷有所創新。四是嚴格履行法定程序。制定規范性文件必須嚴格遵循《立法法》的規定，逐步建立和落實規范性文件的起草制度、法制審核制度、集體審議制度、公開發布制度等，通過召開座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方意見，采納合理的意見和建議，對于規范性文件中涉及的分歧較大的問題進行溝通和協調，使制定工作步入制度化、程序化、科學化的軌道，確保規范性文件的質量。五是進一步加強備案審查工作。嚴格執行規范性文件備案審查的有關規定，抓緊建立健全上級政府對下級政府、政府對其所屬部門的規章、規范性文件備案工作體制。堅持有件必備、有備必審、有錯必糾，把備案工作的重點放到審查上來，對與法律、法規、規章相抵觸的，對越權設定行政處罰、行政收費、行政強制的，對違背WTO規則和我國對外承諾，設置地方保護、行業壟斷以及制定程序和公布方式不合法、不規范的，政府法制機構要責成制定機關及時修改、或依法予以撤銷。積極探索備案審查工作的新路子、新辦法，建立健全社會公眾對規章和規范性文件監督的機制，建立備案工作責任制和監督機制，保證備案工作順利實施。

3、進一步加強政府法制機構建設。一是改變“倒三角”的工作體制，加強基層政府法制機構設置。要在鄉一級政府設置政府法制機構，使依法行政工作形成完善的工作體制，同時進一步加強地市級以下政府法制機構力量，使地市法制機構人員達到20人以上，縣級達到10人，鄉級達到3―5人，使“倒三角”為“倒梯形”，進而發展為“正梯形”，為基層依法行政工作提供充分的組織保障。二是對政府法制機構的設置取消“軟指標”，制定“硬指標”。科學地制定出一個量化標準，確定政府法制機構的人員配備、領導職數設置、經費保障與當地干部總數、財政收入的比例，使各級地方政府有章可循，有法可依，只有這樣，才能使政府法制機構的設置與當地依法行政工作的開展相適應，才能為依法行政構建堅實的組織基礎。三是強化政府法制機構權威。目前在依法行政工作應做到，凡市政府常務會議研究經濟行政事務，都要求法制辦負責人列席；凡市政府擬出臺的政策性文件，都應注意聽取法制部門的意見；凡市政府制定規范性文件和其他涉法文件，都由法制部門審核把關，凡未經政府法制機構負責人審核簽字，涉法文件一律不得提交政府常務會議審議；在行政執法和監督檢查方面，由政府法制部門負責統一組織實施；在處理涉法事務時，都由法制部門牽頭組織處理或者提出處理意見和建議；以進一步提高政府法制機構的權威。同時在今后的依法行政工作中，要實行下級行政首長向政府法制機構定期報告依法行政工作開展情況的工作制度，對依法行政工作采取一票否決制。四是要進一步改變依法行政工作的體制，使政府法制序列從國務院到地方實行垂直領導，其人事任免、經費保障等直接由上級政府法制機構負責，各級政府法制機構不再是當地政府的工作部門，而是當地政府和部門在依法行政工作方面的領導和監督實施機構，使政府法制機構徹底擺脫地方政府的束縛和干擾，全心全意地開展依法行政工作。

4、切實加強行政執法隊伍建設。法律是靠人來執行的，法律秩序是靠人來維持的，沒有一支高素質的行政執法隊伍，法律的落實就是一句空話，因此，要推進依法行政，就必須高度重視行政執法隊伍建設。一是要嚴把“入口”，要明確規定進入行政執法隊伍的條件，并且要逐步提高門檻，在目前的情況下，進入行政執法隊伍的人員應至少具有高中以上學歷，并可根據情況的發展，要求進入行政執法隊伍的人員中須具有全日制大專學歷。堅持逢進必考的原則，由人事、法制部門共同組織考試，對新錄用的人員采用試用期的方式進行考查，經考查合格的人員，再發給其執法證件，方可從事行政執法活動。二是要疏通“出口”，對于嚴重違法執法人員，要堅決將其清除出行政執法隊伍，從整體上確保行政執法隊伍素質。三是抓好對現有行政執法人員的思想教育和職業道德教育，使其牢固樹立執法為民的意識，通過開展“文明執法”競賽，評選“文明執法單位”和“人民滿意的執法者”等活動，形成競爭激勵機制，弘揚正氣，樹立行政執法隊伍良好的形象，推進依法行政向縱深發展。四是所有行政執法隊伍的工作經費由各級財政統一予以保障，其罰沒收入也不再返還，使行政機關行使職權與部門經濟利益徹底脫鉤，從源頭克服利益“驅動”。

5、進一步加大行政執法監督力度。一是開展經常性行政執法監督，擴展監督范圍，加強事前監督和事中監督，防患于未然。二是積極開展行政執法爭議和矛盾的協調，明確執法權限和責任，化解執法矛盾，杜絕多頭執法、重復執法和執法打架情況的發生。三是將行政執法監督的對“事”權，擴大到既對“事”又對“人”，將對“人”的“建議權”轉變到“直接處理權”，以提高行政執法監督的權威。四是進一步推進行政執法體制改革。根據法律、法規、規章對行政執法職能和要求的調整變化，將行政執法責任及時分解落實到行政執法機構及行政執法崗位。加大對行政執法責任制執行情況的評議考核力度，把人民群眾是否滿意作為衡量行政機關執法狀況的重要標準。五是完善行政執法公示工作，健全相關制度，依法向社會公開主體資格、法定職責、執法依據、執法程序、監督辦法；建立行政執法投訴制度，受理人民群眾對違法行政行為的投訴，嚴肅查處違法行政問題，加強對行政機關具體行政執法行為的監督；健全行政執法過錯責任追究制度，明確追究的范圍和具體程序，通過嚴格的責任追究，推進行政執法責任制的落實。積極穩妥地開展相對集中行政處罰權工作，解決好多頭執法、職權交叉、重復處罰、執法擾民以及政執法機構膨脹等問題，提高執法效率和服務水平。

第四篇：我國當前依法行政存在的主要問題及其對策

我國當前依法行政存在的主要問題及其對策

摘要：依法行政是依法治國基本方略的重要組成部分和關鍵，也是從嚴治政，建設廉潔、勤政、務實、高效政府的根本要求。然而，當前我國依法行政仍然存在著這樣那樣的問題，嚴重影響了依法行政進程和依法治國目標的實現。因此，必須采取積極有效措施研究和解決這些問題，保證依法行政落到實處，保證依法治國，建設社會主義法治國家目標如期實現。

關鍵詞：依法行政；存在問題；研究；對策

依法治國，建設社會主義法治國家，這是新形勢下我國各族人民為之努力奮斗的宏偉目標。要實現這一目標，關鍵在于全面推進依法行政。依法行政是依法治國基本方略的重要組成部分和關鍵，也是從嚴治政，建設廉潔、勤政、務實、高效政府的根本要求。能否全面貫徹依法行政，是直接關系到我國法治國家目標能否實現的重要問題。無可否認，經過近些年來的努力，我國的行政法制建設無論在觀念上還是在立法、執法、司法等方面，都有了很大的發展，并且逐步走上正軌。然而，隨著社會主義市場經濟的深入發展，依法行政不斷暴露出一些缺陷和不足，還存在著許許多多不盡如人意的地方，這些問題的存在，嚴重影響了依法行政進程和依法治國目標的實現。因此，研究和解決當前我國依法行政存在的主要問題，對于建設社會主義法治國家具有重要的現實意義。

一、我國依法行政的現狀及其存在的主要問題

自黨的十一屆三中全會以來，我國開始了大規模的立法活動，法制建設特別是行政法制建設取得了很大的成就，依法行政的觀念日益深人人心，政府依法行政的狀況不斷改善，同時進一步加大了立法力度，為依法行政提供了有力的法律保障。20多年來，全國人大及其常委會制定了大量的法律、行政法規和規章，形成了具有中國特色的社會主義法律體系。各省(自治區、直轄市)政府職能迅速轉到宏觀調控、社會管理和公共服務方面上來，為依法行政提供了有力的保證。

在行政執法方面，逐步走向規范化、制度化，真正做到有法必依。特別是近年來行政執法體制改革取得了顯著成效。如，實行收支兩條線，罰款與罰沒財物全部上繳財政；在行政執法的一些領域，如城市管理等進行了相對集中的行政執法權試點，減少了職責交叉造成的亂執法現象；減少事前審批和發證，加強事后監督檢查，加強對違法行為的查處工作；加強行政執法程序的制度建設，推進行政執法行為的規范化；采取考試錄用行政執法人員的辦法，提高了行政執法人員的思想水平和業務素質等。

在行政執法不斷取得進步的同時，行政執法監督體系也不斷完善。國家頒布了許多有關行政執法監督方面的法律法規，建立了對行政權力行使的監督、制約機制。在行政機關外部實行人大及其常委會監督、群眾監督、司法監督；在行政機關內部，實行審計、監察等專門機關監督、上級對下級監督，還有對抽象行政行為實施監督的法規規章備案制度和對具體行政行為實施監督的行政復議制度以及執法監督檢查制度。不少地方還建立了行政執法責任制、錯案責任追究制、規范性文件和重大行政行為備案審查制度等行政執法監督制度，開始從不同角度對行政執法予以監督。

然而，我們在肯定行政法制建設取得成績的同時，不可否認，在現階段的依法行政活動中還存在著許許多多缺陷和不足，這些問題歸結起來主要表現在以下幾個

方面：

(一)行政立法的不規范和不完善

依法行政的前提和依據是要有健全和完善的行政法律體系。我國目前行政立法還存在不盡如人意的問題：一是行政立法不規范。盡管我國二十多年來制定了大量的行政法規，但行政立法仍然很不規范。在市場經濟條件下，要做到依法行政，必須限制行政機關的自我立法，減少地方立法。由于行政立法權在“依法行政”口號下日益膨脹，加上行政立法法治監控機制的殘缺，行政立法顯露出架空、取代甚至凌駕于法律之上的危險傾向，因而行政法律規范急劇增多；行政法律粗疏，由行政法規、地方法規和規章補充、細化，甚至取而代之，這就難免形成行政執法機關為自己制造執法依據的不正常現象，出現了政府既是市場規則的制定者，同時又是市場中的“運動員”和“裁判員”。二是行政立法不完善。一些領域還沒有相應的行政法律、法規來加以調整，致使法律出現了一些空白地帶，特別是適應社會主義市場經濟迫切需要的一些法律、法規尚未出臺，以至于行政機關無法可依、無章可循，嚴重影響了依法行政。

（二)行政執法機構不健全。職責不清

首先，行政執法機構不健全，行政執法機關設置不完善。有的法律、法規規定應該設立的機構沒有設置，不該設置的機構、部門又到處設置，致使行政機構重疊、部門林立，層次過多，而機構臃腫又導致人浮于事、運轉不靈，出現工作上互相推諉扯皮、官僚主義以及沉重的財政負擔等弊端。其次，行政執法機構之間權限不明，職責不清。在我國的執法體制中，長期存在黨政不分、政企不分、權限不分的弊端。行政職能與企業職能合而為一，管理權、經營權與行政處罰權集于一身，這樣很難做到自己監督自己和公正執法。這樣的后果是，好管的、有利可圖的，各執法部門都要爭著管，出現行政執法的“密集地帶”；不好管的、責任大的、無利可圖的，各部門都不去管，互相推諉，出現了行政執法的“空白地帶”。

(三)缺乏完善的監督機制

權力必須受到監督和控制，否則就會被濫用。目前，我國已初步形成了行政系統內外結合的監督體系，有黨的監督、人大監督、司法機關的監督和行政機關內部專門機關以及上下級的監督，還有民主黨派、人民群眾和新聞媒體的監督。但這些監督卻沒有發揮強有力的作用，并未真正促使行政主體依法行政，腐敗現象依然嚴重，行政侵權、越權、違法事件時有發生，阻礙了依法治國建設的進程。目前我國行政執法監督方面存在的主要問題有：一是行政監督立法殘缺。我國目前還沒有一部《行政監督法》及與其配套的法規、規章來統一規范行政監督主體與客體的權利和義務、程序和時效及法律責任，我國一些有關法律法規或籠統缺乏可操作性或職權重疊交叉而使有關監督主體互相推諉，監督不力。二是執法監督機制不盡合理。不少監督部門缺乏應有的獨立性，地位低、權力小、權威性差。監督工作未能切實做到經?；?、制度化，靠搞突擊檢查，未建立并認真實行監督責任制，當出現執法違法行為時相互推諉、無人追查。三是社會監督、民主監督的力度不夠。人民政協、民主黨派、工青婦殘等社會團體往往因經費不足、實際法律地位低等原因不能或不敢去行使監督權。在西方被稱為“第四種權力”的新聞輿論監督，也因種種原因而不能真正發揮應有的監督職能。

(四)行政執法人員素質低、數量少

法律需要有人去實施、去操作，而依法行政是一項綜合性很強的工作，隨著社會主義市場經濟的發展，行政管理日趨專業化、復雜化，因此對執法人員的要求很高，不僅要具有較強的專業基礎知識，而且要有較高的法律素質。目前行政人員的分布極不合理，較高素質的行政人員主要集中在高層行政機關，而基層行政機關的行政人員不僅文化素質低，而且法律意識淡薄。行政人員素質的低下，在執法中往往會出現重視權力和局部利益，忽視執法責任和義務；不依程序執法、隨意性大；野蠻執法、濫用職權等問題，嚴重影響了政府的威信，引起人民群眾的強烈不滿。另一方面，我國執法人員的數量少，而行政執法范圍廣、數量大，任務繁重，這也直接影響到行政執法的數量和質量。一些不具備行政執法資格的人員頂崗執法，既嚴重影響行政執法機關的形象，又增加了執法的成本。特別是一些邊遠地區，不僅行政執法人員的素質低，而且嚴重。

(五)依法行政的保障制度不健全

授權不充分是保障不力的重要表現，也是導致權責不對稱的重要因素。依法行政的成本應該由國家來解決，不能由行政機關自行解決。而目前的情況是不少執法單位實行“自費執法”，即實行自收自支，以收費和罰沒收入作為經費來源，甚至有的地方政府給執法部門分配罰款任務，有些單位將罰款與執法人員收入和獎金掛鉤。對行政執法人員的人身保障制度也不健全。在依法行政過程中，行政執法人員遭到人身攻擊和人格侮辱的現象時有發生，由于對侵犯執法人員人身權利的違法行為的處罰規定不嚴格、不具體，以致在很多情況下嚴重影響了依法行政的順利開展。

二、全面推進我國依法行政的主要措施

為了保護公民、法人和其他組織的合法權益，保證依法行政順利發展和建設法治國家目標的如期實現，必須下苦工夫加快行政管理體制改革，切實解決當前依法行政存在的突出問題，應采取的主要措施是：

(一)加強和完善行政立法，真正做到有法可依

1．加快立法步伐，改變執法依據不完備狀況。首先要加快制定和完善適應社會主義市場經濟發展需要的法律、法規，把國家的有關政策盡快上升為法律法規，使政策法律化，從而避免因無法可依造成的行政執法職能混亂；其次要改變實施細則滯后、法規不配套的現象；再次要加快制定和完善行政執法本身的法律規范。

2．改進立法工作，增強執法依據的科學性和可操作性。這就要求執法依據的規定要明確、具體、可行，要與改革開放的進程相適應，要處理好職能、權利和義務、責任的關系，加強對違法行為制裁的力度。

(二)改革行政執法體制，為行政執法提供有利條件

我國目前依法行政存在的諸多問題和我國行政執法體制不科學、不合理有很大關系，因此必須從改革行政執法體制人手，建立與社會主義市場經濟相適應的科學的行政執法體制。我國行政執法體制問題的核心在于行政執法的機構設置和權力配置，當前迫切需要解決以下問題：

1．明確行政執法主體資格，清理和整頓行政執法機構。健全行政執法體制首要的事情就是要有合理科學的機構設置。第一，行政執法機構設置要從實際出發，因地制宜，無須要求上下對口，整齊劃一；第二，規定行政執法機構限額、各級人員編制總額和各部門編制人數，規定機構層次，減少運轉環節。對于不具備行政執法主體資格的人員，要堅決將其清理出行政執法隊伍；第三，實現行政執法體制的法律化、制度化，真正運用法律手段進行管理，做到有法可依、執法必嚴、違法必究。

2．調整行政執法權的配置，從橫向適當集中行政執法權，從縱向適當分解行政執法權。

(三)完善行政執法監督機制，強化行政執法的監督

1．加強行政機關內部監督。首先，設立相對獨立的行政執法監督機構。實行執法與執法監督的職能分離，組建專門的行政執法監督機構。專門監督機構實行垂直領導體制，改變其對同級行政機關的依附地位，使其具有相對的獨立性，并且賦予其較高的地位和權威，使監督機關不受同級黨政機關及其領導的干擾，獨立開展工作。其次，建立和完善行政執法的各種具體制度。包括規范性文件備案審查制度、行政執法錯案責任追究制度、行政執法人員資格認證及持證執法制度、行政執法督查制度、行政執法統計制度等。再次，要建設一支高素質的行政執法隊伍和行政執法監督隊伍。

2．強化行政執法的外部監督機制。一是加強和改善人大監督，確保人大監督的權威性。監督一府兩院是人大及其常委會的重要職能?？稍谌舜蟪Ｎ瘯性O立專門負責行政執法監督的機構，為人大監督職能的落實提供組織上的保證，以確保人大監督行政執法工作的經常性和有效性。該機構應對行政執法中的重大個案事項直接進行監督，同時解決各監督主體在行政執法監督中出現的問題。二是強化行政執法的司法監督。要進行司法體制改革，建立自上而下垂直的司法系統，從制度上保證司法機關依法獨立、公正地行使審判權和檢察權，加大司法機關的監督力度和范圍。三是加強輿論監督。要建立完備、合理的新聞法律制度，加快新聞輿論監督方面的立法，擴大新聞輿論監督的范圍，加大新聞輿論監督的力度，增強新聞輿論監督的權威性和實效性。四是加強群眾監督。讓群眾參與領導干部的公選，群眾意見應占任免干部決定權的相當分量，多數群眾不滿意不能任命。

(四)加強依法行政法律制度保障，確保執法人員人身、財產安全

如前所述，授權不充分是保障不力的重要表現之一。授權不充分往往出現下列兩種情況：一是國家行政機關在其決定得不到切實執行甚至束手無策時，只有通過其他途徑解決，嚴重地影響了國家行政管理的效率。二是國家行政機關在采取行政強制執法措施時無法可依，往往容易侵犯公民的正當權益，并且國家利益有時也難以得到有效保護，其中突出的表現就是國家應得的收入無法上繳國庫。因此，可以通過制定《行政強制法》來解決上述問題。擬制定的《行政強制法》應增加國家行政機關的行政強制執行權限，擴大行政強制執行范圍，設立必要的法律監督制度，以利于行政執法主體準確執法。針對我國目前存在的“自費執法”，可以通過加強對行政處罰行為的財政監督和司法監督，尤其是充分發揮各級人大及其常設機構在監督行政執法主體行政處罰中的重要作用。在依法行政過程中還存在另一個突出的問題，就是對行政執法人員的人身、財產保障制度不健全。這就要求加大對威脅行政執法人員人身、財產安全的各種違法犯罪行為的打擊力度，使行政執法人員能夠放心大膽地投入工作，積極主動地提高依法行政的積極性。

(五)強化法制教育。進一步提高依法行政的意識

依法行政的深刻內涵是法律高于行政，具體地說是行政權力要依法設定，即行政組織與職權必須由《憲法》和法律設定。任何行政活動都必須以《憲法》和法律為依據，不能違反、超越《憲法》和法律，或與《憲法》和法律相抵觸。行政機關處理行政事務時，必須嚴格依法進行。行政權的行使不得侵犯或損害公民、組織的合法權益。沒有《憲法》和法律的授權，行政機關不得限制、剝奪公民的權利，不得增加公民的特定義務，也不得為任何特定的人設定權利或免除特定的義務。因此，依法行政的本質是要求行政機關培養法律高于行政的行政執法意識。這需要不斷加強宣傳教育，要將法律知識作為行政機關工作人員考核的重要內容，做到學法日?；?、培訓制度化、考核經常化。對行政執法人員，尤其是領導

干部要堅持不懈地強化嚴格依法辦事的教育，樹立法律面前人人平等、行政權受制于法律規定、服務于公共利益的觀念。

（六)加強隊伍建設，建立高效率高素質的執法隊伍

1．要堅持不懈地抓好行政執法人員的政治、思想道德教育，不斷增強法治意識，樹立法律至上的觀念。正確處理好嚴格行政執法和自由裁量權的關系，堅持合理性原則，正確行使自由裁量權。

2．要更新行政執法理念。首先要樹立社會主義的人民主權觀念。人民是國家的主人，人民的權力高于一切，依法治國就是黨領導人民治理國家。人民是依法治國的主體，要把人民群眾的根本利益作為依法治國的出發點和歸宿，樹立社會主義的人民主權觀念；其次要大力宣傳公民權利本位的思想?，F代法治是以制約權力和保障權利為核心，公民是權利的主張者和維護者，國家存在的根本目的就是使公民享有更大限度的個人自由和權利；最后拋棄群眾運動式的執法思維。以規范政府行政行為、限制部門權力擴張為核心，充分發揮法律規范性、穩定性等效能，克服政策抽象性、隨意性的缺陷，將社會管理、經濟調控的活動由政策型向法律型轉變。進一步限制、減少并最終取消各種行政執法中的群眾運動式的做法，充分賦予并發揮行政職能部門的日常管理和執法的規范性操作的作用。

3．要建立和完善各項業務培訓制度，對現在的行政執法人員進行業務知識、法律知識培訓，并形成經常化、制度化，以強化行政執法人員依法行政的觀念和意識，提高依法行政的自覺性。同時，要對現有的行政執法隊伍進行認真整頓，通過民主評議、社會監督、考試考核等方式，把那些不稱職、不適應行政執法工作的人員堅決清理出行政執法隊伍。要加強和完善行政執法隊伍管理的制度建設，錄用行政執法人員要嚴格標準，公平競爭，擇優錄用，切實把住人口關；打破“平均主義”、“大鍋飯”等弊端，形成“強者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好競爭機制。

參考文獻

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第五篇：我國當前依法行政中存在的問題及對策。

依法治國已經成為黨領導人民治理國家的基本方略，而依法行政是依法治國的重要組成部分，我國當前依法行政中存在著若干亟待解決的問題，對這些問題的研究以及尋求解決這些問題的對策是當前學術界和實踐工作者面臨的共同課題。本文力圖通過對我國依法行政中存在的問題從理論與實踐的視角進行分析和研究，提出了幾項對策。

眾所周知，實現法治國家是我們當前的目標，依法行政是依法治國的關鍵，然而，依法行政的實現不是一蹴而就的。為了貫徹落實依法治國基本方略和黨的十六大、十六屆三中全會精神，堅持執政為民，全面推進依法行政，建設法治政府，2004年3月22日，國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，《綱要》以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，確立了建設法治政府的目標，明確了今后十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求以及主要任務和措施，對進一步推進我國社會主義政治文明建設具有重大意義。然而要使我國真正走向法治，實現依法行政，就要充分重視目前我國依法行政理論與實踐中存在的問題。本文擬就當前我國依法行政中存在的某些突出問題進行分析，并對此做些探索性思考。

一、依法行政的內涵

什么是依法行政？概括起來講，依法行政是指行政機關根據法律法規的規定取得、行使行政權力，并對行政行為的后果承擔相應的責任。在現代社會，依法行政之“法”不僅包括法律規范，還包括法律的一般原則、法律精神和法律目的。依法行政最早是由資產階級提出并在資產階級國家付諸實踐的。由于各國的社會歷史條件和法治傳統的區別，各國在稱謂上 1

有所差別，英國稱為“法治”或“依法行政”，美國將依法行政包含在“法治原則”之內。

依法行政的內容在各國也存在較大差異。英國的依法行政包括越權無效原則和自然公正原則。前者是指實體上越權的行為一律無效，但程序上的越權行為其效力不能一概而論，應對照具體成文法規定。后者是指任何政府或個人在行使權力可能使別人受不利影響時，必須聽取對方的意見，每個人都有為自己辯護和防衛的權利，也可以避免偏私，“不能自己做自己的法官”。美國的依法行政的基本內容包括基本權利原則和正當程序原則。基本權利原則是指政府和個人都必須服從法律，但這種法律必須旨在保護而不是摧殘人類固有的基本權利。正當權力原則是指法律的實施必須通過正當的法律程序進行。

在我國，依法行政是歷史發展到一定階段的產物。我國在20世紀80年末提出依法行政的原則決不是偶然的，這是政治經濟發展的結果。依法行政作為一種治理國家的方式，是政府運作方式的偉大變革。中國共產黨十五大文件及其他有關文件明確提出了“依法行政”的概念，在黨的十五大報告中鄭重提出：“一切政府機關都必須依法行政”，黨的十六大把發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，作為全面建設小康社會的重要目標之一，并明確提出“加強對執法活動的監督，推進依法行政”。在我國社會主義初級階段，依法行政就是各級行政機關及其工作人員必須依據憲法和法律賦予的職責權限，在法律規定的職權范圍內對國家的政治、經濟、文化、教育、科學等各項社會事務，依法進行有效管理。法律是行政機關據以活動和人們對該活動進行評判的標準，而法律必須是人民 2

通過人民代表大會制定的，行政機關必須本著憲法、法律和現行政策的精神，勤政、廉政，為人民多辦實事，為建設有中國特色社會主義充分發揮行政機關的職能作用，做到既不失職，又不越權，更不能非法侵犯公民的合法權益。

二、我國依法行政中存在的問題

在我國法治已經不是一個“要不要”實現的問題了，而應是強調如何實現的問題。20世紀80年代以來，我國依法行政從總體上來看取得了巨大的成績和進步，在肯定成績的同時，我們也必須清醒的看到目前中國社會正處于一個從人治走向法治的轉折點，依法行政也還是處于起步階段，行政的法治化還面臨十分艱巨的任務，就現實情況而言，無論在立法層面上、執行層面上，還是在人們的思想觀念上都存在不少問題，都需要進一步的改進、提高、創新。

（一）立法層面上的問題

第一，現行行政立法中立法無序、缺位以及所立之法缺陷較大。從總體上來說，我國的行政法規和政府規章是比較完備的，但是由于我國行政立法的指導思想不夠明確，立法的價值取向有偏差，行政立法偏向于行政權，把立法當作謀求有效管理的手段，行政機關所立之法規，有的相互矛盾、相互沖突、相互重疊，甚至出現了行政機關超越自己的立法權限進行立法的現象，造成我國行政立法中政府管理公民的法過多，而監督政府權力的法過少，容易造成少數行政執法人員毫無顧及的行使行政權，促使行政權力的濫用。如《行政許可法》實施之前，各種各樣的行政許可散見于 3

相關的法律、法規、規章中，一些地方，甚至鄉鎮都立出各種名目的“行政許可”，設定行政許可的事項不規范，一講行政管理就是行政審批。

第二，行政立法質量不高，穩定性和可操作性差。行政立法行為不規范，授權主體和對象、授權法名稱和效力混亂不清，法律、法規、規章之間缺乏協調統一，使行政執法難以適從。有些規定過于原則、過于粗糙，缺乏可操作性，不能解決實際問題。如環保局提出《大氣污染防治法》第17條的立法空間過大，國務院又沒有相應的實施細則，執法難度較大。這種片面追求立法數量的做法，表面上似乎成績可觀，實則乃立法之大忌。第三，行政立法的民主化、科學化、規范化程度不高。行政立法缺乏民主性和公開性，沒有很好的建立立法民主的參與機制，沒有在法律出臺之前走草案公布、廣泛征詢意見和聽取意見等一系列民主程序，行政立法規范不能夠及時、準確、經濟地為公眾所了解，沒有真正做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信。

第四，行政立法中存在“部門利益”傾向。某些行政部門利用其掌握的國家立法資源，在協助國家制定有關法規草案時，在法規中不適當地強調本部門的權力和利益，力圖通過立法來維護、鞏固和擴大本部門的各種職權。同時盡可能地減輕和弱化本部門應當承擔的責任和義務，概括起來就是權力部門化、部門利益化、利益法規化。這不僅破壞了社會主義法制的統一，使得所立之法與社會主義法治之“良法”要求相背離，而且損傷人民對建立“法治政府”的信心，最終變為侵犯人民利益的手段。

（二）執行層面上的問題

第一，行政執法體制不順，職權交叉、職責不明、職能分散、越權行政。江澤民同志在黨的十五大報告中指出：“機構龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴重，直接阻礙改革的深入和經濟的發展，影響黨和群眾的關系”，這段話切中時弊，抓住了傳統的行政管理體制存在的突出問題。我國正處于經濟體制轉軌時期，體制還很不完善。（1）一套人馬兩塊牌子，政事不分、政企不分現象還存在。如城市建設部門既管理城市建設，又自己搞城市建設，并進行自我質量監督。（2）職權劃分存在不合理現象。如社會噪聲依據現行法律規定應由公安機關處理，但是公安機關由于管轄的事務繁多，有許多涉及社會治安重要問題需要處理，對尚未構成威脅社會安全的社會噪聲無暇控制，群眾投訴到環保局，環保局卻因為缺少法律授權而無法管理。（3）行政機關的設臵、職能配臵不科學，多頭管理，責任不清。如在省一級區域，負責食品安全的部門有工商部門、質監部門、衛生部門、農業部門、林業部門等。各地最近相繼成立了食品藥品監督管理局，是各級政府專門從事食品安全的“抓手”組織協調和依法對重大食品安全調查處理。細細算來有近10個部門可以管理食品安全，因此，一些執法部門畫地為牢的做法得到了默許，以為可以簡化執法，有利于監管，但事實證明，這是一個隱患重重的選擇，長此以往勢必會損害政府機關在人民群眾心中的威望。

第二，行政執法隊伍整體素質不高，對嚴格執法帶來不利影響。部分執法人員法律意識淡薄，在觀念和習慣上依然深深地打著“人治”、“權大于一切”的烙印，這些舊意識、舊觀念成了一些行政執法人員濫用職權的思想淵源。少數行政執法人員沒有經過嚴格的崗位培訓，不熟悉機關的法律法規，對本職工作一知半解，缺乏責任心，在執法中常常出現錯裁錯 5

判的現象，有的執法人員政治素質較差，個人主義、拜金主義思想泛濫，出現了執法不公甚至徇私枉法、貪贓枉法等問題。

（三）思想觀念層面上的問題

第一，人治觀念。一些地方的少數領導干部由于受封建特權思想和計劃經濟思維方式的影響，長官意志比較嚴重，依法行政的自覺性還不高，甚至還存在“權大于法、權重于法”的錯誤觀念，從而無視法律的規定，處理或解決問題往往忽視法律的嚴肅性，以言代法、以權壓法，濫用職權。如在征用土地的問題上，臵法律、法規于不顧，隨便批條子，動輒開口子，結果出現了亂占濫用土地現象，破壞法律的嚴肅性、權威性。更有習慣于按個人的意志行事，忽視依照法律規定行使權力。行使行政權力的主要特點是命令和服從，無論這些行政行為是否合法，都按個人的意志去執行，如某一行政執法部門依據已過時的紅頭文件進行處罰，當事人不服提出行政訴訟，結果執法機關敗訴，給國家造成了損失。

第二，法律工具主義觀念?！皞鹘y的法律治民不治官”的觀念仍在現行法律規范中有所體現，扭曲了法律的公正性，將法律視為一種人治的工具。如在執法實踐中，一些行政執法部門對凡能帶來部門利益的條款都能積極地宣傳、積極地執行，反之就消極，執行遲緩或根本不執行，這種以自己利益決定對法律法規的實惠主義態度，嚴重破壞了執法機關公正、廉明的形象，使依法治國方略難以落到實處，甚至在一定程度上受到扭曲。

（四）國經濟、民事和刑事等方面的法制建設仍比較落后

第一，立法上重實體輕程序，重事后程序輕事前、事中程序。我國行政立法多只注重解決行政前的實體問題，如行政機關的權限、職責，行政相對人的權利、義務，行政行為的條件、標準等；而忽視對相應程序上的規范，如對行政的方式、步驟、時限，行政機關的程序義務，行政相對人的程序權利等，在有關立法中很少規定。在現有行政程序規范中，多只是涉及監督和救濟，如行政監察、行政復議、行政訴訟、國家賠償等；而很少規定事前、事中的程序，如行政公開、事前聽取相對人意見、向相對人說明理由、作出行政行為過程中舉行聽證等。

第二，程序概念意識淡薄。不少人認為依法行政只是依照實體法辦事，甚至片面認為行政執法只是依照法定職權，對法定程序無關緊要；違反法定職權才是違法，違反法定程序不算違法。這些問題嚴重地影響依法行政，阻礙國家法治進程。造成有法難依，有法不依。黨的十一屆三中全會以來，我國制定了不少法律?？梢哉f，一個以憲法為核心的社會主義法律體系框架已基本形成，在社會政治、經濟、文化和其他領域已基本做到了有法可依。但我國的法律執行得不是很好，人民群眾對一些地區和部門存在的有法不依，執法不嚴、違法不究的現象反映強烈，不依法行政的現象普遍存在。其原因之一就是不重視行政程序法，可操作性差。以至有法難依，有法不依，法律虛臵。有礙公民行使正當權利。依法行政不僅是對行政機關的要求，也是對公民的要求。然而程序規范的不完善使得公民在行使權利時受到不同程度的限制；對行政機關答復時間沒明確規定，使公民不知何時實現其權利；對辦理條件不作界定，使公民不知怎樣實現其權利。由此可見，公民只有在實體上和程序上的權利才是全面的，才能更好依法行政。影響對行政行為的有效監督，難以實現法律正義。依法行政是法律正義、社會正義的表現，由于在行政管理活動中行政機關是管理者，相對一 7

方是被管理者，行政機關這種法定地位具有我命令你服從的特權性質。在這種強弱不平衡的情況下，保護的重點只能是公民個人，這是正義觀念的起碼要求。

三、解決依法行政中存在問題的對策

當前，全面推進依法行政已經提上了黨和國家重要的議事日程。依法行政中現實存在的問題不僅嚴重損害法律的嚴肅性和權威性，而且阻礙了改革開放和社會主義市場經濟體制的建立和發展，長此下去將會使改革開放的成果付諸東流，這是一個普遍性的嚴重問題。要忠實實踐“三個代表”重要思想，堅持黨的領導，堅持執政為民，必須推進依法行政。為了全面推進依法行政，需從根本上解決現實中依法行政普遍存在的問題，筆者認為，應著重從以下幾個方面加以完善。

（一）加強行政立法工作，完善行政法律體系，為依法行政奠定堅實基礎。依法行政，只有有法可依，且所依之法是合法的，才能保證依此法實施的行政行為是公正、合法的；只有所依之法是健全的，才能保證對社會各方面的事務進行有效的管理。為此，要抓好以下方面的工作：

第一，依法立法。政府立法要以憲法為依據，切實維護社會主義法制的統一。立法本身也應按一定有序的規則進行，立法者自身也必須受到法律的拘束，而不能隨意立法、濫立法。必須依據法定權限，遵循法定程序立法，不得超越法定權限，違反法定程序立法?？傊欢ㄒ獜脑搭^上、制度上解決立法中存在的問題。

第二，加快立法步伐，提高立法質量。我國當前在某些領域仍然存在無法可依或者有法難依的狀況。對行政立法上存在的空白之處，要在追求 8

質量和效益的基礎上，盡快地加以制定，成熟一部制定一部，以填補其空白。首先要提高立法者素質，其次要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響到法律的普遍性、公正性、全局性，最后在制定新法的同時及時廢止、修改或補充舊法。

第三，提高立法的民主化、科學化、規范化，加強法律的可操作性。行政立法民主化的標志是行政立法參與的普遍性，人民利益是最高的法律，法律應該是人民意志的體現，是人民利益的保護工具。立法為了人民，必須依靠人民，堅持群眾路線，實行立法工作者、實際工作者和專家學者三者結合，建立健全專家咨詢論證制度、立法征求意見制度，廣泛聽取意見，特別是要重視人民群眾意見，集思廣益，多謀善斷。法律應該和社會現實生活相適應，要具有科學性，才能提高法律的穩定性和可操作性。

第四，健全各種制度，防止和克服行政立法中“部門利益”傾向。首先，建立“立法回避”制度。行政立法“部門利益”傾向與行政部門直接參與涉及該部門利益的法律草案的起草與制定有關，這種既做“裁判員”又做“運動員”的角色，使得一些法律法規帶有部門利益色彩。其次，建立立法公開制度。如果媒體可以公開報道立法機關討論法規的情況，舉行面對公眾的聽證會，公民通過傳媒，發表對正在討論的法案的各種意見等。最后，建立采納意見情況的說明制度。

（二）立法不易，執法更難。法律不只是起象征和觀賞作用，它必須對社會關系起到調整作用，法律貴在執行。有法不依，等于無法，甚至比無法的影響還要壞，因為它破壞了社會主義法治的尊嚴和權威。在執法方面主要應做到：

第一，理順行政執法體制，規范行政執法行為，積極探索新機制。首先，要加快政府職能的轉變，將行政執法部門直接經營管理的企業從政府分離出去，按照經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能定位，深化機構改革，劃清部門之間的職能權限。其次，要調整行政執法機構及其職能，逐步解決執法職責不清，職能交叉等問題。

第二，提高執法者素質，建設高素質的執法隊伍，努力提高執法水平。兩千多年前，法家集大成者韓非子有句明言：“國無常強，無常弱，奉法者強，則國強，奉法者弱，則國弱”。各級行政執法部門，要狠抓執法隊伍思想建設、組織建設、作風建設，統一思想認識，進行執法人員的思想、法律政策和職業道德教育，開展業務技術輪訓，任職前要進行法律知識考試，對考試不合格，不具備執法資格的人員作待崗、轉崗處理；政治業務素質差，有嚴重違法亂紀行為的執法人員，一律調離原崗位。通過上述幾方面努力，將增加行政執法人員的危機感、責任感，提高執法隊伍整體素質，為提高執法能力奠定堅實的基礎。

第三，完善行政監督制度和機制，強化行政行為監督。依法行政的關鍵是監督，要注意解決行政監督工作中存在的“失之于軟、失之于寬、流于形式”問題。要大力推進依法行政，必須建立完善的法律監督體系，對行政執法行為進行有效的監督。要進一步提高對法律監督制度的認識，充分認識沒有嚴格的法律監督的權力，最終將導致權力濫用和腐敗。要進行體制改革，完善監督程序。

（三）實行依法行政必須大力培養和增強全民的法治觀念，重點是抓好各級領導干部和執法人員的法制觀念建設。

第一，摒棄人治思想，樹立法治觀念。法治和人治是相對立的。人治的觀念是法治觀念最大的障礙。當前要樹立法治觀念，必須向黨政機關公務員灌輸區別于人治的法治觀念，確立憲法、法律至上觀念。憲法和法律至上是依法治國的關鍵，是法治的最高體現，離開憲法和法律這一基礎，任何的依法行政只是一句空話。培養從官到民都自覺遵守憲法和法律、捍衛憲法和法律、自覺抵制各種違法行為的良好風尚，才是根本性的工作。

第二，不斷提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力。領導干部特別是省部級干部居于重要崗位，嚴格依法行政是全面貫徹執行黨的方針、政策和國家法律法規的有力保證，做出決策、處理問題都必須依法進行，不能只是監管他人，更重要的是依法約束自己，依法履行義務。要將依法行政觀念切實付諸行動。

在目前的情況下，依法行政、依法治體工作的道路還很漫長，需要長期的堅持和努力，不斷地改進方式方法，加強教育，更新觀念，完善機制體制，才能更好地提高依法行政效果，從而推動體育事業全面健康地發展。