第一篇：增減掛鉤項目實施存在的問題及解決措施

對規范城鄉建設用地增減掛鉤工作的幾點思考

對規范城鄉建設用地增減掛鉤工作的幾點思考

為貫徹中央統籌城鄉發展、促進新農村建設的部署要求，國土資源部在深入調查研究的基礎上，按照保障科學發展的總體要求，提出了以土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，促進城鄉統籌發展的基本思路。城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。“城鄉建設用地增減掛鉤”模式，是對近年來在“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點”中所采用的一種新的土地整理、利用和管理模式。城鄉建設用地增減掛鉤一方面是建設用地的掛鉤——即在一定區域范圍內城鎮建設用地的增加，必須以相當規模的農村建設用地減少為前提條件，以盤活閑置、低效利用的農村集體建設用地的方式，為工業化、城鎮化提供必要的建設用地，實現城鄉建設用地總規模的有效控制。另一方面是耕地的掛鉤。以農村土地綜合整治新增加的耕地，對城鎮建設占用耕地的有效補充，落實耕地占補平衡，實現城鄉統籌中“保護耕地與保障建設”的雙贏。從本質上講，增減掛鉤是建設用地的整理，是土地利用結構布局的調整和優化，也是城鄉土地資源的優化配置。具體來說，就是依據土地利用總體規劃和城市、村鎮等規劃，按照優化用地結構和布局的要求，引導農村居民點適當集中建設，同時開展對舊村莊的復墾還耕，在保證農村必要建設用地的前提下，將節約的土地用于城鎮建設，實現城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相平衡，耕地占用與復墾相平衡，城鄉建設用地空間布局優化。城鄉建設用地增減掛鉤是一項有利于保護耕地、改善農民生產生活條件、保持經濟可持續發展的基礎性工作，是統籌城鄉一體化發展的重要抓手和建設社會主義新農村的重要突破口。

一、當前城鄉建設用地增減掛鉤工作中存在的問題

（一）對掛鉤政策的認識存在偏差 一方面一些地方把增減掛鉤工作僅僅當成是增加城鎮建設用地計劃指標的方式方法，對統籌城鄉一體化發展和建設新農村重大作用認識不足。有一些地區過分關注周轉指標，簡單地把增減掛鉤理解為解決用地矛盾的手段，對周轉指標的關注度太高，期望值過大，存在著片面爭取周轉指標規模的傾向。另一方面，由于工作沒有按照要求進行，趨于片面，各地村鎮建設規劃滯后，造成了增減掛鉤與土地利用總體規劃及村鎮建設規劃銜接不夠；前一階段的試點工作，主要在于拆舊復耕和新村建設等，沒有綜合考慮田、水、路、林的整治，沒有充分做好與當地農民就業、產業發展、新農村建設的協調和整體推進。

（二）性質不同的兩個區域在一起，產生利益的偏向城鎮化過程中容易出現土地城鎮化了，但是人留在農村；或者人跑進城里了，但是農村還留有居住的地方，這就是一個城鎮化過程不合理的現象。在目前我國城鄉二元結構的條件下，把城鎮和農村兩個行政級別和性質不同的區域放在一個項目區，似乎是消除了行政上的影響，但是我國長期形成了城市和農村的區別，國家政策長期偏向城市，已經成為一個思維導向，當城市和農村發生利益沖突時，利益總是偏向城市。在一個項目區內，本來需要兩個行政區協商的事情變成為在項目區內解決，農村的利益容易受到侵犯。

（三）對農民和集體的利益考慮不充分 首先，從居民點的整理來看，國家規定農村居住用地不得超過150平方米，但是很多以前建造的房屋事實上都超過了這個標準，而這個超過的部分事實上是新增耕地的潛力部分。超過的這部分怎么處理，是否應給予補償以及如何制定補償的標準，《決定》、《意見》和《批復》都沒有說明。其次，由于掛鉤項目通常是跨區域項目，必須依靠政府強力的行政手段來支持才能順利完成。然而在中國的現實條件下，比較容易忽視民眾的意愿。民眾祖祖輩輩生活幾十甚至幾百年的地方，形成了特定的文化、特定的社會生態，他們是否愿意搬遷，是否愿意家園環境改變，是應該考慮的。依靠行政規劃建立起來的項目區，如果只關注要實現的行政目標，就容易忽略這些要求。第三，政府對如何在掛鉤政策的實施過程中還利于民、造福百姓，考慮得不夠，也缺乏有效的保障措施，絕大多數試點地區沒有制定土地收益管理辦法，大部分收益被地方政府拿走。

（四）農村居民點成片拆舊整理難度較大由于我省是一個高原山區省份，全省土地面積按地形看，山地占84％，高原、丘陵約占有10％，壩子（盆地，河谷）僅占6％。自然地形地貌特點決定了農村居民點分散，耕地質量較差，人均耕地少。由于農村居民點拆舊所需資金大、牽涉部門多,實際實施的難度較大,與土地開發整理短短幾年成百上千個項目相比，深度和廣度都遠遠不夠。我省城鄉建設用地增減掛鉤試點工作才剛剛起步，實施農村居民點拆舊整理缺乏經驗。

（五）制度不夠完善，管理有待規范 一是在操作過程中，相對集中地建設這些農民新村住宅時通常需要占用一些農用地，從而產生了農用地被轉用于住宅建設用地是否需要審批的問題。二是將拆舊地塊農民遷出后留下的農民住宅拆除，并進行復耕，使之轉變為農用地，用于與建新地塊占用的農用地進行等量置換。這就產生了農民遷出后的建設用地(宅基地)被復耕為農用地及土地用途變更登記的問題。三是“宅基地換房”模式中仍然存在土地征收問題。這是因為在增減掛鉤中，通過置換仍保持不變的只是農用地與建設用地的量，而不是集體所有的土地與國有土地的量。四增減掛鉤審批權限的劃分，實行的是總量由中央控制；在不突破掛鉤周轉指標的前提下，掛鉤試點區地方政府負責具體審批；項目區自行組織實施的體制，帶來了審批權限的變化。另外，試點工作的相關監管和保障措施還不健全，不少試點單位在建立掛鉤周轉指標臺帳、試點項目區實施管理方面仍顯滯后，特別是在試點工作信息化管理考慮還比較少。

二、規范當前城鄉建設用地增減掛鉤工作的對策

（一）加強宣傳，提高認識城鄉建設用地增減掛鉤是在耕地面積不減少情況下保持經濟持續穩定發展，加快新農村建設進程的一種土地創新利用模式。掛鉤試點工作應以落實科學發展觀為統領，以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點。目前，一些地方干部和群眾對此工作的重要意義理解不深，個別基層政府把增減掛鉤工作當成增加城鎮建設用地計劃指標的權宜之計，對以土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，促進城鄉統籌發展的基本思路認識不清。部分群眾安于現狀的觀念始終處于主導地位，對增減掛鉤工作患得患失，動員搬遷、合村并村工作很難開展。應充分利用現有媒體宣傳增減掛鉤工作的法規政策；有關職能部門應開展形式多樣的宣傳培訓工作，重點培訓增減掛鉤工作應遵循的原則、掛鉤內容、要求和工作程序等，提高干部群眾的認知度和認同度。

（二）統籌規劃，整體推進城鄉建設用地增減掛鉤，是一項綜合性工作，關系到社會、經濟、文化等領域。因此，必須科學規劃、統籌安排、整體推進。要建立“政府主導、國土搭臺、部門聯動、統籌規劃、聚合資金、整體推進”的工作機制，抓住新一輪土地利用總體規劃修編的時機，在完善城市規劃、村鎮規劃、產業布局規劃基礎上，綜合設計掛鉤專項規劃，統籌銜接居民點歸并、農村社區建設、基礎設施配套、農田綜合整治和產業布局優化調整；以縣（市、區）為單位搞好縣城、村鎮體系規劃編制工作。根據當地自然和經濟社會條件，確定掛鉤項目區，合理布局新建區的區位、規模和空間；搞好農民住房集中建設改造詳細規劃。設計部門應根據農民的實際需要，結合當地風俗習慣、文化傳統、建筑風格，搞好新房工程設計。要整體考慮土地開發利用、農村基礎設施建設、產業布局、生態環境保護、農民就業和社會保障等問題，以掛鉤為抓手，綜合推進各方面工作，實現土地利用節約集約、耕地資源有效保護、農民生活切實提高、城鄉建設協調共榮。

（三）（三）以農為本，協調發展，2010年中央一號文件進一步明確“有序開展農村土地整治”，“農村宅基地和村莊整理后節約的土地仍屬農民集體所有，確保城鄉建設用地總規模不突破，確保復墾耕地質量，確保維護農民利益。”農村整理出來的土地，首先要復墾為耕地；其次滿足農民建房、村莊基礎設施和公共服務配套設施建設；再次留足發展非農產業用地；最后運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，將農村節余的建設用地指標調劑到城鎮使用，促進小城鎮發展，同時要把獲得土地級差收益返回農村用于新農村建設，形成良性循環。通過農村土地整治，使城鄉土地資源、資產、資本有序流動，使農民居住向中心村鎮集中，耕地向適度規模經營集中，產業向園區集中，實現耕地增加、用地節約、布局優化、要素集聚的目標。一些地方的實踐證明，這樣的思路和做法是可行的，也是有效的。要繼續打造好這個平臺，規范有序搞好農村土地整治工作。要把農民滿意不滿意、擁護不擁護、受惠不受惠作為衡量農村土地整治成效的根本標準，做到整治前農民樂意，整治后農民滿意，切實讓農民得到實惠，真正實現城鎮化進程與新農村建設良性互動、協調發展。

（四）因地制宜，穩步推進 由于當前我省城鄉建設用地增減掛鉤試點工作才剛剛起步，鑒于農村居民點拆舊整理難度較大，應本著先易后難的原則，應優先選擇政府領導重視、當地群眾積極性高、資金有保障、難度較小、具有建設用地拆舊整理潛力的空心村、磚瓦窯場、工礦廢棄地為主的“三項整治”工作。在“三項整治”實施過程中積極探索“空心村”等整治新方法、新形式，通過這些地區的示范，對存在問題和難點進行深入分析研究，以點帶面，為拆舊整理難度大的農村居民點積累經驗，逐步推廣，以促進城鄉建設用地增減掛鉤工作向縱深推進。

（五）完善制度，強化監管 深入

（四）完善制度，強化監管

深入分析“城鄉建設用地增減掛鉤”模式與常規的土地利用和管理模式存在矛盾和沖突，在涉及進一步明確有關政策，如項目區的農用地轉用審批、建設用地轉為農用地的土地用途變更登記、建新區中土地征收、審批權限等問題，為掛鉤工作營造良好的制度環境。積極引導并嚴格規范增減掛鉤試點，加強周轉指標和節余指標的管理，保證城鄉建設用地總規模不突破、耕地面積不減少、耕地質量不下降，避免為了取得城鎮建設用地指標，只注重耕地數量而忽視耕地質量的現象發生，使政策初衷充分實現。增加對農村土地整治投入，嚴格執行新增建設用地有償使用費全部用于基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發的規定，防止不顧當地發展條件和客觀環境，讓農民通通住樓房的現象出現，應保留平房和院落，保留農耕文化特點和當地民風民俗。防止農村缺錢、城市缺地，兩者一拍即合，大量農村土地繼續流向城市。開展掛鉤工作必須要經過批準，未經批準不得擅自開展；掛鉤周轉指標必須納入土地利用計劃管理，實行規模控制，不得隨意突破。建立掛鉤周轉指標臺帳、加強項目區實施監管，建立掛鉤項目區數據庫，推進信息化管理。加強對拆舊地塊的整理復墾監管，保證舊村莊、舊宅基地及時復耕，對周轉指標下達、使用、歸還等進行登記和管理，確保周轉指標有效使用、按時歸還。

西寧市開展城鄉建設用地增減掛鉤試點

以土地利用總體規劃為依據，按照“先復墾、后置換”的原則，西寧市即將在大通、湟中、湟源三縣開展城鄉建設用地增減掛鉤試點。據悉，目前前期籌備工作已經展開。

近年來，隨著西寧市各地城鎮建設的不斷發展，城市化水平快速提高。但是相當一部分農村居住環境和農民生活條件并未得到同步改善，諸如村莊布局散亂、基礎設施滯后等問題仍然較為突出。特別是在國家繼續試行宏觀調控和嚴控城鄉建設用地總規模的背景下，作為全省經濟社會發展較快的省會西寧市，僅僅依靠國家每年下達的年度計劃指標，遠不能滿足全市各項建設的用地需求，建設用地供需矛盾顯得十分突出。開展城鄉建設用地增減掛鉤工作，不僅可以實施舊村改造復墾改造，提高農民的生活質量，還可將農村建設用地整理復墾所得到的新增耕地面積等量置換到其他需要建設的項目用地，在推進新農村建設的同時，為城鎮建設用地拓展了空間。

第二篇：增減掛鉤”專項規劃存在問題及分析

增減掛鉤”專項規劃存在問題及分析

摘要：城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃作為減緩耕地保護與社會經濟發展這兩大主題之間的矛盾的重要手段，成為目前我國建設用地指標控制的關鍵部分。然而在實施過程中卻出現了許多不和諧的現象，最典型的就是違背公眾意志的暴力拆遷、農民土地產權受到侵害。本文通過對增減掛鉤規劃存在問題的闡述以及深層次原因的剖析，以期為我國土地用途管制和農民權益維護提供借鑒。

關鍵詞：城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃；土地利用分區；用地指標

一、引言

建設用地總量的控制一直是我國中央政府關注的重要議題。長期以來我國農村區域土地由于缺乏合理的村莊規劃，處于粗放、散亂利用的狀態。在建設用地總量控制的前提下，為了給城市建設和產業發展提供富余指標、實現農村土地的集約節約利用，要對部分村莊進行拆遷合并，實現城市和農村之間建設用地指標的轉移，即城鄉建設用地掛鉤專項規劃（以下簡稱“增減掛鉤”）。[1]2004年10月，國務院下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出：要鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。從2006年開始，國土資源部先后批準試點涉及省份共24個，先后三次共下達城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標約43萬畝。[2]尤其是在我國的第三輪土地利用總體規劃中，我國大部分地區的建設用地指標難以滿足當地城鎮建設、產業發展和基礎設施建設等需求，因此促使各地區對農村居民點進行拆遷合并。增減掛鉤規劃作為服務于土地利用總體規劃戰略目標的專項規劃，依據土地利用總體規劃中確定的待拆遷村進行進一步的規劃，落實建設用地轉移的具體空間位置和拆遷農村的安置問題。但是在實際操作過程中由于增減掛鉤規劃存在定位不合理、缺乏公共參與機制、缺乏資金管理和協調機制等問題，造成政府與被拆遷農民之間沖突較多，影響和諧社會建設。

筆者通過對增減掛鉤規劃存在的問題進行闡述，并對深層次的原因進行剖析，最后在結論部分為我國的土地管理提出建議。

二、存在問題

1.缺乏合理定位

增減掛鉤規劃中待拆遷村的數量和名稱是在土地利用總體規劃中確定的。其目的是在在不突破建設用地指標總量的前提下，為城市建設、產業發展提供富余的用地指標。由于增減掛鉤規劃具有相對獨立的特點，部分地區待拆遷村的數量和名稱在增減掛鉤規劃編制過程中出現變化。與土地利用總體規劃的銜接僅僅在建設用地控制標準、基本原則方面保持一致性，對于增減掛鉤規劃的時間安排、各種具體實施項目的負責單位、資金來源和管理都沒有進行明細。這種宏觀、模糊的表述不僅難以保持土地規劃體系內部的一致性，在規劃實施過程中也會帶來政策、權益和部門之間的沖突，如暴力拆遷、重復性建設、工期推遲和管理成本增加等問題。

增減掛鉤規劃在土地規劃體系中的定位模糊。增減掛鉤規劃最初設計目標主要有三個：為社會經濟發展提供空間、保持耕地總量動態平衡、改善農村生活環境。因此增減掛鉤規劃主要涉及到農村建設用地整理和規劃兩個內容。而土地利用總體規劃中待拆遷村的數量是根據上一級建設用地指標分解與當地社會經濟發展用地需求之間的差額或直接從省一級直接分配掛鉤指標確定的，而且增減掛鉤規劃中計算理論掛鉤潛力的公式是根據目前總農村建設用地容積率與《村鎮規劃標準》中規定的建設用地控制標準之間差額確定的，這種指令式而非參與式的確定方式無疑會導致由于增減掛鉤規劃的實施而造成政府與公眾之間的沖突。[3]雖然增減掛鉤規劃的本意是對農村建設用地中的低效利用地和空閑地進行整治，而增減掛鉤規劃中計算理論掛鉤潛力的公式則是對所有農村建設用地的概括性計算，這兩者之間存在理念上的矛盾。增減掛鉤規劃所增加的耕地和建設用地指標應該是在充分考慮農民意愿和當地實際情況的基礎上自然產生的，而非為了社會經濟發展在土地利用總體規劃中的強制分配。指標的剛性分配和產業間的比較效益無疑會驅動增減掛鉤規劃過度偏向指標的控制，而忽略農村生產生活的實際需求和農民產權的維護。

2.缺乏微觀的土地利用分區系統

雖然增減掛鉤規劃中的整理區、安置區和掛鉤區與土地利用總體規劃中的建設用地管制分區在空間上能夠銜接，但是目前我國土地部門的土地利用分區還沒有能夠體現土地微觀的、具體的用途，而且也不能夠指導增減掛鉤規劃中低效利用地和空閑地的確定，及從方便生產和生活角度進行安置用地的確定。在我國的城鎮規劃體系當中側重土地用途的分類在美國等西方國家實際為分區的概念，但是較之西方國家的土地用途分區，我國城鎮規劃體系中的土地用途分類缺乏時空一致性、建筑密度或容積率控制、部門銜接和全域性覆蓋等問題。我國這種宏觀性、非定量化的土地用途分區方式導致了在微觀層面不能有效地對土地用途及地上建筑物進行長期記錄和監測，因此不能從微觀尺度為增減掛鉤規劃確定低效利用地、空閑地及安置用地的目的。

3.缺乏合理的公共參與機制

待拆遷村莊的數量和名稱在土地利用總體規劃中確定或上級規劃部門分配下來的，作為利益相關者的農民難以參與其中。[4]雖然有的增減掛鉤規劃文本提及公共參與問題，但是參與的途徑、設計方案、時間安排等都沒有進行明細的說明，對于參與結果也缺乏相關法律法規的有力保證。

4.缺乏合理的資金管理和協調機制

對于資金來源和管理，增減掛鉤規劃也僅僅在宏觀層面上進行說明，而沒有結合規劃中涉及到的具體工程和專項計劃進行進一步的分解，包括在低效利用地和空閑地的確定及整治、安置用地的規劃及內部設計、掛鉤區土地利用規劃等。合理資金管理和協調機制的缺乏，容易導致在規劃過程中資金使用的盲目和無計劃性，增加規劃中成體提高和腐敗問題的風險。

三、深層次原因剖析

1.行政管理體制

我國為五級政府管理體制。除中央政府外，還包括省級、地市級、縣級和鄉級四級地方政府。行政村對于農村和農民的管理并沒有納入國家行政機構，在理論上實行村民自治，但實際上是政府行政管理的延伸。但由于我國行政權力過于集中，造成中央政府對于地方政府、上級政府對于下級政府的影響力大于地方或下級政府的自主決策力。而且為了保證中央政府方針政策的貫徹和落實，垂直管理成為我國政府管理中的一大特色，在行政體制改革中作為中央對地方進行調控的重要手段有不斷被強化的趨勢。我國目前比較重要的政府職能部門，如海關、工商、稅務、煙草、交通、鹽業的中央或者省級以下機關多數實行垂直管理。但是這種集權式管理在保證中央政策落實的同時，容易忽略地方政府的實際情況和特殊要求。自改革開放以來，經濟建設成為中央政府的重心，而地方政府也努力提高本轄區的經濟發展水平，以完成中央和上級政府要求的指標和當地經濟發展需求。但是由于權力過度集中于中央和上級政府，造成地方官員盡可能的完成經濟發展要求而忽略其他方面的均衡發展和保護。

這種管理體制在在土地管理方面容易造成耕地占用加速、農民權益侵害、貪污腐敗等問題。當地政府為了招商引資，以很低的價格征收農民的土地，又以很低的價格進行土地出讓以發展商業、工業和房地產業等。即使我國國土資源部頒布了《全國工業用地出讓最低價標準》限制這種現象的發生，但是土地低買低賣現象也沒有得到根治。另外土地出讓的巨大收益也成為政府提高經濟地方政府收入主要來源，但也導致了土地問題的進一步加劇。我國國土面積為廣闊，各地的民俗風情、地理環境、資源情況、經濟發展水平差異較大，而我國層級過多的管理結構、統一的管理模式、部門之間的不協調，造成土地利用指標從中央政府向地方政府逐級分配，這勢必造成上下級政府及同級政府間溝通成本的增加、指標與當地發展需求不一致等情況，而且從國家尺度進行指標的控制難以保證數據源的精確性和準確性。

2.土地利用指標的分配與控制

為了加強中央政府對于土地的管制和宏觀調控，我國土地利用總體規劃采用自上而下、五級規劃體系與行政管理結構相對應。中央政府要求省級及其下級政府嚴格執行土地利用總體規劃和指標的分配，以保證其轄區內耕地總量的動態平衡。為了補充耕地數量、實現耕地總量的動態平衡，土地整治逐步在土地規劃和管理中得到了體現，而且各地區的整治指標也由上級政府逐級下達。過度的追求城市化和經濟的發展模式，造成地方對于建設用地指標的需求遠大于分配的指標。即使通過掛鉤規劃進行農村建設用地的整理和歸并，增加的建設用地指標也僅滿足近期發展的用地需求。在指標分解和分配過程中，下級政府都傾向于獲取較多的建設用地指標和較少的基本農田保護指標，這勢必會增加上下級之間的溝通成本和腐敗產生的幾率，而且指標分配容易對同級政府或下級政府發展產生限制和不公平。因此在這種情況下，掛鉤規劃勢必傾向于追求指標的滿足而忽略農村的微觀發展。另外，掛鉤規劃在建設用地標準控制方面存在一定地誤導性。傳統的農村建設用地都呈現低密度、分散式的布局形式，這是農業生產和農村生活的歷史演變。而增減掛鉤規劃中潛力計算公式不僅把全部農村建設用地與《村鎮規劃標準》進行對比，而且造成了建筑容積率與建筑物占地面積兩者之間的概念混淆。同時增減掛鉤規劃造成農村居民點的過度集中也會造成耕作半徑的擴大，這也會導致交通成本的增加和能源的浪費。新農村規劃作為刺激農業生產，改善農村基礎設施，提高農民生活和生產環境，優化農村投資、金融和教育體制的重要手段，是中央政府最近幾年的一項重要決策。而增減掛鉤規劃與新農村規劃之間定位的模糊性和建設用地指標的過度追求，增加新農村規劃的盲目性。

3.土地利用分區

我國沒有相對獨立的、多層次的土地分區系統。我國的土地分區與土地利用總體規劃緊密結合，屬于宏觀性、定性管理的分區類型。在第三輪土地利用規劃中有兩個土地分區體系：建設用地管制區和土地用途區。土地用途區是根據土地的主導用途進行劃定的，包括基本農田保護區、一般農地區、城鎮村建設用地區等。為加強對建設用地的空間管制，按照保護資源與環境優先，有利于節約集約用地的要求，結合建設用地空間布局安排，劃定建設用地管制邊界和建設用地管制區。雖然建設用地管制區與土地用途分區在空間上保持一致性，但是各自擁有獨立的、是定性而非定量管制規則，對土地總量的控制難以形成定量管制機制，也容易形成管制規則之間的沖突，不利于把規劃的長期目標轉化到日常土地管理當中。

我國的土地利用總體規劃對于土地利用類型和分區的概念模糊，這兩種分區都是在各種需求滿足的基礎上對規劃土地利用類型歸并而成的，而不是采用獨立的分區標準進行劃分。在規劃之初，為了實現不同部門規劃的銜接尤其是城市規劃，土地部門采用的土地分類體系必須進行歸并，其中在城鎮范圍內的土地類型都歸并為城鎮用地。在于城市規劃和產業規劃銜接過程中，有的地區把集中建設區和產業園區內所有土地都規劃為建設用地，其目的在于降低土地利用總體規劃對城市規劃和產業規劃的限制，提高城市規劃和產業規劃的靈活性和自主性。這存在一個土地用途分區和土地利用類型的轉換問題，尤其是在目前建設用地指標嚴格控制的環境下，勢必造成建設用地指標的浪費和掛鉤規劃任務的加重。而且這種宏觀的分區不能夠為土地專項規劃提供微觀的、連續的基礎數據，及對規劃區域周圍土地用途的影響進行定量分析，如在增減掛鉤規劃中安置區空間位置的確定不能夠從方便生產生活、改善環境、增加就業機會做出定量化的時空判斷。

4.集體土地所有制

由于集體土地所有制的過度平均主義，難以激勵農民進行農業生產，因此我國中央政府于上個世紀80年代初期對集體土地所有制進行改革，推行家庭聯產承包責任制，這種有限的私有化在一定程度上刺激了農民的農業生產積極性。但是集體土地所有制的主體不明晰，農民所擁有土地權利也非常有限導致了農業和農村土地難以市場化、規模化。[5,6]長期以來我國政府重視高效益產業類型的發展和城市化進程，對于農村、農業和農民的投入較低。在實行土地用途管制的同時忽略了對于被限制發展廣大農村區域的發展權補償，政府在農村區域的教育、就業、金融、基礎設施等多方面投入較低，大量青壯年勞動力打工以提高經濟收益，造成農業生產的不積極。加上征地補償費用及相關優惠條件遠遠高于從事農業生產所得收益和政府的強制性征收大量耕地被用于非農建設，造成我國耕地數量的迅速降低。

《中華人民共和國土地管理法》規定集體土地必須轉為國有土地以后在可以進行非農建設，目的在于保護耕地被轉用。但由于我國各地區的經濟發展水平、自然氣候、資源能源、人文風俗都差異很大，采用一個非空間的產權制度實現對空間土地用途的管制難免存在概括性和盲目性。導致在日常的土地管理還是土地利用規劃方面，農民總是屬于弱勢群體，對自己目前和未來的土地產權缺乏話語權。另外，我國對于農民土地權利的重視程度還不夠，相關的法律法規也不完善，這一點可以從發展權補償機制缺失、土地利用和掛鉤指標設計不合理、規劃中公共參與缺乏規范性和法律保證中得到體現。

四、總結

隨著社會經濟的發展和人口的聚集，城市擴張是一個必然趨勢，其快慢程度還受到政府政策和經濟發展模式的影響。在西方國家的土地利用規劃中，也會根據未來城市的影響范圍確定城市增長邊界。然而，在我國對于經濟發展的過度追求、權力的過度集中、行政管理體制層級的過多、產權的不明晰和保障機制的缺失導致了城市化過熱、地方特色消失、暴力拆遷、弱勢群體權益受到侵害等一系列社會問題。指標分配和統一的規劃模式是政治體制集權的典型表型，但是難以體現我國地區差異的具體要求。因此對于我國的土地管理、用途管制和規劃而言，不應采取同一個模式，而是逐漸加強中央政府宏觀的、定性的戰略規劃和方針，把土地利用的定量化管理的權限逐步下放到地方政府，實現土地利用 “戰略集權、戰術分權”的管理體制。在土地產權方面，需要清晰的界定公權和私權的界限并完善法律保障機制：一方面形成穩定、安全的個體權利，利于生產發展和市場的形成；另一方面保證政府在公平公正的前提下，提高決策的執行力。

第三篇：土地增減掛鉤項目實施程序

土地增減掛鉤項目實施程序

一、項目經省國土資源廳立項批準后方可實施。

二、通過招標方式確定安置房設計單位，預計招標時間在50天內完成。

三、根據立項文件確定安置區位置。安置房的初步設計方案，主要體現安置房戶型設計、立面效果圖、安置小區整體布局、安置房用地面積、容積率和建設規模。

四、項目實施業主（鄉鎮政府）在立項實施規劃文件中規劃的拆舊區范圍內的拆遷戶召開動員大會，并與各拆遷戶簽訂拆遷意向書和安置房戶型意向書。

五、根據拆遷戶簽訂的安置房戶型意向書，確定安置房的用地面積、容積率、建筑規模、戶型設計和房屋設計方案。報縣整治辦審查后上報縣規委會審批。

六、確定測繪、地勘、造價咨詢和圖審單位。費用在40萬元以下的按縣招監辦【2011】3號文件由業主自主采購；40萬元以上的采用招標方式確定，預計招標時間在20天內完成。

七、落實安置區的拆遷和補償。

八、安置房的地勘和設計進場，地勘單位根據設計單位的方案布局進行地勘，預計在45天內完成。

九、根據圖審單位審查后的安置房設計圖紙和安置小區配套設計圖紙編制造價咨詢（工程量清單和預算控制價），并送財政評審。圖審預計在20天內完成，造價咨詢和財政評審預計在55天內完成。

十、根據財政評審金額，由業主與投資人簽訂投資合同。

十一、鄉鎮政府與拆遷戶簽訂正式房屋拆遷和補償合同，同時簽訂安置房戶型選定合同。

十二、安置房施工和監理單位由招標方式確定，預計招標時間在50天內完成。

十三、安置房和配套基礎設施建設，成立協調小組負責在實施過程中的協調工作。

十四、安置房完成后經建設部門和安置戶驗收后交付，建設部門出具房屋建設質量報告。

十五、拆遷戶入駐安置房，原宅基地房屋拆遷并復耕（對拆遷房屋逐一照相，形成前后對比照），農業部門出具耕地質量報告。

十六、認真編制施工結算資料送審計部門審計，同時認真編制竣工驗收資料，待審計部門出具審計報告后上報省國土資源廳驗收。

第四篇：增減掛鉤項目合同

土地復墾項目

勘測、設計及預算編制

合同

書

合同編號：

項目名稱：委 托 方：

受 托 方：

簽訂日期：

委托方：

受托方：

（以下稱為甲方）（以下稱為乙方）

甲方委托乙方承擔編制工作，經雙方協商一致，簽訂本合同，共同執行。

第一條 本合同簽訂依據

1.1《中華人民共和國合同法》及相關法規和規章；

1.2 《中華人民共和國測繪法》；

1.3《國家投資土地開發整理項目管理暫行辦法》、《土地開發整理項目預算定額標準》。

第二條 復墾規劃設計及預算編制工作采用的主要技術標準

《中華人民共和國工程建設標準強制性條文》；《土地開發整項目規劃設計規范》（TD/T1012-2000）及其引用規范、《土地開發整理項目預算定額標準》、重慶市土地開發整理項目規劃設計相關管理規定。

第三條 甲方向乙方提交的復墾規劃設計及預算編制依據：

為保證工作順利按期開展，甲方需要向乙方提供有關該項目的相關依據。

3.1XX縣XX鎮城鄉建設用地增減掛鉤項目實施規劃及關于本項目入庫的相關批復文件。

3.2實測的項目區1：10000地形圖和1：10000標準分幅土地利用現狀圖。

3.3拆舊區農民拆遷意愿調查表格；

3.4土地資源調查報告和土地利用現狀及變更資料。

3.5項目所在地土地利用總體規劃和土地整理規劃及相關部門規劃。

3.6項目所在地相關土地整理的政策、法規及相關規定；有關項目建設的地方性規定及標準。

3.7項目區的氣象、水文、地質等基礎技術資料，項目區社會經濟資料。

3.8項目所在地工程造價信息及拆遷補償標準文件。

3.9其它有關資料。

第四條 甲方責任與義務

4.1甲方應及時向乙方提供成果編制所需的資料，并對所提交資料的完整性、正確性、時效性負責。甲方提供的圖紙應滿足乙方工作要求。

甲方提供的所有資料在年月日前提供，如因甲方提供資料不及時，項目提交成果時間依次順延。

4.2甲方變更委托項目內容或因其它甲方原因，導致乙方工作返工的，雙方應另行協商簽訂補充協議。

4.3甲方應為乙方派駐現場的工作人員，并負責和項目地有關部門的聯絡和相關的協調。

4.4 甲方負責工作過程中的項目論證、評審組織工作，出具有關的證明、文件。

4.5在合同履行期間，甲方要求終止或解除合同，乙方開始委托工作的，甲方應根據乙方已進行的實際工作量，不足一半時，按該委托費用（估算委托工作費）的一半支付；超過一半時，按該委托費用（估算委托工作費）的全部支付。

4.6甲方應按本合同規定的金額和日期向乙方支付費用。

第五條乙方責任與義務

5.1乙方向甲方交付的技術成果包括：

1、本項目拆舊區比例尺不小于1：2000的地形圖及相關的測量資料；

2、本項目復墾規劃設計報告、現狀圖、規劃圖、設計平面圖、各設計單體橫縱斷面圖、建（構）筑物結構圖、項目預算書及說明、相關附件；（稱為成果一）

5.2根據甲方要求，乙方及時將設計成果報重慶市國土資源與房屋管理局有關部門等候評審。乙方應根據重慶市國土資源與房屋管理局主管部門審查通知的要求，及時向甲方提交成果，成果數量由雙方商定。

5.3乙方應按國家及重慶市的相關規定和合同約定的技術規范、標準進行設計，按本合同5.1規定的內容及5.2規定的時間、數量向甲方交付成果（出現4.2、4.5規定的情況除外），并對提交的成果的質量負責。

5.4由于甲方變更規劃方案導致工作量增加，乙方有權要求甲方追加多余工作量所引發的相關設計費用及推遲提交成果時間，甲、乙雙方協商解決。

5.5乙方交付成果后，按規定參加有關部門的審查，并根據審查結論做必要的修改。實施后，乙方負責正常的設計變更（特指屬乙方原因造成的變更），如因甲方原因造成的變更，雙方可另行商議。

5.6發生以下情況的：

（1）甲方提供的基礎資料不詳實導致方案不合理；（2）項目區外部環境變化，相關部門的影響導致規劃方案不可行；（3）屬于立項方面問題（如項目選址、水資源不足）導致項目審查未予通過；（4）雙方不可預見因素導致項目終止。乙方協助甲方解決相關問題，不承擔任何相應的責任。

第六條 費用及支付方式：

6.1經雙方商定，項目的前期測量、復墾設計及預算編制工作費用參考《土地開發整理項目預算定額標準》的規定計取：按項目實施規模以2000元/畝計取。

6.2本項目的實施規模以重慶市國土資源與房屋管理局有關部門批準的XX鎮城鄉建設用地增減掛鉤項目實施規劃所確定的拆舊區面積為準。

6.3支付方式：項目合同簽訂后，甲方3天內支付乙方萬元的前期工作經費，項目通過市國土資源與房屋局入庫備案并取得批文后，在一周內甲方一次性付清乙方余下的全部勘測設計費用。

第七條 保密

雙方均應保護對方的知識產權，未經對方同意，任何一方均不得對對方的資料及文件擅自修改、復制或向第三方轉讓或用于本合同項目外的項目。如發生以上情況，泄密方承擔一切由此引起的后果并承擔賠償責任。

第八條 爭議解決

合同履行過程發生爭議，甲乙雙方應及時協商解決。如果甲方、乙方不能達成共識，甲、乙方有權通過法律程序解決，違約方須承擔因違約給守約方帶來的一切經濟損失。

第九條 合同生效及其他

9.1本合同雙方簽字蓋章即生效，一式肆份，甲方貳份，乙方貳份。

9.2甲方委托乙方承擔本合同內容以外的工作服務，另行簽訂協議并支付費用。

9.3由于不可抗力因素致使合同無法履行時，雙方應及時協商解決。

9.4雙方認可的來往傳真、電報、會議紀要等，均為合同的組成部分，與本合同具有同等法律效力。

9.5未盡事宜，經雙方協商一致，簽訂補充協議，補充協議與本合同具有同等效力。

9.6此合同一式肆份，雙方各執貳份。

甲方名稱（簽章）：

單位 負責人：

地址：

郵 政 編 碼：

開銀行：

賬號：

電話：

傳真：

乙方名稱（簽章）：單位 負責人：地址：郵 政 編 碼：開戶行：賬號：電話：傳真：

第五篇：土地增減掛鉤實施工作方案

土地增減掛鉤實施工作方案

>方案一：土地增減掛鉤實施工作方案

為貫徹落實“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，根據《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發【2010】47）及國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》精神，為搞好我市城鄉用地增減掛鉤試點工作，緩解建設用地供需矛盾，推進節約集約用地，促進城鄉統籌發展，提高土地集約利用程度，根據國土資源部和省廳有關規定，結合我市的實際，制定本工作方案。

一、增減掛鉤指導思想、目的和任務

（一）指導思想

以科學發展觀為統領，以全市經濟社會發展為中心，從緩解全市城鄉建設用地供需矛盾、嚴格控制建設用地總規模出發，以滿足全市工業化、城市化進程不斷加快的需要為目標，按照科學規劃、分步實施的原則，盤活利用農村存量建設用地，促進城鄉用地的布局和結構調整、優化用地結構，服務于城鄉統籌發展和社會主義新農村建設的大局，逐步建立和諧發展的城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的良性循環體制。

（二）編制目的控制建設用地增量，盤活存量土地，促進節約集約用地，優化城鄉用地布局，保障經濟社會可持續發展所必須的城鎮建設用地需求，進一步推進社會主義新農村建設。

（三）編制任務

在全市自然和社會經濟條件的基礎上，充分考慮土地利用總體規劃、城市總體規劃、鎮村布局規劃、產業布局規劃等對城鄉建設、空間布局的總體思路和要求，深入分析項目區農村建設用地基礎條件、發展潛力和制約因素，規劃方案的主要任務有：分析農村建設用地整理潛力，確定規劃期間的農村建設用地整理目標和方針；根據項目區劃分原則，分期分批合理劃定和安排掛鉤項目區；根據農村建設用地整理的規劃目標測算預期投資成本，提出資金籌措>計劃；對農村建設用地整理的可行性和效益進行綜合評價。

二、增減掛鉤工作原則和依據

（一）工作原則

1、堅持科學規劃，集約高效的原則。加強城鄉規劃、土地利用總體規劃對建設用地總量和布局的控制與引導，推進土地節約集約利用；以掛鉤周轉指標安排項目區建新拆舊規模，調控實施進度，考核計劃目標。

2、認真落實增減平衡的原則。增減平衡是城鄉建設用地增減掛鉤的一條剛性原則，每個項目區建新地塊的總面積一律不得突破拆舊地塊的總面積，拆舊地塊復墾為耕地的數量不得少于建新地塊占用耕地的數量，質量不低于建新占用的耕地，并與基本農田建設和保護相符合。建新地塊占用耕地數量小于拆舊地塊復墾耕地數量的剩余部分可作為占補平衡指標使用。每個項目區的規模不得大于500畝。

3、先易后難的原則。因地制宜，統籌安排，零拆整建，先易后難，突出重點，分步實施。優先選擇當地群眾積極性高的項目區開展工作，通過示范，先易后難，積累經驗，以點帶面，逐步推進。

4、依法自愿的原則。尊重群眾意愿，維護集體和農戶的土地合法權益。城鄉建設用地增減掛鉤項目區的工作方案和實施工作必須依規依程序報批，項目區選址布局要實行論證、聽證，充分吸收當地農民和社會各界意見；項目區實施過程中，涉及農用地和建設用地調整、互換，集體土地征收，以及農民補償安置的，要實行公示，切實維護農民集體經濟組織和群眾合法權益。

（二）工作依據

1、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》等有關法律法規；

2、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28 號）；

3、《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發〔2007〕71 號）；

4、國土資源部《關于印發〈關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見〉的通知》（國土資發〔2005〕207 號）；

5、國土資源部《關于進一步規范城鄉建設用地增減相掛鉤試點工作的通知》（國土資發〔2007〕169 號）；

6、國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138 號）；

7、山西省國土資源廳《關于開展試點市城鄉建設用地增減掛鉤工作的函》（晉國土資發〔20xx〕169 號）；

8、土地利用總體規劃及相關規劃；

9、其他相關標準、技術規范、規定等。

三、增減掛鉤實施的基本程序

城鄉建設用地增減掛鉤工作從宣傳動員開始，通過分析研究、專家論證、方案決策、成果報批、竣工驗收等一系列過程，最終取得城鎮建新區土地的合法使用。

四、增減掛鉤實施的工作部署

（一）前期準備

1、為加強對規劃編制工作的領導，成立由縣人民政府分管領導為組長，國土資源局局長為副組長，市發改、監察、財政、建設、規劃、民政、審計、農業、水利、環保局等部門負責同志為成員的增減掛鉤試點項目領導小組，具體負責掛鉤試點的組織、領導和協調工作。

2、成立建設用地增減掛鉤規劃編制工作領導小組辦公室，辦公室設在國土資源局，負責規劃編制的日常工作。具體任務是：

（1）擬定規劃編制實施方案，提交領導小組審定；

（2）負責有關部門的聯系，協調解決有關問題；

（3）確定規劃基礎調查研究，并組織抽查核實；

（4）提出規劃文本編寫大綱，落實規劃編制具體事項；

（5）完成領導小組交辦的其他任務。

3、舊區涉及鄉鎮人民政府成立工作領導小組, 配合人民政府落實農民安置、拆遷、土地整理復墾等工作。

（二）摸底調查

1、準備階段

在成立領導工作小組的基礎上，明確分工，落實方案編制及摸底調查協作單位，根據用地單位性質落實項目經費，制定>工作計劃。

2、調查階段

根據工作方案的要求，結合社會主義新農村建設和當前開展的掛鉤工作，收集、整理和分析所需要的資料，并逐村進行實地踏勘，并對照有關資料，重點了解項目區所在地的自然條件、土地利用現狀、交通區位等，將擬開展的村莊和廢棄工礦用地填表、拍照留檔。（相關表格見附件）

3、論證階段

在前期準備的相關資料收集與整理基礎上，對拆舊區的土地進行復墾潛力、建新區規劃條件、籌資渠道進行科學分析，論證項目的實際可操作性。

4、聽證階段

項目所在縣（區）人民政府組織有關部門以及項目區所涉及鄉鎮人民政府、行政村村委會、村民代表參與的聽證會，聽取各方對項目規劃方案、安置方案、補償方案的意見，取得各方的認可與支持。并記錄會議紀要、會議影像，與涉及農戶簽定相關協議。

（三）確定項目

1、擬定拆舊整治區域，明確整理規模和分布情況；

2、依據國家相關標準，確定安置區和建新區的面積、范圍；

3、提出農村建設用地整理的總體安排和具體實施時序；

4、對項目區農村建設用地整理資金進估算，提出經費籌措途徑；

5、提出實施規劃的保障措施、獎懲辦法等。

6、結合土地利用總體規劃，依據第二次土地調查數據庫，以項目區規模不超過500畝為限（33.3333公頃），合理確定項目區的范圍、位置。

（四）方案編制

根據項目分析的結果和規劃設計方案的確定，組織并配合編制單位編制項目區實施規劃方案和拆舊區整理復墾設計報告，以及相關圖件的編制。

（五）項目申報

縣（市、區）人民政府根據編制完成的項目區實施規劃方案，向市人民政府提出立項>申請，經市級人民政府初審同意后，報省國土資源廳審批。拆舊區整理復墾設計報告由試點縣（市、區）國土資源局報市國土資源局初審后，報省國土資源廳審批（項目區實施規劃方案和拆舊區整理復墾設計報告必須同時上報）。

方案二：土地增減掛鉤實施工作方案

為了進一步嚴格保護耕地，大力推進土地節約集約利用，做好農村居民點合理布局，改善農村居民生活條件，盤活農村存量建設用地，緩解城鄉建設用地供需矛盾，促進節約集約用地和城鄉統籌發展，根據天政辦發[20xx]107號《天門市城鄉建設增減掛鉤試點工作實施方案的通知》要求，結合我鎮實際，制定本實施方案。

一、基本原則

城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤）是指依據土地利用總體規劃、土地整治規劃和掛鉤專項規劃，對零星分散、低效利用的農村建設用地實施拆除復墾（即折舊區），對農村居民點重新布局、集中還建（即還建區），將節約出來的建設用地指標調劑到城鎮使用（即建新區）的一項綜合土地整治活動。增減掛鉤堅持以下幾項原則：

（一）統籌規劃，合理布局。以土地利用總體規劃和土地整治規劃為指導，推進城鄉用地結構調整和布局優化。

（二）節約集約利用。確保建設用地總量不增加，利用效率有較大提高；耕地面積不減少、質量有提高。

（三）因地制宜，先易后難。根據情況統籌安排，零拆整建，突出重點，分步實施。

（四）保障權益，促進發展。切實保障農民合法權益，改善農村生產生活條件，促進農業現代化和城鄉統籌發展。

二、總體目標和實施期限

通過復墾可凈增耕地，涉及到二個村，二個項目區，按照“一次規劃、先大后小、先易后難”的總體思路，最終達到全部復墾的目的，本次增減掛鉤實施期限為2年，即20xx年8月至2013年8月。

三、實施步驟

1、宣傳發動階段（20xx年9月5日至20xx年9月15日）。一是召開全鎮增減掛鉤工作會議，布置增減掛鉤工作，并結合鎮里的實際現狀，宣傳當前土地利用特別是建設用地所面臨的形勢。二是在全鎮范圍內，深入宣傳土地基本國情和國策，加強農村土地節約、合理、可持續利用的法規和政策，提高全鎮人民的認識水平，鼓勵和調動農民的積極性，保障這項工作順利實施。

2、調查摸底階段（20xx年9月16日至20xx年9月30日）。拆遷小組成員對規劃區內的被拆遷戶進行全面調查，了解掌握被拆遷戶的家庭情況、經濟條件、住房結構、建房結構、建房年限和拆遷安置的意見和建議，并形成書面材料，匯總上報市領導小組辦公室。

3、落實拆舊區，還建區，建設用地地塊，制定還建區規劃

設計方案。

4、拆遷評估階段（20xx年10月1日至20xx年10月31日）。各村組織班子對每戶房屋綜合各種因素進行集中估價，并在村委會公示欄就拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等在全村公示，讓廣大群眾對拆遷內容充分了解并進行監督，從而主動配合，積極參與，拆造房屋和地上附著物補償標準參照《天門市城鄉增減掛鉤項目拆遷補償標準》。

5、協議簽訂及拆除階段（20xx年xx月1日至20xx年5月30日）。拆遷領導小組成員分村到戶，宣傳拆遷政策，>鑒定拆遷協議。

6、復墾及驗收階段（20xx年6月1日至20xx年7月30日）。各村在拆遷協議簽定后，應立即進行拆除并兌現各次補償，同時立即組織復墾。項目施工方嚴格按照《規劃設計方案》施工，不得隨意改變規劃。項目完工后，項目區達到田成塊、樹成行、路相通、渠相連、灌得進、排得出。

四、保障措施

為加強對土地增減掛鉤工作的組織領導，鎮政府成立張港鎮增減掛鉤工作領導小組，鎮黨委副書記、鎮長劉相彪任組長，副鎮長劉竟成任副組長，黨政辦、國土所、村建服務中心、水利服務中心、財政所、司法所的負責人任成員，并抽調人員組成工作專班。領導小組下設辦公室，辦公室設在鎮國土所，由陽吉福同志擔任辦公室主任。負責項目具體指導，政策解釋，費用核定及掛鉤項目竣工驗收等工作。

土地增減掛鉤工作，對拓展用地空間，提高用地效率和集約化程度，優化城鄉建設布局，有著十分重要的意義，各村必須高度重視，認真落實，確保不折不扣地完成任務。

方案三：土地增減掛鉤實施工作方案

為加快城鎮化進程，按照國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發[2008]138號）的通知精神和湖北省國土資源廳關于印發《湖北省城鄉建設用地增減掛鉤試點工作方案（試行）》的通知及《谷城縣人民政府關于推進城鄉建設用地增減掛鉤工作的意見》的有關要求，結合《谷城縣20xx城鄉用地增減掛鉤試點項目實施方案》，根據我鎮20xx土地增減掛鉤工作實際，特制定五山鎮20xx城鄉建設用地增減掛鉤工作實施方案，以利于改善生產、生活環境，優化用地結構，實現節約集約用地，促進鎮域經濟和社會事業全面協調可持續發展。

一、指導思想

對接四個襄陽和谷城市域副中心城市建設，合理配置城鄉資源，按照產業化、數字化、城鎮化思路統籌推進城鄉一體化新農村建設，凸顯魅力谷城的重要一“極”。以保護耕地、保障農民土地利益為出發點，以改善農村生產、生活條件，促進城鄉發展為目標，統籌考慮經濟快速增長和土地可持續利用，全面做好土地增減掛鉤工作，盤活農村存量用地，提高土地利用效率，優化城鄉用地結構和布局，繼續推進“精品五山”新農村建設。

二、總體目標

依據“一次規劃，分步實施，先大后小，先易后難”的總體思路，在規定時間內全面完成增減掛鉤任務，確保順利通過驗收。按照谷城縣對五山鎮城鄉建設用地增減掛鉤試點項目的要求，五山項目區涉及東灣、何家灣、黃龍溝、黃峪鋪、金家店、九里崗、秦家畈、田家河、聞家畈、夏家寨、小星店、熊家崗、昝家鋪、下七坪等14個村和聞畈、謝灣2個社區居委會。計劃拆遷安置還建166戶，擬拆遷區規模295.2畝，還建區規模29.9畝，擬儲備掛鉤周轉指標265.3畝。

三、推進措施

1、加強領導。為了加強組織領導，鎮委、鎮政府特成立五山鎮增減掛鉤試點項目工作領導小組。由鎮長褚春明任組長，黨委副書記宋長青、副書記胡明富、副鎮長楊光波任副組長，黨政辦、國土所、城建服務中心、派出所、司法所、法庭、財政所、農經中心、供電、供水、畜牧、廣電、林業、民政、電信、移動等單位及項目村主要負責人為成員，負責制定實施方案，統籌安排、協調處理工作中的相關問題。領導小組下設辦公室，辦公地點設在鎮國土所，由盛宇同志擔任辦公室主任,具體負責項目資料的發放、搜集，統計工作進展情況，及時向領導小組提供項目實施中的其他信息。各村和相關單位也要成立相應的工作專班，全力抓好此項工作。

2、執行政策。嚴格執行各級政府關于城鄉建設用地增減掛鉤項目的政策規定，進一步完善《五山鎮城鄉建設用地增減掛鉤工作實施方案》及拆遷補償標準等具體政策，建立科學的保障機制。（1）房屋拆遷以村為主體負責實施，拆遷費用實行包干，即土木結構房屋每間1500元，磚混結構每間2000元（均含附屬設施及地面附著物）。（2）拆遷復墾的土地由村集體統一調配用于耕種，同等條件下優先拆遷戶。（3）對已納入國土資源部門規劃拆遷區內的房屋，凡就地改建的一律停止審批。（4）對拆遷戶嚴格按照一戶一宅的規定，采取零星還建和集中還建兩種方式，由拆遷戶進行自建，國土所免費辦理相關證件。①零星還建：在規劃區內，在不新占耕地的前提下，無償劃撥宅基地；②集中還建：凡在謝灣還建區進行集中安置的拆遷戶，需繳納一定金額的公益設施建設資金即可獲得宅基地使用權，公益設施建設資金不足部分由政府予以適度補貼。其規劃設計、三通一平、水電入戶、戶口遷移等均由相關單位負責落實。（5）所有拆遷戶的原宅基地必須無償退出，用于土地復墾。（6）未盡事宜，由鎮增減掛鉤項目領導小組負責解答。

3、保障經費。城鄉建設用地增減掛鉤工作所需資金由上級補助和鎮統籌解決，以村為主體負責土地平整及復墾。經國土部門驗收合格后確認的實際復墾面積，按每畝2500元整體打包對村（社區）進行結算，各村項目啟動后，向鎮掛鉤領導小組提出申請，撥付補助標準的30%，施工過程中，根據進度再撥付一定資金，余款在項目通過省、市驗收后一次性撥付。對在規定時間內全面完成下達任務的村，予以適當獎勵。

4、強化責任。對城鄉建設用地增減掛鉤項目實行包保責任制，各項目區村(社區)主要負責人是第一責任人，對本村區域內的掛鉤項目負總責，其他領導按項目分別包保，為項目直接人；國土資源所全員參與，分別聯絡各村具體項目，實施全程跟蹤服務；領導小組辦公室組織調度有關部門、單位，著力解決項目建設過程中出現的矛盾和問題，確保包保工作落實到位。鎮委鎮政府將拿出50萬元對項目包保責任進行考核獎懲。

四、實施步驟

1、宣傳發動階段（20xx年2月8日至20xx年2月20日)一是召開全鎮統籌城鄉發展工作會議，宣傳增減掛鉤工作的目的意義和有關政策，并結合我鎮實際和現狀，剖析當前土地利用特別是建設用地所面臨的形勢。二是在全鎮范圍內，采取多種形式深入宣傳土地基本國情和國策以及加強農村土地節約、合理、可持續利用的法規和政策，提高全鎮人民的認識水平，鼓勵和調動農民的積極性，保障增減掛鉤工作能夠順利實施。

2、調查摸底階段（20xx年2月21日至2月29日）

拆遷小組成員和各村對規劃區內的被拆遷戶進行全面調查摸底，了解掌握被拆遷戶的家庭情況、經濟條件、住房結構、建房年限和拆遷安置的意見和建議，并形成書面材料，匯總上報拆遷領導小組辦公室。

3、拆遷評估階段（20xx年3月1日至3月31日）

各村組織班子對每戶房屋綜合各種因素進行集體估價，做到科學、合理、規范、有序，同時在村委會公示欄就拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等內容向社會公示，讓廣大群眾對拆遷內容充分了解并進行監督，從而主動配合、積極參與。

4、協議簽訂及拆除階段（20xx年4月1日至6月30日）

拆遷領導小組成員深入到各村（社區）項目區，與每一拆遷戶筆對拆遷政策達成共識，并簽訂拆遷協議。在拆遷協議簽訂后，立即向拆遷戶兌現各項補償，并及時進行拆遷安置。

5、復墾及檢查驗收階段（20xx年7月1日至8月31日）

完成拆遷安置后，立即組織復墾并及時申請驗收。項目竣工驗收后，依照政策標準兌付建設資金，實現資金投入成效最大化和項目建設實效成果化，避免重復投入和浪費。

土地增減掛鉤工作，對拓展用地空間，提高用地效率和集約化程度，優化城鄉建設用地布局，有著十分重要的意義，各村（社區）必須高度重視，認真落實，確保不折不扣地完成工作任務。

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