第一篇：建設(shè)法治煙草的路徑與方法

建設(shè)法治煙草的路徑與方法

摘要：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，煙草行業(yè)也面臨著升級轉(zhuǎn)型、調(diào)整布局的戰(zhàn)略任務(wù)。要實現(xiàn)這一重要任務(wù)，就要加強(qiáng)規(guī)范制度建設(shè)，推進(jìn)依法治煙的進(jìn)程。當(dāng)前形勢下，煙草經(jīng)過組織體制改革、強(qiáng)化過程監(jiān)督等實際工作，在工作的創(chuàng)新性、規(guī)范性及實效性上，均有了長足的發(fā)展，但是離社會主義法治建設(shè)的總體要求，還有一定的差距。本文從煙草行業(yè)工作現(xiàn)狀出發(fā)，深刻剖析了煙草建設(shè)工作中存在的問題與不足，分析了產(chǎn)生問題的原因，并在積極踐行黨的十八屆四中全會精神的基礎(chǔ)上，提出解決的策略，全面推進(jìn)法治煙草的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：法治煙草 依法治煙 規(guī)范煙草

黨的十八大四中全會提出：“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)憲法實施；深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)；加強(qiáng)法治工作隊伍建設(shè)；加強(qiáng)和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。”對煙草行業(yè)來說，也要高舉依法治國的大旗，立足行業(yè)實際形勢，提高依法治煙水平，全面建設(shè)法治煙草。

一、法治煙草是依法治國的有力補(bǔ)充

當(dāng)前，依法治國的進(jìn)程有力推進(jìn)，社會主義法治建設(shè)不斷健全，為各行業(yè)規(guī)范行為、提高管理提供了良好環(huán)境，因此，要充分理解和把握法治煙草的核心和內(nèi)涵。

1、法治煙草的核心是依法治國。長期以來，煙草行業(yè)秉承了正確的行業(yè)發(fā)展理念，在“內(nèi)控外管，守土有責(zé)”的指導(dǎo)思想下，嚴(yán)格規(guī)范管理，維護(hù)市場秩序，促進(jìn)了煙草行業(yè)的健康發(fā)展，也全面保障了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的有力推進(jìn)。隨著形勢的發(fā)展，煙草行業(yè)也面臨著組織變革、升級轉(zhuǎn)型的艱巨任務(wù)。煙草行業(yè)內(nèi)一些規(guī)章制度有待于進(jìn)一步完善和加強(qiáng)，煙草工作人員的綜合素質(zhì)、執(zhí)法能力還不能完全滿足要求。因此，積極在行業(yè)內(nèi)進(jìn)行法治建設(shè)，既是行業(yè)形勢發(fā)展的要求，也是依法治國的要求。

2、法治煙草的目標(biāo)是實現(xiàn)規(guī)范。對煙草行業(yè)來說，無論是嚴(yán)格行業(yè)規(guī)章制度，還是強(qiáng)化法治建設(shè)，其中心目標(biāo)就是通過不斷的規(guī)范和有效的管理，實現(xiàn)煙草執(zhí)法、煙草經(jīng)營、市場秩序的全面規(guī)范。只有在規(guī)范的前提下，煙草行業(yè)才能健康發(fā)展。

3、法治煙草的內(nèi)涵是依規(guī)促煙。建設(shè)法治煙草，就要嚴(yán)格規(guī)章制度，尋找行業(yè)短板，通過強(qiáng)化人員的綜合素質(zhì)，嚴(yán)格行業(yè)生產(chǎn)規(guī)范，嚴(yán)厲打擊違規(guī)行為，才能建立高度規(guī)范、執(zhí)行有力的煙草行業(yè)發(fā)展秩序。因此，法治煙草的內(nèi)涵就是通過強(qiáng)化規(guī)范，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。

二、煙草建設(shè)存在的問題

縱觀煙草行業(yè)的發(fā)展，內(nèi)部管理制度不斷完善，市場秩序逐漸有序，煙草行業(yè)得到了快速的發(fā)展，在助推社會主義事業(yè)建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但是從深層次說，我國的煙草生產(chǎn)仍然缺乏深度的影響力，各地?zé)煵萜放茮]有形成統(tǒng)一合作的格局，行業(yè)優(yōu)勢不夠明顯。從法治建設(shè)的層面說，尚存在如下的問題。

1、煙草管理不力，市場監(jiān)控秩序尚未建立。規(guī)范煙草市場，優(yōu)化銷售渠道，打造優(yōu)質(zhì)品牌，應(yīng)該是提升煙草行業(yè)運(yùn)營效益的關(guān)鍵。但是從實際經(jīng)營看，對煙草市場的監(jiān)控力度不夠，很多地方還存在著違法銷售煙草、甚至經(jīng)營假煙草的行為，嚴(yán)重干擾了煙草市場的正常秩序。同時，在對煙草市場的監(jiān)控上，技術(shù)和手段不能緊跟新的行業(yè)形勢發(fā)展，對市場監(jiān)控存在著盲區(qū)和漏洞，給不法分子以可乘之機(jī)。

2、宣傳形式單一，法治煙草氛圍沒有形成。在開展煙草形勢和相關(guān)業(yè)務(wù)宣傳時，形式較為單一，甚至不能進(jìn)行有效的專業(yè)宣傳。社會公眾對煙草行業(yè)的法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范

不了解，不知曉，沒有認(rèn)識到購買和銷售走私、假煙等事件的危害性，因此在開展煙草執(zhí)法行動時，往往不能給予理解的態(tài)度，甚至充當(dāng)了通風(fēng)報信的角色。

3、內(nèi)涵提升不夠，煙草行業(yè)文化亟待提升。部分煙草部門在開展工作時，不能立足行業(yè)衛(wèi)華的建設(shè)，對員工的敬業(yè)精神、職業(yè)信念、幸福感、工作壓力等內(nèi)容往往忽視，導(dǎo)致了煙草文化建設(shè)的缺失。從整體工作中表現(xiàn)出職業(yè)倦怠，影響了煙草行業(yè)的規(guī)范性。

三、存在問題的原因分析

上述存在的問題，既有主觀的原因，也有客觀的原因，具體說，主要有以下方面。

1、體制建設(shè)的問題。當(dāng)前，我國的煙草實現(xiàn)專賣制度，不同程度帶有地方和區(qū)域色彩。煙草行業(yè)體制改革在人事制度、營銷模式、專賣管理等許多方面還局限于探索與嘗試的起步階段，還沒有得以真正有效地加以實施和落實，沒有形成一套符合煙草行業(yè)發(fā)展的先進(jìn)模式和科學(xué)體系。自身的管理存在著較為嚴(yán)重的矛盾和缺陷，對于煙草行業(yè)所開展的行業(yè)體制改革來講，已經(jīng)形成一定的制約與限制，在很大程度上束縛了煙草行業(yè)發(fā)展的手腳，影響到了煙草行業(yè)不斷發(fā)展壯大的步伐。

2、內(nèi)部管理的問題。受管理者自身素質(zhì)的影響和制約，規(guī)章制度不能及時進(jìn)行更新完善，且不能在過程中得到有效的執(zhí)行和落實。尤其在維護(hù)煙草市場秩序，打擊非法經(jīng)營、銷售煙草的行為上，工作不力，管理不善，造成煙草市場的 混亂無序，影響了煙草行業(yè)的健康發(fā)展。

3、人員素質(zhì)的問題。對煙草工作人員的管理上，不能進(jìn)行經(jīng)常性的行業(yè)規(guī)范教育，不能對其進(jìn)行有效的專業(yè)培訓(xùn)，導(dǎo)致部分工作人員執(zhí)法能力不夠，行業(yè)素質(zhì)低下，難以嚴(yán)格按照行業(yè)規(guī)范進(jìn)行執(zhí)法、經(jīng)營等活動，不僅影響了行業(yè)形象，還造成行業(yè)市場的失衡和無序。

4、非法利益的問題。盡管建有嚴(yán)格的專門制度，但是還是有很多人受非法經(jīng)營利益的驅(qū)使，從事著經(jīng)銷假煙、走私煙草的非法活動，且近年來呈現(xiàn)集團(tuán)作案的趨勢，這樣的銷售集團(tuán)里，分工明確，有的組織貨源、有的負(fù)責(zé)銷售、有的通風(fēng)報信，給煙草專賣稽查帶來很大的困難。

四、解決問題的策略

社會主義法治建設(shè)，經(jīng)歷了漫長的過程，改革開放以后，中國的法治建設(shè)速度達(dá)到了一個前所未有的程度，法學(xué)家統(tǒng)計，“新時期法制建設(shè)開端最明顯的標(biāo)志是1979年的大規(guī)模立法，五屆全國人大二次會議審議通過了刑法、刑事訴訟法、地方各級人大和地方各級政府組織法、全國人大和地方人大選舉法等7部重要法律。截至2013底，全國人大及其常委會制定了243部現(xiàn)行有效法律；國務(wù)院制定了680多件現(xiàn)行有效的行政法規(guī)”。但是從法律功效實際看，違法亂紀(jì)現(xiàn)象仍然呈上升趨勢，因此，在十八屆四中全會上，提出了依法治國的戰(zhàn)略。這是順應(yīng)時代之舉，更是建設(shè)祖國大業(yè)之需。對煙草行業(yè)來說，加強(qiáng)法治建設(shè)，也是依法治國的重要內(nèi)容之一，更是提升煙草建設(shè)內(nèi)涵的重要舉措。

1、開展法治教育，提高規(guī)范程度。

近年來，煙草生產(chǎn)、銷售和市場秩序進(jìn)一步規(guī)范，逐步建立和完善了系列煙草行業(yè)規(guī)范。但是從實際看，很多人對煙草行業(yè)的法律法規(guī)尚不十分熟悉，甚至沒有自覺遵守的主動意識。因此，要通過開展扎實有效的宣傳活動，打造遵守?zé)煵菪袠I(yè)規(guī)范的濃厚氛圍。首先，煙草工作人員要開展廣泛的宣傳活動。通過懸掛條幅、張貼標(biāo)語、深入基層宣傳等途徑，宣講煙草法律法規(guī)知識，講解法治煙草的重要意義，提高社會及公眾對法治煙草的知曉率，從而自覺遵守?zé)煵菪袠I(yè)規(guī)程，營造和諧煙草發(fā)展環(huán)境；其次，要在煙草工作人員中開展深入的行業(yè)形勢和法律法規(guī)教育。通過專題培訓(xùn)、集中學(xué)習(xí)、論壇演講、過關(guān)考核等形勢，對廣大煙草工作人員進(jìn)行煙草行規(guī)教育，提高工作人員的專業(yè)素質(zhì)；最后，要強(qiáng)化執(zhí)行力，提高煙草行業(yè)法律法規(guī)的貫徹程度。要通過加強(qiáng)過程管理，嚴(yán)懲違法行為，加強(qiáng)績效評估等方式，對廣大工作人員遵紀(jì)守法情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查，堅決懲處有令不行，有禁不止的懈怠行為。

2、開展專業(yè)培訓(xùn)，建設(shè)優(yōu)質(zhì)隊伍

隊伍建設(shè)是保障法治煙草工作實效的基礎(chǔ)。因此，要通過各種渠道和形式，加強(qiáng)煙草隊伍建設(shè)，努力構(gòu)建一支素質(zhì)優(yōu)良、作風(fēng)過硬、能力突出的煙草隊伍。首先，要嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。堅持科學(xué)的行業(yè)人才選拔標(biāo)準(zhǔn)，將優(yōu)良的人才選拔到煙草行業(yè)隊伍。同時，對不能適應(yīng)煙草工作的人員，要勸其自動離開煙草行業(yè)或按規(guī)辭退，保障煙草隊伍的純潔性；其次，要通過各種形式，提高工作人員的自我提升意識。開展崗位明星、崗位建功、技能大賽等活動，樹立先進(jìn)典型，弘揚(yáng)積極能量，優(yōu)化和暢通人才成長機(jī)制；最后，要加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，提升專業(yè)能力。煙草行業(yè)尤其自身的特殊性，對工作人員有嚴(yán)格的要求。要通過走出去、請進(jìn)來的方式，為廣大員工提供專業(yè)學(xué)習(xí)機(jī)會，搭建自我成長的平臺。在培訓(xùn)中，要注意方式方法和內(nèi)容的創(chuàng)新，加強(qiáng)培訓(xùn)效果的檢測，以免流于形式，沒有實效。

3、加大核查力度，懲治違法行為

對法治煙草建設(shè)來說，加強(qiáng)核查和打擊的力度，是促進(jìn)行業(yè)規(guī)范的重要手段。煙草行業(yè)要冷靜分析形勢，制定有力舉措，觀察市場動態(tài)，緊緊抓住規(guī)范治理的牛鼻子，開創(chuàng)發(fā)展有序、和諧安全的煙草市場環(huán)境。首先，要健全和完善有效的信息反饋機(jī)制。從當(dāng)前看，受各種因素的制約，煙草行業(yè)對市場的監(jiān)控力度還不夠，人員緊張，設(shè)施設(shè)備受到限制，對行業(yè)違規(guī)現(xiàn)象打擊不到位，在一定程度上滋生了行業(yè)的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象。因此，要完善信息反饋網(wǎng)絡(luò)，在基層配臵煙草監(jiān)管員，暢通和優(yōu)化反饋機(jī)制，確保基層煙草市場的經(jīng)營信息能夠及時反饋至煙草監(jiān)管部門，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，能通過反饋渠道及早告知，從而為有效打擊違法違規(guī)現(xiàn)象提供有力條件；其次，要加強(qiáng)過程稽查的效率和頻率。要克服執(zhí)法人員緊缺，監(jiān)控技術(shù)不夠的不足，加強(qiáng)過程監(jiān)控，提高執(zhí)法人員的甄別、鑒定、審核能力，讓劣質(zhì)、違規(guī)及假冒煙草無所遁形；最后，要加強(qiáng)對煙草違規(guī)現(xiàn)象的懲處和打擊。

縱觀系列煙草案例，不法分子之所以冒著極大的風(fēng)險，其重要的原因就是受高額利潤的驅(qū)使和誘惑。因此，要實現(xiàn)煙草行業(yè)規(guī)范化、法治化，就要加強(qiáng)對煙草違法的打擊力度。對存在的煙草違法現(xiàn)象，要本著發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、絕不姑息的態(tài)度，從快、從重、從嚴(yán)迅速解決。對案件責(zé)任人，除給予嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)處罰外，還要根據(jù)案件實際，依法給刑事處理，有力打擊違法者的囂張氣焰，提升法治煙草的建設(shè)水平。

結(jié)束語

法治煙草是提高行業(yè)發(fā)展能力的必需，是豐富依法治國進(jìn)程的重要內(nèi)容。因此，開展警示教育、進(jìn)行行業(yè)宣傳、注重過程監(jiān)控、嚴(yán)格懲處手段，是促進(jìn)法治煙草順利推進(jìn)的重要舉措。要從社會主義建設(shè)的大局出發(fā)，分析煙草行業(yè)形勢，立足煙草行業(yè)發(fā)展任務(wù)，創(chuàng)新形式，強(qiáng)化內(nèi)容，切實將煙草行業(yè)規(guī)范貫徹到煙草生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售的每一個環(huán)節(jié)，全力打造健康煙草、和諧煙草、法治煙草，將煙草生產(chǎn)的法治化進(jìn)程不斷推向深入。

第二篇：嚴(yán)格依法辦事 建設(shè)法治煙草

嚴(yán)格依法辦事 建設(shè)法治煙草

今年1月21日，國家局印發(fā)了《關(guān)于全面深入推進(jìn)法治煙草建設(shè)的意見》，這是煙草行業(yè)在新的歷史條件下，堅持依法行政、依法經(jīng)營、依法管理的行動指南，也是煙草行業(yè)全面貫徹依法治國基本方略、全面建設(shè)法治煙草的嶄新起點(diǎn)。

《意見》的出臺體現(xiàn)了國家局黨組貫徹落實黨的十八大精神的決心。黨的十八大報告對全面推進(jìn)依法治國作了專門論述，明確指出法治是治國理政的基本方式。要求全面開展法制宣傳教育，弘揚(yáng)社會主義法治精神，樹立社會主義法治觀念，增強(qiáng)全社會學(xué)法、遵法、守法、用法意識。提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。這是自黨的十五大提出依法治國基本方略以來，黨的全國代表大會報告對依法治國論述最多、闡述最深刻的一次。國家局黨組審時度勢，著眼行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展，在深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神的過程中，把全面建設(shè)法治煙草提上了黨組的議事日程。2013年年初，在討論國家局、總公司各部門工作目標(biāo)責(zé)任制時，國家局黨組給法規(guī)司部署了一項重點(diǎn)工作，就是要研究提出“如何進(jìn)一步樹立‘依法行政、守法經(jīng)營’觀念，把行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動納入法治軌道，努力建設(shè)法治煙草”的意見。受領(lǐng)任務(wù)后，法規(guī)司組成專題調(diào)研組，反復(fù)學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨的十八大報告以及總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)對依法治國的一系列論述，同時深入到行業(yè)多個單位調(diào)查研究，廣泛聽取基層意見。廣大干部職工普遍認(rèn)為，全面深入推進(jìn)法治煙草建設(shè)，完全符合黨的十八大精神，完全符合煙草行業(yè)的實際。這些年來，煙草行業(yè)通過貫徹實施《煙草專賣法》及其《實施條例》，通過大力加強(qiáng)法制宣傳工作，有力地保證和推動了行業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)了“三大輝煌”。但是，部分單位和領(lǐng)導(dǎo)法律意識不強(qiáng)，執(zhí)法監(jiān)督不嚴(yán)，依法經(jīng)營和管理不到位的情況依然存在，甚至出現(xiàn)極個別領(lǐng)導(dǎo)干部知法犯法、違法亂紀(jì)的典型案例，嚴(yán)重?fù)p害了行業(yè)形象。因此，建設(shè)法治煙草意義重大，勢在必行。黨組的要求，群眾的期盼，給了專題調(diào)研組巨大的鞭策和鼓舞，大家精心起草，反復(fù)修改，形成初稿后，組織法規(guī)司全司會議討論，并召開座談會，聽取來自行業(yè)方方面面的意見，幾上幾下，數(shù)月磨礪，數(shù)易其稿，終于形成了目前的《意見》。2014年1月10日，國家局召開辦公會議，討論通過了《意見》，1月21日，凝聚著頂層設(shè)計和基層智慧的《意見》正式印發(fā)。

《意見》提出了實現(xiàn)煙草行業(yè)改革與發(fā)展法治化的總體思路。《意見》全文分為三大部分，第一部分“全面推進(jìn)法治煙草建設(shè)的重要意義和總體目標(biāo)”，提出了全面建設(shè)法治煙草是行業(yè)深入貫徹落實黨的十八大關(guān)于推進(jìn)依法治國方略的必然要求，是新形勢下進(jìn)一步鞏固和完善煙草專賣制度的關(guān)鍵所在，是行業(yè)防范和應(yīng)對各種挑戰(zhàn)和法律風(fēng)險的必然選擇，是行業(yè)思考、謀劃、實踐“三大課題”的重要舉措。在“總體目標(biāo)”部分，提出了“以憲法和法律為最高規(guī)范，按照煙草專賣法律法規(guī)賦予的職責(zé)，將科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全面守法的法治要求和煙草行業(yè)法治實踐相結(jié)合，將行業(yè)各項工作全面引入法治化軌道，運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，實現(xiàn)煙草行業(yè)改革與發(fā)展的法治化”的總目標(biāo)。第二部分“全面建設(shè)法治煙草的工作重點(diǎn)”，從樹立法治觀念確保重大決策合法、嚴(yán)格依法行政及依法組織生產(chǎn)經(jīng)營等方面提出了如何推進(jìn)法治建設(shè)，要求做到牢固樹立法治觀念，筑牢法治煙草的基礎(chǔ)；著力依法決策，加強(qiáng)源頭法治建設(shè)；著力依法行政，切實履行法律賦予的職責(zé)；著力守法經(jīng)營，展現(xiàn)行業(yè)良好的社會形象。第三部分“建立健全實施法治煙草的各項保障體系”，提出了從機(jī)制、觀念、治理三個方面建立保障體系，即構(gòu)建法律風(fēng)險防控體系、完善普法宣傳教育體系和強(qiáng)化法規(guī)服務(wù)保障體系。《意見》的印發(fā)，不僅使行業(yè)各級單位的法治建設(shè)有了遵照、有了指南，而且使全行業(yè)的法治建設(shè)有了明確的努力方向和工作重點(diǎn)，必將對行業(yè)的改革與發(fā)展發(fā)揮重要的影響和推動作用。

采取多種形式營造煙草法治文化 /本刊資料 貫徹落實《意見》要注意把握好的幾個環(huán)節(jié)。首先，要切實抓好《意見》的學(xué)習(xí)和宣貫。在學(xué)習(xí)和宣貫中要做到三個“講清楚”，即要把《意見》出臺的重大意義講清楚，要把《意見》提出的目標(biāo)要求講清楚，要把貫徹《意見》具體措施講清楚。各單位要緊密結(jié)合自身的實際，研究制訂貫徹《意見》的實施方案，不能簡單地照傳照轉(zhuǎn)，一轉(zhuǎn)了之。第二，要下大力培養(yǎng)廣大干部職工的法治觀念，形成崇尚法律、敬畏法律、弘揚(yáng)法律、遵守法律的良好風(fēng)氣。要采取多種形式營造行業(yè)的法治文化，積累探索廣大干部職工喜聞樂見的法律宣傳形式，精心組織各種法制宣傳教育活動，讓法律“進(jìn)班子、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)院所、進(jìn)煙站、進(jìn)網(wǎng)點(diǎn)”把法治精神的種子植入廣大干部職工的心田。第三，要切實提高法律風(fēng)險防控意識，抓緊構(gòu)建法律風(fēng)險防控體系。由于煙草行業(yè)的特殊體制和煙草產(chǎn)品的特殊性質(zhì)，使得來自外部的各種法律挑戰(zhàn)日漸增多，如果防范不力，處理不當(dāng)，既有經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險，更有形象受損的風(fēng)險。因此，要加大法律風(fēng)險防控的力度，做好風(fēng)險識別、評估和研判等基礎(chǔ)性工作，明確職責(zé)，明晰程序，增強(qiáng)對法律風(fēng)險的預(yù)警能力和應(yīng)急處置能力。第四，要打造一個政治堅定、業(yè)務(wù)精良、公正嚴(yán)明、服務(wù)熱情的法規(guī)隊伍。《意見》提出要建立符合行業(yè)實際的法規(guī)員崗位等級評定制度，打開法規(guī)人員的職業(yè)晉升通道，逐步有序全面推行法律顧問制度。法規(guī)工作涉及面廣，專業(yè)性政策性強(qiáng)，對從事法規(guī)工作的同志提出了更高的要求，各級都要高度重視法規(guī)隊伍建設(shè)，通過建立專職、專業(yè)、專門的法規(guī)工作隊伍，使法律服務(wù)監(jiān)督與各項業(yè)務(wù)工作深度融合，最大限度地維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，展示煙草行業(yè)良好的社會形象。廣大法規(guī)工作人員也要崇法敬業(yè)，不辱使命，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，勇于實踐，以過硬的素質(zhì)、良好的作風(fēng)展示法規(guī)隊伍的時代風(fēng)采。

第三篇：全面推進(jìn)依法行政_加強(qiáng)法治煙草建設(shè)

全面推進(jìn)依法行政 加強(qiáng)法治煙草建設(shè)

隨著我國社會主義法治體系的日臻完善，煙草行業(yè)如何才能提高依法行政水平，為加強(qiáng)法制煙草建設(shè)創(chuàng)造良好環(huán)境？筆者結(jié)合自身工作實踐，就有關(guān)舉措淺談自己的一些觀點(diǎn)。

提高行政管理人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力。首先，全面推行領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法制度，提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力。在學(xué)法制度建設(shè)方面，領(lǐng)導(dǎo)干部要通過召開讀書會、參加專題研討班等形式，帶頭學(xué)習(xí)與業(yè)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)。其次，建立依法行政情況考察和法律知識測試制度。對擬任單位或部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，要考察他們掌握相關(guān)法律法規(guī)知識和依法行政的情況，作為任職考核的主要內(nèi)容之一。再次，實行專賣行政執(zhí)法和法制工作人員法律法規(guī)知識考試制度。擬從事專賣行政執(zhí)法和法制工作的人員，必須參加由省局（公司）統(tǒng)一組織的法律法規(guī)知識培訓(xùn)，并經(jīng)考試合格取得相應(yīng)資格方能上崗。最后，完善行政執(zhí)法和生產(chǎn)經(jīng)營人員學(xué)法制度。要有計劃地組織行政執(zhí)法和生產(chǎn)經(jīng)營人員學(xué)習(xí)有關(guān)法律法規(guī)知識，并將培訓(xùn)成績作為任職晉升的依據(jù)之一。

完善決策機(jī)制，提高依法決策水平。建立健全行政決策機(jī)制，科學(xué)合理地界定行政決策權(quán)，對相應(yīng)的權(quán)限、程序、時限、公布形式等作出規(guī)定并公開發(fā)布；完善重大行政決策聽取意見和聽證制度，廣泛聽取、充分吸收各方面意見；完善行政決策風(fēng)險評估機(jī)制，對事關(guān)行業(yè)發(fā)展和職工切身利益的重大決策事項，要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評估；堅持重大行政決策的合法性審查制度和重大行政

決策集體決定制度，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交有關(guān)會議討論；建立重大行政決策實施情況評估制度，定期對決策的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤、反饋，通過多種途徑了解利益相關(guān)方和社會公眾對決策實施的意見和建議，全面評估決策執(zhí)行效果。

提高規(guī)范性文件運(yùn)行質(zhì)量。首先，完善規(guī)范性文件制定制度，確保規(guī)范性文件的制定嚴(yán)格遵守法定權(quán)限和程序，符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國家的方針政策。其次，完善規(guī)范性文件發(fā)布制度，凡涉及公民、法人或其他組織合法權(quán)益的規(guī)范性文件，必須通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞媒體等向社會公布，便于相關(guān)利益方查詢、下載，未經(jīng)公布的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)。再次，完善規(guī)范性文件備案審查制度。規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)報同級政府法制部門和上級單位備案審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾，切實維護(hù)法制統(tǒng)一和政令暢通。最后，健全規(guī)范性文件定期清理制度，定期對已公開發(fā)布的規(guī)范性文件進(jìn)行清理，對不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求、與上位法相抵觸或相互之間不協(xié)調(diào)的規(guī)范性文件，要及時修改或廢止，并向社會公布相關(guān)情況。

嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法行為。一是嚴(yán)格依法履行職責(zé)。要嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，善于用法律手段解決經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中遇到的問題。要更加重視執(zhí)法管理向執(zhí)法服務(wù)的轉(zhuǎn)變，著力保障和改善民生，切實解決人民群眾最關(guān)心的問題。要加大行政執(zhí)法力度，依法查處造假、售假等涉煙違法案件，維護(hù)國家利益和消費(fèi)者利益。二是規(guī)范行政執(zhí)法行為。要強(qiáng)化程序意識，細(xì)化執(zhí)法流程，規(guī)范

取證活動，保障執(zhí)法程序的公正性。要完善行政執(zhí)法案卷評查制度，充分利用信息化手段開展執(zhí)法案卷評查、質(zhì)量考核、滿意度測評等工作。要完善行政執(zhí)法自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，科學(xué)合理地細(xì)化、量化自由裁量權(quán)并完善適用規(guī)則，通過制定嚴(yán)格的約束機(jī)制規(guī)范自由裁量權(quán)的行使。三是完善行政執(zhí)法體制和機(jī)制。繼續(xù)推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。明確各級煙草專賣部門行政執(zhí)法權(quán)限，推進(jìn)綜合執(zhí)法，減少執(zhí)法層級，提高基層執(zhí)法能力，切實解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法缺位和不作為、亂作為等問題。要改進(jìn)和創(chuàng)新執(zhí)法方式，堅持管理與服務(wù)并重、處置與疏導(dǎo)相結(jié)合，充分發(fā)揮行政指導(dǎo)、行政協(xié)調(diào)的作用，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。此外，還要通過加強(qiáng)投訴網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、建立行政執(zhí)法監(jiān)督員制度等措施，不斷完善行政執(zhí)法監(jiān)督體制和機(jī)制。

全面推進(jìn)政務(wù)公開，接受各方監(jiān)督。一是加大行業(yè)信息公開力度，凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的信息，都應(yīng)向社會主動公開。二是健全行業(yè)信息公開制度，從主動公開、依法申請公開、信息發(fā)布保密審查、信息公開考核評價等方面予以細(xì)化，實現(xiàn)行政權(quán)力運(yùn)行的公開化、透明化。三是完善職工代表大會制度，依法依規(guī)開展職工代表各項活動，保障與發(fā)揮工會組織和職工代表在審議企業(yè)重大決策、維護(hù)職工合法權(quán)益等方面的作用。四是保障和支持審計、紀(jì)檢監(jiān)察等部門依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，對群眾舉報投訴、新聞媒體反映的問題，有關(guān)單位或部門要認(rèn)真調(diào)查核實，及時依法做出處理，并將處理結(jié)果向社會公布，同時嚴(yán)格行政問責(zé)，確保有錯必糾、有責(zé)必問。

增強(qiáng)依法行政工作的執(zhí)行能力。一是健全推進(jìn)依法行政的組織領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)制。建立由主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長的依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組，完善工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本單位依法行政工作；實行依法行政工作“一把手”負(fù)責(zé)制，要求“一把手”切實擔(dān)負(fù)起依法行政第一責(zé)任人的責(zé)任，將依法行政任務(wù)與改革發(fā)展各項工作一起部署、一起落實、一起考核。二是加大對依法行政工作的考核力度。按照建設(shè)法治煙草的目標(biāo)和要求，逐步完善考核機(jī)制，科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，把依法行政納入各單位目標(biāo)管理考核體系，不斷增強(qiáng)各單位工作人員推進(jìn)依法行政的責(zé)任心和自覺性。三是大力開展依法行政宣傳調(diào)研工作。要把法治宣傳教育活動作為依法行政的基礎(chǔ)工程來抓，采取各種有效措施確保活動取得實效，切實提高公民、法人和其他組織的法制觀念以及守法、用法的自覺性。加強(qiáng)依法行政理論研究，緊緊圍繞深化行政管理體制改革、提高行政服務(wù)效能等熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題做深入調(diào)查研究，探討新思路、新方法，用不斷發(fā)展的科學(xué)理論指導(dǎo)不斷發(fā)展的實踐，努力使法治煙草建設(shè)取得新突破。

第四篇：中國法治政府建設(shè)實踐及完善路徑

中國法治政府建設(shè)實踐及完善路徑

——以行政審批制度改革為視角

李林

? 2013-03-26 17:15:55

來源：《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2012年第12月（上）

【摘要】在我國深化行政體制改革和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，改革和完善行政審批制度，是推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)法治政府建設(shè)的重要舉措，也是轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)行政體制改革的重要內(nèi)容。目前，我國行政審批制度改革還沒有完全到位，存在政府職能轉(zhuǎn)變不徹底、行政審批設(shè)定管理不嚴(yán)、監(jiān)督機(jī)制不健全等問題。解決這些問題，需要從源頭上規(guī)范行政審批權(quán)，加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)以及電子政務(wù)建設(shè)。同時，更要強(qiáng)化監(jiān)督制約，確保廉潔高效審批。

【關(guān)鍵詞】行政體制改革；行政審批制度改革；電子政務(wù)；監(jiān)督制約

在中國特色社會主義法律體系如期形成、全面實施憲法和法律成為依法治國關(guān)鍵環(huán)節(jié)的法治背景下，在我國現(xiàn)行管理體制下，深入實施行政許可法，不斷改革和完善行政審批制度，既是推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)法治政府建設(shè)的重要抓手，也是轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)行政體制改革的重要內(nèi)容。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國務(wù)院行政審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對國務(wù)院審批的項目先后組織了五次大規(guī)模的清理，在清理審核的基礎(chǔ)上共取消2167項行政審批項目，占原有總數(shù)的60.6%;地方各級政府也在中央的統(tǒng)一部署下，依法取消和調(diào)整了77629項行政審批項目，占原有審批項目總數(shù)的一半以上。[1]

十多年來，在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下，以加快轉(zhuǎn)變政府職能、全面推進(jìn)法治政府建設(shè)為目標(biāo)，以清理、減少和調(diào)整行政審批項目為重點(diǎn)，以堅持集中、便民、高效和廉潔審批為原則，以創(chuàng)新行政審批體制、建立政務(wù)服務(wù)中心為平臺，以實體集中審批與虛擬網(wǎng)絡(luò)審批相結(jié)合為手段，全國行政審批制度改革取得了明顯成效，受到群眾和社會的廣泛好評，得到專家學(xué)者的充分肯定。

在地方行政審批制度改革中，海南大膽探索，勇于實踐，創(chuàng)新觀念，積極推進(jìn)行政審批體制機(jī)制改革，取得顯著成效，走在了全國的前列。海南以省人民政府政務(wù)服務(wù)中心(以下簡稱“海南省政務(wù)中心”)為平臺，相對集中行政審批權(quán)，大力改革行政審批的體制機(jī)制，著力推行行政審批的陽光政務(wù)，全面提升行政審批的效率和群眾滿意度，初步形成了地方行政審批制度改革的“海南模式”。

當(dāng)然，任何制度改革都不可能是十全十美和一蹴而就的，行政審批制度改革也不例外。據(jù)統(tǒng)計，我國有大量法律、行政法規(guī)和部委規(guī)章對行政審批做出了規(guī)定，內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化、國防、外交、公安、環(huán)境、資源、衛(wèi)生、教育以及物價、收費(fèi)、市政、城管等數(shù)十個領(lǐng)域和行業(yè)。從社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展對轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求來看，從廣大人民群眾當(dāng)家作主對執(zhí)政黨和人民政府全心全意為人民服務(wù)的新期待新要求來看，從加強(qiáng)法治政府建設(shè)、創(chuàng)新社會管理對推進(jìn)依法行政的內(nèi)在要求來看，從監(jiān)督制約權(quán)力、建設(shè)廉潔政府對行政體制機(jī)制改革的深層次要求來看，目前我國法律體系框架下的行政審批制度還存在諸多弊端，我國的行政審批制度改革還沒有到位，存在以下突出問題：一是政府職能轉(zhuǎn)變不到位，不該管的事沒有完全放開，該管的事沒有認(rèn)真管好，特別是公共產(chǎn)品和服務(wù)提供不足。政府還集中了過多的公共資源和社會資源，權(quán)力部門化、利益化的問題依然存在，造成行政審批事項仍然較多，清理不徹底，一些應(yīng)該取消的審批事項被合并或調(diào)整為審核、事前備案等，一些審批事項程序繁瑣、時限長、辦事效率低下。二是對行政審批設(shè)定管理不嚴(yán)，特別是對非行政許可審批項目，管理不規(guī)范、隨意性大。一些部門和地區(qū)利用“紅頭文件”、規(guī)章等，以登記、備案、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、審定以及準(zhǔn)銷證、準(zhǔn)運(yùn)證等形式，變相設(shè)置審批事項。三是對行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制還不健全，一些部門權(quán)力過于集中，同時承擔(dān)審批、執(zhí)行、監(jiān)督、評價職能，權(quán)力濫用、權(quán)錢交易、官商勾結(jié)等腐敗現(xiàn)象屢有發(fā)生。[2]四是未從法律上明確實施行政審批制度改革的牽頭部門和責(zé)任主體，致使該項改革因缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的“主心骨”而難以深入。

從海南省的情況來看，隨著行政審批制度改革的深入，也面臨一些問題與困難。其中有些問題是需要海南省自身研究解決的，如行政審批制度改革主要在省一級層面，市縣區(qū)的改革進(jìn)展參差不齊，有的是“形象工程”，有的是收發(fā)室和轉(zhuǎn)運(yùn)站，形成了省級審批辦事方便、市縣行政審批辦事難的現(xiàn)象;[3]更多的問題則帶有全局性、普遍性特點(diǎn)，如政務(wù)中心的法律地位不確定、法定職責(zé)不清晰、審批項目界定和劃分困難、夾帶審批難清理等問題，需要在深化全國行政審批制度改革中盡快解決。

繼續(xù)清減行政審批事項，從源頭上規(guī)范行政審批權(quán)

行政審批是現(xiàn)代政府履行公共管理和服務(wù)職能、行使行政權(quán)力的重要方式和基本內(nèi)容。行政審批的權(quán)限設(shè)置、種類劃分、數(shù)量多少、力度大小、程序安排等，都與政府的角色和功能定位直接相關(guān)。在“小政府、大社會”以及“弱政府、強(qiáng)社會”的自由市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府的審批職能最低、審批事項最少，所謂“政府最好，管得最少”;在“大政府、小社會”以及“強(qiáng)政府、弱社會”的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的審批職能最強(qiáng)、審批事項最多，從火柴到鋼材、從搖籃到墳?zāi)篃o所不及。我國今天實行或試圖實行的是“大政府、大社會”以及“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會”的“第三種”管理模式，政府管理要有所為、有所不為。

據(jù)統(tǒng)計，我國近年來根據(jù)中央政府規(guī)范性文件設(shè)置的行政審批近850項，根據(jù)省級規(guī)范性文件設(shè)置的行政審批約500～1500項，最多的省份已超過2300項。在我國深化行政體制改革和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，政府管理總的方向是減少審批事項，減少對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能，營造更加公平的市場和社會環(huán)境。政府管理應(yīng)遵循的總原則是：堅持市場優(yōu)先和社會自治原則，凡市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，行業(yè)組織能夠自律管理的，政府就不要設(shè)定行政審批;凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，就不要再搞前置審批。[4]然而，由于“大政府”和“強(qiáng)政府”的體制以及政府管理“有所為、有所不為”的不確定性，加之政府職能轉(zhuǎn)變的不到位和行政法治的不完善，對政府部門有權(quán)有利的行政審批事項，往往被納入政府部門“有所為”的范疇而成為清理、減少和調(diào)整的難點(diǎn)、“硬骨頭”和“釘子戶”，而對政府部門不利或小利的行政審批事項，則比較容易清理、減少和調(diào)整。換言之，就是行政審批項目清理還不夠，清理掉的有許多是涉及面窄，與群眾生產(chǎn)生活、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動相關(guān)度較低的項目，而涉及面廣，與群眾生產(chǎn)生活、企業(yè)經(jīng)營活動密切相關(guān)而且不符合生產(chǎn)規(guī)律要求的一些審批項目依然未得到清理。因此，前幾輪全國行政審批事項的清、減、調(diào)，盡管產(chǎn)生了可觀的數(shù)字和比例，某些“難點(diǎn)”項目也被清理掉了，但清、減、調(diào)的改革遠(yuǎn)沒有觸底，尤其是一些壟斷領(lǐng)域、利潤高的事項和權(quán)力尋租行為，不僅成為改革的盲區(qū)或禁區(qū)，在有的地方和部門甚至還被鞏固和強(qiáng)化。更有甚者，部分審批事項在清理后搖身變?yōu)椤靶问綄彶椤被颉皞浒浮保瑢嵸|(zhì)上是換個旗號變相審批，與國務(wù)院精簡審批事項的要求背道而馳。

面對行政審批事項“清理難、減少難和調(diào)整難”的“三難”問題，應(yīng)主要從以下方面著手解決。

第一，明確行政審批事項清理的重點(diǎn)。按照溫總理的要求，下一步行政審批事項清理的重點(diǎn)是投資、社會事業(yè)和非行政許可審批等三個領(lǐng)域。對于投資領(lǐng)域，國家應(yīng)當(dāng)只批準(zhǔn)或核準(zhǔn)政府投資項目和關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、涉及整體布局和影響資源環(huán)境的項目;對于社會事業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)放寬社會和私人資本進(jìn)入的限制，打破壟斷，擴(kuò)大開放，公平準(zhǔn)入，鼓勵競爭;對于非行政許可審批領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)清理一些部門和地方利用“紅頭文件”、規(guī)章等對公民、企業(yè)和其他社會組織提出的限制性規(guī)定，對那些沒有法律法規(guī)依據(jù)、不按法定程序設(shè)定的登記、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、審定以及準(zhǔn)銷證、準(zhǔn)運(yùn)證等管理措施，都必須予以取消。應(yīng)當(dāng)明確界定非許可審批項目的概念和范疇，研究建立并嚴(yán)格執(zhí)行非行政許可審批項目設(shè)立制度，禁止以非許可審批變相審批的項目。

第二，依法設(shè)定和實施審批事項。行政機(jī)關(guān)設(shè)定任何審批事項都要于法有據(jù)，嚴(yán)格遵循法定程序，進(jìn)行合法性、必要性、合理性審查論證;涉及人民群眾切身利益的，應(yīng)當(dāng)通過公布草案、公開聽證等方式廣泛聽取意見。凡是沒有法律法規(guī)依據(jù)的，任何行政機(jī)關(guān)都不得設(shè)定或變相設(shè)定行政審批事項，尤其不得以“紅頭文件”等形式，增加公民、企業(yè)和其他社會組織的責(zé)任和義務(wù)。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化政府部門職能配置，一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)。職能重復(fù)或相近的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)整合歸并;確實需要多個部門管理的，應(yīng)當(dāng)明確牽頭部門，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止多重審批和推諉扯皮。應(yīng)當(dāng)合理劃分中央和地方政府的事權(quán)，中央政府重點(diǎn)加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)宏觀管理，把更多精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上;市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理等直接面向公民、法人和其他社會組織的具體管理服務(wù)事項，應(yīng)當(dāng)更多地交給地方政府。

第三，實施目錄管理，制定和公布全國的行政審批事項目錄。依法規(guī)范行政審批事項，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私及其他依法不予公開的審批事項外，應(yīng)根據(jù)一定原則和權(quán)限，分別制定行政審批事項的國家部委目錄、各省目錄和全國總目錄。這是一項基礎(chǔ)工作，是全國行政審批事項的底數(shù)，可為審批事項的動態(tài)管理打下基礎(chǔ)及提供依據(jù)。國家層面實施行政審批事項的目錄管理后，取消、調(diào)整、下放行政許可審批事項的針對性會更強(qiáng)，對公開、清理、調(diào)整、統(tǒng)一、規(guī)范都有重要意義。國家各部委實施目錄管理，應(yīng)當(dāng)按照“先條后塊、條塊結(jié)合”的順序?qū)椖窟M(jìn)行清理，摸清“家底”。此外，應(yīng)當(dāng)將全國、國家部委和各省的目錄向社會公開，使各種行政審批事項和所有審批權(quán)力一目了然。

實行目錄管理是有效應(yīng)對行政審批事項清理的關(guān)鍵技術(shù)。海南省政務(wù)中心依照行政許可法和行政審批制度改革的有關(guān)規(guī)定，制定了《海南省行政許可審批目錄管理辦法》，編制并公布了《海南省行政許可審批事項目錄》，其根本目的是對全省現(xiàn)有的審批事項進(jìn)行調(diào)查摸底并有效分類清理，不合法的項目不能進(jìn)目錄，不進(jìn)目錄的不能再審批。根據(jù)《海南省行政許可審批目錄管理辦法》，海南省政務(wù)中心制定必須集中辦理的審批項目標(biāo)準(zhǔn)，對進(jìn)入目錄的項目進(jìn)行篩選，按照“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”原則，繼續(xù)推進(jìn)審批項目的集中辦理，進(jìn)一步深化行政審批制度集中改革。按照《海南省行政許可審批目錄管理辦法》要求，各審批機(jī)關(guān)對目錄中的每個項目編制《行政許可審批指導(dǎo)書》，對審批流程中的每個環(huán)節(jié)的條件、材料、操作方法、結(jié)果、例外處理、后續(xù)環(huán)節(jié)等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。同時，把《行政許可審批指導(dǎo)書》相關(guān)內(nèi)容公布在群眾辦事的相關(guān)網(wǎng)站和辦事指南中，增加辦事透明度;集成到網(wǎng)上審批系統(tǒng)和電子監(jiān)察系統(tǒng)中，作為審批人員的操作標(biāo)準(zhǔn)和電子監(jiān)察的依據(jù)，減少了自由裁量，加強(qiáng)了監(jiān)督力度，實現(xiàn)了審批的法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化。

第四，進(jìn)一步下放行政審批事項并做好督導(dǎo)工作。應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的需求，堅持能下放就盡量下放的原則，進(jìn)一步推動行政審批事權(quán)向具備相應(yīng)公共管理能力的基層政府轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)行政審批管理體制向扁平化方向發(fā)展，減少行政層次、降低行政成本、提高辦事效率。海南省于2008年將197項行政審批權(quán)限下放，交由市縣政府及有關(guān)部門行使，同時成立了下放工作督察調(diào)研組，加強(qiáng)配套制度建設(shè)及業(yè)務(wù)指導(dǎo)，保證了下放行政審批事項的順利交接。

第五，加強(qiáng)對設(shè)立行政審批事項的監(jiān)管。加強(qiáng)對設(shè)立行政審批事項進(jìn)行監(jiān)督和備案管理，及時糾正違反行政審批權(quán)限和程序、亂設(shè)立或者變相設(shè)立行政審批項目的行為。同時，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)行政審批項目的透明度和公開性，通過報紙網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會公布保留的項目，接受社會監(jiān)督。

加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)，為行政審批制度改革提供新平臺

20世紀(jì)90年代中期，一些地方政府就嘗試引入政務(wù)服務(wù)中心(以下簡稱“政務(wù)中心”)模式，實行行政審批“一站式”辦理。此后，集中行政審批權(quán)、實行統(tǒng)一受理辦理行政審批事項的做法，得到了行政許可法的確認(rèn)。近年來，不少地方在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建法治政府、服務(wù)型政府和廉潔政府的改革過程中，積極探索政務(wù)中心新體制，創(chuàng)新行政審批管理模式，積累了寶貴經(jīng)驗。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》(中辦發(fā)〔2011〕22號)指出，政務(wù)服務(wù)中心是實施政務(wù)公開、加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的重要平臺，凡與企業(yè)和人民群眾密切相關(guān)的行政管理事項，包括行政許可、非行政許可審批和公共服務(wù)事項均應(yīng)納入服務(wù)中心辦理，充分發(fā)揮服務(wù)中心作用，統(tǒng)籌推進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)。

溫家寶總理在全國深入推進(jìn)行政審批制度改革工作電視電話會議上進(jìn)一步明確指出，要創(chuàng)新行政審批服務(wù)方式，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)，原則上實行一個部門、一級地方政府一個窗口對外。

搭建集中審批平臺，成立政務(wù)中心，是各地的普遍做法。尤其是行政許可法頒布后，政務(wù)中心在服務(wù)理念、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)效能等方面，取得了突破性進(jìn)展，成為地方政府的一個明星工程，成為方便群眾和企業(yè)、服務(wù)社會、建設(shè)服務(wù)型政府的一個重要窗口和平臺，對于推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了重要作用，深受群眾的歡迎和好評。

據(jù)統(tǒng)計，截至2011年，全國共建立政務(wù)服務(wù)中心2800多個。具體來看，各地政務(wù)中心大約有五種管理類型：第一種是作為政府的派出機(jī)構(gòu)，如海南省政務(wù)中心;第二種是作為政府辦公廳(室)代管的二級機(jī)構(gòu)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu);第三種是作為政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)，如與政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子;第四種是作為政府直屬事業(yè)單位和掛靠政府有關(guān)部門(如發(fā)展改革委、監(jiān)察局、招商局等)的事業(yè)單位;第五種是作為政府的工作部門，如長春市路園區(qū)民生工作局、成都市武侯區(qū)行政審批局把所有審批集中在一個部門。

從全國政務(wù)中心的實踐運(yùn)行狀況來看，各地差異較大，大致有三種模式：

第一種是有的地方納入政務(wù)中心的審批事項較少，大部分審批事項仍在政府各個部門辦理。例如，有些行政職能部門以各種理由拖延或者拒絕進(jìn)入政務(wù)中心，導(dǎo)致部分含金量高甚至收費(fèi)較高的審批項目仍然在政務(wù)中心外審批，政務(wù)中心基本上流于形式，行政審批制度改革往往成為“形象工程”。

第二種是有的政務(wù)中心只管受理申請和發(fā)放證照，政府各部門審批職能沒有調(diào)整歸并。例如，盡管有些行政職能部門在政務(wù)中心設(shè)了窗口，但是進(jìn)入窗口的授權(quán)不到位，或者實質(zhì)性授權(quán)不多，窗口只收申報材料，申報材料仍然要回部門審批，政務(wù)中心成為行政審批材料的收發(fā)室和轉(zhuǎn)運(yùn)站，行政審批制度改革往往成為“半拉子工程”。

第三種是有的政務(wù)中心實現(xiàn)了多數(shù)審批部門、審批事項進(jìn)駐，絕大部分進(jìn)駐事項均能辦理，形成了以政務(wù)中心為平臺的高效、廉潔、便民的行政審批機(jī)制，政務(wù)中心成為同級政府的行政審批管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)，切實承擔(dān)起推動行政審批制度改革的主體角色。海南省政務(wù)中心作為第三種模式的代表，是行政審批制度改革的“樣板工程”。

實踐證明，建立政務(wù)中心相對集中進(jìn)行行政審批，有利于規(guī)范行政審批權(quán)，提高行政審批的效率，增加行政審批的透明度，方便群眾辦事和監(jiān)督。下一步深化行政審批制度改革，加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)，應(yīng)當(dāng)做好以下工作：

第一，強(qiáng)化政務(wù)中心的集中審批。這里的關(guān)鍵詞是“集中”。一般來講，在行政審批制度改革中，有“兩集中”和“三集中”兩種模式。所謂“兩集中”，是指審批人員和審批項目的相對集中。目前大多數(shù)地方實行的是“兩集中”模式。所謂“三集中”，是指審批事項集中、審批權(quán)力集中、審批人員集中。審批事項集中是在不增加編制的情況下，各廳局設(shè)立專門的行政審批辦公室，將原來分散在各處室辦理的審批事項向行政審批辦公室集中，其他處室不再具有審批職能;審批權(quán)力集中是由行政首長授權(quán)，將分散在各分管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)處室的審批權(quán)力向行政審批辦公室主任(即“首席代表”)相對集中;審批人員集中是指行政審批辦公室以及工作人員整建制向中心集中。“三集中”后各審批辦擁有受理權(quán)和直接審批權(quán)，啟用“行政許可專用章”，在政務(wù)中心的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督下進(jìn)行行政審批。從根本上防止和解決了政務(wù)中心窗口“只受不理”、“兩頭受理”、“多頭辦理”以及由此產(chǎn)生的一系列問題。

海南省政務(wù)中心率先提出并實行“三集中”的模式。通過“三集中”，海南省實現(xiàn)了對行政審批事項和審批權(quán)的有序管理和科學(xué)整合，提高了依法行政水平，提升了行政審批效率。集中審批權(quán)，主要是審批權(quán)在審批機(jī)關(guān)內(nèi)部以及從各審批機(jī)關(guān)向政務(wù)中心的集中。集中審批職能，主要是各部門將本部門所承擔(dān)的行政審批職能和相關(guān)項目收費(fèi)職能全部移交審批辦;擇優(yōu)選配審批辦工作人員，把政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)熟、能力強(qiáng)、服務(wù)優(yōu)的工作人員，集中到省政務(wù)大廳審批辦窗口辦公。另外，各審批機(jī)關(guān)行政首長要對作為審批辦主任的“首席代表”依法委托授權(quán)，統(tǒng)一啟用行政審批專用章。例如，海南省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳共有49項審批事項，以前分散在7個內(nèi)設(shè)處室，由3位領(lǐng)導(dǎo)分管，涉及53位審批工作人員，使用7枚專用章進(jìn)行審批。進(jìn)入省政務(wù)中心大廳后，49項審批事項由省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳審批辦11個工作人員辦理一個窗口對外，“首席代表”全權(quán)審批，使用1枚審批專用章對外行使審批職能。從海南的經(jīng)驗來看，實行“三集中”之前，審批權(quán)過分集中于各委廳局一把手或分管領(lǐng)導(dǎo)手中，容易造成辦事拖拉或個別人對審批工作的干預(yù)，產(chǎn)生腐敗和權(quán)力濫用;實行“三集中”之后，大多數(shù)審批權(quán)從各委廳局一把手或分管領(lǐng)導(dǎo)手中移交給了審批辦主任(首席代表)，把審批權(quán)推向窗口統(tǒng)一行使，接受多層監(jiān)督實行“誰審批，誰負(fù)責(zé)”，各委廳局一把手或分管領(lǐng)導(dǎo)對被授權(quán)的審批辦主任實行監(jiān)督。“三集中”之前，幾乎所有審批項目都會超出法定審批時限，“三集中”之后，在進(jìn)入政務(wù)中心大廳辦理的審批項目中，有60.9%規(guī)定了短于法定時限的承諾時限，而且絕大多數(shù)審批項目都能在比承諾時限更短的時間內(nèi)完成，除改為即時辦理的項目以外，承諾時限比法定時限提速最高達(dá)95.6%。以海南省商務(wù)廳為例，經(jīng)過“三集中”改革，審批辦件的按時辦結(jié)率達(dá)100%，承諾辦件的提前辦結(jié)率達(dá)99.7%，并有83.8%的承諾辦件轉(zhuǎn)化為即時辦件，大大提高了審批效率。

第二，創(chuàng)新政務(wù)中心的審批機(jī)制。審批機(jī)制是行政審批應(yīng)當(dāng)遵循的程序、時限和規(guī)則，是提高審批效率、降低審批成本、便民利民的保障。各地政務(wù)中心設(shè)計和實施的審批流程不盡相同，卻大同小異，主要有四種辦理審批機(jī)制。一是即時辦理審批機(jī)制。即申請人遞交申請后，材料齊全的項目，審批辦當(dāng)場或當(dāng)天予以辦結(jié)。目前，海南省政務(wù)中心大廳有29個單位采用這種審批機(jī)制，共有60項可以即時辦理的審批項目，即時辦件數(shù)占全部辦件總量的84%。二是承諾辦理審批機(jī)制。即對程序、條件相對復(fù)雜，或需組織現(xiàn)場勘察、專家評審、聽證等不能即時辦理的審批項目，根據(jù)項目審批條件和法律規(guī)定時限承諾辦結(jié)。承諾審批分為政務(wù)中心內(nèi)部循環(huán)審批和委托辦理、分辦督辦兩種類型。三是重點(diǎn)項目聯(lián)合審批會議機(jī)制。即對需要多個行政職能部門做出審批意見的項目，設(shè)立重點(diǎn)項目聯(lián)合審批會議協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為申請人提供并聯(lián)咨詢，協(xié)調(diào)解決審批中的難點(diǎn)、部門間互相配合、前置審批和后置審批的銜接等問題。四是上報審批機(jī)制。此類機(jī)制適用于在政務(wù)大廳窗口受理初審、審核、審批辦主任(首席代表)做出初審意見后需要報上級審批的項目。目前海南省共有217項需要上報的項目，其中需上報國家部委審批的192項，需上報省政府審批的25項，占總項目的17%。

在實行以上四種審批機(jī)制的基礎(chǔ)上，海南省還在完善審批配套機(jī)制上有所創(chuàng)新：為解決審批“三集中”改革后審批與批后管理可能出現(xiàn)的“脫節(jié)”問題，審批辦與各部門相關(guān)業(yè)務(wù)處室建立了協(xié)同工作及信息交流機(jī)制。審批中涉及監(jiān)督、年檢、事權(quán)下放的環(huán)節(jié)，審批辦與業(yè)務(wù)處室協(xié)同辦理，并按時、按標(biāo)準(zhǔn)交互審批結(jié)果等相關(guān)信息，確保審批與批后管理兩項工作有效銜接。

第三，強(qiáng)化政務(wù)中心的服務(wù)功能。提供高效便利廉潔的審批服務(wù)是設(shè)立政務(wù)中心和改革行政審批制度的初衷。為此，各地根據(jù)國務(wù)院的原則要求，從本地的實際出發(fā)，創(chuàng)新服務(wù)方式，強(qiáng)化服務(wù)功能，建設(shè)服務(wù)型政府。以海南省政務(wù)中心為例，它們推行政務(wù)大廳的“一站式服務(wù)”，創(chuàng)建了對外“四個一”(一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務(wù)、一個窗口收費(fèi))和對內(nèi)“五到位”(授權(quán)到位、機(jī)構(gòu)到位、人員到位、職能到位、監(jiān)督到位)的行政審批辦理模式，[5]全面增強(qiáng)了政務(wù)中心的服務(wù)功能。在強(qiáng)化審批服務(wù)功能的過程中，區(qū)分審批事項的不同類型做出處理。首先，對于簡單審批事項，實行窗口人員直接受理并辦理。對于復(fù)雜審批事項，實行“一審一核”或“二審一核”辦結(jié)制，做到辦件不出政務(wù)中心大廳。其次，對于受場地、設(shè)施和設(shè)備限制，需要在大廳之外開展檢驗、勘察、聽證、論證等環(huán)節(jié)的審批事項，各首席代表行使分辦權(quán)和督辦權(quán)，依靠會審會簽、會議研究、委托評審、專家論證、檢測檢驗等制度，保證項目按時公開辦理，按法定審批時限承諾辦結(jié)。再次，對于涉及兩個或兩個以上部門辦理的審批事項，實行“首辦責(zé)任制”，由首辦窗口或政務(wù)中心協(xié)調(diào)相關(guān)部門按時辦結(jié)。同時科學(xué)優(yōu)化審批流程，推行并聯(lián)審批。例如，對電子口岸入網(wǎng)許可事項，由海口海關(guān)審批辦牽頭省商務(wù)廳等六個相關(guān)部門進(jìn)行并聯(lián)審批。海口海關(guān)通過網(wǎng)上審批系統(tǒng)將申請材料發(fā)送給各部門同時進(jìn)行審批，節(jié)約了大量審批時間。無論哪類審批事項，均須由行政審批辦公室受理和辦理，且受理、初審、告知、發(fā)證等行為均須在窗口完成。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前海南省政務(wù)中心內(nèi)部循環(huán)即可辦結(jié)的審批事項辦件量占所有審批事項辦件總量的88.7%。

第四，加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)亟待解決的兩個問題。一是著力改善政務(wù)中心的法律環(huán)境。在現(xiàn)行法律體系和行政運(yùn)行管理模式不變的情況下，對于政務(wù)中心的法律地位、行政主體和執(zhí)法主體資格，政務(wù)中心與各行政職能部門的法律關(guān)系，政務(wù)中心與政務(wù)大廳的關(guān)系，政務(wù)中心的法律責(zé)任等問題，需要從法理、法律與實踐的結(jié)合上研究解決。二是加強(qiáng)中央對行政審批制度改革和政務(wù)中心建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。國家把行政審批制度改革頂層設(shè)計和領(lǐng)導(dǎo)實施的職能交給監(jiān)察部，而不是國務(wù)院，沒有國務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，也沒有設(shè)立國務(wù)院的政務(wù)中心，使這項改革在中央和地方層面都缺乏應(yīng)有的力度，地方政務(wù)中心履行職能面臨“小馬拉大車”的困局，對于這些體制性問題，國家應(yīng)當(dāng)盡快研究解決。

加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，全面推行網(wǎng)上行政審批

網(wǎng)上審批是對政務(wù)中心大廳審批的延伸和拓展，是政務(wù)中心加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容。國務(wù)院要求，應(yīng)當(dāng)大力推行和規(guī)范網(wǎng)上審批，推進(jìn)行政審批公開，把審批事項、審批程序、申報條件、辦事方法、辦結(jié)時限、服務(wù)承諾等在網(wǎng)上公布，實行網(wǎng)上公開申報、受理、咨詢和辦復(fù)。

推行網(wǎng)上審批的必要性。在政務(wù)中心實體大廳審批的基礎(chǔ)上推行網(wǎng)上審批，具有重要意義：一是有利于擴(kuò)展政務(wù)中心辦事大廳的實體空間(場地)，以便使更多的行政職能部門和行政審批事項“應(yīng)進(jìn)全進(jìn)”到政務(wù)中心;二是有利于提高政務(wù)中心大廳行政審批的效能，減少審批環(huán)節(jié)，縮短審批時間，明顯提高政務(wù)中心大廳行政審批的效率;三是有利于群眾咨詢、申報和辦理審批事項，監(jiān)督審批過程，更好實現(xiàn)便民審批和為民審批;四是有利于深化政務(wù)中心的機(jī)制改革，強(qiáng)化對行政審批的內(nèi)部監(jiān)督、過程監(jiān)督和外部監(jiān)督，有效防止審批腐敗，實現(xiàn)廉潔審批。

在推行網(wǎng)上審批的過程中，有人認(rèn)為只需要建實體大廳審批就能解決問題，不用搞網(wǎng)上審批;有人認(rèn)為只需要實行網(wǎng)上審批就夠了，不用建政務(wù)中心的實體大廳;還有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)先建政務(wù)中心的實體大廳，再建網(wǎng)上審批的虛擬大廳，從而實現(xiàn)有形大廳與無形大廳相結(jié)合。事實表明，只建虛擬大廳而無實體大廳，不僅使網(wǎng)上審批缺乏基本的運(yùn)行載體，而且無法有效解決辦事群眾“跑多門”的問題，無法達(dá)成審批事項集中辦理的規(guī)模效應(yīng);只建實體大廳而無虛擬大廳，審批工作就缺乏豐富的科技手段延伸，無法實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的全天候覆蓋。“兩個大廳”缺少任何一個，都不利于“服務(wù)型政府”的建設(shè)。海南省政務(wù)中心的實踐證明，把政務(wù)中心的實體大廳與網(wǎng)上審批的虛擬大廳結(jié)合起來，無縫對接，相互補(bǔ)充，彼此配合，相得益彰，可以滿足人民群眾不同層面的申辦需求，能夠更好地發(fā)揮“一班審批人馬”、“兩個政務(wù)中心”的作用，從而推動行政審批制度改革的不斷深化。

建立網(wǎng)上審批的電子政務(wù)平臺。以電子政務(wù)平臺為依托的網(wǎng)上審批虛擬大廳，保證了群眾在網(wǎng)上辦事如同在實體大廳辦事一樣，享受同樣便捷、高效和人性化的服務(wù)，同時又突破時間、空間和人情因素的制約，成為“全天候”的服務(wù)型政府。上海市推行網(wǎng)上審批，建立面向企業(yè)與市民的網(wǎng)上公開、網(wǎng)上申報、網(wǎng)上預(yù)審的網(wǎng)上辦事大廳;實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，通過網(wǎng)上信息交換，建立誠信體系。

根據(jù)海南省政務(wù)中心的經(jīng)驗，加強(qiáng)行政審批制度改革中的電子政務(wù)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)著力建設(shè)“五位一體”的電子政務(wù)平臺：一是建設(shè)項目管理平臺，將審批事項的集中管理、清理下放、集中審批等規(guī)范化、常態(tài)化;二是建設(shè)網(wǎng)上審批平臺，將行政審批流程各環(huán)節(jié)的具體要求整合到審批平臺中，實現(xiàn)按照審批實際情況定制審批流程;三是建設(shè)網(wǎng)上電子監(jiān)察平臺，實現(xiàn)對審批過程網(wǎng)上全程監(jiān)督;四是建設(shè)網(wǎng)上辦事平臺，方便群眾辦事，使群眾足不出戶即可申請行政審批，咨詢審批業(yè)務(wù)，查詢辦理結(jié)果或進(jìn)展情況、存在問題及解決辦法;五是建設(shè)政務(wù)公開平臺，將群眾關(guān)心的通知公告、政策法規(guī)、審批條件、程序時限等全部予以公開。海南省政務(wù)中心推行的是“五位一體”的電子政務(wù)平臺，自2011年1月開展網(wǎng)上審批試點(diǎn)以來，迄今已辦理網(wǎng)上審批辦件74600件，占全部審批辦件量的48%，[6]明顯提升了行政服務(wù)的效率和水平。

完善網(wǎng)上審批需要解決的問題。第一，隨著下放審批事項的增加，國家應(yīng)當(dāng)建立部、省、市、縣的四級行政審批聯(lián)網(wǎng)，通過審批網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實現(xiàn)遠(yuǎn)程申報和信息共享，開展網(wǎng)絡(luò)審批，層層把關(guān)，全程監(jiān)督，以減少各個層級部門的自由裁量權(quán)，減少審批備案環(huán)節(jié)，提高審批效率。第二，不斷提高網(wǎng)上審批的電子化、技術(shù)化、數(shù)字化水平，減少人情和權(quán)錢干擾影響因素，制定統(tǒng)一的審批項目、審批標(biāo)準(zhǔn)和審批程序，開發(fā)統(tǒng)一的審批平臺軟件，并配備相應(yīng)硬件設(shè)施，促進(jìn)行政審批系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和便捷化，形成統(tǒng)一高效的多級網(wǎng)上聯(lián)動審批系統(tǒng)。第三，對行政審批工作人員和申請審批的群眾進(jìn)行培訓(xùn)，提高他們對網(wǎng)上審批的認(rèn)識，適應(yīng)網(wǎng)上審批的要求，掌握網(wǎng)上審批的操作技能，通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)對行政審批的管理、服務(wù)、申報和監(jiān)督。第四，研究制定網(wǎng)上審批的法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，將網(wǎng)上審批納入行政許可法律框架，從法律上對網(wǎng)上審批效力予以確認(rèn)，明確網(wǎng)上審批過程中申請人及審批人員的權(quán)力和責(zé)任，完善電子簽名、電子檔案法規(guī)等網(wǎng)上審批相關(guān)法律配套。

強(qiáng)化監(jiān)督制約，確保廉潔高效審批

行政審批是最容易設(shè)租尋租的行為，在分散行使審批權(quán)的管理體制下，行政審批容易成為腐敗高發(fā)易發(fā)的主要環(huán)節(jié)。個別部門、少數(shù)公職人員利用手中的審批權(quán)，以權(quán)謀私、濫用權(quán)力、權(quán)錢交換、吃拿卡要，違背了法治政府的原則和政府管理的宗旨，損害了國家和公眾的利益，損害了行政管理機(jī)關(guān)的形象。在政務(wù)中心集中行使審批權(quán)的新平臺上，減少審批項目，規(guī)范審批行為，建立一整套行之有效的監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化對審批行為的監(jiān)督，有利于從源頭上減少腐敗發(fā)生的可能性，有利于保證行政審批權(quán)的廉潔行使。

集中審批權(quán)需要加強(qiáng)監(jiān)督制約。從理論上講，權(quán)力集中容易產(chǎn)生腐敗，絕對集中的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗。但是，我國以政務(wù)中心建設(shè)為平臺的行政審批制度改革，是權(quán)力集中與分權(quán)制衡、監(jiān)督制約相結(jié)合的改革，是行政審批的“所有權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”相分離意義上權(quán)力集中的改革，是追求高效廉潔便民利民的改革。這種“集中”與“分權(quán)”統(tǒng)籌安排的改革機(jī)理主要體現(xiàn)為以下三個方面：

一是在各審批職能部門內(nèi)部，將審批權(quán)中的“所有權(quán)”保留于原權(quán)力主體(行政職能部門)，行政審批所有權(quán)的性質(zhì)和歸屬不變，只是將審批權(quán)中的“經(jīng)營權(quán)”從行政職能部門及其負(fù)責(zé)人手中分離出來，相對集中于政務(wù)中心大廳運(yùn)行，實現(xiàn)審批經(jīng)營權(quán)的集中行使和科學(xué)配置。這一改革，形式上是相對集中審批權(quán)，實質(zhì)上是改變了過去審批權(quán)集中于個別領(lǐng)導(dǎo)的局面，通過審批權(quán)的科學(xué)配置，形成對審批權(quán)行使過程的有效監(jiān)督機(jī)制。由于審批權(quán)被從原來各行政職能部門的處室剝離出來向?qū)徟k集中，進(jìn)而向政務(wù)中心大廳集中，原處室的職能由過去側(cè)重行政審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕贫ㄒ?guī)劃、調(diào)查研究、擬定政策措施、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，從而形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離而又相互制約的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。

二是在政務(wù)中心大廳內(nèi)部，強(qiáng)調(diào)對審批權(quán)進(jìn)行適度分權(quán)制衡，強(qiáng)化對行政審批權(quán)的監(jiān)督制約，消除因?qū)徟鷻?quán)集中運(yùn)行而可能滋生腐敗的體制機(jī)制因素。實行集中審批后，所有審批業(yè)務(wù)由審批辦一個窗口對外，對辦理條件、所需材料等實行一次性告知，審批辦主任、各行政職能部門及其處室不接觸申請人，對審批業(yè)務(wù)人員與申請人實行物理和制度雙重隔絕，有效監(jiān)督制約了行政審批權(quán)的行使。同時監(jiān)察部門在政務(wù)中心設(shè)置行政效能監(jiān)察室，對審批程序、辦理時限、服務(wù)質(zhì)量等實施全程“嵌入式”監(jiān)控。

三是將集中于政務(wù)中心的審批權(quán)進(jìn)行分解和分工，形成審批過程各個環(huán)節(jié)的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，解決審批權(quán)在業(yè)務(wù)處室乃至審批辦內(nèi)部的權(quán)力制衡問題。部分項目由于受場地、設(shè)施、技術(shù)等條件的限制，需要在大廳之外采取委托辦理、分辦督辦模式的，審批辦將其授權(quán)給相關(guān)業(yè)務(wù)處室辦理，審批辦則牽頭并利用網(wǎng)絡(luò)對各業(yè)務(wù)處室進(jìn)行督辦。例如，海南省國土環(huán)境資源廳審批辦推行“項目集中、過程委托、網(wǎng)上審批、統(tǒng)一監(jiān)管”的審批模式。審批辦負(fù)責(zé)對每個審批件和每個審批環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，向承辦處室進(jìn)行電話督辦和發(fā)送《審批項目督辦通知書》進(jìn)行書面督辦（圖略）。

權(quán)力越是集中，越是需要加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督制約。在對行政審批權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全行政審批的監(jiān)督體系，不僅充分發(fā)揮專有機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，而且積極發(fā)揮公眾和社會輿論的監(jiān)督作用，使各方面的監(jiān)督形成合力;進(jìn)一步完善對行政審批的制衡機(jī)制，通過事前和事中監(jiān)督，建立重大責(zé)任審批、合法審核等會議制度，加強(qiáng)監(jiān)督的針對性，防止決策失誤、權(quán)力失控和行為失范，杜絕行政審批的不作為和亂作為;進(jìn)一步完善行政審批的監(jiān)察制度，建立具有適時監(jiān)控、預(yù)警糾錯、信息服務(wù)、投訴處理等多種功能的行政審批監(jiān)察系統(tǒng)，增強(qiáng)監(jiān)督的實效;進(jìn)一步加強(qiáng)事后監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行行政審批責(zé)任制，追究違法審批者的法律責(zé)任。

強(qiáng)化行政審批的政務(wù)公開。公開透明是防止公權(quán)力腐敗的有效手段，是監(jiān)督制約行政審批權(quán)的重要原則。改革行政審批制度，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“應(yīng)公開全公開”的原則，全面推進(jìn)行政審批的政務(wù)公開，將審批事項、主體、依據(jù)、條件、時限、程序、收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等全方位向社會公開，陽光操作，增強(qiáng)群眾對審批事項辦理的預(yù)期性，便于社會監(jiān)督;應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政審批的服務(wù)質(zhì)量承諾書，加強(qiáng)服務(wù)審批標(biāo)準(zhǔn)化，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及時限，優(yōu)化審批流程，向社會公開。

海南省的改革實踐，為我們提供了行政審批政務(wù)公開、陽光操作的有益經(jīng)驗。為了全面實現(xiàn)行政審批政務(wù)公開，海南省政務(wù)中心建立政務(wù)公開平臺，組織34個審批辦對每個審批項目編制辦事指南，制定示范文本、申請表格，提供數(shù)十臺自助查詢電腦，通過中心和政府各部門網(wǎng)站、新聞媒體、辦事卡片、電話、郵件等多種方式，對行政許可審批項目名稱、法律依據(jù)、申請條件、申報材料、辦理程序、審批進(jìn)度、承諾時限、收費(fèi)依據(jù)等進(jìn)行“八公開”，項目辦理結(jié)果都通過中心網(wǎng)站、手機(jī)短信、現(xiàn)場LED屏幕、觸摸查詢機(jī)等進(jìn)行公布，極大方便了群眾辦事。

強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)電子監(jiān)察。據(jù)統(tǒng)計，全國31個省(區(qū)、市)都不同程度地開展了電子監(jiān)察工作，海南、浙江、上海、湖南、江西、廣東、廣西、貴州等地實現(xiàn)了省、市、縣三級聯(lián)網(wǎng)監(jiān)察。海南省政務(wù)中心行政審批系統(tǒng)與34個進(jìn)駐單位實現(xiàn)遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)駐單位領(lǐng)導(dǎo)與相關(guān)處室可遠(yuǎn)程登錄審批系統(tǒng)查詢審批情況、監(jiān)督審批工作。政務(wù)中心還對27個進(jìn)駐單位進(jìn)行視頻聯(lián)網(wǎng)，公開審批辦工作人員工作作風(fēng)、服務(wù)態(tài)度、在崗情況和辦事效率，委廳局領(lǐng)導(dǎo)可對進(jìn)駐中心大廳的審批辦工作人員進(jìn)行實時監(jiān)督。同時，各界群眾、新聞媒體、各級人大及政協(xié)代表可借助海南省政務(wù)中心網(wǎng)站，對審批工作進(jìn)行在線監(jiān)督投訴，建言建議等，使監(jiān)督主體更加豐富，監(jiān)督方式更加立體。

從地方的實踐來看，目前一些地方的網(wǎng)絡(luò)電子監(jiān)察，主要還是局限于對限時辦結(jié)情況和投訴受理的監(jiān)督，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對行政審批合法性、規(guī)范性的監(jiān)督。下一步應(yīng)當(dāng)集中人員、資金和技術(shù)等資源，努力攻克技術(shù)難題，打造先進(jìn)完善的網(wǎng)上審批平臺和電子監(jiān)察平臺，將審批項目的各項內(nèi)容、各個環(huán)節(jié)、各種程序固化在網(wǎng)上，推行標(biāo)準(zhǔn)化審批和監(jiān)督，減少審批人員的自由裁量權(quán)，實現(xiàn)用技術(shù)促服務(wù)、用技術(shù)促監(jiān)督。

李林，中國社會科學(xué)院學(xué)部委員，法學(xué)研究所所長、研究員、博導(dǎo)。研究方向：法理學(xué)、立法學(xué)、比較立法學(xué)、法治理論、憲政民主理論等。主要著作：《立法機(jī)關(guān)比較研究》、《法制的理念與行為》、《立法理論與制度》、《法治與憲政的變遷》、《走向憲政的立法》等。

【注釋】

[1][2][4]參見溫家寶總理2011年11月14日《在全國深入推進(jìn)行政審批制度改革工作電視電話會議上的講話》。

[3]李林主編：《中國法治藍(lán)皮書(2012)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第281頁。

[5]參見海南省《關(guān)于34個單位776項行政許可和行政審批事項集中在省人民政府政務(wù)服務(wù)中心辦理的決定》(瓊府〔2007〕69號)。

[6]據(jù)海南省政務(wù)中心審批系統(tǒng)統(tǒng)計。

第五篇：城市法治建設(shè)的特點(diǎn)困難和路徑

城市法治建設(shè)的特點(diǎn)困難和路徑

發(fā)布時間：2010-08-25 07:06:15

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所所長 李林

建設(shè)法治城市需要具備的條件：

第一個就是市場經(jīng)濟(jì)條件。法治是一種奢侈品，它是需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為必要的支撐的。如果沒有足夠的或者起碼的經(jīng)濟(jì)條件作為保障和基礎(chǔ)，那么法治城市、法治國家、法治社會是不可能建成的。

第二個條件就是民主政治的條件。就是說我們民主和法治要兩手抓，兩手都要硬，這是一個基本的原理。但是民主政治建設(shè)也要有一個循序漸進(jìn)的過程，民主的發(fā)展和法治的發(fā)展在當(dāng)下的過程中應(yīng)該法治優(yōu)先，應(yīng)該更加強(qiáng)化法治，也就是說先制定規(guī)則再實施行為。第三個就是法律文化條件。法律文化的形成、法制觀念的培養(yǎng)、法治精神的樹立等等這樣一個文化軟環(huán)境、軟實力的塑造，對于法制建設(shè)非常重要。法律文化可以在普法過程當(dāng)中得到提倡和弘揚(yáng)，得到強(qiáng)化。但是普法本身不會必然普出一個法律文化，法律文化是要建立在信仰、建立在生活方式等一系列重要實踐要素之上的，所以是一個長期的過程。我國城市法制建設(shè)面臨的主要困難：

首先是歷史上缺少民主法制的傳統(tǒng)。所以在新中國的法制建設(shè)當(dāng)中很長的時間不能解決這些文化的問題。

其次，我個人認(rèn)為是從國家層面上講缺少統(tǒng)一的法制建設(shè)戰(zhàn)略設(shè)計和規(guī)劃部署，缺少統(tǒng)一的依法治國領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和法制改革的政策安排。所以國家法制建設(shè)當(dāng)中面臨的很多困難問題和挑戰(zhàn)在地方和城市建設(shè)當(dāng)中都會或多或少碰到，都需要去應(yīng)對。而這種應(yīng)對在城市法制層

面這樣一個領(lǐng)域來看，又常常是無能為力的。比如說司法改革的很多問題，雖然我們在地方層面看到一些司法體制機(jī)制的問題，但是它的改革必須要從中央開始發(fā)布。我們看到了一些法律的空白、法律的沖突問題，那么這些問題從地方層面、從城市法制建設(shè)的這個角度來解決是異常困難的，更多的可能我們是提出問題，反映問題，但是真正解決問題還是需要由國家來解決。

第三，我個人認(rèn)為跟城市的特點(diǎn)有關(guān)聯(lián)。城市人口密度大，人員構(gòu)成比較復(fù)雜，包括我前面講的文化素質(zhì)相對較高，見多識廣，規(guī)范和管理的難度較大。

第四，我覺得困難和挑戰(zhàn)就在于城市的機(jī)關(guān)事業(yè)企業(yè)單位多，管理、協(xié)調(diào)、規(guī)范比較復(fù)雜，而且這些企業(yè)事業(yè)單位對法制的資源要求等等都比較多，要求相對也比較高。其實在城市，特別是中心城市里面，以法人為單位的主體是比較多的，比較復(fù)雜的，因此對于這些主體的治理和管理，其難度也會增加很多。

第五，跟農(nóng)村比，城市的矛盾會更多，腐敗案件會更多，這些因素也會給我們城市法制建設(shè)帶來一系列的困難和挑戰(zhàn)。

法治城市建設(shè)的路徑：

第一，要加強(qiáng)對城市法制建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。我們國家法制建設(shè)一個最大的特點(diǎn)就是看領(lǐng)導(dǎo)重視不重視。那么領(lǐng)導(dǎo)重視，當(dāng)然也包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的重視，你的人財物就好解決了，如果領(lǐng)導(dǎo)不重視，靠一個法制部門的努力在很大程度是勉為其難。

第二，要明確城市法制建設(shè)的思路。我個人認(rèn)為法制建設(shè)在地區(qū)或者是城市功能區(qū)的建設(shè)當(dāng)中，要做到幾個結(jié)合，就是要把國家法制建設(shè)的要求和法制建設(shè)的需要結(jié)合起來，把法制建設(shè)的需要與城市建設(shè)結(jié)合起來，把城市法制建設(shè)與地區(qū)的工作大局結(jié)合起來，要做到若干個結(jié)合，才能真正實現(xiàn)城市法制建設(shè)又好又快的發(fā)展。

第三，要選擇適當(dāng)?shù)姆绞浇ㄔO(shè)城市的法制。我認(rèn)為關(guān)鍵是要調(diào)查研究，要從實際出發(fā)，同時要遵循科學(xué)規(guī)律和法制建設(shè)的規(guī)律。目前很多地方搞了法制評價指標(biāo)體系，我覺得可以研究，可以探索，但是要積極穩(wěn)妥，要講究科學(xué)性。

第四，要協(xié)調(diào)推進(jìn)法制城市建設(shè)。城市法制建設(shè)不是單兵突進(jìn)的工作，而是一個系統(tǒng)工作，要和城市、地方的各項工作結(jié)合起來，這樣才可能達(dá)到應(yīng)有的效果，同時要用法制特有的方式來推動城市法制建設(shè)，比如說法制的公開性、明確性等等，用這樣一些方式，特別是用法制的方式來實現(xiàn)法制的目標(biāo)，用法制的程序和手段來實現(xiàn)法制的目標(biāo)。

來源: 法制網(wǎng)——法制日報