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建設法治煙草的路徑與方法

時間:2019-05-13 12:50:20下載本文作者:會員上傳
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第一篇:建設法治煙草的路徑與方法

建設法治煙草的路徑與方法

摘要:經濟新常態(tài)下,煙草行業(yè)也面臨著升級轉型、調整布局的戰(zhàn)略任務。要實現這一重要任務,就要加強規(guī)范制度建設,推進依法治煙的進程。當前形勢下,煙草經過組織體制改革、強化過程監(jiān)督等實際工作,在工作的創(chuàng)新性、規(guī)范性及實效性上,均有了長足的發(fā)展,但是離社會主義法治建設的總體要求,還有一定的差距。本文從煙草行業(yè)工作現狀出發(fā),深刻剖析了煙草建設工作中存在的問題與不足,分析了產生問題的原因,并在積極踐行黨的十八屆四中全會精神的基礎上,提出解決的策略,全面推進法治煙草的進程。

關鍵詞:法治煙草 依法治煙 規(guī)范煙草

黨的十八大四中全會提出:“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,加強憲法實施;深入推進依法行政,加快建設法治政府;保證公正司法,提高司法公信力;增強全民法治觀念,推進法治社會建設;加強法治工作隊伍建設;加強和改進黨對全面推進依法治國的領導?!睂煵菪袠I(yè)來說,也要高舉依法治國的大旗,立足行業(yè)實際形勢,提高依法治煙水平,全面建設法治煙草。

一、法治煙草是依法治國的有力補充

當前,依法治國的進程有力推進,社會主義法治建設不斷健全,為各行業(yè)規(guī)范行為、提高管理提供了良好環(huán)境,因此,要充分理解和把握法治煙草的核心和內涵。

1、法治煙草的核心是依法治國。長期以來,煙草行業(yè)秉承了正確的行業(yè)發(fā)展理念,在“內控外管,守土有責”的指導思想下,嚴格規(guī)范管理,維護市場秩序,促進了煙草行業(yè)的健康發(fā)展,也全面保障了經濟建設的有力推進。隨著形勢的發(fā)展,煙草行業(yè)也面臨著組織變革、升級轉型的艱巨任務。煙草行業(yè)內一些規(guī)章制度有待于進一步完善和加強,煙草工作人員的綜合素質、執(zhí)法能力還不能完全滿足要求。因此,積極在行業(yè)內進行法治建設,既是行業(yè)形勢發(fā)展的要求,也是依法治國的要求。

2、法治煙草的目標是實現規(guī)范。對煙草行業(yè)來說,無論是嚴格行業(yè)規(guī)章制度,還是強化法治建設,其中心目標就是通過不斷的規(guī)范和有效的管理,實現煙草執(zhí)法、煙草經營、市場秩序的全面規(guī)范。只有在規(guī)范的前提下,煙草行業(yè)才能健康發(fā)展。

3、法治煙草的內涵是依規(guī)促煙。建設法治煙草,就要嚴格規(guī)章制度,尋找行業(yè)短板,通過強化人員的綜合素質,嚴格行業(yè)生產規(guī)范,嚴厲打擊違規(guī)行為,才能建立高度規(guī)范、執(zhí)行有力的煙草行業(yè)發(fā)展秩序。因此,法治煙草的內涵就是通過強化規(guī)范,促進行業(yè)發(fā)展。

二、煙草建設存在的問題

縱觀煙草行業(yè)的發(fā)展,內部管理制度不斷完善,市場秩序逐漸有序,煙草行業(yè)得到了快速的發(fā)展,在助推社會主義事業(yè)建設、促進經濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但是從深層次說,我國的煙草生產仍然缺乏深度的影響力,各地煙草品牌沒有形成統一合作的格局,行業(yè)優(yōu)勢不夠明顯。從法治建設的層面說,尚存在如下的問題。

1、煙草管理不力,市場監(jiān)控秩序尚未建立。規(guī)范煙草市場,優(yōu)化銷售渠道,打造優(yōu)質品牌,應該是提升煙草行業(yè)運營效益的關鍵。但是從實際經營看,對煙草市場的監(jiān)控力度不夠,很多地方還存在著違法銷售煙草、甚至經營假煙草的行為,嚴重干擾了煙草市場的正常秩序。同時,在對煙草市場的監(jiān)控上,技術和手段不能緊跟新的行業(yè)形勢發(fā)展,對市場監(jiān)控存在著盲區(qū)和漏洞,給不法分子以可乘之機。

2、宣傳形式單一,法治煙草氛圍沒有形成。在開展煙草形勢和相關業(yè)務宣傳時,形式較為單一,甚至不能進行有效的專業(yè)宣傳。社會公眾對煙草行業(yè)的法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范

不了解,不知曉,沒有認識到購買和銷售走私、假煙等事件的危害性,因此在開展煙草執(zhí)法行動時,往往不能給予理解的態(tài)度,甚至充當了通風報信的角色。

3、內涵提升不夠,煙草行業(yè)文化亟待提升。部分煙草部門在開展工作時,不能立足行業(yè)衛(wèi)華的建設,對員工的敬業(yè)精神、職業(yè)信念、幸福感、工作壓力等內容往往忽視,導致了煙草文化建設的缺失。從整體工作中表現出職業(yè)倦怠,影響了煙草行業(yè)的規(guī)范性。

三、存在問題的原因分析

上述存在的問題,既有主觀的原因,也有客觀的原因,具體說,主要有以下方面。

1、體制建設的問題。當前,我國的煙草實現專賣制度,不同程度帶有地方和區(qū)域色彩。煙草行業(yè)體制改革在人事制度、營銷模式、專賣管理等許多方面還局限于探索與嘗試的起步階段,還沒有得以真正有效地加以實施和落實,沒有形成一套符合煙草行業(yè)發(fā)展的先進模式和科學體系。自身的管理存在著較為嚴重的矛盾和缺陷,對于煙草行業(yè)所開展的行業(yè)體制改革來講,已經形成一定的制約與限制,在很大程度上束縛了煙草行業(yè)發(fā)展的手腳,影響到了煙草行業(yè)不斷發(fā)展壯大的步伐。

2、內部管理的問題。受管理者自身素質的影響和制約,規(guī)章制度不能及時進行更新完善,且不能在過程中得到有效的執(zhí)行和落實。尤其在維護煙草市場秩序,打擊非法經營、銷售煙草的行為上,工作不力,管理不善,造成煙草市場的 混亂無序,影響了煙草行業(yè)的健康發(fā)展。

3、人員素質的問題。對煙草工作人員的管理上,不能進行經常性的行業(yè)規(guī)范教育,不能對其進行有效的專業(yè)培訓,導致部分工作人員執(zhí)法能力不夠,行業(yè)素質低下,難以嚴格按照行業(yè)規(guī)范進行執(zhí)法、經營等活動,不僅影響了行業(yè)形象,還造成行業(yè)市場的失衡和無序。

4、非法利益的問題。盡管建有嚴格的專門制度,但是還是有很多人受非法經營利益的驅使,從事著經銷假煙、走私煙草的非法活動,且近年來呈現集團作案的趨勢,這樣的銷售集團里,分工明確,有的組織貨源、有的負責銷售、有的通風報信,給煙草專賣稽查帶來很大的困難。

四、解決問題的策略

社會主義法治建設,經歷了漫長的過程,改革開放以后,中國的法治建設速度達到了一個前所未有的程度,法學家統計,“新時期法制建設開端最明顯的標志是1979年的大規(guī)模立法,五屆全國人大二次會議審議通過了刑法、刑事訴訟法、地方各級人大和地方各級政府組織法、全國人大和地方人大選舉法等7部重要法律。截至2013底,全國人大及其常委會制定了243部現行有效法律;國務院制定了680多件現行有效的行政法規(guī)”。但是從法律功效實際看,違法亂紀現象仍然呈上升趨勢,因此,在十八屆四中全會上,提出了依法治國的戰(zhàn)略。這是順應時代之舉,更是建設祖國大業(yè)之需。對煙草行業(yè)來說,加強法治建設,也是依法治國的重要內容之一,更是提升煙草建設內涵的重要舉措。

1、開展法治教育,提高規(guī)范程度。

近年來,煙草生產、銷售和市場秩序進一步規(guī)范,逐步建立和完善了系列煙草行業(yè)規(guī)范。但是從實際看,很多人對煙草行業(yè)的法律法規(guī)尚不十分熟悉,甚至沒有自覺遵守的主動意識。因此,要通過開展扎實有效的宣傳活動,打造遵守煙草行業(yè)規(guī)范的濃厚氛圍。首先,煙草工作人員要開展廣泛的宣傳活動。通過懸掛條幅、張貼標語、深入基層宣傳等途徑,宣講煙草法律法規(guī)知識,講解法治煙草的重要意義,提高社會及公眾對法治煙草的知曉率,從而自覺遵守煙草行業(yè)規(guī)程,營造和諧煙草發(fā)展環(huán)境;其次,要在煙草工作人員中開展深入的行業(yè)形勢和法律法規(guī)教育。通過專題培訓、集中學習、論壇演講、過關考核等形勢,對廣大煙草工作人員進行煙草行規(guī)教育,提高工作人員的專業(yè)素質;最后,要強化執(zhí)行力,提高煙草行業(yè)法律法規(guī)的貫徹程度。要通過加強過程管理,嚴懲違法行為,加強績效評估等方式,對廣大工作人員遵紀守法情況進行督導檢查,堅決懲處有令不行,有禁不止的懈怠行為。

2、開展專業(yè)培訓,建設優(yōu)質隊伍

隊伍建設是保障法治煙草工作實效的基礎。因此,要通過各種渠道和形式,加強煙草隊伍建設,努力構建一支素質優(yōu)良、作風過硬、能力突出的煙草隊伍。首先,要嚴把準入關。堅持科學的行業(yè)人才選拔標準,將優(yōu)良的人才選拔到煙草行業(yè)隊伍。同時,對不能適應煙草工作的人員,要勸其自動離開煙草行業(yè)或按規(guī)辭退,保障煙草隊伍的純潔性;其次,要通過各種形式,提高工作人員的自我提升意識。開展崗位明星、崗位建功、技能大賽等活動,樹立先進典型,弘揚積極能量,優(yōu)化和暢通人才成長機制;最后,要加強專業(yè)培訓,提升專業(yè)能力。煙草行業(yè)尤其自身的特殊性,對工作人員有嚴格的要求。要通過走出去、請進來的方式,為廣大員工提供專業(yè)學習機會,搭建自我成長的平臺。在培訓中,要注意方式方法和內容的創(chuàng)新,加強培訓效果的檢測,以免流于形式,沒有實效。

3、加大核查力度,懲治違法行為

對法治煙草建設來說,加強核查和打擊的力度,是促進行業(yè)規(guī)范的重要手段。煙草行業(yè)要冷靜分析形勢,制定有力舉措,觀察市場動態(tài),緊緊抓住規(guī)范治理的牛鼻子,開創(chuàng)發(fā)展有序、和諧安全的煙草市場環(huán)境。首先,要健全和完善有效的信息反饋機制。從當前看,受各種因素的制約,煙草行業(yè)對市場的監(jiān)控力度還不夠,人員緊張,設施設備受到限制,對行業(yè)違規(guī)現象打擊不到位,在一定程度上滋生了行業(yè)的違規(guī)違紀現象。因此,要完善信息反饋網絡,在基層配臵煙草監(jiān)管員,暢通和優(yōu)化反饋機制,確保基層煙草市場的經營信息能夠及時反饋至煙草監(jiān)管部門,一旦發(fā)現違規(guī)違紀現象,能通過反饋渠道及早告知,從而為有效打擊違法違規(guī)現象提供有力條件;其次,要加強過程稽查的效率和頻率。要克服執(zhí)法人員緊缺,監(jiān)控技術不夠的不足,加強過程監(jiān)控,提高執(zhí)法人員的甄別、鑒定、審核能力,讓劣質、違規(guī)及假冒煙草無所遁形;最后,要加強對煙草違規(guī)現象的懲處和打擊。

縱觀系列煙草案例,不法分子之所以冒著極大的風險,其重要的原因就是受高額利潤的驅使和誘惑。因此,要實現煙草行業(yè)規(guī)范化、法治化,就要加強對煙草違法的打擊力度。對存在的煙草違法現象,要本著發(fā)現一起、查處一起、絕不姑息的態(tài)度,從快、從重、從嚴迅速解決。對案件責任人,除給予嚴厲的經濟處罰外,還要根據案件實際,依法給刑事處理,有力打擊違法者的囂張氣焰,提升法治煙草的建設水平。

結束語

法治煙草是提高行業(yè)發(fā)展能力的必需,是豐富依法治國進程的重要內容。因此,開展警示教育、進行行業(yè)宣傳、注重過程監(jiān)控、嚴格懲處手段,是促進法治煙草順利推進的重要舉措。要從社會主義建設的大局出發(fā),分析煙草行業(yè)形勢,立足煙草行業(yè)發(fā)展任務,創(chuàng)新形式,強化內容,切實將煙草行業(yè)規(guī)范貫徹到煙草生產、經營、銷售的每一個環(huán)節(jié),全力打造健康煙草、和諧煙草、法治煙草,將煙草生產的法治化進程不斷推向深入。

第二篇:嚴格依法辦事 建設法治煙草

嚴格依法辦事 建設法治煙草

今年1月21日,國家局印發(fā)了《關于全面深入推進法治煙草建設的意見》,這是煙草行業(yè)在新的歷史條件下,堅持依法行政、依法經營、依法管理的行動指南,也是煙草行業(yè)全面貫徹依法治國基本方略、全面建設法治煙草的嶄新起點。

《意見》的出臺體現了國家局黨組貫徹落實黨的十八大精神的決心。黨的十八大報告對全面推進依法治國作了專門論述,明確指出法治是治國理政的基本方式。要求全面開展法制宣傳教育,弘揚社會主義法治精神,樹立社會主義法治觀念,增強全社會學法、遵法、守法、用法意識。提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。這是自黨的十五大提出依法治國基本方略以來,黨的全國代表大會報告對依法治國論述最多、闡述最深刻的一次。國家局黨組審時度勢,著眼行業(yè)長遠發(fā)展,在深入學習貫徹黨的十八大精神的過程中,把全面建設法治煙草提上了黨組的議事日程。2013年年初,在討論國家局、總公司各部門工作目標責任制時,國家局黨組給法規(guī)司部署了一項重點工作,就是要研究提出“如何進一步樹立‘依法行政、守法經營’觀念,把行業(yè)生產經營活動納入法治軌道,努力建設法治煙草”的意見。受領任務后,法規(guī)司組成專題調研組,反復學習領會黨的十八大報告以及總書記等中央領導對依法治國的一系列論述,同時深入到行業(yè)多個單位調查研究,廣泛聽取基層意見。廣大干部職工普遍認為,全面深入推進法治煙草建設,完全符合黨的十八大精神,完全符合煙草行業(yè)的實際。這些年來,煙草行業(yè)通過貫徹實施《煙草專賣法》及其《實施條例》,通過大力加強法制宣傳工作,有力地保證和推動了行業(yè)的發(fā)展,實現了“三大輝煌”。但是,部分單位和領導法律意識不強,執(zhí)法監(jiān)督不嚴,依法經營和管理不到位的情況依然存在,甚至出現極個別領導干部知法犯法、違法亂紀的典型案例,嚴重損害了行業(yè)形象。因此,建設法治煙草意義重大,勢在必行。黨組的要求,群眾的期盼,給了專題調研組巨大的鞭策和鼓舞,大家精心起草,反復修改,形成初稿后,組織法規(guī)司全司會議討論,并召開座談會,聽取來自行業(yè)方方面面的意見,幾上幾下,數月磨礪,數易其稿,終于形成了目前的《意見》。2014年1月10日,國家局召開辦公會議,討論通過了《意見》,1月21日,凝聚著頂層設計和基層智慧的《意見》正式印發(fā)。

《意見》提出了實現煙草行業(yè)改革與發(fā)展法治化的總體思路?!兑庖姟啡姆譃槿蟛糠?,第一部分“全面推進法治煙草建設的重要意義和總體目標”,提出了全面建設法治煙草是行業(yè)深入貫徹落實黨的十八大關于推進依法治國方略的必然要求,是新形勢下進一步鞏固和完善煙草專賣制度的關鍵所在,是行業(yè)防范和應對各種挑戰(zhàn)和法律風險的必然選擇,是行業(yè)思考、謀劃、實踐“三大課題”的重要舉措。在“總體目標”部分,提出了“以憲法和法律為最高規(guī)范,按照煙草專賣法律法規(guī)賦予的職責,將科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全面守法的法治要求和煙草行業(yè)法治實踐相結合,將行業(yè)各項工作全面引入法治化軌道,運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定,實現煙草行業(yè)改革與發(fā)展的法治化”的總目標。第二部分“全面建設法治煙草的工作重點”,從樹立法治觀念確保重大決策合法、嚴格依法行政及依法組織生產經營等方面提出了如何推進法治建設,要求做到牢固樹立法治觀念,筑牢法治煙草的基礎;著力依法決策,加強源頭法治建設;著力依法行政,切實履行法律賦予的職責;著力守法經營,展現行業(yè)良好的社會形象。第三部分“建立健全實施法治煙草的各項保障體系”,提出了從機制、觀念、治理三個方面建立保障體系,即構建法律風險防控體系、完善普法宣傳教育體系和強化法規(guī)服務保障體系?!兑庖姟返挠“l(fā),不僅使行業(yè)各級單位的法治建設有了遵照、有了指南,而且使全行業(yè)的法治建設有了明確的努力方向和工作重點,必將對行業(yè)的改革與發(fā)展發(fā)揮重要的影響和推動作用。

采取多種形式營造煙草法治文化 /本刊資料 貫徹落實《意見》要注意把握好的幾個環(huán)節(jié)。首先,要切實抓好《意見》的學習和宣貫。在學習和宣貫中要做到三個“講清楚”,即要把《意見》出臺的重大意義講清楚,要把《意見》提出的目標要求講清楚,要把貫徹《意見》具體措施講清楚。各單位要緊密結合自身的實際,研究制訂貫徹《意見》的實施方案,不能簡單地照傳照轉,一轉了之。第二,要下大力培養(yǎng)廣大干部職工的法治觀念,形成崇尚法律、敬畏法律、弘揚法律、遵守法律的良好風氣。要采取多種形式營造行業(yè)的法治文化,積累探索廣大干部職工喜聞樂見的法律宣傳形式,精心組織各種法制宣傳教育活動,讓法律“進班子、進機關、進企業(yè)、進院所、進煙站、進網點”把法治精神的種子植入廣大干部職工的心田。第三,要切實提高法律風險防控意識,抓緊構建法律風險防控體系。由于煙草行業(yè)的特殊體制和煙草產品的特殊性質,使得來自外部的各種法律挑戰(zhàn)日漸增多,如果防范不力,處理不當,既有經濟損失的風險,更有形象受損的風險。因此,要加大法律風險防控的力度,做好風險識別、評估和研判等基礎性工作,明確職責,明晰程序,增強對法律風險的預警能力和應急處置能力。第四,要打造一個政治堅定、業(yè)務精良、公正嚴明、服務熱情的法規(guī)隊伍。《意見》提出要建立符合行業(yè)實際的法規(guī)員崗位等級評定制度,打開法規(guī)人員的職業(yè)晉升通道,逐步有序全面推行法律顧問制度。法規(guī)工作涉及面廣,專業(yè)性政策性強,對從事法規(guī)工作的同志提出了更高的要求,各級都要高度重視法規(guī)隊伍建設,通過建立專職、專業(yè)、專門的法規(guī)工作隊伍,使法律服務監(jiān)督與各項業(yè)務工作深度融合,最大限度地維護企業(yè)的合法權益,展示煙草行業(yè)良好的社會形象。廣大法規(guī)工作人員也要崇法敬業(yè),不辱使命,加強學習,勇于實踐,以過硬的素質、良好的作風展示法規(guī)隊伍的時代風采。

第三篇:全面推進依法行政_加強法治煙草建設

全面推進依法行政 加強法治煙草建設

隨著我國社會主義法治體系的日臻完善,煙草行業(yè)如何才能提高依法行政水平,為加強法制煙草建設創(chuàng)造良好環(huán)境?筆者結合自身工作實踐,就有關舉措淺談自己的一些觀點。

提高行政管理人員特別是領導干部依法行政的能力。首先,全面推行領導干部學法用法制度,提高領導干部依法行政的能力。在學法制度建設方面,領導干部要通過召開讀書會、參加專題研討班等形式,帶頭學習與業(yè)務相關的法律法規(guī)。其次,建立依法行政情況考察和法律知識測試制度。對擬任單位或部門領導職務的干部,要考察他們掌握相關法律法規(guī)知識和依法行政的情況,作為任職考核的主要內容之一。再次,實行專賣行政執(zhí)法和法制工作人員法律法規(guī)知識考試制度。擬從事專賣行政執(zhí)法和法制工作的人員,必須參加由省局(公司)統一組織的法律法規(guī)知識培訓,并經考試合格取得相應資格方能上崗。最后,完善行政執(zhí)法和生產經營人員學法制度。要有計劃地組織行政執(zhí)法和生產經營人員學習有關法律法規(guī)知識,并將培訓成績作為任職晉升的依據之一。

完善決策機制,提高依法決策水平。建立健全行政決策機制,科學合理地界定行政決策權,對相應的權限、程序、時限、公布形式等作出規(guī)定并公開發(fā)布;完善重大行政決策聽取意見和聽證制度,廣泛聽取、充分吸收各方面意見;完善行政決策風險評估機制,對事關行業(yè)發(fā)展和職工切身利益的重大決策事項,要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估;堅持重大行政決策的合法性審查制度和重大行政

決策集體決定制度,未經合法性審查或經審查不合法的,不得提交有關會議討論;建立重大行政決策實施情況評估制度,定期對決策的執(zhí)行情況進行跟蹤、反饋,通過多種途徑了解利益相關方和社會公眾對決策實施的意見和建議,全面評估決策執(zhí)行效果。

提高規(guī)范性文件運行質量。首先,完善規(guī)范性文件制定制度,確保規(guī)范性文件的制定嚴格遵守法定權限和程序,符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國家的方針政策。其次,完善規(guī)范性文件發(fā)布制度,凡涉及公民、法人或其他組織合法權益的規(guī)范性文件,必須通過政府公報、政府網站、新聞媒體等向社會公布,便于相關利益方查詢、下載,未經公布的規(guī)范性文件,不得作為行政管理的依據。再次,完善規(guī)范性文件備案審查制度。規(guī)范性文件應當在規(guī)定期限內報同級政府法制部門和上級單位備案審查,做到有件必備、有備必審、有錯必糾,切實維護法制統一和政令暢通。最后,健全規(guī)范性文件定期清理制度,定期對已公開發(fā)布的規(guī)范性文件進行清理,對不符合經濟社會發(fā)展要求、與上位法相抵觸或相互之間不協調的規(guī)范性文件,要及時修改或廢止,并向社會公布相關情況。

嚴格規(guī)范行政執(zhí)法行為。一是嚴格依法履行職責。要嚴格依照法定權限和程序行使權力、履行職責,善于用法律手段解決經濟和社會發(fā)展中遇到的問題。要更加重視執(zhí)法管理向執(zhí)法服務的轉變,著力保障和改善民生,切實解決人民群眾最關心的問題。要加大行政執(zhí)法力度,依法查處造假、售假等涉煙違法案件,維護國家利益和消費者利益。二是規(guī)范行政執(zhí)法行為。要強化程序意識,細化執(zhí)法流程,規(guī)范

取證活動,保障執(zhí)法程序的公正性。要完善行政執(zhí)法案卷評查制度,充分利用信息化手段開展執(zhí)法案卷評查、質量考核、滿意度測評等工作。要完善行政執(zhí)法自由裁量權基準制度,科學合理地細化、量化自由裁量權并完善適用規(guī)則,通過制定嚴格的約束機制規(guī)范自由裁量權的行使。三是完善行政執(zhí)法體制和機制。繼續(xù)推進行政執(zhí)法體制改革,加快建立權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。明確各級煙草專賣部門行政執(zhí)法權限,推進綜合執(zhí)法,減少執(zhí)法層級,提高基層執(zhí)法能力,切實解決多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、執(zhí)法缺位和不作為、亂作為等問題。要改進和創(chuàng)新執(zhí)法方式,堅持管理與服務并重、處置與疏導相結合,充分發(fā)揮行政指導、行政協調的作用,實現法律效果與社會效果的統一。此外,還要通過加強投訴網絡建設、建立行政執(zhí)法監(jiān)督員制度等措施,不斷完善行政執(zhí)法監(jiān)督體制和機制。

全面推進政務公開,接受各方監(jiān)督。一是加大行業(yè)信息公開力度,凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的信息,都應向社會主動公開。二是健全行業(yè)信息公開制度,從主動公開、依法申請公開、信息發(fā)布保密審查、信息公開考核評價等方面予以細化,實現行政權力運行的公開化、透明化。三是完善職工代表大會制度,依法依規(guī)開展職工代表各項活動,保障與發(fā)揮工會組織和職工代表在審議企業(yè)重大決策、維護職工合法權益等方面的作用。四是保障和支持審計、紀檢監(jiān)察等部門依法獨立行使監(jiān)督權,對群眾舉報投訴、新聞媒體反映的問題,有關單位或部門要認真調查核實,及時依法做出處理,并將處理結果向社會公布,同時嚴格行政問責,確保有錯必糾、有責必問。

增強依法行政工作的執(zhí)行能力。一是健全推進依法行政的組織領導體制和機制。建立由主要負責人擔任組長的依法行政領導小組,完善工作協調機制,統一領導本單位依法行政工作;實行依法行政工作“一把手”負責制,要求“一把手”切實擔負起依法行政第一責任人的責任,將依法行政任務與改革發(fā)展各項工作一起部署、一起落實、一起考核。二是加大對依法行政工作的考核力度。按照建設法治煙草的目標和要求,逐步完善考核機制,科學設定考核指標,細化考核標準,把依法行政納入各單位目標管理考核體系,不斷增強各單位工作人員推進依法行政的責任心和自覺性。三是大力開展依法行政宣傳調研工作。要把法治宣傳教育活動作為依法行政的基礎工程來抓,采取各種有效措施確?;顒尤〉脤嵭В袑嵦岣吖?、法人和其他組織的法制觀念以及守法、用法的自覺性。加強依法行政理論研究,緊緊圍繞深化行政管理體制改革、提高行政服務效能等熱點、難點問題做深入調查研究,探討新思路、新方法,用不斷發(fā)展的科學理論指導不斷發(fā)展的實踐,努力使法治煙草建設取得新突破。

第四篇:中國法治政府建設實踐及完善路徑

中國法治政府建設實踐及完善路徑

——以行政審批制度改革為視角

李林

? 2013-03-26 17:15:55

來源:《人民論壇·學術前沿》2012年第12月(上)

【摘要】在我國深化行政體制改革和發(fā)展社會主義市場經濟的條件下,改革和完善行政審批制度,是推進依法行政、加強法治政府建設的重要舉措,也是轉變政府職能、推進行政體制改革的重要內容。目前,我國行政審批制度改革還沒有完全到位,存在政府職能轉變不徹底、行政審批設定管理不嚴、監(jiān)督機制不健全等問題。解決這些問題,需要從源頭上規(guī)范行政審批權,加強政務中心建設以及電子政務建設。同時,更要強化監(jiān)督制約,確保廉潔高效審批。

【關鍵詞】行政體制改革;行政審批制度改革;電子政務;監(jiān)督制約

在中國特色社會主義法律體系如期形成、全面實施憲法和法律成為依法治國關鍵環(huán)節(jié)的法治背景下,在我國現行管理體制下,深入實施行政許可法,不斷改革和完善行政審批制度,既是推進依法行政、加強法治政府建設的重要抓手,也是轉變政府職能、推進行政體制改革的重要內容。進入21世紀以來,國務院行政審批改革領導小組辦公室對國務院審批的項目先后組織了五次大規(guī)模的清理,在清理審核的基礎上共取消2167項行政審批項目,占原有總數的60.6%;地方各級政府也在中央的統一部署下,依法取消和調整了77629項行政審批項目,占原有審批項目總數的一半以上。[1]

十多年來,在國務院的統一領導和部署下,以加快轉變政府職能、全面推進法治政府建設為目標,以清理、減少和調整行政審批項目為重點,以堅持集中、便民、高效和廉潔審批為原則,以創(chuàng)新行政審批體制、建立政務服務中心為平臺,以實體集中審批與虛擬網絡審批相結合為手段,全國行政審批制度改革取得了明顯成效,受到群眾和社會的廣泛好評,得到專家學者的充分肯定。

在地方行政審批制度改革中,海南大膽探索,勇于實踐,創(chuàng)新觀念,積極推進行政審批體制機制改革,取得顯著成效,走在了全國的前列。海南以省人民政府政務服務中心(以下簡稱“海南省政務中心”)為平臺,相對集中行政審批權,大力改革行政審批的體制機制,著力推行行政審批的陽光政務,全面提升行政審批的效率和群眾滿意度,初步形成了地方行政審批制度改革的“海南模式”。

當然,任何制度改革都不可能是十全十美和一蹴而就的,行政審批制度改革也不例外。據統計,我國有大量法律、行政法規(guī)和部委規(guī)章對行政審批做出了規(guī)定,內容涉及經濟、社會、文化、國防、外交、公安、環(huán)境、資源、衛(wèi)生、教育以及物價、收費、市政、城管等數十個領域和行業(yè)。從社會主義市場經濟不斷發(fā)展對轉變政府職能的必然要求來看,從廣大人民群眾當家作主對執(zhí)政黨和人民政府全心全意為人民服務的新期待新要求來看,從加強法治政府建設、創(chuàng)新社會管理對推進依法行政的內在要求來看,從監(jiān)督制約權力、建設廉潔政府對行政體制機制改革的深層次要求來看,目前我國法律體系框架下的行政審批制度還存在諸多弊端,我國的行政審批制度改革還沒有到位,存在以下突出問題:一是政府職能轉變不到位,不該管的事沒有完全放開,該管的事沒有認真管好,特別是公共產品和服務提供不足。政府還集中了過多的公共資源和社會資源,權力部門化、利益化的問題依然存在,造成行政審批事項仍然較多,清理不徹底,一些應該取消的審批事項被合并或調整為審核、事前備案等,一些審批事項程序繁瑣、時限長、辦事效率低下。二是對行政審批設定管理不嚴,特別是對非行政許可審批項目,管理不規(guī)范、隨意性大。一些部門和地區(qū)利用“紅頭文件”、規(guī)章等,以登記、備案、年檢、監(jiān)制、認定、審定以及準銷證、準運證等形式,變相設置審批事項。三是對行政權力的監(jiān)督機制還不健全,一些部門權力過于集中,同時承擔審批、執(zhí)行、監(jiān)督、評價職能,權力濫用、權錢交易、官商勾結等腐敗現象屢有發(fā)生。[2]四是未從法律上明確實施行政審批制度改革的牽頭部門和責任主體,致使該項改革因缺乏統籌協調的“主心骨”而難以深入。

從海南省的情況來看,隨著行政審批制度改革的深入,也面臨一些問題與困難。其中有些問題是需要海南省自身研究解決的,如行政審批制度改革主要在省一級層面,市縣區(qū)的改革進展參差不齊,有的是“形象工程”,有的是收發(fā)室和轉運站,形成了省級審批辦事方便、市縣行政審批辦事難的現象;[3]更多的問題則帶有全局性、普遍性特點,如政務中心的法律地位不確定、法定職責不清晰、審批項目界定和劃分困難、夾帶審批難清理等問題,需要在深化全國行政審批制度改革中盡快解決。

繼續(xù)清減行政審批事項,從源頭上規(guī)范行政審批權

行政審批是現代政府履行公共管理和服務職能、行使行政權力的重要方式和基本內容。行政審批的權限設置、種類劃分、數量多少、力度大小、程序安排等,都與政府的角色和功能定位直接相關。在“小政府、大社會”以及“弱政府、強社會”的自由市場經濟體制下,政府的審批職能最低、審批事項最少,所謂“政府最好,管得最少”;在“大政府、小社會”以及“強政府、弱社會”的計劃經濟體制下,政府的審批職能最強、審批事項最多,從火柴到鋼材、從搖籃到墳墓無所不及。我國今天實行或試圖實行的是“大政府、大社會”以及“強政府、強社會”的“第三種”管理模式,政府管理要有所為、有所不為。

據統計,我國近年來根據中央政府規(guī)范性文件設置的行政審批近850項,根據省級規(guī)范性文件設置的行政審批約500~1500項,最多的省份已超過2300項。在我國深化行政體制改革和發(fā)展社會主義市場經濟的條件下,政府管理總的方向是減少審批事項,減少對微觀經濟活動的直接干預,強化經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能,營造更加公平的市場和社會環(huán)境。政府管理應遵循的總原則是:堅持市場優(yōu)先和社會自治原則,凡市場機制能夠有效調節(jié)的,公民、法人及其他組織能夠自主決定的,行業(yè)組織能夠自律管理的,政府就不要設定行政審批;凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的,就不要再搞前置審批。[4]然而,由于“大政府”和“強政府”的體制以及政府管理“有所為、有所不為”的不確定性,加之政府職能轉變的不到位和行政法治的不完善,對政府部門有權有利的行政審批事項,往往被納入政府部門“有所為”的范疇而成為清理、減少和調整的難點、“硬骨頭”和“釘子戶”,而對政府部門不利或小利的行政審批事項,則比較容易清理、減少和調整。換言之,就是行政審批項目清理還不夠,清理掉的有許多是涉及面窄,與群眾生產生活、企業(yè)生產經營活動相關度較低的項目,而涉及面廣,與群眾生產生活、企業(yè)經營活動密切相關而且不符合生產規(guī)律要求的一些審批項目依然未得到清理。因此,前幾輪全國行政審批事項的清、減、調,盡管產生了可觀的數字和比例,某些“難點”項目也被清理掉了,但清、減、調的改革遠沒有觸底,尤其是一些壟斷領域、利潤高的事項和權力尋租行為,不僅成為改革的盲區(qū)或禁區(qū),在有的地方和部門甚至還被鞏固和強化。更有甚者,部分審批事項在清理后搖身變?yōu)椤靶问綄彶椤被颉皞浒浮保瑢嵸|上是換個旗號變相審批,與國務院精簡審批事項的要求背道而馳。

面對行政審批事項“清理難、減少難和調整難”的“三難”問題,應主要從以下方面著手解決。

第一,明確行政審批事項清理的重點。按照溫總理的要求,下一步行政審批事項清理的重點是投資、社會事業(yè)和非行政許可審批等三個領域。對于投資領域,國家應當只批準或核準政府投資項目和關系經濟安全、涉及整體布局和影響資源環(huán)境的項目;對于社會事業(yè)領域,應當放寬社會和私人資本進入的限制,打破壟斷,擴大開放,公平準入,鼓勵競爭;對于非行政許可審批領域,應當清理一些部門和地方利用“紅頭文件”、規(guī)章等對公民、企業(yè)和其他社會組織提出的限制性規(guī)定,對那些沒有法律法規(guī)依據、不按法定程序設定的登記、年檢、監(jiān)制、認定、審定以及準銷證、準運證等管理措施,都必須予以取消。應當明確界定非許可審批項目的概念和范疇,研究建立并嚴格執(zhí)行非行政許可審批項目設立制度,禁止以非許可審批變相審批的項目。

第二,依法設定和實施審批事項。行政機關設定任何審批事項都要于法有據,嚴格遵循法定程序,進行合法性、必要性、合理性審查論證;涉及人民群眾切身利益的,應當通過公布草案、公開聽證等方式廣泛聽取意見。凡是沒有法律法規(guī)依據的,任何行政機關都不得設定或變相設定行政審批事項,尤其不得以“紅頭文件”等形式,增加公民、企業(yè)和其他社會組織的責任和義務。應當進一步優(yōu)化政府部門職能配置,一件事情原則上由一個部門負責。職能重復或相近的機構,應當整合歸并;確實需要多個部門管理的,應當明確牽頭部門,建立協調配合機制,防止多重審批和推諉扯皮。應當合理劃分中央和地方政府的事權,中央政府重點加強對經濟社會事務宏觀管理,把更多精力轉到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標準規(guī)范上;市場監(jiān)管、公共服務和社會管理等直接面向公民、法人和其他社會組織的具體管理服務事項,應當更多地交給地方政府。

第三,實施目錄管理,制定和公布全國的行政審批事項目錄。依法規(guī)范行政審批事項,除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私及其他依法不予公開的審批事項外,應根據一定原則和權限,分別制定行政審批事項的國家部委目錄、各省目錄和全國總目錄。這是一項基礎工作,是全國行政審批事項的底數,可為審批事項的動態(tài)管理打下基礎及提供依據。國家層面實施行政審批事項的目錄管理后,取消、調整、下放行政許可審批事項的針對性會更強,對公開、清理、調整、統一、規(guī)范都有重要意義。國家各部委實施目錄管理,應當按照“先條后塊、條塊結合”的順序對項目進行清理,摸清“家底”。此外,應當將全國、國家部委和各省的目錄向社會公開,使各種行政審批事項和所有審批權力一目了然。

實行目錄管理是有效應對行政審批事項清理的關鍵技術。海南省政務中心依照行政許可法和行政審批制度改革的有關規(guī)定,制定了《海南省行政許可審批目錄管理辦法》,編制并公布了《海南省行政許可審批事項目錄》,其根本目的是對全省現有的審批事項進行調查摸底并有效分類清理,不合法的項目不能進目錄,不進目錄的不能再審批。根據《海南省行政許可審批目錄管理辦法》,海南省政務中心制定必須集中辦理的審批項目標準,對進入目錄的項目進行篩選,按照“應進必進”原則,繼續(xù)推進審批項目的集中辦理,進一步深化行政審批制度集中改革。按照《海南省行政許可審批目錄管理辦法》要求,各審批機關對目錄中的每個項目編制《行政許可審批指導書》,對審批流程中的每個環(huán)節(jié)的條件、材料、操作方法、結果、例外處理、后續(xù)環(huán)節(jié)等進行詳細規(guī)定。同時,把《行政許可審批指導書》相關內容公布在群眾辦事的相關網站和辦事指南中,增加辦事透明度;集成到網上審批系統和電子監(jiān)察系統中,作為審批人員的操作標準和電子監(jiān)察的依據,減少了自由裁量,加強了監(jiān)督力度,實現了審批的法制化、標準化、信息化。

第四,進一步下放行政審批事項并做好督導工作。應當根據市場經濟的需求,堅持能下放就盡量下放的原則,進一步推動行政審批事權向具備相應公共管理能力的基層政府轉移,實現行政審批管理體制向扁平化方向發(fā)展,減少行政層次、降低行政成本、提高辦事效率。海南省于2008年將197項行政審批權限下放,交由市縣政府及有關部門行使,同時成立了下放工作督察調研組,加強配套制度建設及業(yè)務指導,保證了下放行政審批事項的順利交接。

第五,加強對設立行政審批事項的監(jiān)管。加強對設立行政審批事項進行監(jiān)督和備案管理,及時糾正違反行政審批權限和程序、亂設立或者變相設立行政審批項目的行為。同時,應當增強行政審批項目的透明度和公開性,通過報紙網絡等媒體向社會公布保留的項目,接受社會監(jiān)督。

加強政務中心建設,為行政審批制度改革提供新平臺

20世紀90年代中期,一些地方政府就嘗試引入政務服務中心(以下簡稱“政務中心”)模式,實行行政審批“一站式”辦理。此后,集中行政審批權、實行統一受理辦理行政審批事項的做法,得到了行政許可法的確認。近年來,不少地方在推進政府職能轉變,構建法治政府、服務型政府和廉潔政府的改革過程中,積極探索政務中心新體制,創(chuàng)新行政審批管理模式,積累了寶貴經驗。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化政務公開加強政務服務的意見》(中辦發(fā)〔2011〕22號)指出,政務服務中心是實施政務公開、加強政務服務的重要平臺,凡與企業(yè)和人民群眾密切相關的行政管理事項,包括行政許可、非行政許可審批和公共服務事項均應納入服務中心辦理,充分發(fā)揮服務中心作用,統籌推進政務服務體系建設。

溫家寶總理在全國深入推進行政審批制度改革工作電視電話會議上進一步明確指出,要創(chuàng)新行政審批服務方式,推進服務型政府建設,加強政務中心建設,原則上實行一個部門、一級地方政府一個窗口對外。

搭建集中審批平臺,成立政務中心,是各地的普遍做法。尤其是行政許可法頒布后,政務中心在服務理念、服務內容、服務方式、服務領域、服務效能等方面,取得了突破性進展,成為地方政府的一個明星工程,成為方便群眾和企業(yè)、服務社會、建設服務型政府的一個重要窗口和平臺,對于推動地方經濟社會發(fā)展起到了重要作用,深受群眾的歡迎和好評。

據統計,截至2011年,全國共建立政務服務中心2800多個。具體來看,各地政務中心大約有五種管理類型:第一種是作為政府的派出機構,如海南省政務中心;第二種是作為政府辦公廳(室)代管的二級機構或內設機構;第三種是作為政府議事協調機構的辦事機構,如與政務公開領導小組辦公室一個機構、兩塊牌子;第四種是作為政府直屬事業(yè)單位和掛靠政府有關部門(如發(fā)展改革委、監(jiān)察局、招商局等)的事業(yè)單位;第五種是作為政府的工作部門,如長春市路園區(qū)民生工作局、成都市武侯區(qū)行政審批局把所有審批集中在一個部門。

從全國政務中心的實踐運行狀況來看,各地差異較大,大致有三種模式:

第一種是有的地方納入政務中心的審批事項較少,大部分審批事項仍在政府各個部門辦理。例如,有些行政職能部門以各種理由拖延或者拒絕進入政務中心,導致部分含金量高甚至收費較高的審批項目仍然在政務中心外審批,政務中心基本上流于形式,行政審批制度改革往往成為“形象工程”。

第二種是有的政務中心只管受理申請和發(fā)放證照,政府各部門審批職能沒有調整歸并。例如,盡管有些行政職能部門在政務中心設了窗口,但是進入窗口的授權不到位,或者實質性授權不多,窗口只收申報材料,申報材料仍然要回部門審批,政務中心成為行政審批材料的收發(fā)室和轉運站,行政審批制度改革往往成為“半拉子工程”。

第三種是有的政務中心實現了多數審批部門、審批事項進駐,絕大部分進駐事項均能辦理,形成了以政務中心為平臺的高效、廉潔、便民的行政審批機制,政務中心成為同級政府的行政審批管理與服務機構,切實承擔起推動行政審批制度改革的主體角色。海南省政務中心作為第三種模式的代表,是行政審批制度改革的“樣板工程”。

實踐證明,建立政務中心相對集中進行行政審批,有利于規(guī)范行政審批權,提高行政審批的效率,增加行政審批的透明度,方便群眾辦事和監(jiān)督。下一步深化行政審批制度改革,加強政務中心建設,應當做好以下工作:

第一,強化政務中心的集中審批。這里的關鍵詞是“集中”。一般來講,在行政審批制度改革中,有“兩集中”和“三集中”兩種模式。所謂“兩集中”,是指審批人員和審批項目的相對集中。目前大多數地方實行的是“兩集中”模式。所謂“三集中”,是指審批事項集中、審批權力集中、審批人員集中。審批事項集中是在不增加編制的情況下,各廳局設立專門的行政審批辦公室,將原來分散在各處室辦理的審批事項向行政審批辦公室集中,其他處室不再具有審批職能;審批權力集中是由行政首長授權,將分散在各分管領導和業(yè)務處室的審批權力向行政審批辦公室主任(即“首席代表”)相對集中;審批人員集中是指行政審批辦公室以及工作人員整建制向中心集中?!叭小焙蟾鲗徟k擁有受理權和直接審批權,啟用“行政許可專用章”,在政務中心的統一領導、組織、協調和監(jiān)督下進行行政審批。從根本上防止和解決了政務中心窗口“只受不理”、“兩頭受理”、“多頭辦理”以及由此產生的一系列問題。

海南省政務中心率先提出并實行“三集中”的模式。通過“三集中”,海南省實現了對行政審批事項和審批權的有序管理和科學整合,提高了依法行政水平,提升了行政審批效率。集中審批權,主要是審批權在審批機關內部以及從各審批機關向政務中心的集中。集中審批職能,主要是各部門將本部門所承擔的行政審批職能和相關項目收費職能全部移交審批辦;擇優(yōu)選配審批辦工作人員,把政治素質高、業(yè)務熟、能力強、服務優(yōu)的工作人員,集中到省政務大廳審批辦窗口辦公。另外,各審批機關行政首長要對作為審批辦主任的“首席代表”依法委托授權,統一啟用行政審批專用章。例如,海南省住房城鄉(xiāng)建設廳共有49項審批事項,以前分散在7個內設處室,由3位領導分管,涉及53位審批工作人員,使用7枚專用章進行審批。進入省政務中心大廳后,49項審批事項由省住房城鄉(xiāng)建設廳審批辦11個工作人員辦理一個窗口對外,“首席代表”全權審批,使用1枚審批專用章對外行使審批職能。從海南的經驗來看,實行“三集中”之前,審批權過分集中于各委廳局一把手或分管領導手中,容易造成辦事拖拉或個別人對審批工作的干預,產生腐敗和權力濫用;實行“三集中”之后,大多數審批權從各委廳局一把手或分管領導手中移交給了審批辦主任(首席代表),把審批權推向窗口統一行使,接受多層監(jiān)督實行“誰審批,誰負責”,各委廳局一把手或分管領導對被授權的審批辦主任實行監(jiān)督?!叭小敝?,幾乎所有審批項目都會超出法定審批時限,“三集中”之后,在進入政務中心大廳辦理的審批項目中,有60.9%規(guī)定了短于法定時限的承諾時限,而且絕大多數審批項目都能在比承諾時限更短的時間內完成,除改為即時辦理的項目以外,承諾時限比法定時限提速最高達95.6%。以海南省商務廳為例,經過“三集中”改革,審批辦件的按時辦結率達100%,承諾辦件的提前辦結率達99.7%,并有83.8%的承諾辦件轉化為即時辦件,大大提高了審批效率。

第二,創(chuàng)新政務中心的審批機制。審批機制是行政審批應當遵循的程序、時限和規(guī)則,是提高審批效率、降低審批成本、便民利民的保障。各地政務中心設計和實施的審批流程不盡相同,卻大同小異,主要有四種辦理審批機制。一是即時辦理審批機制。即申請人遞交申請后,材料齊全的項目,審批辦當場或當天予以辦結。目前,海南省政務中心大廳有29個單位采用這種審批機制,共有60項可以即時辦理的審批項目,即時辦件數占全部辦件總量的84%。二是承諾辦理審批機制。即對程序、條件相對復雜,或需組織現場勘察、專家評審、聽證等不能即時辦理的審批項目,根據項目審批條件和法律規(guī)定時限承諾辦結。承諾審批分為政務中心內部循環(huán)審批和委托辦理、分辦督辦兩種類型。三是重點項目聯合審批會議機制。即對需要多個行政職能部門做出審批意見的項目,設立重點項目聯合審批會議協調機構,為申請人提供并聯咨詢,協調解決審批中的難點、部門間互相配合、前置審批和后置審批的銜接等問題。四是上報審批機制。此類機制適用于在政務大廳窗口受理初審、審核、審批辦主任(首席代表)做出初審意見后需要報上級審批的項目。目前海南省共有217項需要上報的項目,其中需上報國家部委審批的192項,需上報省政府審批的25項,占總項目的17%。

在實行以上四種審批機制的基礎上,海南省還在完善審批配套機制上有所創(chuàng)新:為解決審批“三集中”改革后審批與批后管理可能出現的“脫節(jié)”問題,審批辦與各部門相關業(yè)務處室建立了協同工作及信息交流機制。審批中涉及監(jiān)督、年檢、事權下放的環(huán)節(jié),審批辦與業(yè)務處室協同辦理,并按時、按標準交互審批結果等相關信息,確保審批與批后管理兩項工作有效銜接。

第三,強化政務中心的服務功能。提供高效便利廉潔的審批服務是設立政務中心和改革行政審批制度的初衷。為此,各地根據國務院的原則要求,從本地的實際出發(fā),創(chuàng)新服務方式,強化服務功能,建設服務型政府。以海南省政務中心為例,它們推行政務大廳的“一站式服務”,創(chuàng)建了對外“四個一”(一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一個窗口收費)和對內“五到位”(授權到位、機構到位、人員到位、職能到位、監(jiān)督到位)的行政審批辦理模式,[5]全面增強了政務中心的服務功能。在強化審批服務功能的過程中,區(qū)分審批事項的不同類型做出處理。首先,對于簡單審批事項,實行窗口人員直接受理并辦理。對于復雜審批事項,實行“一審一核”或“二審一核”辦結制,做到辦件不出政務中心大廳。其次,對于受場地、設施和設備限制,需要在大廳之外開展檢驗、勘察、聽證、論證等環(huán)節(jié)的審批事項,各首席代表行使分辦權和督辦權,依靠會審會簽、會議研究、委托評審、專家論證、檢測檢驗等制度,保證項目按時公開辦理,按法定審批時限承諾辦結。再次,對于涉及兩個或兩個以上部門辦理的審批事項,實行“首辦責任制”,由首辦窗口或政務中心協調相關部門按時辦結。同時科學優(yōu)化審批流程,推行并聯審批。例如,對電子口岸入網許可事項,由??诤jP審批辦牽頭省商務廳等六個相關部門進行并聯審批。海口海關通過網上審批系統將申請材料發(fā)送給各部門同時進行審批,節(jié)約了大量審批時間。無論哪類審批事項,均須由行政審批辦公室受理和辦理,且受理、初審、告知、發(fā)證等行為均須在窗口完成。據統計,當前海南省政務中心內部循環(huán)即可辦結的審批事項辦件量占所有審批事項辦件總量的88.7%。

第四,加強政務中心建設亟待解決的兩個問題。一是著力改善政務中心的法律環(huán)境。在現行法律體系和行政運行管理模式不變的情況下,對于政務中心的法律地位、行政主體和執(zhí)法主體資格,政務中心與各行政職能部門的法律關系,政務中心與政務大廳的關系,政務中心的法律責任等問題,需要從法理、法律與實踐的結合上研究解決。二是加強中央對行政審批制度改革和政務中心建設的領導。國家把行政審批制度改革頂層設計和領導實施的職能交給監(jiān)察部,而不是國務院,沒有國務院行政審批制度改革領導小組,也沒有設立國務院的政務中心,使這項改革在中央和地方層面都缺乏應有的力度,地方政務中心履行職能面臨“小馬拉大車”的困局,對于這些體制性問題,國家應當盡快研究解決。

加強電子政務建設,全面推行網上行政審批

網上審批是對政務中心大廳審批的延伸和拓展,是政務中心加強電子政務建設的重要內容。國務院要求,應當大力推行和規(guī)范網上審批,推進行政審批公開,把審批事項、審批程序、申報條件、辦事方法、辦結時限、服務承諾等在網上公布,實行網上公開申報、受理、咨詢和辦復。

推行網上審批的必要性。在政務中心實體大廳審批的基礎上推行網上審批,具有重要意義:一是有利于擴展政務中心辦事大廳的實體空間(場地),以便使更多的行政職能部門和行政審批事項“應進全進”到政務中心;二是有利于提高政務中心大廳行政審批的效能,減少審批環(huán)節(jié),縮短審批時間,明顯提高政務中心大廳行政審批的效率;三是有利于群眾咨詢、申報和辦理審批事項,監(jiān)督審批過程,更好實現便民審批和為民審批;四是有利于深化政務中心的機制改革,強化對行政審批的內部監(jiān)督、過程監(jiān)督和外部監(jiān)督,有效防止審批腐敗,實現廉潔審批。

在推行網上審批的過程中,有人認為只需要建實體大廳審批就能解決問題,不用搞網上審批;有人認為只需要實行網上審批就夠了,不用建政務中心的實體大廳;還有人認為應當先建政務中心的實體大廳,再建網上審批的虛擬大廳,從而實現有形大廳與無形大廳相結合。事實表明,只建虛擬大廳而無實體大廳,不僅使網上審批缺乏基本的運行載體,而且無法有效解決辦事群眾“跑多門”的問題,無法達成審批事項集中辦理的規(guī)模效應;只建實體大廳而無虛擬大廳,審批工作就缺乏豐富的科技手段延伸,無法實現政務服務的全天候覆蓋。“兩個大廳”缺少任何一個,都不利于“服務型政府”的建設。海南省政務中心的實踐證明,把政務中心的實體大廳與網上審批的虛擬大廳結合起來,無縫對接,相互補充,彼此配合,相得益彰,可以滿足人民群眾不同層面的申辦需求,能夠更好地發(fā)揮“一班審批人馬”、“兩個政務中心”的作用,從而推動行政審批制度改革的不斷深化。

建立網上審批的電子政務平臺。以電子政務平臺為依托的網上審批虛擬大廳,保證了群眾在網上辦事如同在實體大廳辦事一樣,享受同樣便捷、高效和人性化的服務,同時又突破時間、空間和人情因素的制約,成為“全天候”的服務型政府。上海市推行網上審批,建立面向企業(yè)與市民的網上公開、網上申報、網上預審的網上辦事大廳;實現數據共享,通過網上信息交換,建立誠信體系。

根據海南省政務中心的經驗,加強行政審批制度改革中的電子政務建設,應當著力建設“五位一體”的電子政務平臺:一是建設項目管理平臺,將審批事項的集中管理、清理下放、集中審批等規(guī)范化、常態(tài)化;二是建設網上審批平臺,將行政審批流程各環(huán)節(jié)的具體要求整合到審批平臺中,實現按照審批實際情況定制審批流程;三是建設網上電子監(jiān)察平臺,實現對審批過程網上全程監(jiān)督;四是建設網上辦事平臺,方便群眾辦事,使群眾足不出戶即可申請行政審批,咨詢審批業(yè)務,查詢辦理結果或進展情況、存在問題及解決辦法;五是建設政務公開平臺,將群眾關心的通知公告、政策法規(guī)、審批條件、程序時限等全部予以公開。海南省政務中心推行的是“五位一體”的電子政務平臺,自2011年1月開展網上審批試點以來,迄今已辦理網上審批辦件74600件,占全部審批辦件量的48%,[6]明顯提升了行政服務的效率和水平。

完善網上審批需要解決的問題。第一,隨著下放審批事項的增加,國家應當建立部、省、市、縣的四級行政審批聯網,通過審批網絡系統實現遠程申報和信息共享,開展網絡審批,層層把關,全程監(jiān)督,以減少各個層級部門的自由裁量權,減少審批備案環(huán)節(jié),提高審批效率。第二,不斷提高網上審批的電子化、技術化、數字化水平,減少人情和權錢干擾影響因素,制定統一的審批項目、審批標準和審批程序,開發(fā)統一的審批平臺軟件,并配備相應硬件設施,促進行政審批系統標準化、規(guī)范化和便捷化,形成統一高效的多級網上聯動審批系統。第三,對行政審批工作人員和申請審批的群眾進行培訓,提高他們對網上審批的認識,適應網上審批的要求,掌握網上審批的操作技能,通過網絡實現對行政審批的管理、服務、申報和監(jiān)督。第四,研究制定網上審批的法規(guī)及標準,將網上審批納入行政許可法律框架,從法律上對網上審批效力予以確認,明確網上審批過程中申請人及審批人員的權力和責任,完善電子簽名、電子檔案法規(guī)等網上審批相關法律配套。

強化監(jiān)督制約,確保廉潔高效審批

行政審批是最容易設租尋租的行為,在分散行使審批權的管理體制下,行政審批容易成為腐敗高發(fā)易發(fā)的主要環(huán)節(jié)。個別部門、少數公職人員利用手中的審批權,以權謀私、濫用權力、權錢交換、吃拿卡要,違背了法治政府的原則和政府管理的宗旨,損害了國家和公眾的利益,損害了行政管理機關的形象。在政務中心集中行使審批權的新平臺上,減少審批項目,規(guī)范審批行為,建立一整套行之有效的監(jiān)督制約機制,強化對審批行為的監(jiān)督,有利于從源頭上減少腐敗發(fā)生的可能性,有利于保證行政審批權的廉潔行使。

集中審批權需要加強監(jiān)督制約。從理論上講,權力集中容易產生腐敗,絕對集中的權力產生絕對的腐敗。但是,我國以政務中心建設為平臺的行政審批制度改革,是權力集中與分權制衡、監(jiān)督制約相結合的改革,是行政審批的“所有權”與“經營權”相分離意義上權力集中的改革,是追求高效廉潔便民利民的改革。這種“集中”與“分權”統籌安排的改革機理主要體現為以下三個方面:

一是在各審批職能部門內部,將審批權中的“所有權”保留于原權力主體(行政職能部門),行政審批所有權的性質和歸屬不變,只是將審批權中的“經營權”從行政職能部門及其負責人手中分離出來,相對集中于政務中心大廳運行,實現審批經營權的集中行使和科學配置。這一改革,形式上是相對集中審批權,實質上是改變了過去審批權集中于個別領導的局面,通過審批權的科學配置,形成對審批權行使過程的有效監(jiān)督機制。由于審批權被從原來各行政職能部門的處室剝離出來向審批辦集中,進而向政務中心大廳集中,原處室的職能由過去側重行政審批轉變?yōu)橹饕贫ㄒ?guī)劃、調查研究、擬定政策措施、加強監(jiān)督檢查,從而形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離而又相互制約的權力監(jiān)督制約機制。

二是在政務中心大廳內部,強調對審批權進行適度分權制衡,強化對行政審批權的監(jiān)督制約,消除因審批權集中運行而可能滋生腐敗的體制機制因素。實行集中審批后,所有審批業(yè)務由審批辦一個窗口對外,對辦理條件、所需材料等實行一次性告知,審批辦主任、各行政職能部門及其處室不接觸申請人,對審批業(yè)務人員與申請人實行物理和制度雙重隔絕,有效監(jiān)督制約了行政審批權的行使。同時監(jiān)察部門在政務中心設置行政效能監(jiān)察室,對審批程序、辦理時限、服務質量等實施全程“嵌入式”監(jiān)控。

三是將集中于政務中心的審批權進行分解和分工,形成審批過程各個環(huán)節(jié)的權力監(jiān)督制約機制,解決審批權在業(yè)務處室乃至審批辦內部的權力制衡問題。部分項目由于受場地、設施、技術等條件的限制,需要在大廳之外采取委托辦理、分辦督辦模式的,審批辦將其授權給相關業(yè)務處室辦理,審批辦則牽頭并利用網絡對各業(yè)務處室進行督辦。例如,海南省國土環(huán)境資源廳審批辦推行“項目集中、過程委托、網上審批、統一監(jiān)管”的審批模式。審批辦負責對每個審批件和每個審批環(huán)節(jié)進行跟蹤監(jiān)督,向承辦處室進行電話督辦和發(fā)送《審批項目督辦通知書》進行書面督辦(圖略)。

權力越是集中,越是需要加強對權力的監(jiān)督制約。在對行政審批權進行監(jiān)督制約方面,應當進一步健全行政審批的監(jiān)督體系,不僅充分發(fā)揮專有機構的監(jiān)督作用,而且積極發(fā)揮公眾和社會輿論的監(jiān)督作用,使各方面的監(jiān)督形成合力;進一步完善對行政審批的制衡機制,通過事前和事中監(jiān)督,建立重大責任審批、合法審核等會議制度,加強監(jiān)督的針對性,防止決策失誤、權力失控和行為失范,杜絕行政審批的不作為和亂作為;進一步完善行政審批的監(jiān)察制度,建立具有適時監(jiān)控、預警糾錯、信息服務、投訴處理等多種功能的行政審批監(jiān)察系統,增強監(jiān)督的實效;進一步加強事后監(jiān)督,嚴格執(zhí)行行政審批責任制,追究違法審批者的法律責任。

強化行政審批的政務公開。公開透明是防止公權力腐敗的有效手段,是監(jiān)督制約行政審批權的重要原則。改革行政審批制度,應當根據“應公開全公開”的原則,全面推進行政審批的政務公開,將審批事項、主體、依據、條件、時限、程序、收費依據、收費標準等全方位向社會公開,陽光操作,增強群眾對審批事項辦理的預期性,便于社會監(jiān)督;應當根據行政審批的服務質量承諾書,加強服務審批標準化,明確服務標準及時限,優(yōu)化審批流程,向社會公開。

海南省的改革實踐,為我們提供了行政審批政務公開、陽光操作的有益經驗。為了全面實現行政審批政務公開,海南省政務中心建立政務公開平臺,組織34個審批辦對每個審批項目編制辦事指南,制定示范文本、申請表格,提供數十臺自助查詢電腦,通過中心和政府各部門網站、新聞媒體、辦事卡片、電話、郵件等多種方式,對行政許可審批項目名稱、法律依據、申請條件、申報材料、辦理程序、審批進度、承諾時限、收費依據等進行“八公開”,項目辦理結果都通過中心網站、手機短信、現場LED屏幕、觸摸查詢機等進行公布,極大方便了群眾辦事。

強化網絡電子監(jiān)察。據統計,全國31個省(區(qū)、市)都不同程度地開展了電子監(jiān)察工作,海南、浙江、上海、湖南、江西、廣東、廣西、貴州等地實現了省、市、縣三級聯網監(jiān)察。海南省政務中心行政審批系統與34個進駐單位實現遠程聯網,進駐單位領導與相關處室可遠程登錄審批系統查詢審批情況、監(jiān)督審批工作。政務中心還對27個進駐單位進行視頻聯網,公開審批辦工作人員工作作風、服務態(tài)度、在崗情況和辦事效率,委廳局領導可對進駐中心大廳的審批辦工作人員進行實時監(jiān)督。同時,各界群眾、新聞媒體、各級人大及政協代表可借助海南省政務中心網站,對審批工作進行在線監(jiān)督投訴,建言建議等,使監(jiān)督主體更加豐富,監(jiān)督方式更加立體。

從地方的實踐來看,目前一些地方的網絡電子監(jiān)察,主要還是局限于對限時辦結情況和投訴受理的監(jiān)督,還應當強化對行政審批合法性、規(guī)范性的監(jiān)督。下一步應當集中人員、資金和技術等資源,努力攻克技術難題,打造先進完善的網上審批平臺和電子監(jiān)察平臺,將審批項目的各項內容、各個環(huán)節(jié)、各種程序固化在網上,推行標準化審批和監(jiān)督,減少審批人員的自由裁量權,實現用技術促服務、用技術促監(jiān)督。

李林,中國社會科學院學部委員,法學研究所所長、研究員、博導。研究方向:法理學、立法學、比較立法學、法治理論、憲政民主理論等。主要著作:《立法機關比較研究》、《法制的理念與行為》、《立法理論與制度》、《法治與憲政的變遷》、《走向憲政的立法》等。

【注釋】

[1][2][4]參見溫家寶總理2011年11月14日《在全國深入推進行政審批制度改革工作電視電話會議上的講話》。

[3]李林主編:《中國法治藍皮書(2012)》,北京:社會科學文獻出版社,2012年,第281頁。

[5]參見海南省《關于34個單位776項行政許可和行政審批事項集中在省人民政府政務服務中心辦理的決定》(瓊府〔2007〕69號)。

[6]據海南省政務中心審批系統統計。

第五篇:城市法治建設的特點困難和路徑

城市法治建設的特點困難和路徑

發(fā)布時間:2010-08-25 07:06:15

中國社會科學院法學研究所所長 李林

建設法治城市需要具備的條件:

第一個就是市場經濟條件。法治是一種奢侈品,它是需要一定的經濟基礎作為必要的支撐的。如果沒有足夠的或者起碼的經濟條件作為保障和基礎,那么法治城市、法治國家、法治社會是不可能建成的。

第二個條件就是民主政治的條件。就是說我們民主和法治要兩手抓,兩手都要硬,這是一個基本的原理。但是民主政治建設也要有一個循序漸進的過程,民主的發(fā)展和法治的發(fā)展在當下的過程中應該法治優(yōu)先,應該更加強化法治,也就是說先制定規(guī)則再實施行為。第三個就是法律文化條件。法律文化的形成、法制觀念的培養(yǎng)、法治精神的樹立等等這樣一個文化軟環(huán)境、軟實力的塑造,對于法制建設非常重要。法律文化可以在普法過程當中得到提倡和弘揚,得到強化。但是普法本身不會必然普出一個法律文化,法律文化是要建立在信仰、建立在生活方式等一系列重要實踐要素之上的,所以是一個長期的過程。我國城市法制建設面臨的主要困難:

首先是歷史上缺少民主法制的傳統。所以在新中國的法制建設當中很長的時間不能解決這些文化的問題。

其次,我個人認為是從國家層面上講缺少統一的法制建設戰(zhàn)略設計和規(guī)劃部署,缺少統一的依法治國領導機構和法制改革的政策安排。所以國家法制建設當中面臨的很多困難問題和挑戰(zhàn)在地方和城市建設當中都會或多或少碰到,都需要去應對。而這種應對在城市法制層

面這樣一個領域來看,又常常是無能為力的。比如說司法改革的很多問題,雖然我們在地方層面看到一些司法體制機制的問題,但是它的改革必須要從中央開始發(fā)布。我們看到了一些法律的空白、法律的沖突問題,那么這些問題從地方層面、從城市法制建設的這個角度來解決是異常困難的,更多的可能我們是提出問題,反映問題,但是真正解決問題還是需要由國家來解決。

第三,我個人認為跟城市的特點有關聯。城市人口密度大,人員構成比較復雜,包括我前面講的文化素質相對較高,見多識廣,規(guī)范和管理的難度較大。

第四,我覺得困難和挑戰(zhàn)就在于城市的機關事業(yè)企業(yè)單位多,管理、協調、規(guī)范比較復雜,而且這些企業(yè)事業(yè)單位對法制的資源要求等等都比較多,要求相對也比較高。其實在城市,特別是中心城市里面,以法人為單位的主體是比較多的,比較復雜的,因此對于這些主體的治理和管理,其難度也會增加很多。

第五,跟農村比,城市的矛盾會更多,腐敗案件會更多,這些因素也會給我們城市法制建設帶來一系列的困難和挑戰(zhàn)。

法治城市建設的路徑:

第一,要加強對城市法制建設的領導。我們國家法制建設一個最大的特點就是看領導重視不重視。那么領導重視,當然也包括領導機關的重視,你的人財物就好解決了,如果領導不重視,靠一個法制部門的努力在很大程度是勉為其難。

第二,要明確城市法制建設的思路。我個人認為法制建設在地區(qū)或者是城市功能區(qū)的建設當中,要做到幾個結合,就是要把國家法制建設的要求和法制建設的需要結合起來,把法制建設的需要與城市建設結合起來,把城市法制建設與地區(qū)的工作大局結合起來,要做到若干個結合,才能真正實現城市法制建設又好又快的發(fā)展。

第三,要選擇適當的方式建設城市的法制。我認為關鍵是要調查研究,要從實際出發(fā),同時要遵循科學規(guī)律和法制建設的規(guī)律。目前很多地方搞了法制評價指標體系,我覺得可以研究,可以探索,但是要積極穩(wěn)妥,要講究科學性。

第四,要協調推進法制城市建設。城市法制建設不是單兵突進的工作,而是一個系統工作,要和城市、地方的各項工作結合起來,這樣才可能達到應有的效果,同時要用法制特有的方式來推動城市法制建設,比如說法制的公開性、明確性等等,用這樣一些方式,特別是用法制的方式來實現法制的目標,用法制的程序和手段來實現法制的目標。

來源: 法制網——法制日報

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