第一篇：公共財政框架體系下財政審計發展趨勢研究

公共財政框架體系下財政審計發展趨勢研究

【摘要】現代市場經濟條件下的公共財政理論和基本框架,決定著財政審計發展趨勢和取向。我國公共財政框架體系的建立，對財政審計工作產生了深刻的影響。作為對公共財政全方位監督的財政審計工作，必須適應改革發展的實際，積極面對公共財政框架的建立給財政審計工作帶來的機遇與挑戰。本文試就公共財政框架體系的內涵，公共財政框架體系的建立對財政審計工作的影響進行分析，并就公共財政框架體系下完善財政審計工作進行了探討。

【關鍵詞】公共財政 審計 財政審計

財政審計是國家審計的永恒主題，這是由國家審計的性質所決定的。隨著我國社會主義市場經濟體制的日益完善和公共財政框架體系的建立,財政審計工作必須及時適應改革發展的實際,積極面對公共財政框架的建立帶來的深刻變化，不斷調整財政審計的目標、范圍和內容，在審計監督中積極推進公共財政制度改革的深化和完善，促進社會經濟和諧、健康發展。

一、公共財政的內涵及基本框架

（一）公共財政的內涵

公共財政是建立在“公共產品”理論和“市場失靈”理論基礎上的，與市場經濟相適應的一種財政模式。綜觀世界上實行市場經濟國家的財政運行機制，盡管形式各異，側重點不同，但其基本模式是相似的，即以滿足社會公共需要為內涵來界定財政職能范圍，并以此構建政府的財政收支體系。這種為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動模式，在理論上亦-1-

被稱之為“公共財政”。公共財政，就是為市場經濟提供公共產品與服務的政府分配行為，是與市場經濟體制相適應的一種財政管理制度。建立健全公共財政體系，是建立社會主義市場經濟體制的客觀要求，也是轉變財政職能的內在需要，是今后一個時期我國財政改革與發展的目標取向。

（二）公共財政的基本框架

在市場經濟國家，公共財政具有自己的特點。從我國實際出發，有中國特色的公共財政基本框架主要包括四個方面的內容和要求:

1．公共財政職能框架。在社會主義市場經濟條件下，財政要退出微觀經濟的經營管理領域，弱化其市場性的生產建設和經營職能，強化其在社會資源配置、收入分配調節和宏觀經濟調控等方面的職能，充分體現國家財政的社會性和公共性。

2．公共財政管理框架。包括建立健全以各項稅收收入為主，以必要的政府規費為輔并靈活運用政府融資手段，規范透明的國家財政收入體系框架；建立健全以公共支出需要為重點，規范化的政府部門預算制度、國庫集中支付制度、政府采購制度等公共財政支出管理框架；建立健全財政資金申請、審核、撥付、執行、績效評估相結合的財政預算立法程序管理以及審計監督框架。

3．公共財政體制框架，即分稅制財政體制框架。分稅制財政體制框架是與公共財政運行機制模式相適應的也是當今世界絕大多數實行市場經濟體制國家所采用的。

4．公共財政政策框架。公共財政政策的制定和實施，以充分發揮公共財政的功能作用為出發點，綜合運用預算、稅收、國債、財政補貼、轉移支付等多種政策工具，適時適度地對經濟和社會分配進行有效的宏觀調控，從而推動社會經濟健康、有序、快速發展。

十三屆四中全會以后，隨著改革的不斷深化和社會主義市場經濟體制的建立，特別是1998年全國財政工作會議明確提出構建公共財政的基本

框架和目標，對我國的財政體制改革目標作出了明確定位，促進了我國公共財政運行基本框架的建立。

二、公共財政框架體系的建立對財政審計工作的影響

近年來，我國圍繞建立和完善公共財政體系框架，進行了一系列的財政改革，這些改革措施對財政審計都產生了較大影響。

（一）審計監督的重點隨之調整。財政改革的全面推行，推動了原有財政資金管理分配模式的變革，預算的剛性進一步增強，財政資金的分配管理權限更加集中、統一，財政部門參與對財政資金調控、分配、使用的力度加大。另一方面，預算執行單位的財政資金管理使用行為將隨著財政各項改革的深入逐步得以規范，違紀違規問題將得到一定程度遏制，因此以查錯糾弊為主動的財政審計要及時調整工作重點，進一步加大審計監督力度。

（二）審計監督方式、方法隨之變化。財政體制改革的深化，密切了征收機關與國庫組織收入與解繳入庫的關系，密切了財政資金撥付與國庫劃撥資金的關系，也密切了上下級征收機關的關系。為了減少審計的環節，提高工作效率，擴大審計成果，財政審計的監督方式、方法正在悄然發生變化。如隨著國庫集中收付制度的建立，預算外管理的收入全部納入預算管理，預算單位的銀行開戶被逐步取消，過多的銀行賬戶已不復存在,過去的從預算單位銀行賬戶入手的審計方法受到了挑戰,在新的管理模式下,審計的方法則應更多的采用核對法去核查各個賬戶之間的清算過程。

（三）審計監督的手段隨之革新。隨著“金財”、“金稅”等信息化工程的實施，財政審計的對象發生了變化，電子賬簿、網上交易、無紙化辦公的出現，傳統的審計手段已不能適應網絡和信息技術的發展。面對這種局面，財政審計必須抓住機遇，改變手工審計這種傳統的單一的審計方式，積極引入計算機審計手段，不斷擴大應用面和應用深度，利用可靠的財政審計軟件，及時、科學、全面地采集和分析財政財務電子數據，并通過計

算機網絡進行聯網審計，突出審計重點，提高審計效率，提升財政審計工作質量和效果。

（四）審計監督目標、環境隨之變更。財政改革的目的是建立并完善公共財政體制，公共財政的目標是在合理的財政資金和資源消耗條件下，取得社會效益的最優化和最大化。為此，財政審計要從財政財務收支真實、合法性審計為主，向真實、合法性審計與財政資金使用效益審計并重轉變。同時審計工作要求更加規范，審計準則要更國際化，審計結果將更加公開透明。

三、公共財政框架體系下完善財政審計的對策

（一）適應政府職能轉變，調整財政審計目標

財政審計目標應順應審計體制改革的要求，聯系公共財政逐步建立的客觀情況，進行有效的重新定位。今后財政審計的目標，不僅要著眼于查出預算收支中的違法違紀問題，更要著眼于執行國家公共財政政策的情況；不僅要檢查預算資金分配合規性，更要關注財政分配是否體現了公平與效率的原則；不僅要嚴打會計造假和各種偷漏稅行為，更要突出黨政領導、社會公眾關心的財經活動中的熱點難點問題的審計。

（二）著力構建財政審計大格局，拓展財政審計工作的深度和廣度 財政審計大格局下，要擴大審計覆蓋面、找準著力點，對財政資金進行全方位、全過程、多層次、寬領域的全面監督，達到“維護財政安全、防范財政風險、促進財政改革、規范財政管理、揭露突出問題、提出改進建議”的財政審計目標。

一是擴大審計覆蓋面。將財政審計外延至全部政府性資金和政府管理的公共資金，特別是要通過擴大審計范圍解決審計真空帶問題。樹立民生理念，高度關注群眾利益，加強對民生資金的審計。

二進一步突出財政審計工作重點。要結合財政制度改革，深化預算執行審計；要積極開展審計調查研究，將政府和人大關心的熱點問題、社會

關注的焦點問題、財政支出管理中存在的影響宏觀經濟運行的突出問題作為審計調查的重要內容，為國家的宏觀調控服務；要跟蹤國家宏觀經濟政策措施的落實情況，及時提示和反映影響宏觀調控政策目標的矛盾和問題，推動提升財政政策及其他宏觀調控政策的實施效果；在全面掌握財政收支狀況的基礎上，密切關注國家財政運行中的突出矛盾和潛在風險，及時提出防范和化解財政風險的建議，切實維護國家財政安全。

三是積極開展財政支出績效審計。審計機關應將審計重點轉移到揭露財政管理體制不完善、內控制度不健全、執行政策不到位、決策失誤、損失浪費等問上來，實現從微觀審計到宏觀審計轉變，從財政財務收支的真實性、合規性審計到績效審計的轉變。要改進以查錯糾弊為主的審計模式，不僅關注財政資金使用得“對不對 ”，更要關注使用得“好不好 ”，在監督財政資金分配、撥付環節的同時，重點檢查項目資金的使用效果，對資金投向的正確性、使用的效益性和管理的規范性進行綜合評價。

（三）強化信息化手段在財政審計中的應用

審計信息化是審計工作現代化的重要內容和技術支撐，必須進一步加大審計信息化建設力度。一要繼續強力推進計算機審計，制定財政審計中應用計算機審計的具體準則、指南、操作規程或技術標準，要重點抓好AO的運用，關鍵要在擴大應用范圍、提高應用層次和深度上下功夫。二要加快金審工程建設，將審計機關的計算機網絡與財政、海關、稅務、國庫等機關的計算機網絡聯網，應統一規劃，建設網絡遠程審計硬件和軟件系統，避免審計系統內的重復建設和資源浪費。三要進一步建立完善財政審計資料庫，不斷擴充數據和內容，在此基礎上，盡快構建省、市、縣財政審計資料信息傳遞和交互渠道或平臺，形成審計成果共享機制。

（四）轉換成果，加強財政審計的實效

一是提高審計報告質量。加強財政審計綜合評價分析。審計報告是審計機關工作成果的主要體現，不斷提升審計結果報告和審計工作報告質量

能夠提高審計效益，擴大審計影響力。提交的“兩個報告”要注重真實性、宏觀性、針對性和可操作性，加強綜合評價分析，以充分發揮財政審計的建設性作用。

二是加強財政審計結果的落實。要堅持揭露和查處問題與促進整改、完善制度、深化改革并重，逐步建立健全整改報告制度、督查制度和責任追究制度，切實提高審計監督效能。

三是進一步推進審計結果公告制度。進一步完善以審計工作報告為主體，單項審計結果公告做配套的審計報告體系，及時逐一向社會公告每個審計項目的具體情況，通過“陽光審計”推動“陽光財政”。

參考文獻：

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第二篇：公共財政框架下行政事業單位內部監督初探

在公共財政框架下，財政支出管理是重點，同時也是公共財政體系建設的關鍵。在支出的管理上要以實現財政資源的公平分配和高效使用為目標，這就需要建立公開、透明、規范、科學且具有強約束力的監督機制，而內部監督是監督的基礎和關鍵。本文就完善行政事業單位會計的內部監督機制談些粗淺看法。

一、內部會計監督是法律賦予單位和財務人員的職責

單位內部會計監督是指由本單位的會計機構、會計人員通過日常會計工作對本單位經濟活動進行的監督以及由內部審計機構、審計人員定期進行的內部審計。《中華人民共和國會計法》（以下簡稱《會計法》）規定“會計機構、會計人員依法進行會計核算，實行會計監督”。第二十七條中進一步明確規定各單位應建立健全本單位內部監督制度，并對單位內部監督制度規定提出了具體要求。根據《會計法》的要求，單位和會計人員必須自覺承擔內部監督的責任和義務。如若不履行該義務按照《會計法》的規定將承擔一定的法律責任。

二、內部會計監督是會計監督的基礎和關鍵環節

會計監督是會計的基本職能，會計監督按監督的主體不同分為內部監督和外部監督。內部監督是本單位經濟管理的重要組成部分，是會計監督的基礎和關鍵環節。內部監督大多屬于事前監督，它可以規范會計行為，明確責任，獎懲分明，防止工作差錯和舞弊，避免因責任不清而導致互相扯皮、推委，甚至越權行事，可以制止一些違紀現象的發生，保證會計信息的真實、合法、準確、規范。倘若缺乏有效的內部會計監督，那么再嚴格的外部監督也難以避免上有政策、下有對策的情況出現，再完善的法律制度也難以得到貫徹執行。這一點已被實踐所證明。一套完整的內部監督制度可以保護單位資產安全，保證會計記錄的可靠性，及時提供可靠的財務信息。一套薄弱的內部監督制度本身就是會計信息失真和會計犯罪的誘因。所以強化內部監督具有十分重要的意義，是會計監督的基礎和關鍵環節。

三、目前行政事業單位會計內部監督的現狀

隨著市場經濟的發展，經濟領域的法制建設相對滯后，一些很不規范的經濟行為也沖擊著行政事業單位的財務管理，不同程度存在會計憑證失真、會計信息模糊、內部管理松弛、會計監督不力的現象。究其原因主要是：有的行政事業單位對建立內部會計監督制度認識不足，重視不夠，內部監督制度殘缺不全，嚴重的并未建立健全內部會計監督制度；有的會計人員放棄了監督的職責，認為會計工作只是記賬、報賬，在經濟業務處理過程中，對一些明知違規的現象不予抵制；有的以強調靈活性為由而不按規定程序辦理，更有甚者為了小團體或個人利益而不擇手段，弄需作假。另外還有一些單位認為行政事業單位財務核算簡單，什么人都能干，所以安排一些無財務專業知識的人員做財務會計工作，這些人員無財務專業知識，對財務政策、制度本身就不了解、不熟悉，在政策和制度的執行中難免出現偏差、漏洞，喪失了內部監督的能力。這種種情況致使內部會計內部監督制度失去了應有的剛性和嚴肅性，造成財務管理混亂、會計信息失真，不能及時分析和控制預算執行中出現的偏差，嚴重的出現一些違紀現象，給國家帶來損失。所以沒有嚴格有效的會計監督，會計核算的質量就難以保證，必將導致管理的混亂。

四、公共財政框架下完善行政事業單位內部監督機制的思考

市場經濟是法制經濟，公共財政是法制財政，是陽光財政，行政事業單位的用財理財過程也應當是公開透明的，要做到這一點，除建立強有力的外部監督機制外，必須使行政事業單位的財務內部監督成為一種以法律為基礎、為依據的有效監督，因此應從以下幾方面強化管理。

范預算單位的設置

凡獨立核算的單位必須具備獨立核算的條件，這是實行獨立核算的前提。一些行政事業單位由于業務的限制，人員較少，會計業務也較少，大部分沒有財務專業人員，也不按照會計制度的要求進行合理分工，有的會計人員身兼數職，不能按要求進行合理分工，達不到互相牽制的目的。如有的單位會計兼采購，有的采購兼審批，更有甚的單位會計出納一人兼。有的會計人員由于不是專業人員，不了解財務知識，發揮不了會計的監督作用。完全不具備獨立核算的條件。筆者認為，對于編制在30人以下的單位不易獨立開戶，應實行財務集中支付制度；對于雖然編制在30人以上，但單位沒有財務專業人員的，由財政部門予與委派或以系統、部門為單位，實行集中支付。

2、加強對會計人員的資格審查和業務培訓工作

按照《會計法》的規定，從事會計工作必須具有會計資格證。行政事業單位也不能例外，財政部門要加大對從業人員資格的審查力度，沒有會計資格證的人員一律不得從事會計工作。同時財政部門和主管部門要對會計人員定期進行培訓。因為會計法規、政策不是一成不變的，會計理論在不斷發展和完善，會計實踐需要不斷積累和豐富。所以會計人員不僅要具備一定的專業知識和技能，而且要繼續學習，不斷地更新知識，努力提高自身素質，這樣才能勝任會計工作，才能熟練運用會計政策和會計方法對本單位的經濟活動進行記錄、預算、分析和控制，使本單位的經濟活動處于良好的運行狀態，使資金發揮最大的效益。

3、提高單位負責人對內部監督的認識

《會計法》規定單位負責人是本單位會計行為的責任主體，單位內部監督的成敗，并不取決于會計機構和會計工作人員本身，而取決于單位負責人對會計工作的認識、重視和信任程度，取決于單位負責人對會計工作合理建議的采用率，取決于單位負責人對會計工作的“授權”和內部監督制度的建立、完善及運行有效性等方面。只有單位負責人重視，才能切實建立起有效的內部監督制度，才能在會計監督過程中遇到內部或外部阻力時，給會計人員以足夠的支持，才能自覺帶頭遵守有關的會計監督。只有這樣才能保證內部監督制度的順利執行，會計的監督職能才能得到真正的發揮。所以提高單位負責人對內部監督的認識，是實行有效監督的前提。

4、完善單位內部監督制約機制

內部監督的核心之一是在單位內部建立起相互制約、相互監督的機制。有效的會計管理必須有健全的規章制度作保證，使會計工作有章可循，有法可依，在制度上保證會計監督職能的充分發揮，以達到互相監督的目的，防止會計事務處理中發生的失誤和差錯以及營私舞弊等行為，增強財務的公開性和透明性，提高會計核算質量。筆者認為各單位應根據各自不同的性質及具體情況，依據《會計法》等法律規章，建立一套適合本單位的、完整的內部管理制度，內部制度的規定要體現相互制約機制，同時制度規定應明確具體，具有可操作性。具體應包括以下內容：

（1）、明確不相容職務分離制度。一是堅持“錢、帳分管”制度，即凡涉及到款物的收付、結算及其登記的任何一項工作，必須由兩人或兩個以上人員分工辦理；二是在會計核算上堅持復核制度，制單和審核要由兩人分別負責，堅決杜絕制單、審核、財務負責人一人承包的現象；三是嚴格印章控制，財務專用章應由專人保管，個人名章應由本人或其授權人保管。嚴禁一人保管支付款項所需的全部印章。嚴格履行簽字或蓋章手續。同時會計和出納之間分工要制度化，不能一人包辦代替；四是明確審批程序，即所有開支必須先經過財務負責人審核票據是否符合規定、開支是否符合政策、手續是否齊全后，再由領導批準核銷，充分發揮財務人員“閘門”作用。

（2）明確重大經濟業務事項的決策和執行程序。對重要經濟業務事項決策和執行程序要明確，做到制度化、規范化，實行決策權和執行權相分離，使決策人員和執行人員之間能夠互相監督、互相制約的機制，既要防止權力過于集中，也要防止多頭行事、各自行事。

（3）明確財產清查的范圍、期限和組織程序。財產清查是會計核算工作的一項重要制度，在編制財務會計報告之前必須對各項財產物資進行實地盤點和對庫存現金、銀行存款、債權債務進行清查，查明實存數與帳面數是否相符，并查明不符的原因和責任，制定改正措施，做到帳實相符，保證會計資料真實完整。單位不僅要明確財產清查的范圍、期限和組織程序，還要保證財產清查制度得以具體落實。

（4）對會計資料進行內部審計。內部審計既是內部監督的一個重要組成部分，又是內部監督的一種特殊形式。在單位內部除會計機構、會計人員外，要有專門機構或人員對會計資料進行再監督。有內部審計機構或人員的該項工作由內部審計機構或人員進行，沒有內部審計機構或人員的要指定專人負責該項工作。

5、加強財務人員職業道德教育，是實施內部監督的重要保證

實施內部監督會計人員必須要有良好的職業道德，恪守職業道德規范，這是會計人員必須恪守的行為準則。它要求會計人員首先要熱愛本職工作，忠實地履行會計職責。會計工作主要是通過大量的數字體現，稍有不慎就會產生錯誤或導致損失，所以需要從業者必須具有誠實、認真的工作態度，每個環節都需要全心(本文權屬文秘之音所有，更多文章請登陸www.tmdps.cn查看)全意地投入，決不能馬馬虎虎、敷衍塞責，要踏踏實實地做好每項會計工作。二是實事求是、客觀公正。真實地反映客觀經濟活動是會計的首要職責，會計從業人員在會計信息加工、會計政策的選擇、會計方法的確認過程中，均應以事實為依據，而不能憑空虛構、偽造、篡改；同時會計職業活動中涉及各方面的利益，包括國家的利益、本單位的利益、個人的利益以及社會的公眾利益，因而會計人員要公平、公正地對待各方面利益，不能犧牲國家和公共利益換取本單位或個人利益。三是遵守會計職業紀律。會計活動是以會計法規為主體的包括各類財經法規的綜合體現，會計人員是財經法規的執行者，會計人員要熟悉法規，在廉潔奉公的基礎上，必須做到有法必依、執法必嚴。

第三篇：財政專項資金績效審計體系研究

財政專項資金績效審計體系研究

摘要：本論文從闡明課題研究的背景和意義入手，第一部分從理論研究和以浙江宏觀服務型績效審計模式為代表的績效審計實務實踐方面介紹了當前我國財政專項資金績效審計的現狀,并從三方面歸納了主要特點。第二部分介紹了美國、英國、加拿大三國財政專項資金績效審計的發展情況，通過共性特點的比較分析，從中得出可供我國借鑒的經驗做法，提出我國要推進財政專項資金績效審計工作，必須要構建科學、合理、規范的財政專項資金績效審計評價指標體系。第三部分主要論述如何構建財政專項資金績效審計評價指標體系，分別從評價指標的設置依據、評價指標的設置原則、評價指標體系的面向內容進行了闡述，并給出了兩種評價指標體系模型的設想，一是采用“部門-項目法”構建一般財政專項資金審計績效評價體系模型；二是采用“沃爾評分法”構建行業財政專項資金審計績效評價體系模型。第四部分從三方面提出了完善我國財政專項資金績效審計的對策建議。

關鍵詞：財政專項資金 績效審計 評價指標體系模型 構建與完善

緒論

第一節 研究背景

隨著我國市場經濟體系的不斷成熟,公共財政管理改革的步伐逐步加快，科學分配、合理使用財政資金，增強財政資金使用的效率和效果已成為政府和社會關注的焦點。在此背景下，財政資金績效審計的必要性日益凸現出來,成為政府加強宏觀管理，提高財政專項資金運行效率，增強政府公共支出效果的重要手段。其中，財政專項資金尤以其占財政收支結構比重大、涉及行業與領域多、與企業和群眾聯系緊密以及審計發現問題量多類廣、績效評價指標復雜且體系不健全等特點，成為績效審計研究和實踐的橋頭堡和主戰場。

審計署《20xx至20xx年審計工作發展規劃》提出，到 20xx年，所有的審計項目都將開展績效審計。財政專項資金績效審計是績效審計的最佳突破口，如何按照財政專項資金績效審計的經濟性、效率性和效果性要求進行籌劃、組織和實施審計，提出可行的審計建議，以促進財政專項資金使用效益的提高是當前各級審計機關、審計人員普遍重視的課題。

第二節 研究意義

當前，各級審計部門都積極地對財政專項資金績效審計進行實踐，并積累了一些經驗，但面臨的困難和挑戰也很艱巨，加強和深化該領域的研究具有重要的現實意義。

一、開展財政專項資金績效審計是政府審計發展的趨勢

我國的經濟實力和綜合國力明顯增強，政府管理的財政專項資金規模與日劇增。與此同時，政府在保障社會經濟發展方面也承擔著更加重要的責任，財政專項資金對經濟建設和社會發展的作用日益重要。我國正處于市場經濟體制和公共財政框架形成的初級階段，盡管財政收入總量和增幅都較高，但由于社會公共產品需求的增加，支出呈剛性增長，可用財力增長緩慢，財政專項資金短缺現象將在相當長的一段時間內存在，財政面臨的支出壓力將會越來越大。如何分配有限的財政專項資金，使財政支出結構趨于更加合理，并最大程度地發揮資金的使用效益，是財政專項資金管理必須解決的一個重要問題。傳統的財政財務收支審計注重對財政支出的真實、合法性審計，無法在提高財政專項資金績效方面發揮建設性作用。

二、開展財政專項資金績效審計是推進民主政治的需要

隨著公民民主意識和參政議政能力的提高，社會公眾越來越關注財政專項資金收支的真實、合法和效益等情況。在這種背景下，審計職能和工作范圍在不斷擴大，傳統的真實合法性財務收支審計無法向社會公眾提供政府管理的公共資金使用效益方面的信息。縱觀各國審計的發展，績效審計已經成為審計發展的高級階段，在經濟發展和政府建設中發揮著積極的作用和重要的影響。隨著我國經濟和社會發展，政府職能的轉變和公共財政管理體制的建立，傳統的財務收支審計也必然逐步向績效審計延伸過渡。

三、開展財政專項資金績效審計是是建立廉潔、高效政府的需要

實施財政專項資金績效審計可以在財務審計的基礎上，從政府開支的成本—效益、成本—效果角度來衡量其物質資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，而這些內容直接反映了政府機構設置是否合理，政府公務員是否負責，能力與責任是否匹配，是否存在貪污、浪費等問題，進而可以從源頭上發現和揭露腐敗現象，促進黨風和政風的好轉，提高黨的執政能力。同時，開展政府專項資金績效審計能夠揭示由于個別政府部門工作不力導致不當決策、錯誤決策、盲目決策、輕率決策，出現大搞“政績工程”、“形象工程”等造成嚴重損失浪費的問題。

第一章 我國財政專項資金績效審計現狀、特點

第一節 我國財政專項資金績效審計的開展現狀

一、審計理論研究方面。

我國審計理論界在20世紀80年代初審計制度建立不久，就開始探討經濟效益審計問題。國內較早的績效審計論著是呂文基1992年撰寫的《經濟效益審計教程》。從統計資料及有關文獻可以了解到，上世紀80年代初，我國審計理論界側重于引進和介紹國外績效審計的理論與實務，一些學者對績效審計進行了積極的探索并取得了可喜的成果。此后，逐步轉向探討如何建立有中國特色的績效審計，對績效審計的定義、職能、范圍、方法和程序等基本理論進行了較為廣泛的研究，并把績效審計理論研究列為重點研究課題，取得了一些初步的成果。

二、審計實務實踐方面。

我國在**年全國審計工作會議正式提出“積極探索開展績效審計”。《審計署**年至**年審計工作發展規劃》指出，“著力構建績效審計評價及方法體系。認真研究，不斷摸索和總結績效審計經驗和方法，**年建立起中央部門預算執行績效審計評價體系，**年建立起財政績效審計評價體系，**年基本建立起符合我國發展實際的績效審計方法體系”。

近年來各級審計部門在多類審計項目中積極進行了績效審計探索，積累了豐富的經驗。如：浙江省審計廳及時提出了以績效審計為核心向現代審計轉型的思路，探索和實踐宏觀服務型績效審計模式，強調面向成果使用者、以結果為導向、以解決問題為目的等理念，因地制宜推進審計管理創新，著力提升審計工作的服務性、建設性和成效性，從全部政府性資金審計、政策評價審計、民生民本審計、專項審計及調查、經濟責任審計、國家建設項目績效審計等實踐領域汲取經驗，初步搭建了有特色的績效審計框架。而就財政專項資金績效審計而言，由于涉及面廣、資金量大、專業性強，這項工作目前還處于試點階段,已進行的績效審計案例有限,所積累的經驗有限，其績效審計評價標準普遍存在法律準則欠缺、指標單

一、操作性和可比性不強的問題，不能滿足財政專項資金績效審計的多層次性、多樣性和系統性的特點。

第二節 我國財政專項資金績效審計的特點

我國目前開展財政專項資金績效審計主要呈現以下幾個特點：

一、審計方式多以事后審計為主，事前、事中審計尚不多見。

從審計機關開展財政專項資金績效審計情況看，由于目前我國財政管理的透明度，不高，信息不真實、不對稱的情況還比較嚴重，審計人員無法收集到比較翔實有效的項目立項、預算編制、資金分配等環節中重要的非量化信息明細資料，采取的審計方式多為事后審計，僅僅關注財政專項資金的使用結果，而對于財政專項資金的預算編制、資金分配、專項資金設立的合理性與必要性等無法進行有效的審計監督。

二、財政專項資金績效審計寓于傳統財政財務合規性審計之中。

目前大多數審計機關并未把財政專項資金績效審計作為一個獨立的審計類型來安排，開展的財政專項資金績效審計多是在財政財務真實性、合法性審計過程中，順帶關注管理和績效方面存在的問題，在審計報告中偶爾順帶提及績效評價和管理建議。審計方法多是集中在對財務數據的微觀分析上，審查的重點也多為擠占挪用財政專項資金、資金分配不及時等。而對于非財務資料、數據審計分析的深度和廣度不夠，如項目立項的可行性、財政支出范圍的界定、資金使用經濟性、效率性和效果性分析等宏觀層次評價較少。

三、財政專項資金績效審計開展沒有明確的法律依據和審計準則。

財政專項資金績效審計開展范圍小，層次低，隨意性大，并沒有把專項資金績效審計作為法定審計任務，從而使落實《審計法》規定的提高財政專項資金效益的要求成為空話。目前全國范圍內尚無財政專項資金效益審計的專項準則或指南，特別是適用于財政各類專項資金績效評價指標體系尚未建立，給科學、規范開展財政專項資金績效審計造成一定困難。

第二章 國外財政專項資金績效審計的比較與借鑒

第一節 國外財政專項資金績效審計的發展

一、美國財政專項資金績效審計的發展

美國開績效審計之先河，最早將績效審計引入政府審計領域。早在20世紀60年代，美國審計總署就開始將工作重心轉向對聯邦政府支出的綜合審計，率先把注意力轉向經濟性、效率性和效果性審計，其職責是檢查公共資金的使用，評價聯邦政府的投資項目和經營活動，提供政策分析、備選方案及其他支持，以便幫助國會做出有效的決策和撥款決定。例如曾進行年支出達到200億美元的聯邦機構及其事務審計和國防審計。20世紀70年代美國審計總署的“三E”審計走向準則化。美國審計總署由財務審計向政府績效審計轉變的標志是**年的《立法機關重組法案》和1974年的《國會預算與撥款控制法案》，這兩個法案授權美國審計總署對政府機構的項目管理活動進行評估與分析。美國審計總署在《政府審計準則》中對績效審計的內容、實施和報告作了具體規定。從此“三E”審計走上了規范化的道路，并得以較快的發展。

進入20世紀80年代，美國審計總署進一步擴大了工作范圍，對每個政府項目的資金流向和政府運作的高風險領域進行實質性的監督檢查，改進聯邦政府的財政管理，開展了范圍廣泛的效益審計和項目評估。現階段的工作重點中監督政府履行受托責任的情況和對危及國家安全和利益的高風險領域的監控，強調通過審計，防范可能發生的風險，促進政府改進工作績效，加強管琿機制的整合治理和系統管理，幫助國會促進政府工作的更好和更可信。現在，美國政府審計工作量的90％阻上是從事績效審計，“三E”審計已變成政府審計最主要的工作。通過績效審計和其他服務，美國審計總署每年為聯邦政府節約了大量資金。20xx年財政，美國審計總署的工作帶來了230．2億美元的直接財政收益，經費投入的每一個美元都帶來了61美元的收益。美國審計總署在開展績效審計方面取得了驚人的業績，對世界范圍內政府績效審計的開展起到了巨大的推動作用。

二、英國財政專項資金績效審計的發展

英國開展績效審計的歷史比較長，但以法律形式確認其為國家審計署的工作內容則是在1983年以后。**年3月英國政府發表了綠皮書，規定主計審計長應對公共資金支出的有效性和效率性進行檢查，必要時調查計劃項目是否有效地達到規定的政策目標。1983年頒布了《英國國家審計法》，首次正式為審計署開展績效審計提供了法律基礎。該法第六條規定：主計審計長可以檢查任何部門、機構或其他團體履行職能過程中使用資源的經濟性、效率性和效果性。根據法律規定，審計署可就政府所執行的項目、計劃或任何其他工作活動以及其結果進行審查并報告審計結果。

英國審計署的績效審計主要檢查和評價政策的執行結果，對政策本身并不提出批評意見，主要審查公共支出的經濟性、效率性和效果性。績效審計一般可分為四類：一是對嚴重的鋪張浪費、效率或效益低下和控制薄弱的現象所進行的檢查；二是針對特定的部門、重大項目、工程進行的調查；三是對管理活動所進行的檢查；四是其他較小規模的檢查。目前，績效審計已經是英國審計署重要的工作內容，每年績效審計項目約占總審計項目的40％。僅1994至1995英國國家審計署就公布了50份績效審計報告，涉及的領域涵蓋了國防、教育、農業、環境和交通、衛生和社會保障、法律和內政服務、海外和中央政府事務研究、私有化、稅收等8個領域。

三、加拿大財政專項資金績效審計的發展

在國家審計和民間審計的共同推動下，加拿大出現了一種名為“綜合審計”的現代審計方法，它與美國“3E 審計”的內容大致相仿。1989 年，丹尼斯.普瑞斯波爾提出，綜合審計還應審查對自然環境的有效利用和對生態環境的維護情況，政府項目及政府活動所產生利潤分配和再分配的公平性以及對社會秩序穩定的影響，把“3E 審計”拓展到“5E 審計”。加拿大綜合審計包括四個方面的內容：一是財務報表審計，目的是對財務報表的公正性發表意見；二是合規性審計，檢查政府部門和企業是否按照國家法律法規去花錢；三是經濟與效率審計，即最大效率地利用資源；四是有效性（效果）審計，強調項目投資的效果，要達到預期目標。第三、四項兩項又稱貨幣價值審計，也即績效審計的內容。

從內容范圍上看，首先，綜合審計是一個有機整體，財務審計是綜合審計的一個組成部分，它對執行情況與責任相關的財務信息予以證實。其次，綜合審計對主管部門活動相關的管理控制給予足夠的證實，以及管理部門對開發是否經濟、有效加以證實，從而保證政府有關規劃達到預期目標。財務審計是對財務報表的公正性、準確性、合規性提出意見。最后，綜合審計承擔的任務是對被審計單位資源（貨幣、人力、資產、信息）有效管理所使用的控制、步驟和系統進行檢驗，這意味著綜合審計范圍廣泛，一般包括：（1）財務計劃、預算、會計賬目、財務報表；（2）人力資源計劃、發展、評價和運用；（3）資本支出計劃，包括資產、設備、存貨和其他資產的取得和使用；（4）為執行經營管理的職責，在計劃、經營和控制方面所產生的必要信息。

第二節 國外財政專項資金績效審計的比較分析和對我國的借鑒

一、國外財政專項資金績效審計的比較分析

盡管西方各國政府財政專項資金績效審計各具特色，但的確也在逐步演變過程中產生了較為系統的審計對象、審計內容、審計程序和審計技術方法，而且這些對象、內容、程序和方法也已經得到了實踐者的廣泛贊同，并相互影響，共同成為西方績效審計理論體系的重要組成部分，為世界各國所借鑒。通過對比分析，可以發現其有四個共性：一是立法型審計體制為財政專項資金績效審計的開展提供了保障，在三權分立條件下，對行政機關的績效審計結果可以通過立法機關的監督得以落實；二是完整的法律法規體系確定了財政專項資金績效審計的地位；三是基于相對完善的政府預算管理體系下的財務審計已經相對成熟，會計信息實現了基本真實、合法，違法違規行為不斷減少，形成了一套完整財務報告體系和與之配套的報表審計體系，真實、合法、合規性審計的傳統審計任務基本完成;四是各國政府部門績效體系中的績效指標規范化、法制化標準的特點，為財政專項資金績效審計評價提供了重要的參考。

二、對我國的借鑒

隨著中央、省對地方轉移支付力度的不斷增強，特別是為應對20xx年金融危機影響，國家做出了4萬億投資拉動經濟增長的決策，財政專項資金作為主要的資金撥付、支出形式，其規模已占據了財政資金的半壁江山，但在支出管理上也不同程度地存在著預算安排不科學、政策執行不到位、資金大量沉淀、效益效果不明顯、監督管理缺位等影響專項資金使用效率和效果的問題。因此，加大財政專項資金績效審計力度，提高績效審計成果，直接關系到政府財政性資金總體的使用效益和效果，直接影響到國家和省有關經濟、產業政策的貫徹落實，其必要性已經凸顯。

由于政治體制、法律基礎、財政管理模式的差異，以及經濟社會發展階段和技術水平的差距，同美、英、加等有著幾十年績效審計發展歷史的國家相比，我國財政專項資金績效審計作為獨立審計類型的實踐還剛剛起步，績效審計的探索和實踐不具備西方績效審計發展的前提條件和外部環境，基本國情決定了中國的財政專項資金績效審計不能簡單照搬西方模式，必須立足于我國實際。但是，作為影響政府績效審計發展的重要因素和開展財政專項資金績效審計的關鍵環節，西方國家制定政府績效審計準則與規范，完善財政資金績效審計評價指標體系的經驗卻極為值得我們借鑒。

從世界各國績效審計的發展過程可以看出，凡是績效審計開展的比較好的國家，其績效審計方面的審計準則、規范和評價指標體系也是相對完善的。如：美國審計總署制定了七條公共部門績效審計測試與評估標準，對難以量化的標準提出了“優先實踐”概念作為衡量標準，并實行“金額化”法。績效評價標準是建立在以下七個方面基礎上的宏觀和微觀標準的統一:法規標準、行業比較標準、政府審計標準、州政府標準、效果標準、美國注冊會計師協會標準和可接受的管理條例。財政專項資金績效審計評價各個項目時其標準均是以上述七項為基礎。我國要推進財政專項資金績效審計工作，必須要建立科學、合理、規范的審計評價指標體系，并隨著經濟的發展和環境的變化，及時研究和改進不同指標的衡量標準。

第三章 財政專項資金績效審計評價指標體系的構建

第一節 財政專項資金績效審計評價指標的設置依據

為提高財政專項資金績效審計的客觀性和公正性，審計可選擇和提煉財政專項資金績效的外部標準作為審計評價指標設置的依據。

一、以法律法規為依據。該依據存在于國家的各項法律、法規和規章制度中，帶有很嚴格的強制性。如果存在違反法律法規的情況，一般而言，也不能達到財政專項資金的預期目標，甚至出現挪用、閑置和損失浪費的問題。財政部門如果存在不按法定職責履行職務，不按法定程序開展工作，不遵守財政專項資金的禁止性要求等，就會影響資金效益的發揮。

二、以財政專項資金預算為依據。財政專項資金的收入和支出都有預算，財政專項資金預算是根據財政資金的需求提出的支出要求，具有很強的針對性和嚴格的約束性。從目前預算編制的情況看，雖然很多預算未進行細化，但也有相當部分的財政專項資金預算對資金所應達到的目標和使用效果作了明確的規定。

三、以行業指標和標準為依據。行業標準是同一行業為大家普遍認同的標準，可分為兩種：一種是具有一定約束力的行業標準，這類標準往往經過權威機構制定，要求本行業內單位和人員遵守的標準，具有一定的強制性；另一類是沒有強制性但為行業公認的標準，這類標準通常是行業內多年形成或通過研究提出的一些標準，能為審計評價提供判斷基礎。

四、以專家意見為依據。這是財政專項資金領域權威專家對專業問題的分析判斷意見，主要包括三種，一種是聘請相關領域的專家直接參與績效審計，專家運用各種技術方法和經驗對專業問題進行審查得出的結論；一種是審計人員就相關技術問題向專家進行咨詢或與專家進行討論，提出的咨詢或論證意見，或是委托專業人員運用技術手段和方法進行鑒定并出具鑒定結論。

第二節 財政專項資金績效審計評價指標的設置原則

要使評價指標體系更好地為評價內容服務，既要在指標分類的科學完整、實用規范上下功夫，又必須使評價指標的含義明確、口徑一致，無論橫向還是縱向均具有可比性。除此之外，在構建評價指標體系時，評價指標的設置還應該遵從幾個基本原則：

一、SMART原則。即精確原則，該原則是美英等國家在績效指標設置上普遍遵循的共同標準。S（specific）:指績效指標應具體、明確，而不能抽象、模棱兩可；M（measurable）:指績效指標應可衡量、可評價，能夠形成數量指標或行為強度指標，而非籠統、主觀的描述；A（achievable）：指績效指標是能夠實現的，而非過高、過低或不切實際；R（realistic）：指績效指標應具有時限性，而非僅僅存在模糊的時間概念或根本不考慮完成期限。

二、相關性原則。績效評價指標應與部門、單位、專項資金和項目的績效目標密切相關，不能因為容易收集就使用，如投入或產出的衡量相對容易，但若與項目成果目標不具有相關性，單純的指標就不能較好地反映項目的實際影響。

三、互補性原則。構建評價指標體系時要將定量指標與定性指標相結合，形成定量為主，定性為輔的綜合互補評價作用。定量指標建立在財政專項資金收支活動各項財務、業務數據及工作目標分析的基礎上，定性指標通過對經濟活動的全面、綜合因素分析，結合專業意見，與定量指標共同合理、準確地反映財政專項資金相關實際績效。

四、可行性原則。績效評價指標的設置既要考慮經濟性和實用性，又要考慮現實條件和可操作性，數據的取得應符合成本效益原則，并在此基礎之上收集信息。

五、可比性原則。構建評價指標體系時既要涵蓋所有的財政專項資金支出類型，又要對不同用途和性質的資金或項目設置專用指標，形成共性指標和個性指標相結合的形式，便于同類項目的比較和不同項目間的區分。

六、重要性原則。考慮績效評價指標在整個評價工作中的地位和作用，選擇最有代表性和最能反映評價要求的指標。

第三節 財政專項資金績效審計評價指標體系的面向內容

社會公共需求的多樣性決定了財政專項資金績效審計的內容具有天然的廣泛性和復雜性。因此，審計部門必須按照科學發展觀的要求，堅持以人為本、執審為民，牢牢把與各類社會關注的熱點、難點問題和與廣大人民群眾切身利益息息相關的專項（專用）資金內容放在首位，增強績效審計的針對性和影響力。其中，財政專項資金的使用情況、管理情況、項目完成情況、項目效益情況是財政專項資金績效審計中必須關注的四個焦點，構建績效審計評價指標體系應涵蓋這四方面內容。

一、審計評價財政專項資金使用情況。包括審計項目立項時是否存在小項目大預算、虛假立項或重復立項的情況；審計財政國庫部門和一級預算單位撥付資金是否及時足額，資金是否全部到達項目點，項目執行進度是否因資金原因受到影響；審計整個項目的支出總額和構成是否符合立項計劃，是否全部用在項目上，有無套取、截留、擠占挪用或損失浪費；審計項目資金是否存有結余或沉淀并分析形成的原因。

二、審計評價財政專項資金管理情況。包括審計資金的分配和安排是否以重點項目、重點環節為主；審計資金撥款手續是否健全有效，是否遵循項目申報時立項文本所規定的使用管理辦法，是否按項目進度撥付和支付資金，有無因管理滯后導致資金使用效益低下；審計項目支出方式是否合理節約，設備和材料等是否經政府統一采購；審計項目單位是否建立嚴格的內控制度等。

三、審計評價項目實施情況。包括審計項目工作量完成情況，實際完成工作量與計劃工作量的對比；審計項目完成進度情況，將實際完成時間與計劃完成時間相比較，看是否在計劃期內完成，若沒完成分析其原因。

四、審計評價項目效益情況。主要審計項目完成后所產生的經濟效益和社會效果如何，是否對當地就業、生活條件改善和經濟社會發展有利，是否對控制環境污染、自然資源保護方面有利，是否對地方收入、科技進步有利，是否是某些領導干部的“形象工程”、“政績工程”等短期行為而造成財政專項資金的損失浪費等。

第四節 財政專項資金績效審計評價指標體系模型的設計

財政專項資金績效審計不僅要通過計算、復合性分析直接的、有形的、現實的投入與產出，而且要考量間接的、無形的、預期的成本與效益，績效既反映為可用貨幣衡量的經濟效益，又反映為大量無法用貨幣度量的政治效益、社會效益和環境效益，這就決定了在設計財政專項資金績效審計評價體系模型時需建立一個多層次、立體的指標體系。同時，設計的財政專項資金績效審計評價體系模型應遵循國際慣例和已有的研究成果，將經濟性、效率性和效果性作為統一整體全面反映，并認識它們之間的區別和聯系，避免在工作中生搬硬套。另外，評價指標體系模型科學與否需要通過具體審計工作進行檢驗，實踐中應不斷進行指標修正和擇優去劣，這決定了財政專項資金績效審計評價指標體系模型的構建是一個長期的、不斷完善的過程。本文給出兩種評價指標體系模型的設想，一是采用“部門-項目法”構建一般財政專項資金審計績效評價體系模型，二是采用“沃爾評分法”構建行業財政專項資金審計績效評價體系模型。

一、采用“部門-項目法”構建一般財政專項資金績效審計評價體系模型。

該模型根據財政專項資金績效審計評價的主體和客體不同，將評價指標分為部門（單位）整體評價指標和重點項目評價指標，前者關注部門（單位）專項資金整體績效，后者關注部門（單位）對某項重點專項資金或某個單獨項目的績效評價。

二、采用“沃爾評分法”構建行業財政專項資金績效審計評價體系模型。

“沃爾評分法” 在企業財務管理中廣泛應用，基本原理就是把若干個財務比率用線性關系結合起來，對選中的財務比率給定其在總評價中的比重（比重總和為100），然后確定標準比率，并與實際比率相比較，評出每項指標的得分，最后得出總評分。財政專項資金績效審計的重點是對財政資金分配和支出的全過程審計，因此，可以圍繞財政資金的投入、過程、產出和結果四個環節來分析財政資金支出的經濟性、效率性和效果性，并構建評價指標體系。由于該方法將定量與定性指標相結合，并通過具體指標及其權重參與綜合評分，因此在構建行業財政專項資金績效審計評價體系模型方面顯得十分精細并且有效。

（一）模型構建步驟。

1．確定評價的目標，設置評價指標。根據不同財政資金的特征和評價要求，從經濟性、效率性和效果性著手，確定采用哪些定量和定性評價指標。

2．科學劃分定量指標和定性指標的比例。將財政資金的投入、過程、產出和結果四個環節各類指標歸集到經濟性、效率性和效果性三類中，并賦以一定的比重。

3．確定各項比率指標的標準值。沃爾評分法的標準值是指各該指標在企業現時條件下的最優值，但是，當某一指標與最優值差異很大時，會對總評分產生不合邏輯的重大影響。標準值主要采用四類標準：一是計劃標準；二是行業標準；三是歷史標準；四是經驗標準。

4．計算并評分。計算出各類定量指標值和對定性指標進行描述，并參照計劃標準、行業標準、歷史標準以及經驗標準對定量和定性指標的結果進行評分。如以下示例：

5．析評價。對匯總評價的分值通過一定的比較和分析，包括橫向比較、縱向比較、歷史比較、經驗比較等，得出整個財政資金的績效水平。

（二）實例介紹：環境保護專項資金績效審計評價指標體系模型。

1．定量指標：

（1）經濟性指標。

該指標若小于100％且項目已經結束并達到設計要求時，說明資金尚有結余，符合經濟性要求。

該指標反映環保資金存在被違規擠占、挪用的現象，造成資金損失浪費。

（2）效率性指標。

這些指標值越高，說明環保資金的投入效率越高。

（3）效果性指標。

完成率越高，說明項目建設的效果越好。

該指標值越高，說明資金撥付的越及時，項目的保障程度越高。

其他可以選取的定量指標還有很多，如：空氣污染指數、環境噪聲達標區覆蓋率、城市清潔能源使用率及煙塵控制區覆蓋率、工業固體廢物處置利用率、重點工業企業排放穩定達標率、萬元GDP主要工業污染物排放強度、城市污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率、建成區綠化覆蓋率等，都是衡量環保專項資金支出的效果程度。

2．定性指標。包括環保項目是否進行可行性論證；企業環境評估政策執行情況；對污染企業整改措施的到位程度；公眾對城市環境保護的滿意度等。

第四章 完善財政專項資金績效審計的對策建議

財政專項資金績效審計的開展是一個系統工程，需要多方面的配套建設，否則績效審計難以實現審計目標，達到預期的目的。財政專項資金績效審計的理想模式應是審計機關完全獨立、處于超然的社會地位，審計力量雄厚、做到應審必審并保證審計質量，具備成熟、完善的財政專項資金績效評價指標體系，審計結果被重視、提出的建議被采納實施，審計監督的作用充分發揮。我國雖然已基本具備適合財政專項資金績效審計開展的政治、經濟、法律等環境，但內在和外在的因素還不完備，針對這些情況，提出一些對策和建議。

一、適時完善政府審計體制改革，增強績效審計的獨立性。

保持獨立性是審計的靈魂。最高審計機關國際組織頒布的《利馬宣言一審計規則指南》指出：“最高審計機關必須獨立于被審單位之外并不受外來影響，才能客觀地完成其工作任務”。由于世界各國政治體制不同，相應形成了不同類型的國家審計體制。我國現行的審計體制是行政型審計體制，審計實踐證明，這種審計體制是符合一定時期我國國情的，尤其是在新舊體制轉軌時期，其作用是明顯而行之有效的。但該體制也存在不足之處，突出表現為審計部門特別是地方審計部門缺乏獨立性，審計處理難度大等問題。因此，改革現行國家審計體制，使其與我國社會主義市場經濟的發展及審計環境的變化相適應，適時地由行政模式向立法模式轉變是必然趨勢。這一改革應分兩步走：現階段對現行審計體制進行完善和調整，加強審計監督力度；待各方面條件成熟后，向立法型體制轉變。

現階段對行政型審計進行調整的重點：一是提高中央審計機關法律地位。參照部分發達國家的傲法，在現有基礎上，提升審計署的地位，在國務院內提升半格，使審計長具有國務院副總理或國務委員的地位。二是改革地方審計機關“雙重領導體制”。省級以下審計機關實行垂直管理，市、縣審計機關的人事、業務由省級審計機關統一管理，經費列入省級預算，系統管理；省級審計機關接受最高審計監督委員會的業務指導，最高審計監督委員會與地方審計機構可以分別專門負責中央與地方的財政資金的監督，各司其職，強化監督力度。

我國審計體制改革的最終目標應是實行立法型審計體制，即人大常委會領導下設立最高審計機構，設立與國務院、最高人琵檢察院、最高人民法院榻平行的國家審計院，實行“一府三院制”。審計院向全國人民代表大會和全國人大常委會負責并報告工作，不再作為政府的組成部門。同時，改進現行審計經費預算編報制度，可參照國際上通行做法，先由審計機關根據職責、任務和計劃及定員定額標準編制預算草案，由各級審計機關逐級上報審計經費預算，無須政府審批，由財政部門在本級預算中單獨列示，國家審計院匯總審核后報經全國人民代表大會或常務委員會審議通過后執行。

二、為財政資金績效審計創造良好的法制環境和社會環境。

（一）為財政資金績效審計提供明確的法律授權。我國應制定相應的法規對績效審計的地位、內容和實施辦法做出明確的規定，明確財政資金績效審計的工作要求，將對財政專項資金的績效審計作為績效審計的一項重要內容。無論是審計工作的組織實施，還是審計結果的具體應用都必須遵循一定的規章制度，這是開展績效審計工作的重要依據。通過法律法規來明確財政專項資金績效審計必須采用的規則、程序、評價內容和方法，使其在法律框架的指導和約束下進行。

（二）完善財政專項資金相關的法律體系，為績效審計提供充分的依據。應加快修改完善財政預算法規關于財政專項資金績效管理的相關規定，明確財政專項資金管理和使用的績效標準，為績效審計提供充分的評價依據。建立和完善責任追究制度，明確法律責任，將相應的法規具體化和規范化，實現“誰決策，誰負責”的審計監督目的，對于使用財政專項資金未能達到預期目標的責任單位，追究其行政責任、法律責任和經濟責任等，這樣審計機關對被審計單位的責任追究才有相應的依據。

（三）逐步推行財政專項資金績效審計成果公開化。

審計公告制度是一把雙刃劍，一方面讓社會公眾了解審計結果，另一方面是對績效審計質量的有效監督。財政專項資金績效審計成果能否充分運用，是體現績效審計的效果和價值所在。雖然我國的審計法規定了審計結果可以對外公布，但至今尚未得到有效執行。通過逐步推行績效審計結果公告制度，提高財政管理的公開性和透明度，讓績效審計的結果接受社會輿論的監督，使審計成果取得廣泛的社會影響和支持。

三、加強財政資金績效審計和績效預算改革的互動配合作用。

績效預算是一種資源配置體系，它圍繞運作和項目來編制預算，并以特定的預算數據把運作和項目的效果水準聯系在一起，具有強調政府機構績效和以績效的衡量為核心的總體特征。績效預算的標準為財政資金績效審計提供了較為權威的績效標準。財政資金績效審計和績效預算都是隨著公共經濟學、新公共管理理論的發展而發展起來的，盡管兩者分屬于不同的經濟范疇，但又有很多共通之處，兩者都是為了加強財政收支管理、提高財政資金資金的使用效益而采取的措施，基本目標也都是追求財政資金使用的經濟性、效率性。完善的績效預算制度既能提高人大預算審批和監督的深度、提高人們對財政資金績效審計重要性的認識，也有利于開展財政資金績效審計。通過績效預算改革的深入，將對政府支出提出相對明確的績效要求與考核標準，績效審計的開展則為績效預算的實施提供進一步的支持，如通過對項目或部門單位使用財政資金績效水平作出客觀評價，為下期的績效預算提供決策基礎。目前，我國績效預算亟待解決的難題是建立科學、規范的績效評價體系，而這恰恰也是財政資金績效審計面臨的難題。因此，財政部門和審計部門應當以“協同論”的理念開展工作，加強配合，充分借鑒和吸收國外經驗，共同參與試點，選擇一些適宜于財政資金績效評價的項目進行試點，并從不同角度綜合分析，查找存在的問題，并從法制化、規范化和科學化的高度提出意見和建議，盡快促成試點經驗的形成并進行推廣。

參 考 文 獻

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第四篇：公共財政框架研究論文

逐步建立公共財政框架，是今后一個時期我國財政改革的主要目標。但對什么是公共財政，為何要構建公共財政，目前還存在許多認識上的誤區。只有澄清這些認識上的誤區，才能創建實質意義上的公共財政。

一、什么是公共財政

財政是國家(政府)為主體的經濟活動(分配活動)，這在我國已經形成了共識，因此財政從來就是國家(政府)財政，這是財政的本質，或財政一般，問題的關鍵在于國家的性質不同，社會經濟運行機制不同，決定著國家為主體的經濟活動(分配活動)目的及達到目的途徑不同。從而形成了不同的財政類型(模式)或稱財政特殊。公共財政作為我國社會主義市場經濟下財政改革與發展的目標模式，對其內涵的認識，必然要從社會主義市場經濟環境入手。

社會主義生產的目的在于要最大限度地滿足全體人民日益增長的物質文化生活的需要。問題的關鍵在于滿足人們需要的資源總是有限的，要使有限的資源盡可能地滿足人們的需要，效率是關鍵，是第一位的。要使經濟活動符合效率的要求，必然要相應的效率裝置，而迄今為止，市場機制是人們發現的使經濟活動有效率的唯一裝置。換句話說，在經濟制度中，沒有市場機制也就沒有效率。但市場失敗的存在決定著市場機制只能有效率地提供具有排他性和競爭性的私人物品，滿足社會成員的私人需要，對社會成員個人需要圖譜中的公共需要則無法有效滿足，而公共需要又是社會成員個人圖譜中客觀存在的。既然市場機制無法有效提供，就只能通過某種非市場機制來提供。這種非市場機制在我國約定俗成稱為財政機制。市場機制提供的滿足私人需要的物品稱為私人物品，與此相對應，財政機制提供的滿足公共需要的物品稱為公共物品。據此，在市場經濟下，財政就是政府通過非市場機制提供公共物品滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動。

問題到此還沒有完結，關鍵在于資源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社會成員的私人需要和公共需要得到最優滿足，實現社會成員個人福利水平最大化，或者更明確地說，政府財政機制提供公共物品如何才能符合經濟活動效率的要求?既然市場機制是使經濟活動有效率的唯一裝置，財政機制要符合經濟效率的要求，其實質上也必然是一種模擬市場機制。財政采用模擬市場機制提供公共物品，實質上也就是要求按社會成員的意愿(偏好)提供公共物品。問題是社會成員眾多，而公共物品只能統一提供，這就需要通過某種裝置將社會成員個人對公共物品的個人偏好匯總成集體偏好。這就是說，在市場經濟體制下要使社會成員福利水平最大化，政府財政機制提供公共物品滿足社會公共需要必須按社會成員的集體偏好(大多數人的意志)進行，由社會成員對政府財政活動進行約束和規范。由此可見，公共財政就是市場經濟體制下政府按社會公眾的集體意愿提供市場機制無法有效提供的公共物品滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動，而公共財政制度就是確保政府按社會公眾的集體意愿提供公共物品滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動的基本規則。

二、如何正確理解公共財政

上述公共財政的簡單定義中，實際上包含著十分豐富的內涵。對此應從以下幾個方面來理解：

1．公共財政是一種著眼于滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動。這里的分配指廣義的分配，包括資源配置、收入分配。最優滿足社會公共需要構成公共財政的出發點和歸宿。社會公共需要決定著公共財政的存在，決定著公共財政的活動范圍和活動效果。公共財政則著眼于滿足社會成員的公共需要，公共財政不應該成為超越市場的力量去滿足社會成員的私人需要。

2．公共財政活動的對象是提供公共物品。有需要就要有供給，滿足社會公共需要的供給途徑就構成了公共財政活動的對象，這就是要提供公共物品。在這里，我們把政府公共財政為社會成員個人提供的各種產品和服務都稱為公共物品。私人物品則由市場提供，公共財政不能夠超越市場力量去提供私人物品，只能夠提供市場無法有效提供的公共物品。

3．公共財政的核心是效率。效率是經濟活動的核心，公共財政作為政府為市場提供公共物品滿足社會公共需要的經濟活動，其核心也是要解決效率問題。從計劃財政轉向公共財政說到底也是提高經濟活動效率的必然要求。

公共財政的效率表現在兩個方面：一是配置效率，二是生產效率或X-效率。配置效率指的是資源根據最終產品消費者的偏好和預算約束線配置，從而使私人和公共物品的資源配置都達到帕累托效率狀態。從實踐角度看，配置效率是指下列問題：公共部門是否生產選民所需要的服務(公共支出)水平和組合?選民在政治市場上是自主的嗎?誰的偏好最重要?X-效率是從供給方來考慮的，指的是公共財政采用最好的方法和最有效的技術以最低成本生產公共物品。建立公共財政制度就是要最優化制度安排，確保配置效率和生產效率得以實現。

4．公共財政的立足點是非市場贏利性。公共財政立足于非市場贏利性包括三個層次：一是指公共財政活動范圍立足于非市場競爭領域，不介入一般競爭性領域，不應“與民爭利”；二是指公共財政活動立足于非市場競爭領域，也應立足于非贏利性。政府向社會成員征收收入只應以彌補公共物品的生產成本為限。通俗說法就是公共財政活動中應做到“以支定收”，即根據社會成員對社會公共需要的需求確定公共物品的生產規模及相應的公共支出規模，公共支出規模確定公共收入的規模，而不能以政府能夠征得的收入多少來安排支出，即不能“以收定支”。“以支定收”是政府公共活動的行為準則。“以收定支”則是企業和家庭經濟活動的行為準則。

5．公共財政是運行機制法治化的財政。公共財政運行機制法治化就是說整個公共財政活動都置于法治化軌道上，在法律法規約束下進行，做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，實現依法理財。當然這里的“法”是民主基礎上反映最廣大人民群眾根本意志的“法”，是“合法的法”，即“正義之法”、“理性之法”、“合法之法”。通過民主的方式將社會成員對公共財政活動的集體意愿上升為法律，從而使社會成員的意志得以真實決定、約束規范和監督政府公共財政活動，確保政府公共財政活動符合社會成員的根本利益。阿克頓曾言：“權力使人腐化，絕對的權力使人絕對腐化”。既然國家(政府)為了提供公共物品滿足社會公共需要的職責而被社會成員委以強制性的公共權力(政治權力)，那么有效防范掌握了公共權力的公共部門及其官員濫用權力損害社會成員利益就成了社會公眾最關注的問題，而唯一的途徑就在于政府行為法治化，而政府公共財政活動法治化是關鍵。因此構建公共財政框架，就不僅僅是從“公共性”方面入手“甩包袱”(縮減財政支出供給范圍)，而且更為重要的是要從政府自身行為規范化入手，推進政府公共財政活動的法治化。

三、澄清認識誤區 創建我國公共財政

客觀地說，建立公共財政框架的目標雖然很明確，但目前無論是理論界還是政府部門都還對建立公共財政存在著認識上的誤區。澄清這些理論認識上的誤區，才有利于建立實質意義上的公共財政制度。目前存在認識誤區大致可歸納為以下幾個方面：

1．公共財政就是財政，而財政從來都是國家(政府)財政。這種誤解的錯誤就在于只看到了財政的共性，而沒有看到財政的特性。的確，公共財政是財政的一種模式，財政從來也都是國家財政，但是不同的社會形態及經濟運行方式下的財政呈現出各自不同的特征，財政的職能及實現機制都體現出明顯的差別，從而“財政一般”中顯示出“財政特殊”。如果說“公共財政就是財政，財政從來都是國家財政”，實質上是否認了不同社會形態及經濟運行方式下財政的特殊性。照這種觀點，也就不存在中國財政適應市場經濟要求轉軌——建立公共財政的必要。正確的認識應當是，公共財政是財政的一種：具體類型或模式，即與市場經濟相適應的財政模式。

2．“公共財政論”是對“國家分配論”的否定。這種觀點的錯誤就在于把財政的類型(模式)同財政的本質混淆在一起。“國家分配論”強調的是財政的本質，即財政是以國家為主體的分配，“公共財政論”則強調的是財政的類型或模式，強調的是財政的本質在市場經濟下如何體現出來，或者說強調的是財政的運行機制。公共財政強調的是財政作為國家為主體的分配活動在市場經濟下“應按社會公眾的意愿，提供公共物品滿足社會公共需要”來進行。因此，搞公共財政并不是否定財政的本質，而是要求國家財政按社會主義市場經濟要求，系統地改變具體的財政制度安排，公共財政并沒有否定國家財政。

3．公共財政的“公共性”否定了國家財政的“階級性”。這種觀點的誤解在于把“公共性”與“階級性”看作了完全對立的兩方面。實際上，公共財政的“公共性”與國家財政的“階級性”是對立統一的，而不是完全對立的，強調公共財政的“公共性”并不等于否認財政的“階級性”。這是因為公共財政作為與市場經濟相適應的一種財政模式，其根本特征即是“公共性”，而階級性寓于“公共性”。公共財政通過為市場經濟活動提供公共服務，實現“階級性”的要求。在資本主義市場經濟下，資本主義國家只有通過公共財政這個工具彌補市場失效，為市場提供公共服務，才能為私人資本榨取剩余價值創造共同的外部條件。例如如果沒有公共財政進行收入再分配，工人階級將因基本生活無法滿足而導致勞動力再生產萎縮，進而導致資本主義生產關系萎縮的致命后果。因此，公共財政進行收入再分配實際上是資產階級利用國家為主體的分配活動為私人資本更好地剝削創造共同的外部資本，也就是說，“階級性”通過“公共性”體現出來。

在社會主義市場經濟下，由于社會主義政治經濟制度的確立，廣大人民群眾是國家的主人，行使當家作主的權利，因而公共財政表現出真正意義上的為社會公眾提供公共商品滿足社會公共需要，公共財政的公共性得到了嚴格意義上的體現，從而我國的公共財政才稱得上是真正的公共財政。

4．公共財政就是與傳統“生產建設型財政”相對應的“吃飯財政”。這種認識的誤解在于把財政類型的兩種不同分類方式混在一起。公共財政是按國家(政府)提供公共商品的決策方式來劃分的類型，與此相對應的應是“家計財政”和“計劃財政”。“生產建設型財政”則是按財政支出中經濟建設投資支出的比重的大小來劃分的財政類型，與此相對應的是“吃飯財政”，即經濟建設投資支出占財政支出比重大，就是“生產建設型財政”，反之，則是“吃飯財政”。在公共財政模式下，經濟建設投資支出的比重，隨著市場經濟發展階段的變化而改變，著名發展經濟學家羅斯托和財政學家馬斯格雷夫關于“公共支出增長的發展模型”大致為我們在公共財政模式下安排經濟建設投資支出的比重提供了定性參考，但具體比重則要視經濟發展的具體情況而定。因此搞公共財政不是說財政不安排投資支出，只安排政府自身的“人吃馬喂”即退回到“吃飯財政”。搞公共財政的目的在于根據社會主義市場經濟下社會公眾的意愿來提供公共物品，滿足社會成員的社會公共需要，從而通過財政與市場的分工與合作，充分發揮兩種機制各自的優勢，盡可能提高全社會資源配置的效率，使有限的資源更好地滿足全社會成員不斷增長的物質文化生活的需要。

5．建立公共財政就是政府為了緩解財力拮據而向社會“甩包袱”。這種認識的誤解在于“只見其一，不見其二”，只看到了建立公共財政框架所采取的—些具體措施，而沒有把握建立公共財政的根本目的。的確建立公共財政模式必須根據市場經濟的要求，重新界定政府和市場的職責范圍。從而必然會出現政府向社會“甩包袱”的現象——將應由市場承擔的職責還給市場，財政不再給予資金支持，特別是中國從傳統的大包大攬的計劃財政轉向公共財政的過程，“甩包袱”現象可能更易為人們感覺到——原來都是政府“免費”提供的公共服務現在都要自己掏腰包了。但是“甩包袱”不是目的，而是手段，是財政適應市場經濟的要求而采取的改革措施，而且“甩包袱”是為了更好地“背包袱”——更好地提供公共物品滿足社會公共需要。更為重要的是建立公共財政是要根據社會主義市場經濟發展要求，系統地改造財政制度安排，重塑財政運行機制，因此建立公共財政更多的是政府行為，是政府自身的改革，是政府自身的“革命”。

第五篇：財政審計研究

基層審計機關構建財政審計大格局的思考新鄉縣審計局楊慧芳

2010年，國家審計署提出了構建財政審計大格局的目標，作為基層審計機關，筆者認為，這一提法是整合審計資源、提升審計成果利用程度、落實國家防范財政風險、提高財政資金使用效益政策的宏偉目標。作為基層審計機關，應該從明確審計目標、整合審計資源、提升審計隊伍素質、提升成果使用程度、擴大審計影響面等幾個方面入手，構建財政審計大格局。

一、明確財政審計目標

長期以來，預算執行審計習慣上被稱為財政審計，近年來，預算執行審計增加了稅收征管審計和地方稅務機關財務收支審計內容，即使如此，傳統財政審計的范疇仍然比較狹窄，從宏觀面看，國家每年投資的上萬億財政資金，沒有納入財政審計進行分析；從微觀看，基層國稅局稅收征管、稅收解繳、中央直屬部門、單位的財政財務收支等仍舊是基層審計機關財政審計的盲區。直接造成了基層財政審計反映和分析問題不準確，審計成果利用率不高，沒有反映財政體制改革成果。所以，筆者認為基層審計機關構建財政審計大格局不僅必要，而且緊迫。

2008年國家審計署提出了2008年至2012年審計工作發展規劃，規劃站在構建財政審計大格局的高度，充分考慮了財政審計發展方向，明確提出了規范預算管理、推動財政體制改革、促進建立公共財政體系、保證財政安全、提高財政績效水平的財政審

計目標。財政審計目標除原有的真實性、合法性外，增加了財政效益性和安全性目標。

二、豐富財政審計大格局的內容

筆者認為，基層審計機關財政審計大格局應該隨著經濟的發展，財政收入增加，財政體制完善，逐漸豐富審計內容，消除審計盲區。審計的具體內容應該包括：

（一）預算執行審計和決算審計。

以預算執行及決算的真實性、完整性為重點，同時關注政府負債情況，防范財政風險，促進規范財政管理。包括部門預算執行單位審計和組織財政收入單位審計。

（二）固定資產投資審計。

關注對國家基礎產業和基礎設施投資、關系國計民生的重點項目和專項建設資金審計。

（三）農業資金審計。

把握財政支農資金投入，新農村建設重點資金、重點項目，檢查財政支農資金政策執行。

（四）社會保障審計。

養老、失業、醫療、工傷、生育等五項保險基金審計，住房保障資金審計，新型農村合作醫療審計，新型農民保險審計。

（五）專項資金審計和審計調查。

關系經濟社會發展、涉及人民群眾的切身利益的科技、教育、醫療等專項資金審計和審計調查。

三、整合審計項目和資源

要完成構建財政審計大格局，基層審計機關面臨一系列問題：財政審計項目缺乏必要的融合，審計項目安排不合理，沒有反映大財政的運轉情況；專業審計人員匱乏，缺乏有效的激勵機制；審計技術落后，財政審計有關指標綜合分析不夠，可使用性不高；財政審計的建議、意見的建設性、宏觀性不夠，不切合本地實際等。要解決這些問題，筆者認為要進一步做好審計項目計劃、整合審計資源、加強財政指標分析。

（一）做好審計項目計劃。

在審計計劃中，審計機關要按照圍繞中心、突出重點、全面反映本地區經濟社會發展的目標安排審計項目，建立3至5年的審計項目庫，以本級預算執行審計為主線，合理安排部門預算執行審計、固定資產投資審計、農業社保教育衛生審計、專項審計及調查，達到項目覆蓋整個財政收支，審計成果可以有效反映地方財政運轉的基本情況，重點反映國家政策、百姓關注的熱點和難點。

（二）整合審計資源。

構建財政審計大格局，需要全面整合審計資源。基層審計機關要以審計法和修訂后的審計法實施條例為依據，加大對國家審計、內部審計、社會審計力量整合。加大審計隊伍建設力度，提升審計人員素質，逐步提高法律、工程、環境保護和計算機等相關專業人員比例，強化復合型審計人才、國際化審計人才、專業

化審計人才培養，提高他們的政治待遇和物質待遇，使他們成為大財政審計的業務骨干。

（三）加大財政綜合指標的分析。

探索建立專家庫和專家咨詢制度，利用社會力量提升財政審計的質量。加大財政綜合指標的分析研究，提出切合本地實際的改進財政管理、提高財政資金效益、防范財政風險的高質量的建議意見。

四、進一步關注財政資金效益和安全

（一）績效審計代表財政審計發展方向。

近年來，隨著經濟發展，財政資金呈現數倍、甚至幾十倍增長，財政的內容更加豐富，部門預算、轉移支付、政府采購、收支兩條線、國庫集中支付、融資、注資、承諾、擔保、土地抵押、未來收益預測等財政事項出現，使得真實性、合法性審計已經不能滿足政府、社會各界對財政審計成果的期望。財政資金效益評估、財政資金安全已經超過真實性、合法性作為財政審計一個重要目標。和發達國家相比，我們的績效審計在財政審計中的比率還比較低，基本還停留在真實性、合法性審計，國家審計署提出到2012年所有審計項目都要開展績效審計的目標。所以，基層審計機關要全面推進績效審計，監督財政資金和公共資源的配臵、使用、利用的經濟性、效率性、和效果性，促進提高政府績效管理水平。

（二）構建財政審計績效評價體系。

基層審計機關要探索適應本地區財政審計績效評價指標體系，將績效評估情況反映在審計報告中。對部門預算資金要揭露損失浪費、對國有建設項目，要開展全過程跟蹤審計，對專項資金，要從經濟、社會方面評估效益。設立專家庫，建立專家評審制度，引進外部智力提升績效審計層次。

（三）采用審計和審計調查相結合方式開展績效審計。

對于數額巨大的財政資金，需要及時準確反映其管理、使用及產生的效率，基層審計機關可以采用審計和審計調查結合，以專項審計調查為主的方式開展效益審計，既可以節約審計力量，又可以靈活安排本地區或行業有重要影響的項目，在短時間內追蹤資金項目的經濟性、效率性、效果性。

（四）進一步關注財政安全。

近年來，人民幣升值預期、地方政府面臨的社會保障、教育發展、征地拆遷壓力，GDP剛性增長，經濟發展對投資過分依賴，政府追求不切實際的形象工程等，使得地方政府對資金產生了海量需要，各地政府紛紛設立了投融資平臺公司，以財政擔保、財政承諾、土地擔保或者抵押向銀行大量融資。有數據顯示，2009年，我國地方政府融資平臺負債7.2萬億元，約占當年GDP的20％，部分地方政府負債率達到400％，如此龐大的負債，地方政府財政承擔的風險不言而喻。所以，在構建財政審計大格局中，審計就不僅要反映真實性、合法性、效益性，更要反映財政的安全性，并且提出應對措施。

五、擴大財政審計成果影響面

加大財政審計成果利用率是構建財政審計大格局的一個重要方面，基層審計機關從以下兩方面入手。

（一）寫好兩個報告。

每年審計局局長代表政府向人大所作的上一本級政府財政預算執行審計報告，是對財政審計成果的大檢閱，是擴大財政審計影響面的重要平臺，審計機關應該將上一的財政審計重要內容都反映在報告里，不僅暴露財政管理體制、機制的問題，更應該反映財政資金的使用績效和財政安全。同時強化審計決定執行，將審計決定執行情況向人大匯報，捍衛財政審計的權威性和嚴肅性，（二）做好審計結果公告。

按照《審計機關公布審計結果準則》，基層審計機關應該將社會關注的，本級政府和上級審計機關要求的審計結果向社會予以公布。2009年，國家審計署向社會公布了汶川地震資金物資審計情況、北京奧運會財務收支和奧運場館建設項目跟蹤審計結果、渤海水污染防治審計調查結果，使得社會各界了解了重大財政資金的使用情況和效益，獲得社會各界的一致好評。基層審計機關應該按照準則要求，將本區域內，百姓高度關注的、有重大影響的審計結果向社會公布，既實現百姓知情權，也進一步擴大審計影響面。