第一篇：實務操作之財政專項資金績效審計評價標準體系構建

實務操作之財政專項資金績效審計評價標準體系構建

提高國家經濟運行質量是確保國家經濟安全運轉的重要組成部分，是鞏固和擴大國家經濟發展成果的核心部分。為促進經濟發展方式的轉變，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性，績效審計的開展顯得尤為重要。

西方發達國家對財政資金績效審計的研究都著重于公共資金的節約，經濟政策的執行情況，財政資金使用的效率和效益。其財政專項資金績效審計的目標有雙重性：一方面向立法機構提供政府部門績效保證，另一方面提出建議促進政府部門優化管理。目前，我國在財政專項資金和政府投資較多的部門項目方面,對績效審計進行了有益的探索和嘗試。審計署《2008年至2012年審計工作發展規劃》指出，全面推進績效審計，到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。《山東省審計廳2008至2012年審計工作發展規劃》提出，逐步提高績效審計在審計項目中所占比重，到2012年所有適合的項目都開展績效審計。從我國財政支出結構來看，專項資金涉及資金量較大，且涉及固定資產投資、農業、社保、科技、教育等多個行業和領域。專項資金是財政預算專門安排的有關部門單位依法自行組織的,具有特定用途的財政性資金。其資金使用如何，直接關系到財政資金的使用效益和效果，直接影響國家和省有關政策的貫徹落實情況。因此，對財政專項資金的績效審計來說，具有明確的目的性，必須保證專款專用，主要是落實經濟決策和提高資金使用效益。重點應圍繞是否按照規定用途使用，使用效果是否達到了預期目標進行審計。包括財政專項資金的安排是否符合市場經濟和公共財政的要求，分配中是否體現了成本效益原則，安排的農業、科技等法定支出是否達到規定要求。如2008年審計署開展的“三河三湖”水污染防治績效審計查處了挪用和虛報多領水污染防治資金5.15億元、少征、挪用和截留污水處理費及排污費36.53億元的問題。

一、國外績效審計評價標準體系

績效審計評價標準對于績效審計的順利實施至關重要，科學合理的評價標準是保證績效審計質量的基本要求。充分借鑒國外績效審計評價標準的一些成熟經驗和做法，對我國的績效審計來說有重要的實踐意義。目前，績效審計在國外政府審計中占有越來越重要的位置，由于各國經濟水平和實際情況有所差異，審計的技術方法和手段也有所不同，因此各國制定的績效審計評價標準也有所區別。

（一）西方發達國家評價標準體系

1、美國

早在上世紀40年代起，美國就率先開展了大范圍的績效審計，檢查政府的財務管理和內控制度，關注政府運作的經濟性和效益性。到2005年，美國審計總署90%以上的審計項目都是績效審計，其審計范圍涵蓋一切公共資金使用領域。美國績效審計取得的顯著成績，所指定的規范和準則，推動了世界范圍內績效審計的開展。

美國《政府審計準則》中規定，審計人員有責任采用合理的、切合實際的、與績效審計目標相關的標準。評價標準的來源包括：法律、規章規定或被審計單位確立的目標；被審計單位建立的政策和程序；技術標準；專家意見；以前年度的績效；同行業的績效（多是同行業的平均指標）；私營部門的績效；先進組織的最佳實務等。美國政府審計標準對政府部門的效率作了一個歸納，認為政府部門的效率包括：在采購方面要有健全的程序；對設備和機器進行正當的使用和維護；避免重復工作；避免無效工作；避免人員過多；使用適當的經營程序等。

針對財政資金績效審計，美國審計總署還制定了七條公共部門績效審計測試與評估標準,對難以量化的標準提出了“優先實踐”概念作為衡量標準,并實行金額化法。績效評價標準是建立在以下七個方面基礎上的宏觀和微觀標準的統一法規標準、行業比較標準、政府審計標準、州政府標準、效果標準、美國注冊會計師協會標準和可接受的管理條例。財政資金績效審計評價各個項目時其標準均是以上述七項為基礎。

2、加拿大

加拿大采取的“綜合審計”的現代審計方法，與美國“3E”審計內容相仿。1978年，加拿大注冊會計師成立的特別委員會發表說，績效審計適用于各級政府，從此績效審計全面開展。后來在“3E”的基礎上增加了環境審計和公平審計，把“3E” 拓展到了“5E”。加拿大審計署要求針對不同的審計對象制定相應的審計標準，《效益審計指南》規定績效審計標準必須具有相關性、可靠性、客觀性、全面性和可理解性。審計標準的來源可以是國家的法律法規所認可的專業機構制定的標準，如加拿大注冊會計師公會制定的標準；被審

計單位制定的標準；公認的好的實踐標準；其他組織實施類似的審計標準；審計署以前的工作經驗等。其中，被審計單位管理層制定的或者議會硬性規定的效益考核衡量指標、經營目標及經營責任是績效審計所參照的主要審計標準。

在具體的績效審計過程中，根據不同情況和分別確定相對應的審計標準。審計機關首先認定被審計單位已采用的績效評價標準，如果認為其具備合理性和完整性，直接將其作為審計標準；如果與審計目標不一致，則根據國家的法律法規、專業機構的審計標準、對被審計單位經營活動進行分析后直接制定審計標準。

（二）對我國的啟示

1、重視相關法律政策。審計評價標準的選擇和確定，是績效審計的關鍵，發達國家對此都以審計準則或指南的形式進行了規定。最高審計機關國際組織的績效審計指南指出，績效審計的兩個基本問題是：公共機構是否在以正確的方式行事，是否做了正確的事情。判斷是否正確的依據就是執行政府決策，達到政策目標。因此，他們在選擇評價準時，都將一會的決定和意圖、相關的法律、政策放在首位。

2、充分借鑒被審計單位自身的績效評價標準。在績效審計過程中，審計人員與被審計單位及其相關人員的溝通討論顯得尤為重要。而被審計單位衡量自身工作成果的標準可以作為績效審計評價標準的重要來源。

3、評價標準的靈活性。國外績效審計注重評價平準與審計目標、審計環境的一致性，忌諱生搬硬套。比如美國在績效審計中遇到難以量化的標準時，建立了“優先實踐”概念作為衡量標準。

二、我國財政專項資金績效審計評價標準存在的問題

政府績效審計評價標準是用來衡量、考核、評價審計對象經濟效益高低、優劣的尺度,是提出審計意見,做出審計結論的依據。《審計署2008年至2012年審計工作發展規劃》指出，著力構建績效審計評價及方法體系。認真研究，不斷摸索和總結績效審計經驗和方法，2009年建立起中央部門預算執行績效審計評價體系，2010年建立起財政績效審計評價體系，2012年基本建立起符合我國發展實際的績效審計方法體系。而財政專項資金的績效審計涉

及面廣、資金量大、專業性強，這項工作目前還處于試點階段,已進行的績效審計案例有限,所積累的經驗有限，就目前現狀來看，其審計評價標準制定上還存在一些問題。

（一）評價標準的制定缺乏法律保障

目前，我國在《憲法》和修改后的《審計法》中對績效審計有所涉及，但沒有出臺專門的全國統一的關于績效審計的法律法規，導致評價標準的制定缺乏法律保障。

（二）評價標準過于簡單

目前，我國績效審計停留在合法性和合規性階段，目前的績效審計評價標準體系存在一定局限性：財務指標多、非財務指標少，綜合性指標多、單項指標少，原則性指標多、量化指標少，缺乏預警指標等。績效審計標準對“經濟性”和“效率性”運用得比較多，而對“效果性”應用卻相當少，對于專項資金分配的公平性、公共參與社會影響等公共服務概念幾乎沒有涉及。

（三）評價指標缺乏可操作性和可比性

財政專項資金績效審計項目的審計內容、審計對象、審計目的、審計領域的不同，決定了每個績效審計有其不同的特征和目的，難以制定統一的操作指導標準，降低了評價標準的可操作性。同時，審計部門未出臺權威的可供參考的績效審計評價標準體系，各地審計機關在開展財政專項資金績效審計時，一般自行設計評價標準體系，因此評價標準缺乏橫向可比性。

三、優化財政專項資金績效審計評價標準的建議

績效審計評價標準是是對被審計單位經濟活動效益性的基本限定和要求，是審計人員對審計對象績效審計作出評價的標準，是提出審計建議、得出審計結論的依據。評價標準設計的好壞直接關系財政專項資金績效審計的成敗。

（一）設計評價標準的原則

評價標準的設計應當遵循以下原則：

1、客觀性。評價標準不應受審計人員、被審計單位相關人員的影響，應客觀真實地反映并評價被審計單位財政專項資金使用的經濟性、效率性、效果性。

2、可操作性。評價標準應符合每個財政專項資金績效審計項目的目標和要求，既不超前也不落后，易于操作，審計人員可以通過相應標準，得出客觀、合理、被審計單位認可的審計結論，提出切實可行、有針對性的審計建議。

3、可獲得性。評價標準必須易于獲得，使財政專項資金的績效審計符合成本效益原則。

4、相關性。評價標準應與被審計單位或被審計項目的實際情況相關，評價結論應與專項資金審計目標、專項資金使用單位或被審計項目需求相關。在績效審計實施過程中，應充分收集和審計評價內容相關的信息資料。

（二）設計評價標準的要求

一是在評價標準體系的設計上要全面反映經濟、社會和人的全面協調可持續發展，而不是片面地用經濟指標評價被審計單位或項目。二是短期標準和長期標準相結合。在經濟指標的設置上既要重視反映GDP 增長短期績效指標，又要重視長期績效指標，注重經濟和社會的可持續發展。三是定性標準與定量標準結合。把國家的法律法規，黨和政府的各項方針、政策和政府預算、計劃的具體指標，業務規范、經濟技術指標，以及效率和效果的有關相對量指標相結合。四是通用標準和專用標準結合。通用標準是不同行業、不同專項資金使用效率和實施效果的整體評價和橫向對比分析，專用標準是針對不同行業、不同類型的專項資金的不同特點而制定的。

（三）評價標準的具體制定

財政專項資金績效審計評價標準有多層次性、多樣性和系統性的特點，必須根據專項資金項目特點選取適當的評價標準來進行績效審計。在此基礎上，按項目所屬行業和財政資金的專門用途，以相似性進行歸類的辦法積累評價標準，逐步探索和完善績效審計評價標準體系。

完整的評價標準體系應包括：評價資源占用的標準；評價管理活動的標準；評價社會效益和生態效益的標準；衡量專項資金使用部門的績效，服務工作量和質量，是否達到了預期的效果等。還要綜合考慮效率與公平、長期效益和短期效益、經濟效益和社會效益等不同方面。常用的績效審計評價標準有：相關法律法規和方針政策；國家、省市關于本行業的政策規定；經批準的專項資金預算；公認的或合理的實務標準；被審計單位自行制定的標準，如可行性研究報告；利益相關方的標準；預算項目完成情況的報告合同等。

對財政專項資金如社會保障、科技、教育、衛生、農業等，產生的社會效益大于經濟效益。在評價標準的選擇上，可將財政支出導致的直接后果與政府確定的最終目標對應起來，以宏觀效益評價標準為主。如對財政支農專項資金的績效審計，不僅要評價專項資金的使用情況、支農項目建設的質量，還要評價項目建成后對農民生活的影響、農民的滿意度。無論是經濟類還是非經濟類評價標準的數據采集，可以采用問卷調查、專家判斷等形式來實現。對于難以量化的又有重大影響的標準，可采用特殊的方法進行估量賦值。

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第二篇：財政專項資金績效審計體系研究

財政專項資金績效審計體系研究

摘要：本論文從闡明課題研究的背景和意義入手，第一部分從理論研究和以浙江宏觀服務型績效審計模式為代表的績效審計實務實踐方面介紹了當前我國財政專項資金績效審計的現狀,并從三方面歸納了主要特點。第二部分介紹了美國、英國、加拿大三國財政專項資金績效審計的發展情況，通過共性特點的比較分析，從中得出可供我國借鑒的經驗做法，提出我國要推進財政專項資金績效審計工作，必須要構建科學、合理、規范的財政專項資金績效審計評價指標體系。第三部分主要論述如何構建財政專項資金績效審計評價指標體系，分別從評價指標的設置依據、評價指標的設置原則、評價指標體系的面向內容進行了闡述，并給出了兩種評價指標體系模型的設想，一是采用“部門-項目法”構建一般財政專項資金審計績效評價體系模型；二是采用“沃爾評分法”構建行業財政專項資金審計績效評價體系模型。第四部分從三方面提出了完善我國財政專項資金績效審計的對策建議。

關鍵詞：財政專項資金 績效審計 評價指標體系模型 構建與完善

緒論

第一節 研究背景

隨著我國市場經濟體系的不斷成熟,公共財政管理改革的步伐逐步加快，科學分配、合理使用財政資金，增強財政資金使用的效率和效果已成為政府和社會關注的焦點。在此背景下，財政資金績效審計的必要性日益凸現出來,成為政府加強宏觀管理，提高財政專項資金運行效率，增強政府公共支出效果的重要手段。其中，財政專項資金尤以其占財政收支結構比重大、涉及行業與領域多、與企業和群眾聯系緊密以及審計發現問題量多類廣、績效評價指標復雜且體系不健全等特點，成為績效審計研究和實踐的橋頭堡和主戰場。

審計署《20xx至20xx年審計工作發展規劃》提出，到 20xx年，所有的審計項目都將開展績效審計。財政專項資金績效審計是績效審計的最佳突破口，如何按照財政專項資金績效審計的經濟性、效率性和效果性要求進行籌劃、組織和實施審計，提出可行的審計建議，以促進財政專項資金使用效益的提高是當前各級審計機關、審計人員普遍重視的課題。

第二節 研究意義

當前，各級審計部門都積極地對財政專項資金績效審計進行實踐，并積累了一些經驗，但面臨的困難和挑戰也很艱巨，加強和深化該領域的研究具有重要的現實意義。

一、開展財政專項資金績效審計是政府審計發展的趨勢

我國的經濟實力和綜合國力明顯增強，政府管理的財政專項資金規模與日劇增。與此同時，政府在保障社會經濟發展方面也承擔著更加重要的責任，財政專項資金對經濟建設和社會發展的作用日益重要。我國正處于市場經濟體制和公共財政框架形成的初級階段，盡管財政收入總量和增幅都較高，但由于社會公共產品需求的增加，支出呈剛性增長，可用財力增長緩慢，財政專項資金短缺現象將在相當長的一段時間內存在，財政面臨的支出壓力將會越來越大。如何分配有限的財政專項資金，使財政支出結構趨于更加合理，并最大程度地發揮資金的使用效益，是財政專項資金管理必須解決的一個重要問題。傳統的財政財務收支審計注重對財政支出的真實、合法性審計，無法在提高財政專項資金績效方面發揮建設性作用。

二、開展財政專項資金績效審計是推進民主政治的需要

隨著公民民主意識和參政議政能力的提高，社會公眾越來越關注財政專項資金收支的真實、合法和效益等情況。在這種背景下，審計職能和工作范圍在不斷擴大，傳統的真實合法性財務收支審計無法向社會公眾提供政府管理的公共資金使用效益方面的信息。縱觀各國審計的發展，績效審計已經成為審計發展的高級階段，在經濟發展和政府建設中發揮著積極的作用和重要的影響。隨著我國經濟和社會發展，政府職能的轉變和公共財政管理體制的建立，傳統的財務收支審計也必然逐步向績效審計延伸過渡。

三、開展財政專項資金績效審計是是建立廉潔、高效政府的需要

實施財政專項資金績效審計可以在財務審計的基礎上，從政府開支的成本—效益、成本—效果角度來衡量其物質資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，而這些內容直接反映了政府機構設置是否合理，政府公務員是否負責，能力與責任是否匹配，是否存在貪污、浪費等問題，進而可以從源頭上發現和揭露腐敗現象，促進黨風和政風的好轉，提高黨的執政能力。同時，開展政府專項資金績效審計能夠揭示由于個別政府部門工作不力導致不當決策、錯誤決策、盲目決策、輕率決策，出現大搞“政績工程”、“形象工程”等造成嚴重損失浪費的問題。

第一章 我國財政專項資金績效審計現狀、特點

第一節 我國財政專項資金績效審計的開展現狀

一、審計理論研究方面。

我國審計理論界在20世紀80年代初審計制度建立不久，就開始探討經濟效益審計問題。國內較早的績效審計論著是呂文基1992年撰寫的《經濟效益審計教程》。從統計資料及有關文獻可以了解到，上世紀80年代初，我國審計理論界側重于引進和介紹國外績效審計的理論與實務，一些學者對績效審計進行了積極的探索并取得了可喜的成果。此后，逐步轉向探討如何建立有中國特色的績效審計，對績效審計的定義、職能、范圍、方法和程序等基本理論進行了較為廣泛的研究，并把績效審計理論研究列為重點研究課題，取得了一些初步的成果。

二、審計實務實踐方面。

我國在**年全國審計工作會議正式提出“積極探索開展績效審計”。《審計署**年至**年審計工作發展規劃》指出，“著力構建績效審計評價及方法體系。認真研究，不斷摸索和總結績效審計經驗和方法，**年建立起中央部門預算執行績效審計評價體系，**年建立起財政績效審計評價體系，**年基本建立起符合我國發展實際的績效審計方法體系”。

近年來各級審計部門在多類審計項目中積極進行了績效審計探索，積累了豐富的經驗。如：浙江省審計廳及時提出了以績效審計為核心向現代審計轉型的思路，探索和實踐宏觀服務型績效審計模式，強調面向成果使用者、以結果為導向、以解決問題為目的等理念，因地制宜推進審計管理創新，著力提升審計工作的服務性、建設性和成效性，從全部政府性資金審計、政策評價審計、民生民本審計、專項審計及調查、經濟責任審計、國家建設項目績效審計等實踐領域汲取經驗，初步搭建了有特色的績效審計框架。而就財政專項資金績效審計而言，由于涉及面廣、資金量大、專業性強，這項工作目前還處于試點階段,已進行的績效審計案例有限,所積累的經驗有限，其績效審計評價標準普遍存在法律準則欠缺、指標單

一、操作性和可比性不強的問題，不能滿足財政專項資金績效審計的多層次性、多樣性和系統性的特點。

第二節 我國財政專項資金績效審計的特點

我國目前開展財政專項資金績效審計主要呈現以下幾個特點：

一、審計方式多以事后審計為主，事前、事中審計尚不多見。

從審計機關開展財政專項資金績效審計情況看，由于目前我國財政管理的透明度，不高，信息不真實、不對稱的情況還比較嚴重，審計人員無法收集到比較翔實有效的項目立項、預算編制、資金分配等環節中重要的非量化信息明細資料，采取的審計方式多為事后審計，僅僅關注財政專項資金的使用結果，而對于財政專項資金的預算編制、資金分配、專項資金設立的合理性與必要性等無法進行有效的審計監督。

二、財政專項資金績效審計寓于傳統財政財務合規性審計之中。

目前大多數審計機關并未把財政專項資金績效審計作為一個獨立的審計類型來安排，開展的財政專項資金績效審計多是在財政財務真實性、合法性審計過程中，順帶關注管理和績效方面存在的問題，在審計報告中偶爾順帶提及績效評價和管理建議。審計方法多是集中在對財務數據的微觀分析上，審查的重點也多為擠占挪用財政專項資金、資金分配不及時等。而對于非財務資料、數據審計分析的深度和廣度不夠，如項目立項的可行性、財政支出范圍的界定、資金使用經濟性、效率性和效果性分析等宏觀層次評價較少。

三、財政專項資金績效審計開展沒有明確的法律依據和審計準則。

財政專項資金績效審計開展范圍小，層次低，隨意性大，并沒有把專項資金績效審計作為法定審計任務，從而使落實《審計法》規定的提高財政專項資金效益的要求成為空話。目前全國范圍內尚無財政專項資金效益審計的專項準則或指南，特別是適用于財政各類專項資金績效評價指標體系尚未建立，給科學、規范開展財政專項資金績效審計造成一定困難。

第二章 國外財政專項資金績效審計的比較與借鑒

第一節 國外財政專項資金績效審計的發展

一、美國財政專項資金績效審計的發展

美國開績效審計之先河，最早將績效審計引入政府審計領域。早在20世紀60年代，美國審計總署就開始將工作重心轉向對聯邦政府支出的綜合審計，率先把注意力轉向經濟性、效率性和效果性審計，其職責是檢查公共資金的使用，評價聯邦政府的投資項目和經營活動，提供政策分析、備選方案及其他支持，以便幫助國會做出有效的決策和撥款決定。例如曾進行年支出達到200億美元的聯邦機構及其事務審計和國防審計。20世紀70年代美國審計總署的“三E”審計走向準則化。美國審計總署由財務審計向政府績效審計轉變的標志是**年的《立法機關重組法案》和1974年的《國會預算與撥款控制法案》，這兩個法案授權美國審計總署對政府機構的項目管理活動進行評估與分析。美國審計總署在《政府審計準則》中對績效審計的內容、實施和報告作了具體規定。從此“三E”審計走上了規范化的道路，并得以較快的發展。

進入20世紀80年代，美國審計總署進一步擴大了工作范圍，對每個政府項目的資金流向和政府運作的高風險領域進行實質性的監督檢查，改進聯邦政府的財政管理，開展了范圍廣泛的效益審計和項目評估。現階段的工作重點中監督政府履行受托責任的情況和對危及國家安全和利益的高風險領域的監控，強調通過審計，防范可能發生的風險，促進政府改進工作績效，加強管琿機制的整合治理和系統管理，幫助國會促進政府工作的更好和更可信。現在，美國政府審計工作量的90％阻上是從事績效審計，“三E”審計已變成政府審計最主要的工作。通過績效審計和其他服務，美國審計總署每年為聯邦政府節約了大量資金。20xx年財政，美國審計總署的工作帶來了230．2億美元的直接財政收益，經費投入的每一個美元都帶來了61美元的收益。美國審計總署在開展績效審計方面取得了驚人的業績，對世界范圍內政府績效審計的開展起到了巨大的推動作用。

二、英國財政專項資金績效審計的發展

英國開展績效審計的歷史比較長，但以法律形式確認其為國家審計署的工作內容則是在1983年以后。**年3月英國政府發表了綠皮書，規定主計審計長應對公共資金支出的有效性和效率性進行檢查，必要時調查計劃項目是否有效地達到規定的政策目標。1983年頒布了《英國國家審計法》，首次正式為審計署開展績效審計提供了法律基礎。該法第六條規定：主計審計長可以檢查任何部門、機構或其他團體履行職能過程中使用資源的經濟性、效率性和效果性。根據法律規定，審計署可就政府所執行的項目、計劃或任何其他工作活動以及其結果進行審查并報告審計結果。

英國審計署的績效審計主要檢查和評價政策的執行結果，對政策本身并不提出批評意見，主要審查公共支出的經濟性、效率性和效果性。績效審計一般可分為四類：一是對嚴重的鋪張浪費、效率或效益低下和控制薄弱的現象所進行的檢查；二是針對特定的部門、重大項目、工程進行的調查；三是對管理活動所進行的檢查；四是其他較小規模的檢查。目前，績效審計已經是英國審計署重要的工作內容，每年績效審計項目約占總審計項目的40％。僅1994至1995英國國家審計署就公布了50份績效審計報告，涉及的領域涵蓋了國防、教育、農業、環境和交通、衛生和社會保障、法律和內政服務、海外和中央政府事務研究、私有化、稅收等8個領域。

三、加拿大財政專項資金績效審計的發展

在國家審計和民間審計的共同推動下，加拿大出現了一種名為“綜合審計”的現代審計方法，它與美國“3E 審計”的內容大致相仿。1989 年，丹尼斯.普瑞斯波爾提出，綜合審計還應審查對自然環境的有效利用和對生態環境的維護情況，政府項目及政府活動所產生利潤分配和再分配的公平性以及對社會秩序穩定的影響，把“3E 審計”拓展到“5E 審計”。加拿大綜合審計包括四個方面的內容：一是財務報表審計，目的是對財務報表的公正性發表意見；二是合規性審計，檢查政府部門和企業是否按照國家法律法規去花錢；三是經濟與效率審計，即最大效率地利用資源；四是有效性（效果）審計，強調項目投資的效果，要達到預期目標。第三、四項兩項又稱貨幣價值審計，也即績效審計的內容。

從內容范圍上看，首先，綜合審計是一個有機整體，財務審計是綜合審計的一個組成部分，它對執行情況與責任相關的財務信息予以證實。其次，綜合審計對主管部門活動相關的管理控制給予足夠的證實，以及管理部門對開發是否經濟、有效加以證實，從而保證政府有關規劃達到預期目標。財務審計是對財務報表的公正性、準確性、合規性提出意見。最后，綜合審計承擔的任務是對被審計單位資源（貨幣、人力、資產、信息）有效管理所使用的控制、步驟和系統進行檢驗，這意味著綜合審計范圍廣泛，一般包括：（1）財務計劃、預算、會計賬目、財務報表；（2）人力資源計劃、發展、評價和運用；（3）資本支出計劃，包括資產、設備、存貨和其他資產的取得和使用；（4）為執行經營管理的職責，在計劃、經營和控制方面所產生的必要信息。

第二節 國外財政專項資金績效審計的比較分析和對我國的借鑒

一、國外財政專項資金績效審計的比較分析

盡管西方各國政府財政專項資金績效審計各具特色，但的確也在逐步演變過程中產生了較為系統的審計對象、審計內容、審計程序和審計技術方法，而且這些對象、內容、程序和方法也已經得到了實踐者的廣泛贊同，并相互影響，共同成為西方績效審計理論體系的重要組成部分，為世界各國所借鑒。通過對比分析，可以發現其有四個共性：一是立法型審計體制為財政專項資金績效審計的開展提供了保障，在三權分立條件下，對行政機關的績效審計結果可以通過立法機關的監督得以落實；二是完整的法律法規體系確定了財政專項資金績效審計的地位；三是基于相對完善的政府預算管理體系下的財務審計已經相對成熟，會計信息實現了基本真實、合法，違法違規行為不斷減少，形成了一套完整財務報告體系和與之配套的報表審計體系，真實、合法、合規性審計的傳統審計任務基本完成;四是各國政府部門績效體系中的績效指標規范化、法制化標準的特點，為財政專項資金績效審計評價提供了重要的參考。

二、對我國的借鑒

隨著中央、省對地方轉移支付力度的不斷增強，特別是為應對20xx年金融危機影響，國家做出了4萬億投資拉動經濟增長的決策，財政專項資金作為主要的資金撥付、支出形式，其規模已占據了財政資金的半壁江山，但在支出管理上也不同程度地存在著預算安排不科學、政策執行不到位、資金大量沉淀、效益效果不明顯、監督管理缺位等影響專項資金使用效率和效果的問題。因此，加大財政專項資金績效審計力度，提高績效審計成果，直接關系到政府財政性資金總體的使用效益和效果，直接影響到國家和省有關經濟、產業政策的貫徹落實，其必要性已經凸顯。

由于政治體制、法律基礎、財政管理模式的差異，以及經濟社會發展階段和技術水平的差距，同美、英、加等有著幾十年績效審計發展歷史的國家相比，我國財政專項資金績效審計作為獨立審計類型的實踐還剛剛起步，績效審計的探索和實踐不具備西方績效審計發展的前提條件和外部環境，基本國情決定了中國的財政專項資金績效審計不能簡單照搬西方模式，必須立足于我國實際。但是，作為影響政府績效審計發展的重要因素和開展財政專項資金績效審計的關鍵環節，西方國家制定政府績效審計準則與規范，完善財政資金績效審計評價指標體系的經驗卻極為值得我們借鑒。

從世界各國績效審計的發展過程可以看出，凡是績效審計開展的比較好的國家，其績效審計方面的審計準則、規范和評價指標體系也是相對完善的。如：美國審計總署制定了七條公共部門績效審計測試與評估標準，對難以量化的標準提出了“優先實踐”概念作為衡量標準，并實行“金額化”法。績效評價標準是建立在以下七個方面基礎上的宏觀和微觀標準的統一:法規標準、行業比較標準、政府審計標準、州政府標準、效果標準、美國注冊會計師協會標準和可接受的管理條例。財政專項資金績效審計評價各個項目時其標準均是以上述七項為基礎。我國要推進財政專項資金績效審計工作，必須要建立科學、合理、規范的審計評價指標體系，并隨著經濟的發展和環境的變化，及時研究和改進不同指標的衡量標準。

第三章 財政專項資金績效審計評價指標體系的構建

第一節 財政專項資金績效審計評價指標的設置依據

為提高財政專項資金績效審計的客觀性和公正性，審計可選擇和提煉財政專項資金績效的外部標準作為審計評價指標設置的依據。

一、以法律法規為依據。該依據存在于國家的各項法律、法規和規章制度中，帶有很嚴格的強制性。如果存在違反法律法規的情況，一般而言，也不能達到財政專項資金的預期目標，甚至出現挪用、閑置和損失浪費的問題。財政部門如果存在不按法定職責履行職務，不按法定程序開展工作，不遵守財政專項資金的禁止性要求等，就會影響資金效益的發揮。

二、以財政專項資金預算為依據。財政專項資金的收入和支出都有預算，財政專項資金預算是根據財政資金的需求提出的支出要求，具有很強的針對性和嚴格的約束性。從目前預算編制的情況看，雖然很多預算未進行細化，但也有相當部分的財政專項資金預算對資金所應達到的目標和使用效果作了明確的規定。

三、以行業指標和標準為依據。行業標準是同一行業為大家普遍認同的標準，可分為兩種：一種是具有一定約束力的行業標準，這類標準往往經過權威機構制定，要求本行業內單位和人員遵守的標準，具有一定的強制性；另一類是沒有強制性但為行業公認的標準，這類標準通常是行業內多年形成或通過研究提出的一些標準，能為審計評價提供判斷基礎。

四、以專家意見為依據。這是財政專項資金領域權威專家對專業問題的分析判斷意見，主要包括三種，一種是聘請相關領域的專家直接參與績效審計，專家運用各種技術方法和經驗對專業問題進行審查得出的結論；一種是審計人員就相關技術問題向專家進行咨詢或與專家進行討論，提出的咨詢或論證意見，或是委托專業人員運用技術手段和方法進行鑒定并出具鑒定結論。

第二節 財政專項資金績效審計評價指標的設置原則

要使評價指標體系更好地為評價內容服務，既要在指標分類的科學完整、實用規范上下功夫，又必須使評價指標的含義明確、口徑一致，無論橫向還是縱向均具有可比性。除此之外，在構建評價指標體系時，評價指標的設置還應該遵從幾個基本原則：

一、SMART原則。即精確原則，該原則是美英等國家在績效指標設置上普遍遵循的共同標準。S（specific）:指績效指標應具體、明確，而不能抽象、模棱兩可；M（measurable）:指績效指標應可衡量、可評價，能夠形成數量指標或行為強度指標，而非籠統、主觀的描述；A（achievable）：指績效指標是能夠實現的，而非過高、過低或不切實際；R（realistic）：指績效指標應具有時限性，而非僅僅存在模糊的時間概念或根本不考慮完成期限。

二、相關性原則。績效評價指標應與部門、單位、專項資金和項目的績效目標密切相關，不能因為容易收集就使用，如投入或產出的衡量相對容易，但若與項目成果目標不具有相關性，單純的指標就不能較好地反映項目的實際影響。

三、互補性原則。構建評價指標體系時要將定量指標與定性指標相結合，形成定量為主，定性為輔的綜合互補評價作用。定量指標建立在財政專項資金收支活動各項財務、業務數據及工作目標分析的基礎上，定性指標通過對經濟活動的全面、綜合因素分析，結合專業意見，與定量指標共同合理、準確地反映財政專項資金相關實際績效。

四、可行性原則。績效評價指標的設置既要考慮經濟性和實用性，又要考慮現實條件和可操作性，數據的取得應符合成本效益原則，并在此基礎之上收集信息。

五、可比性原則。構建評價指標體系時既要涵蓋所有的財政專項資金支出類型，又要對不同用途和性質的資金或項目設置專用指標，形成共性指標和個性指標相結合的形式，便于同類項目的比較和不同項目間的區分。

六、重要性原則。考慮績效評價指標在整個評價工作中的地位和作用，選擇最有代表性和最能反映評價要求的指標。

第三節 財政專項資金績效審計評價指標體系的面向內容

社會公共需求的多樣性決定了財政專項資金績效審計的內容具有天然的廣泛性和復雜性。因此，審計部門必須按照科學發展觀的要求，堅持以人為本、執審為民，牢牢把與各類社會關注的熱點、難點問題和與廣大人民群眾切身利益息息相關的專項（專用）資金內容放在首位，增強績效審計的針對性和影響力。其中，財政專項資金的使用情況、管理情況、項目完成情況、項目效益情況是財政專項資金績效審計中必須關注的四個焦點，構建績效審計評價指標體系應涵蓋這四方面內容。

一、審計評價財政專項資金使用情況。包括審計項目立項時是否存在小項目大預算、虛假立項或重復立項的情況；審計財政國庫部門和一級預算單位撥付資金是否及時足額，資金是否全部到達項目點，項目執行進度是否因資金原因受到影響；審計整個項目的支出總額和構成是否符合立項計劃，是否全部用在項目上，有無套取、截留、擠占挪用或損失浪費；審計項目資金是否存有結余或沉淀并分析形成的原因。

二、審計評價財政專項資金管理情況。包括審計資金的分配和安排是否以重點項目、重點環節為主；審計資金撥款手續是否健全有效，是否遵循項目申報時立項文本所規定的使用管理辦法，是否按項目進度撥付和支付資金，有無因管理滯后導致資金使用效益低下；審計項目支出方式是否合理節約，設備和材料等是否經政府統一采購；審計項目單位是否建立嚴格的內控制度等。

三、審計評價項目實施情況。包括審計項目工作量完成情況，實際完成工作量與計劃工作量的對比；審計項目完成進度情況，將實際完成時間與計劃完成時間相比較，看是否在計劃期內完成，若沒完成分析其原因。

四、審計評價項目效益情況。主要審計項目完成后所產生的經濟效益和社會效果如何，是否對當地就業、生活條件改善和經濟社會發展有利，是否對控制環境污染、自然資源保護方面有利，是否對地方收入、科技進步有利，是否是某些領導干部的“形象工程”、“政績工程”等短期行為而造成財政專項資金的損失浪費等。

第四節 財政專項資金績效審計評價指標體系模型的設計

財政專項資金績效審計不僅要通過計算、復合性分析直接的、有形的、現實的投入與產出，而且要考量間接的、無形的、預期的成本與效益，績效既反映為可用貨幣衡量的經濟效益，又反映為大量無法用貨幣度量的政治效益、社會效益和環境效益，這就決定了在設計財政專項資金績效審計評價體系模型時需建立一個多層次、立體的指標體系。同時，設計的財政專項資金績效審計評價體系模型應遵循國際慣例和已有的研究成果，將經濟性、效率性和效果性作為統一整體全面反映，并認識它們之間的區別和聯系，避免在工作中生搬硬套。另外，評價指標體系模型科學與否需要通過具體審計工作進行檢驗，實踐中應不斷進行指標修正和擇優去劣，這決定了財政專項資金績效審計評價指標體系模型的構建是一個長期的、不斷完善的過程。本文給出兩種評價指標體系模型的設想，一是采用“部門-項目法”構建一般財政專項資金審計績效評價體系模型，二是采用“沃爾評分法”構建行業財政專項資金審計績效評價體系模型。

一、采用“部門-項目法”構建一般財政專項資金績效審計評價體系模型。

該模型根據財政專項資金績效審計評價的主體和客體不同，將評價指標分為部門（單位）整體評價指標和重點項目評價指標，前者關注部門（單位）專項資金整體績效，后者關注部門（單位）對某項重點專項資金或某個單獨項目的績效評價。

二、采用“沃爾評分法”構建行業財政專項資金績效審計評價體系模型。

“沃爾評分法” 在企業財務管理中廣泛應用，基本原理就是把若干個財務比率用線性關系結合起來，對選中的財務比率給定其在總評價中的比重（比重總和為100），然后確定標準比率，并與實際比率相比較，評出每項指標的得分，最后得出總評分。財政專項資金績效審計的重點是對財政資金分配和支出的全過程審計，因此，可以圍繞財政資金的投入、過程、產出和結果四個環節來分析財政資金支出的經濟性、效率性和效果性，并構建評價指標體系。由于該方法將定量與定性指標相結合，并通過具體指標及其權重參與綜合評分，因此在構建行業財政專項資金績效審計評價體系模型方面顯得十分精細并且有效。

（一）模型構建步驟。

1．確定評價的目標，設置評價指標。根據不同財政資金的特征和評價要求，從經濟性、效率性和效果性著手，確定采用哪些定量和定性評價指標。

2．科學劃分定量指標和定性指標的比例。將財政資金的投入、過程、產出和結果四個環節各類指標歸集到經濟性、效率性和效果性三類中，并賦以一定的比重。

3．確定各項比率指標的標準值。沃爾評分法的標準值是指各該指標在企業現時條件下的最優值，但是，當某一指標與最優值差異很大時，會對總評分產生不合邏輯的重大影響。標準值主要采用四類標準：一是計劃標準；二是行業標準；三是歷史標準；四是經驗標準。

4．計算并評分。計算出各類定量指標值和對定性指標進行描述，并參照計劃標準、行業標準、歷史標準以及經驗標準對定量和定性指標的結果進行評分。如以下示例：

5．析評價。對匯總評價的分值通過一定的比較和分析，包括橫向比較、縱向比較、歷史比較、經驗比較等，得出整個財政資金的績效水平。

（二）實例介紹：環境保護專項資金績效審計評價指標體系模型。

1．定量指標：

（1）經濟性指標。

該指標若小于100％且項目已經結束并達到設計要求時，說明資金尚有結余，符合經濟性要求。

該指標反映環保資金存在被違規擠占、挪用的現象，造成資金損失浪費。

（2）效率性指標。

這些指標值越高，說明環保資金的投入效率越高。

（3）效果性指標。

完成率越高，說明項目建設的效果越好。

該指標值越高，說明資金撥付的越及時，項目的保障程度越高。

其他可以選取的定量指標還有很多，如：空氣污染指數、環境噪聲達標區覆蓋率、城市清潔能源使用率及煙塵控制區覆蓋率、工業固體廢物處置利用率、重點工業企業排放穩定達標率、萬元GDP主要工業污染物排放強度、城市污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率、建成區綠化覆蓋率等，都是衡量環保專項資金支出的效果程度。

2．定性指標。包括環保項目是否進行可行性論證；企業環境評估政策執行情況；對污染企業整改措施的到位程度；公眾對城市環境保護的滿意度等。

第四章 完善財政專項資金績效審計的對策建議

財政專項資金績效審計的開展是一個系統工程，需要多方面的配套建設，否則績效審計難以實現審計目標，達到預期的目的。財政專項資金績效審計的理想模式應是審計機關完全獨立、處于超然的社會地位，審計力量雄厚、做到應審必審并保證審計質量，具備成熟、完善的財政專項資金績效評價指標體系，審計結果被重視、提出的建議被采納實施，審計監督的作用充分發揮。我國雖然已基本具備適合財政專項資金績效審計開展的政治、經濟、法律等環境，但內在和外在的因素還不完備，針對這些情況，提出一些對策和建議。

一、適時完善政府審計體制改革，增強績效審計的獨立性。

保持獨立性是審計的靈魂。最高審計機關國際組織頒布的《利馬宣言一審計規則指南》指出：“最高審計機關必須獨立于被審單位之外并不受外來影響，才能客觀地完成其工作任務”。由于世界各國政治體制不同，相應形成了不同類型的國家審計體制。我國現行的審計體制是行政型審計體制，審計實踐證明，這種審計體制是符合一定時期我國國情的，尤其是在新舊體制轉軌時期，其作用是明顯而行之有效的。但該體制也存在不足之處，突出表現為審計部門特別是地方審計部門缺乏獨立性，審計處理難度大等問題。因此，改革現行國家審計體制，使其與我國社會主義市場經濟的發展及審計環境的變化相適應，適時地由行政模式向立法模式轉變是必然趨勢。這一改革應分兩步走：現階段對現行審計體制進行完善和調整，加強審計監督力度；待各方面條件成熟后，向立法型體制轉變。

現階段對行政型審計進行調整的重點：一是提高中央審計機關法律地位。參照部分發達國家的傲法，在現有基礎上，提升審計署的地位，在國務院內提升半格，使審計長具有國務院副總理或國務委員的地位。二是改革地方審計機關“雙重領導體制”。省級以下審計機關實行垂直管理，市、縣審計機關的人事、業務由省級審計機關統一管理，經費列入省級預算，系統管理；省級審計機關接受最高審計監督委員會的業務指導，最高審計監督委員會與地方審計機構可以分別專門負責中央與地方的財政資金的監督，各司其職，強化監督力度。

我國審計體制改革的最終目標應是實行立法型審計體制，即人大常委會領導下設立最高審計機構，設立與國務院、最高人琵檢察院、最高人民法院榻平行的國家審計院，實行“一府三院制”。審計院向全國人民代表大會和全國人大常委會負責并報告工作，不再作為政府的組成部門。同時，改進現行審計經費預算編報制度，可參照國際上通行做法，先由審計機關根據職責、任務和計劃及定員定額標準編制預算草案，由各級審計機關逐級上報審計經費預算，無須政府審批，由財政部門在本級預算中單獨列示，國家審計院匯總審核后報經全國人民代表大會或常務委員會審議通過后執行。

二、為財政資金績效審計創造良好的法制環境和社會環境。

（一）為財政資金績效審計提供明確的法律授權。我國應制定相應的法規對績效審計的地位、內容和實施辦法做出明確的規定，明確財政資金績效審計的工作要求，將對財政專項資金的績效審計作為績效審計的一項重要內容。無論是審計工作的組織實施，還是審計結果的具體應用都必須遵循一定的規章制度，這是開展績效審計工作的重要依據。通過法律法規來明確財政專項資金績效審計必須采用的規則、程序、評價內容和方法，使其在法律框架的指導和約束下進行。

（二）完善財政專項資金相關的法律體系，為績效審計提供充分的依據。應加快修改完善財政預算法規關于財政專項資金績效管理的相關規定，明確財政專項資金管理和使用的績效標準，為績效審計提供充分的評價依據。建立和完善責任追究制度，明確法律責任，將相應的法規具體化和規范化，實現“誰決策，誰負責”的審計監督目的，對于使用財政專項資金未能達到預期目標的責任單位，追究其行政責任、法律責任和經濟責任等，這樣審計機關對被審計單位的責任追究才有相應的依據。

（三）逐步推行財政專項資金績效審計成果公開化。

審計公告制度是一把雙刃劍，一方面讓社會公眾了解審計結果，另一方面是對績效審計質量的有效監督。財政專項資金績效審計成果能否充分運用，是體現績效審計的效果和價值所在。雖然我國的審計法規定了審計結果可以對外公布，但至今尚未得到有效執行。通過逐步推行績效審計結果公告制度，提高財政管理的公開性和透明度，讓績效審計的結果接受社會輿論的監督，使審計成果取得廣泛的社會影響和支持。

三、加強財政資金績效審計和績效預算改革的互動配合作用。

績效預算是一種資源配置體系，它圍繞運作和項目來編制預算，并以特定的預算數據把運作和項目的效果水準聯系在一起，具有強調政府機構績效和以績效的衡量為核心的總體特征。績效預算的標準為財政資金績效審計提供了較為權威的績效標準。財政資金績效審計和績效預算都是隨著公共經濟學、新公共管理理論的發展而發展起來的，盡管兩者分屬于不同的經濟范疇，但又有很多共通之處，兩者都是為了加強財政收支管理、提高財政資金資金的使用效益而采取的措施，基本目標也都是追求財政資金使用的經濟性、效率性。完善的績效預算制度既能提高人大預算審批和監督的深度、提高人們對財政資金績效審計重要性的認識，也有利于開展財政資金績效審計。通過績效預算改革的深入，將對政府支出提出相對明確的績效要求與考核標準，績效審計的開展則為績效預算的實施提供進一步的支持，如通過對項目或部門單位使用財政資金績效水平作出客觀評價，為下期的績效預算提供決策基礎。目前，我國績效預算亟待解決的難題是建立科學、規范的績效評價體系，而這恰恰也是財政資金績效審計面臨的難題。因此，財政部門和審計部門應當以“協同論”的理念開展工作，加強配合，充分借鑒和吸收國外經驗，共同參與試點，選擇一些適宜于財政資金績效評價的項目進行試點，并從不同角度綜合分析，查找存在的問題，并從法制化、規范化和科學化的高度提出意見和建議，盡快促成試點經驗的形成并進行推廣。

參 考 文 獻

蔡春.《績效審計論》.中國時代經濟出版社.20xx

王光遠.《管理審計理論》.中國人民大學出版社.1996

黎海.《財政專項資金績效監督的難點及對策》.中國高新技術企業.20xx

姜娜.《英國績效審計的借鑒與思考》.中國審計.20xx

浙江省審計學會課題組.《政府績效審計研究》.浙江審計.20xx

謝力群.《宏觀服務型績效審計模式實例》.中國時代經濟出版社.20xx

最高審計機關國際組織.《關于績效審計、國營（公營）企業審計和審計質量的總聲明》.1986

邢俊芳，陳華，鄒傳華.《最新國外績效審計》.中國審計出版社.20xx

馬克.G.波波維奇.《創建高績效政府組織》.中國人民大學出版社.20xx

李厚瓊.《當前開展效益審計亟須解決的幾個問題》.中國審計.20xx

財政部財政科學研究所課題組《健全地方財政支出績效評價體.系的建議》.中國財政.20xx

姚鳳民.《財政支出績效評價:國際比較與借鑒》.財政研究.20xx

王雪蓮.《我國績效審計現狀及制約因素研究》.財經界.20xx

張永慧,李天祥.《建立專項資金績效評價指標體系初探》.[期刊論文]-財會研究.20xx

李文濤,蘇琳.《制度創新理論研究綜述》.[期刊論文]-經濟縱橫.20xx

趙忠良,劉凌雷,王東燕.《財政專項資金亟需提高收益》.[期刊論文]-財政研究.20xx

邢俊芳.《效益審計中國模式探索》.中國財政經濟出版社.20xx年

邢俊芳、陳華、鄒傳華.《最新國外效益審計》.中國時代經濟出版社.20xx年

審計署外事司編.《國外效益審計簡介》.中國時代經濟出版社.20xx年

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梅西爾.《審計學》.東北財經大學.1998年

凱爾.《現代審計學》.中國財政經濟出版社.1989年

第三篇：構建財政支出績效審計評價體系的思考

審計署在《2008至2012年審計工作發展規劃》中明確提出要全面推進績效審計，促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。到2012年，每年所有的審計項目都要開展績效審計。我們認為，貫徹落實《發展規劃》，開展績效審計，當務之

急應建立健全財政支出績效審計評價體系。

一、建立財政支出績效審計評價體系的意義

20世紀80年代以來，西方國家為應對科技進步、全球化和國際競爭的環境，解決政府機構臃腫、行政效率低下、公眾對政府的信任危機等問題，普遍采取了以公共責任和顧客至上為核心理念、以謀求提高效率與服務質量、改善公眾對政府公共部門的信任為目的政府績效評估、績效審計等措施。隨著我國行政體制改革的不斷深入，開展財政支出績效審計評價體系構建具有重要的現實意義。建立財政支出績效審計評價體系，是我國現階段經濟社會發展的客觀要求。建立財政支出績效審計評價體系，是促進財政支出科學管理的必然要求。建立財政支出績效審計評價體系，有利于完善我國審計監督評價體系。

二、當前我國建立財政支出績效審計評價體系存在的難點和問題

（一）法律層面缺失。從國外發達國家績效審計工作的發展實踐來看，必要的立法支持是確保財政支出績效審計制度化、經常化的重要保證。而我國績效審計工作仍處于試點摸索階段，迄今尚末出臺有關績效審計工作的統一法律；審計相關法律也未明確審計機關開展績效審計規定的條文。從依法審計角度看，法律規范的缺失不僅使績效審計缺乏必要的深度和廣度，而且也影響審計的權威性和結果的運用。

（二）績效審計的執行主體未明確。西方許多國家和世界銀行等國際組織都設有專門的績效評估、績效審計評價機構作為審計評價的執行主體。而我國則未明確這樣一個有權威性的綜合管理機構，使得評價工作只能分散在各管理部門進行，各部門又主要從技術性能、項目管理方面進行評價，指標、方法和組織程序差異大。標準不統一，使得財政支出績效審計評價結果差異大，既難以保障評價結果的客觀公正性，又缺乏可比性。

（三）審計評價指標體系缺乏。雖然我國一些地方審計機關已經初步確定了績效審計指標體系設計和應用方法，但這些指標主要側重于技術、工程及資金使用合規性的評價，而對資金使用效益、社會效益定量、定性評價不足。其次，各部門評價指標設置呈平面化和單一性特征，缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完整的指標體系，還不能滿足從不同層面、不同行業、不同支出性質等方面進行綜合、立體評價的要求、另外，財政支出基礎數據的缺乏也使得審計評價的標準難以確定，因此績效審計工作的進展緩慢。

三、推進財政績效審計基本思路

思路決定出路。開展績效審計當務之急是邊立法邊實踐。提出立法建議；明確執行主體；建立定量、定性評價指標體系及評價標準。

（一）建立健全績效審計法律。依法審計是審計的基本原則，只有法律、法規的條文明確規定了績效審計，審計機關、審計人員開展績效審計才有法可依。首先，應該在《審計法》或《預算法》中確立績效審計的法律地位。其次，要從法律上樹立績效審計的權威性。審計機關開展績效審計應具有相應的地位和相對的獨立性。再次，出臺有關審計評價工作的具體法律制度及規范，明確審計評價的組織管理、相關各方的責任與權利、審計對象、審計內容、實施程序和方法結果及績效審計報告的效力和約束等。

（二）建立健全財政支出績效審計定量評價指標體系及評價標準。為合理考核財政支出績效，評價指標應根據不同單位性質、項目類型、考評可比性等分別設置和界定績效評價指標，考核指標一般應包括績效目標完成程度、預算執行情況等，以確保評價指標體系具有同期、同地域可比性，保證績效評價結果的客觀公正。一般來說，審計評價財政支出經濟效益指標都可以表示為收益/成本的比例，收益、成本的具體內容視不同效益指標而異。審計評價財政支出社會效益指標的標準往往由于支出項目涉及不同的經濟和社會領域而各不相同。而且不同性質的財政支出在政府活動中所起的作用和目的的不同，因此要衡量和判斷這些支出的績效須對應不同的評價指標，具體指標選取則應根據評價的具體目標、組織實施機構、評估對象等確定。

財政支出績效審計評價評價標準是以一定量有效樣本數據為基礎，利用數理統計的原理進行預測和分析而得出的標準樣本數據。根據標準樣本數據能夠具體將評價對象的好壞、優劣、強弱等特征通過量化的方式進行度量。財政支出績效審計定量評價標準可根據標準的取值不同，分為行業標準、計劃標準、經驗標準和歷史標準。財政支出績效審計評價指標體系框架包含財政支出

第四篇：實務操作之關于深化特派辦財政審計的幾點認識

實務操作之關于深化特派辦財政審計的幾點認識

一、財稅體制現狀及改革方向

我國財稅體制還存在一些需要認真對待并抓緊解決的突出問題，主要是財政收入制度不夠完善，財力與事權不盡匹配，政府預算制度還不夠完整，財政管理的法治性和績效尚需提高等等。具體表現：

（一）財政總預算不完整、部門預算不細化，綜合預算未能真正實現。一是現行的各級財政總預算只包含一般預算、部分政府基金預算，但國有資本經營預算、社會保障預算以及債務預算均未包含其中；二是上級補助收入未全部納入預算；三是部門預算編制不細化。上述現象導致預算“剛性”不足，隨意性大，缺乏約束力。

（二）財力與事權不盡匹配，基層財政運轉困難。一是財權與事權劃分的不對稱，存在著收入往上集中、事權向下轉移，而大量民生支出在縣鄉，基層政府尤其是中西部地區基層政府提供基本公共服務的財政保障能力偏弱，加劇了基層財政運轉的困難；二是政府層次過多，基層政府缺乏主體稅種；中央轉移支付分配標準不科學、分配方法不透明，現行轉移支付制度解決財力與事權不匹配的問題；三是專項轉移支付資金繁雜，“專項”不“專”；四是配套要求過多，且部分嚴重脫離實際。

（三）地方債務規模大、舉債主體多樣、缺乏統一管理，債務率、債務依存度和償債率偏高，超越財政的承受力，易引發財政風險。

（四）法律法規不健全。一是《預算法》、國庫條例等不能適時修改完善如每年政府向同級人代會提交的預算草案中，可以明確的是本級收入，而對上級的補助卻存在一定的不可測性。因此，很多地方政府在年初提交人代會審議的預算草案，和次年提交人大常委會審議的決算草案存在很大偏差，這種現象削弱了年初預算編制的科學性和完整性，也使得人大的監督很難到位。因此預算法修改應該增加相關規定，使得上級政府對下年的轉移支付預計數提前通知下級政府，并盡量保證下級政府能于同級人代會召開一個月前提交人大常委會審議，確保預算的完整性和科學性，確保預算行為的嚴肅性和規范性，解決“預算和決算偏離較大”這一頑疾；二是《政府間財政關系法》《轉移支付法》等遲遲不能出臺。目前，在現行的中央轉移支付制度下，由于對各地應該得到多少中央轉移支付，缺乏明確的核算辦法，各地政

府對自己能得到多少轉移支付也是心中沒底，再加上對轉移支付資金使用的監督缺乏有效措施，人為可操作性也較大，致使“跑部前進”現象屢禁不止。因此，有必要出臺《政府間財政關系法》《轉移支付法》等，將政府間財政關系、責權劃分等財政的基本問題以法律形式固定下來。

基于目前財稅體制的現狀，我國財政體制改革應從以下幾個方面改革：加快完善稅收制度，規范政府參與國民收入分配的秩序；深化財政體制改革，健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制；建立健全政府預算體系，提高預算的完整性和透明度；加強科學管理，提高財政管理績效。

二、特派辦財政審計的現狀

（一）財政審計鏈條較短、內容較窄，無法監督財政運行的全過程和財政收支預算的完整性。審計法要求對政府的財政收支進行審計，但從近幾年的審計實踐來看，特派辦財政審計項目所包含的內容根本未全部涵蓋財政資金的籌集、分配、使用、管理及評價這個總體，只是側重財政資金的管理和使用環節，而忽略了財政資金的分配這個關鍵環節。而從政府預算的統一性和完整性這個層面來講，特派辦財政審計項目只涵蓋了一般預算、部分政府基金預算，而對國有資本經營預算、社會保障預算、政府負債幾乎沒有進行審計。

（二）特派辦財政審計視野不寬，未能有效發揮促進財政體制改革、防范財政風險的作用。特派辦財政審計更多關注省市財政部門對中央資金的申報、分配、管理和項目單位在中央資金使用中存在的問題，未能關注全部政府性資金，對財政問題的深層次思考不夠，如對于各級財政分配問題、配套資金問題大多停留在就事論事層面，對各級政府財權事權不匹配、轉移支付不合理等事項涉及的體制原因研究不多、不深、不透。對地方債務等財政風險關注不及時。

（三）財政審計目標不統一、資源分散，無法形成整體合力，特派辦財政審計投入大，效果不夠理想。

審計信息資源不能共享，圍繞財政資金運動這個系統，各個專業審計處室都進行調查了解，相互之間沒有整合時間、整合力量、整合內容，形成合力統一調查。

（四）財政審計目標實現程度不高，對財政資金使用效益的監督評價長期徘徊不前。目前特派辦財政審計項目所揭示的問題僅局限于財政資金分配零星分散、挪用等表象問題。根本無法佐證政府預算制度還不完整；財力與事權不盡匹配，中央轉移支付分配標準不科學、分配方法不透明等問題的存在，對財政績效審計沒有明顯推進。

三、著力構建財政審計大格局，不斷深化財政審計

（一）明確財政審計目標

財政審計是以“揭露突出問題、規范預算管理、推動財政體制改革、促進建立公共財政體系、保障財政安全、提高財政績效水平”為總體目標。具體包含如下幾個方面：一是促進進一步完善中央和地方政府間財力與事權相匹配，加快推進財政體制改革；二是促進建立完整統一的政府預算制度；三是促進進一步優化財政支出結構、整合財政資源、提高財政資金使用效益；四是促進健全地方政府性債務管理制度，防范財政潛在風險。后三項暫定為近期目標，連審三年，但需根據實際情況進行調整；前一項目標與我國的政治體制息息相關，暫定為長期目標，建議與“十二五”規劃相銜接。

總之，財政審計目標一定要明確、清晰，而且必須保持目標的連續姓，根據這些確定的財政審計目標安排審計項目、開展審計工作。圍繞完善公共財政體系這個長期性和根本性的審計目標，從體制、機制和制度性層面揭示問題、分析原因、提出建議，進一步做好財政審計工作。

（二）整合財政審計的重點任務

總體思路：以財政部門審計為龍頭，以各部門管理的專項轉移支付資金為切入點，以資金的申請和撥付為主線，以滿足“兩個報告”內容為宗旨，圍繞上述確定的四個審計目標在資源環保、社會保障、“三農”和教育等方面統一確定重點資金、重點地市和重點項目。并從財政資金的籌集、分配、使用、管理及評價這個系統，揭示財政資金安排和使用在權力運行、政策性、公共性和績效性等方面存在的問題。

1、全面開展本級預算執行審計。繼續完善以財政部門具體組織本級預算執行情況的審計為主導，以財政轉移支付資金審計、發展改革部門組織分配政府性投資情況的審計、部門

預算執行審計、財政收入征管審計為基礎的預算執行審計工作體系。預算執行審計要以預算的編制為基礎，以真實、合法性為目標，加大查處違法違規問題的力度，提高預決算的合理性、真實性、完整性和合規性。同時檢查是否建立起一套能夠客觀、準確地反映政府公共活動效能的指標體系、評價標準和計量方法。

一是財政部門具體組織本級預算執行情況的審計。涵蓋一般預算、基金預算、建設性（含債務）預算、國有資本經營預算和社會保險預算在內的政府預算體系，要將本級政府的所有財政收支、資產負債、資本運營納入審計范圍。關注財政資金支出方向和支出結構、財政資金資產安全和效益，推動完善定員定額、實物定額等預算編制依據，促進提高預算編制和執行的規范性，推動預算編制標準體系的完善和預決算公開。

二是財政轉移支付資金審計。以轉移支付資金的分配環節為切入點，以確保分配依據、標準及方法科學、合理為第一要務，以實現第一層次中央和地方政府間的財力和事權相匹配為目標。重點審查轉移支付資金分配是否以實現公共服務均等化、調節地區間財力差異為目標，檢查項目設置是否合理、資金分配標準是否科學、分配方法是否透明，是否以科學、明確、合理的各級政府間事權劃分為前提；是否要求地方財政配套資金，是否符合事權要求；政策目標是否實現，是否按標準執行，標準是否符合實際水平等。

三是發展改革部門組織分配政府性投資情況的審計。重點審查各類專項資金的分配是否符合公共財政的要求，是否厘清政府和市場的關系，政府 “越位”與“缺位”和“錯位”的問題是否改進，是否將更多的財政資金用于改善民生和發展社會事業；投資的分配依據和標準是否科學、專項投資的使用結果是否達到預期目標等方面。

四是部門預算執行審計。重點審查部門預算編制是否科學合理，部門預算執行是否到位、是否真實合法；重點支出管理是否貫徹勤儉節約的要求、項目支出是否取得預期效益、部門財務管理內部控制制度是否健全等方面。并結合行政職能的履行情況和興辦經濟實體的經營情況分析部門行政權力的合法性。

2、開展政府負債審計。重點是摸清政府負債的規模、來源、投向等總體情況，制定逐步清理化解逾期債務方案，落實償債責任，有效管理存量債務，嚴格控制增量債務。結合政府財政狀況分析負債風險，促進清理規范政府融資平臺，建立健全政府負債監控和預警機制。

3、開展國有資本經營審計。在全面掌握本級政府向企業投入國有資本總體情況的基礎上，加強對政府投資控股企業的資產負債損益審計和國有資本經營預算審計，促進提高政府資本效益，完善國有資本經營收益征收范圍、征收標準和支出方向，健全國有資本經營預算制度和政府國有資本報告制度。

此外，結合目前推動經濟發展方式轉變，重點調查資源稅制度的執行情況，以強化稅收促進資源節約、節能減排和環境保護的作用，形成有利于資源節約型和環境友好型社會建設的稅收政策導向。

（三）推進和深化財政績效審計工作

開展財政績效審計，就是要促進政府及有關部門加快公共財政體制建設，優化財政支出結構，合理分配社會有限財力、提高財政資金的使用績效。主要包括：（1）財政資金配置與使用。主要圍繞財政資金的分配、使用，審查其分配原則、運用領域、使用情況等，著重檢查財政資金配置與使用的經濟性。（2）財政資金管理。主要審查財政資金預算的真實性、合法性、合規性、合理性及預算執行情況，審查財政資金風險預警系統的建立及運行狀況，審查財政資金制度的有效性，著重檢查財政資金管理的效率性。（3）財政資金目標實現。包括近期目標與遠期目標、經濟目標與社會目標、顯性目標與隱性目標，著重檢查財政資金目標完成的效果性。

（四）著力構建財政審計大格局

著力構建財政審計大格局，首先，必須圍繞統一的審計目標，各項目之間的目標必須相互呼應；其次，必須在財政資金的分配、使用、管理及評價這個系統中均衡安排項目；再次，近期財政審計必須以財政部門為龍頭、以各部門管理的轉移支付資金為切入點進行部署；最后，必須打破各業務處室的界限，以整合審計署財政司和各個專業司安排的審計任務為依托，整合各種審計資源、建立來源不同標準相同的電子數據庫。總之，須由財政審計大格局協調領導小組統一指揮、統一協調，以充分發揮“大格局”整體作戰的優勢。

1、建立健全財政審計大格局各項制度，規范工作內容及程序，切實提高審計執行力和工作效率。建議應盡量淡化各專業審計的職能界限，加強各業務處室之間的溝通和協調，合理分工，明確責任，切實提高審計執行力和工作效率。

2、研究財政審計大格局內涵，細分財政審計大格局階段及任務。結合財政改革的目標，以財政審計目標為標準明確財政審計大格局的內涵，并劃分財政審計大格局的階段。第一階段以中央有關部門掌管財政資金分配環節為側重點安排審計項目，了解其分配依據、標準和行政權力的運行情況，促進實現轉移支付分配標準科學合理、分配方法透明的目的；第二階段以財政轉移支付資金的使用管理為側重點安排審計項目，了解其政策目標實現情況，促進實現提高財政資金使用效益的目的。以此統一目標、統一要求、統一實施。

3、制定審計工作方案，確保其系統性、指導性。

總方案和明細方案，各方案之間要力求做到互相呼應、形成系統，確保整個審計工作方案具有指導性、系統性和整體性。并在四個層面上力求突出重點，并以真實、合法性審計為基礎，加大查處違法違規問題的力度：一是摸清全部政府性資金的總量規模及分布狀況。二是分析政府性資金的主要支出方向。從支出重點分析公共財政的建立情況，檢查政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等基本職能是否到位；從中央轉移支付資金的分配分析財力和事權的匹配情況及中央事權下移或承擔地方事權情況。三是檢查評估政府性資金的管理現狀和目標實現情況，了解財政資金資產安全和效益。四是分析評價政府性資金分配的變動趨勢，了解其規律和異動情況。

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第五篇：2011區級部門預算財政專項資金績效目標管理操作規

2011區級部門預算財政專項資金績效目標管理操作規

發布時間：2011-5-20

為加強財政績效管理，增強部門預算編制的科學性，提高財政資金使用效益，根據《財政部關于印發財政支出績效評價管理暫行辦法的通知》（財預〔2009〕76號）、銅山區財政局關于印發《銅山區財政專項資金績效管理實施細則》的通知（銅財〔2011〕24號）有關規定，根據江蘇省財政廳及徐州市財政局對績效管理工作的有關要求，參照《徐州市2011年市級部門預算績效目標管理工作實施方案》，按照我區財政工作會議精神，現就區級部門預算財政專項資金績效目標管理，制定本操作規程。

一、財政專項資金預算績效目標的編報

（一）績效目標的設定

績效目標是指根據財政效率原理，對使用財政專項資金的項目設定計劃期內預期達到的業績目標、產出的效益和效果水平，用以與實際達到水平相對比。績效目標的設定，可根據具體情況，一般由使用財政專項資金的部門（單位），根據上級政府（部門）制定的規劃和下達的任務來設定,也可由財政部門和部門（單位）分別或共同設定。

1.績效目標的主要內容：

(1)預期提供的公共產品和服務，包括產品和服務的數量目標、質量目標、時效目標、成本目標以及服務對象滿意度目標等。

(2)達到預期提供的公共產品和服務所必需的資源。

(3)專項資金支出執行的預期效果，包括經濟效益、社會效益、環境效益和可持續影響與發展等。

(4)衡量或評估每一項目活動的相關產出、服務水平和結果的考核指標。

2.績效目標的制訂要求：

(1)指向明確。績效目標要符合本地區國民經濟和社會發展規劃、部門職能及事業發展規劃，并與相應的財政支出范圍、方向、效益和效果緊密相關。

(2)具體細化。績效目標應當從數量、質量、成本和時效等方面進行細化，須用定量表述為主，不能以量化形式表述的，可采用分級分檔的形式定性表述,并具有可測量性。績效目標需要有多個指標來描述，形成指標體系。

(3)合理可行。制定績效目標要經過科學預測和調查研究，目標要符合客觀實際。

(4)相應匹配。績效目標要與前續的任務數或計劃數相對應，與后續的投資額或資金量相匹配。

（二）績效目標應編入部門預算

區級主管部門在編制2011部門預算時，對財政專項資金預算應設定項目績效總目標與階段性目標（跨項目），同時制訂評價和考量項目績效目標完成情況的績效主要指標，并編入部門預算。

（三）區級主管部門在編制2011年部門預算時，通過部門預算編審信息系統中的項目績效目標管理模塊，編制《銅山區區級部門預算專項資金績效目標管理申報表》，撰寫可行性分析報告等材料，并在報送部門預算的同時，報送區財政局（業務科室、績效評價科、預算科、）。

二、財政專項資金預算績效目標的審核

區級主管部門編報的《銅山區區級財政專項資金預算績效目標管理申報表》及可行性分析報告等材料，由區財政局績效科會同業務科室、預算科負責審核。

預算績效目標審核工作與部門預算編報工作同步進行。

（一）審核的主要內容

1.財政專項資金預算是否設定了績效目標。

2.設定的績效目標是否經過充分論證和合理測算，是否明確清晰，目標實現程度是否予以量化，且可以衡量。

3.項目資金預算安排與績效目標完成的匹配性和保障性。

4.是否制訂了評價和考量項目績效目標完成情況的績效指標。

5.上項目執行和績效自評價情況，以及財政對專項資金進行績效評價的情況。

（二）審核的主要程序

1.項目績效目標的初審

(1)“一上”后，區財政局(業務科室)負責其主管部門的項目資金預算安排與績效目標完成的匹配性和保障性的初審工作, 提出初審意見。

(2)區財政局（績效評價科）對績效目標設定情況、績效指標制訂情況、上項目執行和績效自評價情況及財政績效重點評價情況等提出初審意見，通知沒有按要求報送材料的部門、單位補報相關材料。

(3)初審意見反饋。“一下”時，區財政局（績效評價科）將匯總的項目績效目標初審意見反饋給有關部門。初審意見主要包括：項目績效目標設定情況，績效指標制訂的情況，績

效目標與指標的相關性與可行性情況、保障績效目標完成所需財政安排的專項資金數，以前項目績效評價情況等內容。

2.重點項目績效目標的評審

(1)在2011年部門預算“二上”上報后，根據近年開展的重點評價結果，績效評價科會同業務科室、預算科選擇并確定需要進行績效目標評審的重點項目，組織研討會、專家會等形式，對選定項目的可行性方案、績效目標和績效指標等進行論證評審，提出意見后，通知部門調整績效目標。

(2)在區人代會批準2011年區級主管部門預算后，績效評價科會同預算科、業務科室完善評審意見，為業務科室安排具體的項目預算提供參考，為組織實施績效監控、績效評價提供重要依據（在二次預算分配時,側重完善對重點專項資金“項和目”的績效目標和指標分解）。

3.預算績效目標和績效指標下達

績效評價科會同預算科、業務科室將績效目標和績效指標等意見與部門預算批復（二下）同步下達區級主管部門。下達的績效目標、績效指標等意見，是實施績效監控、評價項目資金使用效益的重要依據。

三、實施績效監控

從2011年預算執行期開始，區財政局對區級主管部門的財政專項資金實施績效監控，績效監控與項目具體實施、預算執行同步進行。

（一）在預算執行期內，部門根據項目績效目標完成進度，按季度編報《銅山區財政專項資金績效監控反饋表》（另行制訂），報送區財政局，作為區財政局（業務科室、國庫科和績效評價科等）撥付財政資金和實施績效監控的重要依據。

（二）區財政局（業務科室會同國庫科、支付中心等）負責部門（單位）資金的用款計劃審批、資金使用管理，根據績效目標實現程度，負責項目資金的審核和撥付。

（三）績效實施期內，區財政局（績效評價科、業務科室等）會同區級主管部門對重點項目的績效目標實現程度、預算執行進度及項目預算資金績效撥款到位情況，進行事中績效跟蹤監控，提高預算執行效力和項目資金運營效率，減少財政專項資金結轉，并為預算執行完成后開展重點項目績效評價提供參考依據。

（四）區級主管部門配合做好財政實施績效監控，負責修正預期設定績效目標執行的偏差，負責各項政策、措施及資金落實情況，保證項目績效目標的如期完成。

（五）區財政局（績效評價科）負責將預算執行期項目績效監控情況報告有關領導和通報相關部門。

四、開展績效評價

部門預算執行完成后，區級主管部門依據設定的績效目標和制訂的績效指標對項目績效目標實現情況、資金使用績效情況開展自評價，向區財政局提交項目績效報告和自評價報告。區財政局負責對區委、區政府重大項目、關系民生或社會關注度高的項目組織實施績效重點評價。

（一）區財政局（績效評價科）負責財政績效重點評價工作，督促和指導部門開展績效自評價工作。

（二）區級主管部門在預算執行結束后，對財政專項資金預算績效目標管理的績效目標實現及完成情況進行績效自評價，并及時向區財政局（績效評價科和業務科室）提交項目自評價報告。

（三）區財政局（績效評價科、業務科室）根據區級主管部門自評價情況，組織專家對重大項目進行績效重點評價。

（四）區財政局（績效評價科、業務科室）對區委區政府關注的、關系國計民生的、有重大社會影響的績效目標管理項目，將邀請區委、區人大、區政府、區政協有關機構，審計、監察等部門及有關方面專家，對項目績效進行重點評價。

（五）區級主管部門設定的項目預算績效目標和制訂的績效指標，是預算執行完成后開展財政績效評價的重要依據；專項資金評價結果，是以后該專項資金安排和再安排重要依據；項目的評價結果對以后部門該項目的再安排或取消起重要作用，將作為財政部門審核以后滾動項目預算管理和編制的重要依據。

（六）對區級主管部門財政專項資金預算績效目標管理項目的績效評價結果總體情況，區財政局將上報區政府，并抄送有關部門。

五、工作周期

部門預算編制期的財政專項資金預算績效目標編審、預算執行期的績效監控以及預算執行完成后的績效評價，整個周期一般為2010年10月～2012年6月份。