第一篇：蘄春縣小城鎮建設現狀與發展對策的探討

蘄春縣小城鎮建設現狀與發展對策的探討

【摘要】：實現全面建設小康社會奮斗目標，難點在農村。加快農村城鎮化進程，對解決我國當前農業、農村和農民等一系列問題至關重要。因此，必須采取有效措施，加快城鎮化進程，促進農業、農村、農民問題的有效解決。改革開放以來，蘄春縣小城鎮的聚集功能、經濟帶動、輻射功能和吸納農村富余勞動力、帶動農民增收這三大功能得到一定發揮。但同時也存在小城鎮規劃不夠科學，布局不夠合理；城鎮化水平低，發展不平衡；投入不足，基礎設施建設滯后；管理體制不順，不利于小城鎮發展等諸多因素。因此要通過科學合理規劃，培育城鎮經濟，拓寬資金渠道，加強政府引導等方面來推進小城鎮健康發展。

【關鍵詞】蘄春小城鎮建設現狀對策

蘄春縣小城鎮建設現狀與發展對策的探討 實現全面建設小康社會奮斗目標，難點在農村。加快農村城鎮化進程，對解決當前農業、農村和農民等一系列問題至關重要。因此，必須采取有效措施，加快城鎮化進程，促進農業、農村、農民問題的有效解決。

黨的十六大把加快城鎮化進程作為全面建設小康社會的重要任務,強調指出:“要逐步提高城鎮化水平,堅持大中小城市和小城鎮協調發展,走我國特色的城鎮化道路。”我們要深刻理解和把握中央對加快城鎮化的各項要求和部署,充分認識發展小城鎮是培育國民經濟增長點的重大舉措，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略，是實現工業化、城鎮化的必由之路。積極推進小城鎮發展戰略，是蘄春縣社會經濟新一輪發展的一個突破口，是實現“蘄春生態、文明、旅游城市”發展目標的客觀要求。本文就蘄春縣小城鎮建設現狀和加快發展問題進行探討。

一、蘄春縣小城鎮建設現狀

改革開放以來，蘄春縣高度重視小城鎮經濟建設，把發展小城鎮工作提到國民經濟和社會發展規劃的議事日程。通過建設一批對當地經濟發展帶動和示范作用明顯的重點項目、基礎設施建設等，優化經濟結構，帶動小城鎮二、三產業加快發展，有計劃、有步驟地轉移農村剩余勞動力，使小城鎮發展成為農村經濟新的增長點。加快農村城鎮化進程，促進小城鎮經濟發展和城鎮建設取得了進步，城鄉面貌發生了較大的變化，部分小城鎮已逐步向經濟繁榮、規劃合理、設施配套、環境優美的小城市發展。體現了如下四個特點：

一、逐步縮小城鄉差別，推進了城鎮化建設進程。

二、突出發展特色產業，增強小城鎮經濟實力。小城鎮經濟發展，力求因地制宜，主題突出，選擇以發展“三高”農業和工業等為主導方向的一批小城鎮經濟項目，有力地促進了經濟結構調整和經濟發展。三大產業比例更為合理，經濟實力明顯增強，加快了小城鎮建設的步伐。

三、基礎設施建設不斷完善，增強了小城鎮發展后勁。全縣不斷加大投入，環保、交通、醫療、衛

生、教育條件的不斷改善，使部分小城鎮基礎設施、城鎮功能大大加強，逐步發展成為凝聚力、輻射力較強的重點城鎮。

四、提高了人民生活質量，改善了農民生活方式。小城鎮建設步伐的加快，城鎮經濟和社會事業不斷發展，使農民生活水平不斷提高，不但改善了小城鎮投資環境和生活環境，且也為農民提供了一個新的消費和娛樂場所，吸引農民進城，改善農民的居住環境，美化城鎮，改變傳統的生活方式，加速了農村城市化進程。

蘄春縣小城鎮建設雖然取得了可喜的成績，但還存在一些問題，主要表現在：

1、規劃不夠科學，布局不夠合理。從蘄春縣部分城鎮發展情況看，其規劃相對滯后，總體規劃和修建性詳規的編制調整和深化工作跟不上建設需要，存在規劃不夠科學，可操作性不強等問題。有的鄉鎮規劃缺乏科學客觀分析，整體協調差，重復建設多、建設棱亂，功能不全、輻射力不強。

2、城鎮化水平低，發展不平衡。由于地理環境、歷史條件、經濟基礎等原因，蘄春縣小城鎮建設不平衡。有些地方發展快，有些發展慢，一些小城鎮規模偏小、實力不強、特色經濟不突出，難以發揮地方資源和產業優勢。個別地方對小城鎮建設工作認識不足，人員經費不能落實，規劃、建設、管理不到位，小城鎮建設沒有大的改觀。

3、投入不足，基礎設施建設滯后。小城鎮建設需要大量的資金，投入不足是制約小城鎮發展的瓶頸。蘄春縣各級財政較為困難，小城鎮建設資金不足，分散征地、零星建設，致使城鎮道路、排水、綠化等基礎設施嚴重滯后，影響了小城鎮的有序發展。

4、管理體制不順，不利于小城鎮發展。小城鎮建設管理經濟社會事務的權限大多集中在上級有關部門，鎮一級財政資金缺乏，無法滿足基礎設施建設和各項社會事業投入；同時，戶籍管理制度滯后，農民進城戶口遷移手續繁雜，不利于農民進城經商和小城鎮發展。

二、推進蘄春縣小城鎮發展對策

“十六大”報告明確提出，要“加快城鎮化進程”，“逐步提高城鎮化水平”。而小城鎮是聯結農村和城市的橋梁和紐帶，加快發展小城鎮，對優化農村經濟結構，開拓農村市場，帶動小城鎮二、三產業加快發展，吸納農村富余勞力，增加農民收入，加快農村工業化和城市化進程，促進城鄉經濟發展具有十分重要意義。針對當前蘄春縣小城鎮建設工作中存在的問題，積極穩妥地推進小城鎮有序、快速、健康發展，提出如下對策建議：

（一）要以科學規劃為先導，推進小城鎮健康發展。

城鎮規劃是城鎮發展建設的藍圖，對于指導城鄉發展，生產力布局，國土開發及相關社會事業發展建設具有重大作用。因此，蘄春縣要進一步加大力度，結合實際，采取措施，重點抓好小城鎮規劃建設工作，努力建成有蘄春特色的小城鎮群體，推動蘄春縣城鎮化進程，促進全縣國民經濟和社會事業全面發展。為此，要爭取各級領導的高度重視，加強小城鎮規劃建設工作，建立和健全機構人員，切實把小城鎮建設納入國民經濟發展計劃，制定小城鎮建設的經濟發展規劃和城

鎮建設總體規劃，堅持做到科學規劃、合理布局、因地制宜、體現特色、加強組織、強化管理、注重生態效益、經濟效益和社會效益的統一。制定小城鎮發展規劃，要注意應把握四個原則：

一是要堅持經濟主導原則。經濟是城鎮可持續發展的內在動力。因此，城鎮規劃必須突出經濟功能，要通過規劃引導，把小城鎮建成吸納農村剩余勞動力的“蓄水池”，農副產品流通的“集散地”，農民走向市場的“橋頭堡”，鄉鎮企業發展的“主戰場”。從實際出發確立小城鎮發展類型，引導小城鎮與經濟協調發展，互為促進。

二是要堅持可持續發展原則。農村是整個社會生態環境的屏障，城鎮規劃要充分考慮小城鎮地處農村，與生態環境關系密切，在小城鎮建設中應注重保護生態，應有利于整個區域生態系統的良性循環。否則就會對整個社會生態系統造成重大危害。

三是要堅持突出特色原則。城鎮規劃要結合當地自然環境、資源條件、歷史情況、現實狀況和未來發展，統籌兼顧，合理布局，準確定位，科學確定城鎮發展目標和建設方式。單體設計要充分利用自然環境與人文環境優勢，將現代化文明價值與當地民間建筑藝術緊密結合起來，形成地方濃郁的文化色彩。克服建筑千篇一律，照搬照套、夾道沿道建設現象，要結合蘄春縣特色，透示出濃郁的地方特色，形成特色鮮明的小城鎮。

四是要堅持以人為本原則。城鎮規劃要不斷滿足城鎮廣大人民的需要，提供安全、方便、舒適的生產、生活環境作為主要的追求目標。各項設施的配置，建筑設計、項目、環境建設等方面，必須堅持以人為本，充分考慮廣大居民的生產、生活環境，不斷改善人們的生活質量。

（二）要以培育城鎮經濟為依托，推進小城鎮健康發展。充滿活力的經濟是小城鎮繁榮和發展的基礎。發展小城鎮的關鍵在于繁榮小城鎮的經濟。黨的十六大報告指出：“發展小城鎮要以現有的縣城和有條件的建制鎮為基礎，科學規劃，合理布局，同發展鄉鎮企業和農村服務業結合起來。”因此必須重視把引導鄉鎮企業合理集聚、圍繞完善服務城鎮、發展農村市場體系和產業化經營等與小城鎮結合起來，城鄉優勢互補，做好三個結合：

一是小城鎮建設與鄉鎮企業結合。鄉鎮企業以小城鎮為載體，充分利用當前鄉鎮企業布局、結構調整的有利時機，合理規劃引導向小城鎮集聚，成片發展，產業集聚效應，順利實現鄉鎮企業轉型升級和城鎮規模擴張。具備條件的鄉鎮應對鄉鎮企業的發展進行相對統一布局，優化和調整鄉鎮企業產業結構，積極發展高新技術產品，加大力度開發新產品；同時要把發展鄉鎮企業和“三高”農業有機結合起來，做好農產品的精加工、流通、儲藏等，提高農產品的附加值和經濟效益，實現城鄉工業融為一體，快速發展。

二是小城鎮建設與區域經濟發展結合。要根據小城鎮特點，與當地經濟發展結合，以市場為導向，以產業為依托，大力發展特色經濟，著力培育各類農業產業化經營的龍頭企業，形成農副產品的加工銷售基地。下大力氣調整和優化農業

產業結構，大力發展城郊農業，加大對農業資金、技術、信息等投入。發展“市場農業、效益農業、訂單農業”，要切實辦好農業龍頭企業，走公司加基地加農戶的路子，帶領農民致富，進一步推進農業產業化經營，不斷提高農業經濟效益和社會效益。積極發展主導產業突出示范項目，建設各有特色的小城鎮，推動小城鎮健康發展。

三是小城鎮建設與農村二、三產業結合。目前，蘄春縣農村二、三產業發展緩慢，農村就業機會不多。為此，必須重視發揮小城鎮功能，大力發展社會服務業、文化、信息等第三產業，提高小城鎮吸引力和輻射力；因地制宜、有重點地發展農產品市場、商貿市場等要素市場；要采取一系列的優惠政策和措施，吸引農民進城務工經商，鼓勵工商企業到小城鎮進行產品開發、商業連鎖經營、農副產品批發等經營活動；大力扶持私營企業和個體經濟，活躍城鎮市場，增強城鎮實力，繁榮小城鎮經濟；切實抓好交通、通信等基礎設施建設工作，大力發展建筑業、交通運輸業、綜合技術服務業、農林牧漁技術服務業等二、三產業；加強農村文化教育和廣播電視、社會福利等，提高城鎮居民和廣大農民的科學文化水平和素質。形成鞏固第一產業、大力發展第二產業、活躍第三產業的合理的城鎮產業經濟結構，提高城鄉發展質量，實現產業結構逐步升級，促進小城鎮經濟健康發展。

（三）要以廣納資金做后盾，推進小城鎮健康發展。

小城鎮的建設要按照“科學規劃、合理布局、政府引導、市場運作”的原則，逐步建立多元化投資體制，增加投入，完善和配套小城鎮建設，促進小城鎮可持續發展。蘄春縣由于經濟基礎較為薄弱，地方財政較為困難，投入不足是制約小城鎮建設的一個重要因素。因此，積極探索市場經濟條件下，鼓勵企業和城鄉居民、社會資金投資，在政府引導下發揮市場機制作用建設小城鎮。要改變過去投資主體單一的局面，加強投資融資體制改革，引入市場機制，明確融資主體，采取“誰投資、誰所有、誰管理、誰受益”的辦法，充分發揮資金市場在小城鎮建設中的作用，廣辟融資渠道。逐步建立政府投資、社會集資、招商引資等多渠道、多元化籌資格局，想方設法，廣開門路，增加投入。政府投資重點放在水電、交通、通信等基礎設施上；采取各種政策，鼓勵各行各業、各個方面和廣大農民群眾積極參加小城鎮建設，鼓勵社會及個人投資開發房地產、商貿市場、興辦托兒所、幼兒園、學校、醫院、個體娛樂場所等公用事業。通過改善水、電、路、綠化、美化城鎮，興建醫院、學校、文化廣場等配套設施，使城鎮面貌煥然一新。探索建立多元化投資體制，走出了小城鎮建設新路子。條件成熟的鄉鎮探索建立小城鎮建設發展基金，將土地轉讓金收入、財政返還、基礎設施有償使用費和其它各項管理費、鎮屬企業上繳利潤或股份分紅、上級撥款、華僑捐款等都納入小城鎮經濟綜合開發基金，由鎮財政所管理或成立專門的基金管理機構，按照有關法律和制定的規章進行管理，提高使用效益，解決資金瓶頸，加快城鎮建設步伐。

（四）要以政府引導做保障，推進小城鎮健康發展。

按照社會主義市場經濟的要求，要加強引導和調控，進一步深化小城鎮改革，消除阻礙城鎮化的體制，推進城鎮化加快發展。

一要轉變職能，加強引導管理。蘄春縣要以機構改革為契機，本著“小政府、大社會”、“統一高效精干”的原則加快小城鎮政府機構改革，精簡行政機構人員，充實和完善鎮事業單位，增強其服務功能，完善社會化服務體系。有關部門各司其責，分工明確，互助協作，加強協調，減小職能交叉與政出多門，實行綜合管理，把主要職能放在規劃、公益事業建設運籌管理及規范引導上。大膽改革福利型的公益事業的管理方法，將企業行為引入小城鎮建設，增強小城鎮政府管理經濟和社會事務的能力。各級政府增加財政投資，作為引導小城鎮建設重點項目的引導資金，充分發揮財政資金在小城鎮經濟開發中的引導和促進作用。二要消除障礙，疏通建設渠道。要加快戶籍制度改革，建制鎮逐步取消農轉非指標控制式遷移方式，對長期居住城鎮經商、定居的農民允許遷入城鎮居民。改變過去用戶籍制度限制勞動力跨區域流動和就業的不合理規定，形成統一市場條件下勞動力正常流動和就業新的人口管理機制。對進城經商、務工農民的子女入學、入戶等取消各項收費，與城鎮居民享受同等待遇，工商、稅務等部門給予一些優惠政策。改善和改革城鎮用地制度，在保護耕地和保障農民合法權益的前提下，要優先安排小城鎮建設用地指標，妥善解決城鎮建設用地。對進城落戶農民在一定時間內保留其原有土地承包權（使用權），允許依法有償轉讓等。三要夯實基礎，增強吸納能力。要適應新形勢下經濟發展要求，從完善市場經濟體制，建立健全公平、有序的產品和生產要素市場出發，大力推行勞力就地轉移和跨區域就業相結合的辦法，吸引農民進城務工經商等，形成有利于勞動力轉移體制和政策環境，拓寬增強富余勞力向非農產業和城鎮轉移的渠道。

第二篇：張家港市小城鎮建設的現狀與發展對策

張家港市小城鎮建設的現狀與發展對策

[摘要]:搞好小城鎮建設可以進一步促進張家港的經濟發展。本文指出張家港市小城鎮建設還存在一定的問題，比如規劃工作薄弱，信貸資金不足，產權制度不明晰，資源利用率低。通過借鑒德國小城鎮建設的經驗，摸索出一條張家港特色小城鎮發展道路。

[關鍵詞]:張家港小城鎮建設德國經驗對策

一、張家港市小城鎮的現狀

張家港是位于長江和沿海兩大經濟帶交匯處的一座新興港口工業城市，以境內天然良港張家港港而命名。全市總面積999平方公里，其中陸域面積777平方公里，下轄8個鎮和1個現代農業示范園區，175個行政村，戶籍人口90.5萬。1994年以來，張家港經濟實力始終位居全國縣市前三甲。2011年，實現地區生產總值1850億元，按常住人口計算，人均2.3萬美元，地方一般預算收入142億元。同時，教育、醫療、文化、社保等城鄉社會事業實現高水平均衡發展。2011年，全市城鎮居民人均可支配收入達到3.51萬元，農村居民人均收入1.71萬元。人均預期壽命80.99歲。城鄉一體、高度文明。城鄉規劃、建設、管理、服務等加快實現一體化，城市化水平達到63%。各種文明形態高度協調，是全國精神文明建設、生態文明建設的老典型，是唯一實現全國文明城市“三 連冠”的縣級市，也是全國首個榮膺聯合國人居獎的縣級市，首家國家環境保護模范城市、首批國家生態市、全國生態文明建設試點城市，累計榮獲國家級以上榮譽160多項。

二、張家港市小城鎮建設存在的問題

（一）小城鎮建設規劃工作薄弱

大部分建制鎮雖然都制定了規劃, 但缺乏科學論證, 經常出現今年建明年拆的現象;基本設施建設跟不上, 道路、供水、排水、電力交通等公益設施不足, 管理較落后, 臟、亂、差現象嚴重;城市功能難以完善, 基礎設施使用效益不高, 就業門路狹窄,對人口的吸引力不強。

（二）支持小城鎮發展的信貸資金不足

據國家體改委中國小城鎮課題組1996 年對60 個小城鎮的調查, 1996 以前的三年,平均每鎮每年城鎮建設投資1.27 億元, 其中預算外投資占26%, 私人建房投資占30%, 社區集資占30%左右, 金融性投資不足10%, 這勢必導致以下幾種結果: 前期初始投資不足, 設施規模過小, 導致后期規模擴張后改建的壓力;非規范的資金運作方式使小城鎮的發展難以和真正的市場機制并軌;過度依賴于預算外投資, 而這筆收入來源主要是土地出讓金, 會導致土地價格高抬, 形成了限制農民進城和投資開發商進入的門。

（三）產權制度的不明晰導致了企業產權模糊和土地產權管理混亂

企業產權模糊, 造成了企業布局的分散。傳統的社區所有制使企業的隸屬關系受血緣和地緣因素制約, 加速了企業的社區化和社區的福利化過程, 影響了要素的流動和資源的有效配置。土地產權管理的混亂使小城鎮政府不能充分以土地的有償開發和利用, 獲取更多的獎金投入到小城鎮的基礎設施建設。

（四）資源利用率低, 浪費嚴重

通過對大中城市經濟效益的對比可以發現, 小城鎮單位面積提供的國內生產總值僅相當于全國城市平均水平的1/ 3, 相當于200 萬人以上大城市的3%。小城鎮人口少, 規模小, 對于街道、商場、影劇院等公共設施的利用率也遠低于大中城市, 這對于土地資源和資金構成經濟發展瓶頸要素的中國來說, 嚴重違反了經濟原則。另外, 通過對小城鎮與大中城市產業結構的比較分析發現, 在小城鎮的工業結構中, 存在著與城市大工業結構的高度趨同化現象, 而且整個產業結構存在著嚴重缺陷, 第三產業嚴重缺乏, 且多為低層次, 對周圍農村地區的吸附能力十分有限。

三、德國小城鎮建設的經驗借鑒

（一）村鎮改造和建設是政府工作的重點之一

為解決農村人口大量流入城市，避免農村人口過疏和大城市人口膨脹的問 題，德國政府在20 多年前就提出了改造和建設好村鎮，為農民創造良好的生產和生活條件，把農民穩定在村鎮，安心發展農業的戰略，并制定了相關措施。首先，是以《農業法》為基礎，頒布了一系列保護農業用地、保護農產品價格等法規；其次，是健全管理機構、加強管理隊伍的建設；第三，是完善村鎮建設的投資機制，加大政府的支持力度。村鎮改造或建設的投資由國家、地方政府和農民共同分擔。對于基礎設施、公用建筑以及住宅等建設項目，國家和地方政府各自補貼總投資的35％，剩余的30％由農民個人負擔。充裕的財政支持、雄厚的工業基礎以及世界領先的高新技術為德國的村鎮建設提供了良好的基礎條件。正因為如此，大城市沒有過度增長，而小城鎮發展得很快，形成了比較均衡的城鎮結構體系。

（二）優先考慮基礎設施和社會服務設施的建設

為改造村鎮的居住環境，提高村鎮居民生活的舒適度，政府十分注重基礎 設施、社會服務設施的建設和各種公益事業的健全完善。現在，即使是最小的村鎮也都具備了大城市所具有的一切設施。幾乎每個村鎮都有公路相通，每家 每戶都有柏油路相連；供水、供電、供熱等生活配套設施齊備完善；幼兒園、義務教育9 年制的學校以及文化體育設施一應俱全。這些基礎設施和社會服務 設施的建設資金大部分來源于國家補貼和鄉鎮的稅收。

（三)注重環境建設和保護古建筑

德國是環境保護第一大國，全國森林覆蓋率達33％。在村鎮建設過程中，環境建設和自然生態環境的保護始終是必須優先考慮的重點，絕對不會為開發建設某個項目而破壞環境。為優先發展經濟，以犧牲環境為代價的項目建設是不被允許的。雖然對城鎮建設用地方面，在法律上沒有硬性的人均指標規定，但是，在環境保護方面則有明確的規定。在建設法典中，環境保護占據重要的地位，保護環境、保護自然生態等與環境保護有關的規定制約著建設的全過程。政府規定，任何項目的建設都要保證綠地總量的平衡，決不允許未經處理的污水排放。50 人以上的村莊必須進行污水處理，或設置污水處理設施或采用生物處理技術。鄉鎮政府所在地一般都建有污水處理廠。德國政府還規定，具有200年歷史以上的建筑均須列入保護之列，并撥出專款用于支持古建筑、街道的維修、保護工作。

四、張家市促進小城鎮建設的對策

（一）給予重點鎮特殊的政策支持

給予重點小城鎮較為獨立的財政收支權利，保證這些小城鎮有比較長效穩定的資金收入，而不僅僅只是零星地給一點扶持資金。可以考慮將其列為縣級財政

單列鎮，賦予其行使縣級計劃項目的審批權和管理權，改變現在這種“小馬拉大車”的局面，大大增加小城鎮經濟發展和城鎮建設的實力。

1.提高城建維護稅和土地出讓純收入的留成返還比例，專門用于重點小城鎮基礎設施和社會事業的專項投入。通過稅收杠桿、轉移支付等手段，增加對小城鎮發展的投入。

2.用地指標優先照顧重點鎮建設。市、區每年確定一定數量的用地指標，并鼓勵農民放棄老宅基地，進集中區居住，整治邊荒地、閑置土地，用于建設用地。形成土地資源統一配置、集約用地的新機制。

3.恢復征收小城鎮基礎設施配套費，城建等部門在試點鎮、重點鎮收取的各項管理費，除按規定上繳國家外，其余全額返還，用于小城鎮的基礎設施及環保等方面的建設。

4.對重點鎮的高新技術產業、基礎設施建設和一些好的項目，應積極安排一定額度的貸款予以支持，每年也可對這些重點小城鎮安排一定的建設貸款貼息資金。

5.在符合小城鎮發展綜合規劃的前提下，給予重點鎮相應的經濟社會管理權限。積極探索嘗試給予諸如人口過三萬的重點鎮縣級經濟社會管理權限，賦予一定的與工業經濟發展相關聯的獨立土地經營權、手續審批權、相關執法權以及城鎮經營權。同時，逐步理順體制，理順條塊關系，支持財政、工商、稅務、公安、電力等部門，在重點鎮設置派出機構(分局)；允許建設、發改、經貿、商貿等部門與重點鎮簽訂委托協議書，將投資項目的核準、備案、建筑工程許可證核發等相應的職權下放到重點小城鎮所在的鄉鎮。

（二）制定產業集群政策促進小城鎮經濟發展

為了使企業自愿到小城鎮來聚集以形成產業集群, 除了要具備應有基礎條件外, 還要制定相關政策措施。總的來說, 產業集群的政策措施應包括以下幾個方面: 一是相對較低的準入政策。對于選擇來城鎮聚集的企業, 特別是與城鎮主導產業相關的企業, 要盡量減少各種行政壁壘, 簡化各種手續, 引導其快速向城鎮聚集。二是制定集群思路下的外資吸引政策。要有目的地吸引那些具備產業帶動優勢和有產業關聯效應或配套協作功能的項目進入產業集群, 把引進的外來資源與集群的優勢條件相融合, 創造出集群發展優勢。三是關鍵行業的引入政策。這里的關鍵性行業是針對城鎮產業來說的, 是指對城鎮產業的發展起著重要作用的一些行業, 如一些關鍵技術行業等,這些行業引入后, 更有利于集群發展。四是積極引導農民帶資進入小城鎮發展商業、交通運輸業、餐飲業、旅游業和社區服務業等服務行業, 為集群發展提供關聯服務。城鎮工業化進程要以主導產業帶動周圍分散的企業、人口向城鎮聚集。與此同時, 積極吸納發達地區的產業轉移, 創辦區域對接的生產加工車間、市場中介組織, 發展前向、后向產業, 鼓勵民間資本參與主導產業的上、下游產業或產品的開發, 最大限度地延長主導產業的產業鏈, 逐步形成區域性具有協作關聯度的主導產業集群, 促進產業布局合理化和城鎮資源的優化配置。

（三）積極完善城鎮功能建設

對于一個功能完備的小城鎮來說, 它是一定區域內農村的工業、商業和服務業、交通運輸、財政金融、通訊信息、科技教育和政治文化的“中心”。積極進行小城鎮的功能建設, 是集群企業良性發展的有力保證。小城鎮功能建設包括很多方面, 其中最為重要的應該做好規劃功能建設。要堅持科學規劃, 合理布局, 完善體系, 有序推進。要積極做好工業園區的發展規劃, 促進產業集群的形成。

同時要做好產業發展規劃, 使產業間能協調有序地發展。其次是城鎮要根據產業的發展狀況, 及時地引進一些關鍵性的資源, 以減少鄉鎮企業的交易成本, 提高城鎮的資源功能。再次是要以優惠的政策引導對產業集群發展有重要影響的公共物品或準公共物品的投資, 加強基礎設施建設。四是完善的城鎮服務功能, 包括協調發展金融業以提供資金服務, 加強教育投入以提供科研技術服務。五是建立專業化的產品交易市場, 通過舉辦產品博覽會、貿易洽談會等以增強城鎮的市場功能。

（四）以管理創新和知識創新促進經營效益的提高

小城鎮企業要立足于管理創新, 引進先進的管理技術, 促進企業經營績效的提高, 以便向小城鎮提供強大的利稅基礎。企業只有獲得良好的經營效益, 它們才會有能力去進行基礎項目投資, 推動城鎮功能建設, 才會促進城鎮產業結構升級和文化發展。同時, 集群企業的發展將會帶動大量農村剩余勞動力向城鎮轉移, 促進農業產業化發展。集群成員企業可以建立行業協會等企業聯合組織, 通過這些組織來承擔集群與外部以及集群內部的信息溝通, 從而可密切與內外部的合作, 獲取可靠的信息, 促進技術革新, 增加管理經驗, 提高管理水平。

參考文獻

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第三篇：湖北農村小城鎮發展的現狀與對策

湖北農村小城鎮發展的現狀與對策

一、小城鎮在湖北經濟社會發展中的作用

改革開放20多年以來，特別是近幾年，湖北省把小城鎮建設作為農村工作三大戰略之一，與農業產業化和鄉鎮企業二次創業扭在一起抓，使全省小城鎮迅速崛起，一批各具特色的明星城鎮已成為新的區域中心，全省城鎮化水平極大提高。到2000年底，全省已有建制鎮846個，比1978年的105個增加近8倍；城鎮人口占總人口的比重達到33％，比1978年提高了18個百分點。小城鎮已經成為全省農村二、三產業發展的中心、產品加工和集散的中心、務工經商農民集聚的中心，成為湖北農村經濟社會發展的主要載體和重要支撐。

總的來看，小城鎮的建設和發展，在解決人口聚居、發展農村經濟和推進農村現代化水平等方面有著十分突出的作用。

1、新的農村人口聚居點。費孝通教授早在改革初期就認為，新型的小城鎮可能成為防止人口過度集中的“蓄水池”，今后農業經濟水平的提高不可避免地釋放出長期關閉的傳統農村的大量人口，如果沒有緩沖和蓄積這股息流的中間體，勢必引發顯而易見的社會惡果，何況中國在幾十年里也決不可能有足夠的財力建成十多個人口在千萬上下的現代化大城市來容納這股人口巨流，因此新型的小城鎮正可以發揮攔阻和蓄積人口流量的有效作用。

2、對經濟增長方式轉變有重大影響。在國民經濟構成中，農村經濟的比重大幅度上升，尤其是鄉鎮企業對農村、對工業、對整個國民經濟的影響越來越大。但我們也深知，經過20余年的發展，鄉鎮企業雖然已經完成了以外延擴大再生產為主要特征的第一次創業時期；但分散、粗放經營的狀況仍然十分突出，目前我省鄉鎮企業分散化、小型化在許多地方帶來了環境污染、濫占耕地、信息不靈、交通不便。社會交易成本過高等問題，限制了鄉鎮企業上水平、上規模，阻礙著鄉鎮企業轉變增長方式，甚至危及著鄉鎮企業自身的生存與發展。鄉鎮企業迫切要求集中聯片發展，從而客觀上要求發展小城鎮。鄉鎮企業連片發展和建設小城鎮結合起來，不但可以更好地積累資金，而且可以成為鄉鎮企業擺脫分散化、粗放型生產困境的重要途徑，對于鄉鎮企業整體素質和提高，以至整個國民經濟增長方式的轉變也將起到重要作用。

3、對經濟體制轉變也有重要作用。小城鎮是傳統計劃體制的末梢和薄弱環節，小城鎮建設一開始就面向市場，既很少享受計劃體制下的優惠，也較少舊體制的負擔，因此，可從這個環節著手，用改革的辦法加快小城鎮建設，建立按新體制運行的小城鎮。如果新型小城鎮都能建成政府精干高效、政企職責分開、企業運行規范、市場競爭有序、社會保障完善的適應社會主義市場經濟要求的新體制，這將對整個社會主義市場經濟體制的建立具有重要意義。

4、小城鎮可以促進城鄉融合。小城鎮處于城鄉接合部和城鄉融合的交匯點，是一種承上啟下，兼有城鄉特點的基層城鎮。小城鎮與農村相近，并有著密切的聯系。它的建設費用低，恰好適合我國人口眾多，建設資金緊張的國情。在鄉村向城市過渡的進程中，必然要經歷由小城市發展為中等城市再變為大城市的成長發育過程。因此，發展建設小城鎮，逐步縮小城鄉差別，完成從農村向城市的過渡，是實現有中國特色的城市化道路的必然進程。

5、可以完善城市化建設網絡。小城鎮的發展對于建立一個健康、持續和均衡的城市體系具有重要意義。一個地區的城市體系是一個多層次的網絡，小城鎮是這個網絡上的一個重要基礎環節。然而；長期以來在城市體系的發育過程中，出現了較為嚴重的“城市傾斜”政策，即將有限的資金用于重點發展大城市，結果在短期內造成大城市工業表面繁榮的現象。但從長期來看，農村城鎮化建設的滯后必然要拖大城市發展的后腿。小城鎮作為所在區域的經濟中心，是大城市與鄉村聯系網絡的中間環節，對于打破城鄉分割狀態，實現城鄉一體化發展具有不可低估的作用：這包括城鄉商品流通一體化，小城鎮作為其中的商品供應地利商品交換的市場；城鄉交通和運輸一體化，小城鎮作為既連接大城市又連接著周圍集鎮和廣大農村的交通運輸中轉；城鄉工業布局一體化，小城鎮中的鄉鎮企業按國家產業政策發展，與城市大工業形成協作、配套的工業格局；城鄉建設一體化，小城鎮建設規模的不斷擴張，使鄉村建設與城市建設形成具有有機聯系的城鎮網絡；城鄉精神文明建設一體化，小城鎮可將城市文明迅速向農村傳播，較快地改變周圍農村愚昧落后的狀態，促進農村生產方式和生活方式向城市化轉變。

6、小城鎮是農村現代化的重要載體。小城鎮的發展除了能產生巨大的經濟效益外，還能產生廣泛的社會效益，通過發展小城鎮，可以促進農村現代化的實現。鄉鎮企業一小城鎮一農村人口城市化的過程，是一個眾多農村人口由農民轉變為工人的過程，是一個把農村剩余勞動力這個人口壓力轉變為發展工業的動力的過程。當小城鎮中的鄉鎮企業和其它所有制經濟將眾多長期從事分散勞動的自給自足經濟的農民逐步變為掌握一定工業生產技能和一定文化知識、自覺遵守紀律、有組織的從事生產勞動的工人時，中國現代化的進程將會實現新的跨躍，而實現這一跨躍的載體是小城鎮及其企業。在農村人口城市化的過程中，農民的許多觀念和習俗以及價值取向都將發生根本性的轉變。

二、湖北農村小城鎮發展的成因分析

湖北農村小城鎮發展的成因主要有以下幾個方面：

1、家庭聯產承包責任制的促動。改革之初到80年代中期，農村經濟發展的主要動因是以家庭聯產承包責任制為主的農村生產關系的改革。農村生產力的解放，使農業生產方式發生了重大變革，農村產業結構發生很大變化，大量農村勞動力從第一產業向二、三產業轉移。在湖北，農業戶所占比重逐漸下降，非農產所占比重逐漸提高；從事第一產業的人數逐漸下降，從事第二、三產業的人數逐漸增加。1990年湖北鄉村勞動力1791.30，其中從事第二、三產業的人數僅占18.8％，到了1998年，這一比重達30％以上，這還不包括兼業的農戶。由于農村非農化步伐的加快，大量農村勞動力向非農產業轉移，向小城鎮集聚，客觀上要求加快小城鎮建設，進而促進了農村小城鎮的發展。

2、鄉鎮企業的推動。鄉鎮企業是繼家庭聯產承包責任制后農村經濟發展的又一次革命。鄉鎮企業的發展打破了農村經濟單一的格局，縮小了城鄉差別、工農差別，推進了農村工業化進程。80年代中后期，省委、省政府著力于推動鄉鎮企業發展，出臺了一系列有利于鄉鎮企業發展的政策措施，鄉鎮企業得以迅猛發展，占工業總產值的比重迅速提高，并形成一定的集聚規模。到2000年，全省鄉鎮企業實現增加值1076億元，近五年平均增加14.9％；鄉鎮企業增加值占全省國內生產—總值的25.2％。營業收入過10億元的縣(市)、過5億元的鄉鎮、過億元的村分別為75個、234個、315個。近年來，鄉鎮企業正

迅速突破“三就四為”、分數布局的模式，向農村小城鎮、工業小區集中。鄉鎮企業進城辦企業和異地辦企業6923家，創增加值24.35億元。全省70％以上的鄉村企業集聚在小城鎮，已設立鄉鎮工業小區78個，一批經濟發達的鄉鎮以企業為支撐，把發展工業小區與小城鎮建設緊密結合起來，進一步推動了小城鎮的發展。

3、特色產業、專業市場的拉動。隨著鄉鎮企業異軍突起；城鄉商品生產和商品流通日益活躍，富有湖北經濟發展特色的專業市場逐步繁榮起來，形成了“小商品、大市場”的發展格局。“九五”期間，許多地方把發揮地方優勢、發展特色經濟作為新的經濟增長點，特色產業正在形成，第三產業方興未艾。全省鄉鎮企業中，年經營額過億元規模的專業市場420多個，如：劉河鞋業、府場化工填料、仙桃錢溝市場、和平大世界、竹葉山汽車市場、宜昌石料市場等。這些市場不僅活躍了一方經濟，同時也拉動了以市場為中心的商業城區和現代化集鎮的相繼形成。

三、湖北小城鎮發展中存在的主要問題

湖北小城鎮發展由于缺乏相應的政策引導等原因，存在一些亟待研究和解決的問題，主要有：

1、城鎮規模偏小。目前，全省小城鎮的平均規模，建制鎮只有8599人，非農業人口4731人。大多數鎮區人口不足1萬人。由于規模小，小城鎮整體素質比較低，大部分小城鎮吸納農村剩余勞動力、集聚鄉鎮企業的能力較差。這種“微型”集鎮在不少縣市仍在重復，導致全省基礎設施和公用設施投資成本過高，不利于集中財力配套建設。

2、城鎮布局過密、過散。由于湖北城鎮體系結構不合理，建制鎮數量過多，造成小城鎮分布過密、過散。江漢平原、長江漢江沿線、國道省道沿線城鎮間平均間距只有5—6公里，而湖北省的西北、西南部小城鎮分布過散。

3、城鎮建設水平低，品位不高。主要表現在：(1)不少城鎮基礎設施薄弱，缺乏相應的水、電、路和環衛等配套設施。不少小城鎮的基礎與公共設施建設滯后于當地經濟發展，生產、生活區混雜，道路狹窄，鎮貌依舊。(2)缺少城鎮建設詳細規劃，不重視特色設計。許多城鎮的街景設計、重要地段和重要建筑物的設計都十分單調，品位不高。(3)開發建設方式落后。許多城鎮仍以分散零星建設為主，綜合開發率低，整體環境差。

4、城鎮功能弱，對區域經濟社會發展的拉動力、整合力不強。由于城鎮規模小，金融、信息、技術等方面的服務水平低，生產要素市場發育不足，使小城鎮在人才和資金的引進、產品技術的更新、產業升級等方面都受到很大的限制，影響了小城鎮功能的提高。造成上述問題的原因是多方面的，有的是由于發展初期受客觀條件所限，有其歷史必然性，但主要還是政策環境和體制性矛盾所造成的。

政府宏觀控和規范指導力度不夠。許多地方對發展農村小城鎮重要性認識不足，沒有把這項工作擺上應有位置。對小城鎮發展的政策、農村城鎮化規律和城鎮規劃工作等缺乏研究和重視，不少地方區域城鎮體系規劃尚未正式開展，致使城鎮間在布局、規模、職能和發展方向等方面缺乏宏觀調控和協調。

2、行政區劃與城鎮發展不相適應。目前建制鎮主要以行政職能劃分地域，造成城鎮空間布局不合理，重復投資，重復建設。雖然不少地區城鎮密集，呈帶狀發展，鎮與鎮間僅有幾公里，有的甚至已連成一片，但是由于分屬不同城鎮，致使規劃建設各自為政，城鎮鎮區無法達到最低的人口規模，要素集聚能力差，造成基礎設施建設的浪費。行政

區劃不合理現象，不僅在縣(市)域范圍內存在，在縣(市)域間也有這種情況。

3、建制鎮設置標準偏低。目前國家規定的建制鎮設置標準為鄉政府駐地非農業人口在2000人以上或占全鄉總人口10％以上。因標準偏低，使得全省建制鎮數量增長過快。由于新設建制鎮并非由上一級中心城鎮的功能擴散發展起來，所屬農村人口和產業的集聚與轉移仍然比較有限，相當一部分建制鎮的設置只是行政建制意義上的升級，非農產業的基礎仍然薄弱，造成小城鎮規模偏小、功能較弱，造成了城鎮化表面快速發展的局面。

4、相關配套改革滯后。城鎮現有政策體制環境已日益不能適應城鎮進一步發展的需要。主要表現在：(1)城鎮行政管理體制不適應。小城鎮存在著“條塊分割，多頭管理”的現象，一些問題條上“管得著、看不見”，而塊上“看得見、管不了”；協調解決難。另一方面，城鎮政府政企不分、政事不分，導致行政效率不高。(2)城鄉分割的二元體制阻礙了生產要素城鄉間的自由流動。如戶籍政策、勞動就業和社會福利等方面的制度壁壘制約了農村剩余勞動力向城鎮的轉移。(3)農村集體經濟體制和土地使用制度創新滯后。農民離開社區不再享有集體經濟、土地使用等方面的各種權益，由于缺乏有效的補償機制，離開農業的農民“棄土”動力不足，“兩棲”現象較為普遍。此外，鄉鎮財政體制不順、城鎮社會保障體系不健全和鄉鎮企業產權制度改革滯后等，都影響了生產要素向小城鎮集聚。

四、加快湖北農村小城鎮發展的對策建議

1、提高認識。各級政府要從實現跨世紀戰略目標和兩個根本性轉變的高度，充分認識發展小城鎮對形成農村新的經濟增長點，實現農村現代化和擴大內需、推動國民經濟持續穩定增長的重要作用。要正確理解和把握這一發展戰略，加強對農村城鎮化問題的研究，把握小城鎮發展規律，協調和處理好有關農村城鎮化研究、規劃、建設和政策等問題，改變目前多部門管理狀況。同時，結合加快推進湖北城市化進程，把農村城鎮化作為其中的一個重要方面來抓。

2、科學規劃。做好市縣域城鎮體系規劃，優先發展市縣城首位鎮，重點發展中心鎮，加強對區域范圍內城鎮的宏觀調控與協調。湖北農村城鎮化下一步發展的重點是在市縣域一盤棋的基礎上，突破行政區劃界限，統籌規劃城鎮的整體布局，對城鎮密集的區域，可進行鄉鎮行政區劃的合理調整，以經濟區域代替行政區域，逐步建立起科學合理的城鎮空間布局和發展規模，使城鎮在空間地域上形成有機整體。在現有建制鎮的基礎上，全省可選擇100—200個鎮重點發展，爭取到2010年建設成為鎮區人口5萬以上，初具規模的現代化小城鎮。同時根據城鎮體系規劃，統籌安排基礎設施建設，調整城鎮職能分工，明確城鎮發展方向，優化資源配置。

3、體制改革。其一，改革城鎮行政管理體制，適當擴大小城鎮政府管理權限。按照政企分工、政事分開的原則和“小政府、大服務”的目標，健全和完善與小城鎮規模和經濟發展水平相適應的政府機構。根據城鎮發展的需要，賦予城鎮尤其是市縣域中心鎮在計劃、規劃、工商和城鎮建設管理等方面部分縣級管理權限。按照分稅制原則建立新型的財政分配關系，從財政體制上為小城鎮發展建設提供更充足的資金。其二，加大投融資體制改革，建立小城鎮建設的多渠道投入機制。在小城鎮建設中，既要政府增加必要的投資，也要調動社會各方面力量，開拓資金籌集渠道，充分發揮民間資金的優勢，建立以集體和個人出資為主，國家、集體、個人和外商共同投資建設的多元化投資機制。其三，深化鄉鎮企業改革，完善農村集體資產管理體制。按照建立現代企業制度的要求，積極引導鄉鎮企業進行股份合作制和股份制改造，促進鄉鎮企業上規模、上檔次，并引導鄉鎮企業向小城鎮集中。探索以社區股份合作制形式改造農村集體資產經營組織，實現集體資產所有權、承包經營權和使用權工權分離大終改變外出人口對社區的人身依附關系。

4、制度創新。制定和完善有利于小城鎮健康發展的戶籍制度、就業制度、土地制度和社會保障制度。其一，深化戶籍制度改革，實施積極的人口遷移政策，建立起新的戶籍登記辦法，用身份證制度代替現行的戶籍管理制度，逐步打破長期限制勞動力流動、影響人力資源合理配置的根本約束。其二，就業制度方面，要進一步深化勞動、人事、工資、分配制度改革，應積極培育和發展城鄉一體、競爭公平、運行有序、調控有力、服務完善的現代勞動力市場，并且以此促進城鎮各種就業機會的充分利用和勞動力生產率的提高，促進勞動者收入的增長，進而增強勞動者接受各種形式的教育和培訓以提高素質的積極性。其三，土地使用制度改革，一方面要從保護耕地出發，制定農村非農用地規劃。小城鎮發展要盡量少占耕地，對城鎮發展確實需要占用耕地的，要從動態平衡出發，給予保證；另一方面要積極探索農民進入小城鎮后原有承包地和宅基地的流轉制度，明確立地流轉的途徑和管理辦法。對已辦理城鎮居民戶口的農民應退出原有承包地和自留地，由集體經濟組織統一安排轉包，發展土地適度規模經營。對異地新建村民住宅或已在城鎮購買商品房的，應退出原宅基地，由鎮、村統一規劃使用。其四，改革社會保障制度，建立符合社會主義市場經濟體制要求的新型社會保障機制，使進鎮農民安居樂業。小城鎮應建立健全三大保障體系；一是社會養老保險體系。建立起以社會統籌和個人帳戶相結合的個人儲蓄積累式的農村社會養老保險制度；二是社會醫療保險體系。逐步形成以個人出資為主、集體補助為輔、政府適量投入的農村社會醫療保險制度；三是社會救濟福利體系。逐步按最低生活保障線標準對民政救濟對象實現基本生活保障。

5、標準合理。根據區域經濟社會發展狀況，合理調整和提高建制鎮設置標準。目前由民政部制定的建制鎮設置標準明顯偏低，使建制鎮數量增加過快，導致城鎮化數量有余而質量不足。建議國家提高建制鎮標準。

第四篇：湖北農村小城鎮發展的現狀與對策

一、小城鎮在湖北經濟社會發展中的作用

改革開放20多年以來，特別是近幾年，湖北省把小城鎮建設作為農村工作三大戰略之一，與農業產業化和鄉鎮企業二次創業扭在一起抓，使全省小城鎮迅速崛起，一批各具特色的明星城鎮已成為新的區域中心，全省城鎮化水平極大提高。到2000年底，全省已有建制鎮846個，比1978年的105個增加近8倍；城鎮人口占總人口的比重達到33％，比1978年提高了18個百分點。小城鎮已經成為全省農村二、三產業發展的中心、產品加工和集散的中心、務工經商農民集聚的中心，成為湖北農村經濟社會發展的主要載體和重要支撐。

總的來看，小城鎮的建設和發展，在解決人口聚居、發展農村經濟和推進農村現代化水平等方面有著十分突出的作用。

1、新的農村人口聚居點。費孝通教授早在改革初期就認為，新型的小城鎮可能成為防止人口過度集中的“蓄水池”，今后農業經濟水平的提高不可避免地釋放出長期關閉的傳統農村的大量人口，如果沒有緩沖和蓄積這股息流的中間體，勢必引發顯而易見的社會惡果，何況中國在幾十年里也決不可能有足夠的財力建成十多個人口在千萬上下的現代化大城市來容納這股人口巨流，因此新型的小城鎮正可以發揮攔阻和蓄積人口流量的有效作用。

2、對經濟增長方式轉變有重大影響。在國民經濟構成中，農村經濟的比重大幅度上升，尤其是鄉鎮企業對農村、對工業、對整個國民經濟的影響越來越大。但我們也深知，經過20余年的發展，鄉鎮企業雖然已經完成了以外延擴大再生產為主要特征的第一次創業時期；但分散、粗放經營的狀況仍然十分突出，目前我省鄉鎮企業分散化、小型化在許多地方帶來了環境污染、濫占耕地、信息不靈、交通不便。社會交易成本過高等問題，限制了鄉鎮企業上水平、上規模，阻礙著鄉鎮企業轉變增長方式，甚至危及著鄉鎮企業自身的生存與發展。鄉鎮企業迫切要求集中聯片發展，從而客觀上要求發展小城鎮。鄉鎮企業連片發展和建設小城鎮結合起來，不但可以更好地積累資金，而且可以成為鄉鎮企業擺脫分散化、粗放型生產困境的重要途徑，對于鄉鎮企業整體素質和提高，以至整個國民經濟增長方式的轉變也將起到重要作用。

3、對經濟體制轉變也有重要作用。小城鎮是傳統計劃體制的末梢和薄弱環節，小城鎮建設一開始就面向市場，既很少享受計劃體制下的優惠，也較少舊體制的負擔，因此，可從這個環節著手，用改革的辦法加快小城鎮建設，建立按新體制運行的小城鎮。如果新型小城鎮都能建成政府精干高效、政企職責分開、企業運行規范、市場競爭有序、社會保障完善的適應社會主義市場經濟要求的新體制，這將對整個社會主義市場經濟體制的建立具有重要意義。

4、小城鎮可以促進城鄉融合。小城鎮處于城鄉接合部和城鄉融合的交匯點，是一種承上啟下，兼有城鄉特點的基層城鎮。小城鎮與農村相近，并有著密切的聯系。它的建設費用低，恰好適合我國人口眾多，建設資金緊張的國情。在鄉村向城市過渡的進程中，必然要經歷由小城市發展為中等城市再變為大城市的成長發育過程。因此，發展建設小城鎮，逐步縮小城鄉差別，完成從農村向城市的過渡，是實現有中國特色的城市化道路的必然進程。

5、可以完善城市化建設網絡。小城鎮的發展對于建立一個健康、持續和均衡的城市體系具有重要意義。一個地區的城市體系是一個多層次的網絡，小城鎮是這個網絡上的一個重要基礎環節。然而；長期以來在城市體系的發育過程中，出現了較為嚴重的“城市傾斜”政策，即將有限的資金用于重點發展大城市，結果在短期內造成大城市工業表面繁榮的現象。但從長期來看，農村城鎮化建設的滯后必然要拖大城市發展的后腿。小城鎮作為所在區域的經濟中心，是大城市與鄉村聯系網絡的中間環節，對于打破城鄉分割狀態，實現城鄉一體化發展具有不可低估的作用：這包括城鄉商品流通一體化，小城鎮作為其中的商品供應地利商品交換的市場；城鄉交通和運輸一體化，小城鎮作為既連接大城市又連接著周圍集鎮和廣大農村的交通運輸中轉；城鄉工業布局一體化，小城鎮中的鄉鎮企業按國家產業政策發展，與城市大工業形成協作、配套的工業格局；城鄉建設一體化，小城鎮建設規模的不斷擴張，使鄉村建設與城市建設形成具有有機聯系的城鎮網絡；城鄉精神文明建設一體化，小城鎮可將城市文明迅速向農村傳播，較快地改變周圍農村愚昧落后的狀態，促進農村生產方式和生活方式向城市化轉變。

6、小城鎮是農村現代化的重要載體。小城鎮的發展除了能產生巨大的經濟效益外，還能產生廣泛的社會效益，通過發展小城鎮，可以促進農村現代化的實現。鄉鎮企業一小城鎮一農村人口城市化的過程，是一個眾多農村人口由農民轉變為工人的過程，是一個把農村剩余勞動力這個人口壓力轉變為發展工業的動力的過程。當小城鎮中的鄉鎮企業和其它所有制經濟將眾多長期從事分散勞動的自給自足經濟的農民逐步變為掌握一定工業生產技能和一定文化知識、自覺遵守紀律、有組織的從事生產勞動的工人時，中國現代化的進程將會實現新的跨躍，而實現這一跨躍的載體是小城鎮及其企業。在農村人口城市化的過程中，農民的許多觀念和習俗以及價值取向都將發生根本性的轉變。

二、湖北農村小城鎮發展的成因分析

湖北農村小城鎮發展的成因主要有以下幾個方面：

1、家庭聯產承包責任制的促動。改革之初到80年代中期，農村經濟發展的主要動因是以家庭聯產承包責任制為主的農村生產關系的改革。農村生產力的解放，使農業生產方式發生了重大變革，農村產業結構發生很大變化，大量農村勞動力從第一產業向二、三產業轉移。在湖北，農業戶所占比重逐漸下降，非農產所占比重逐漸提高；從事第一產業的人數逐漸下降，從事第二、三產業的人數逐漸增加。1990年湖北鄉村勞動力1791.30，其中從事第二、三產業的人數僅占18.8％，到了1998年，這一比重達30％以上，這還不包括兼業的農戶。由于農村非農化步伐的加快，大量農村勞動力向非農產業轉移，向小城鎮集聚，客觀上要求加快小城鎮建設，進而促進了農村小城鎮的發展。

3、特色產業、專業市場的拉動。隨著鄉鎮企業異軍突起；城鄉商品生產和商品流通日益活躍，富有湖北經濟發展特色的專業市場逐步繁榮起來，形成了“小商品、大市場”的發展格局。“九五”期間，許多地方把發揮地方優勢、發展特色經濟作為新的經濟增長點，特色產業正在形成，第三產業方興未艾。全省鄉鎮企業中，年經營額過億元規模的專業市場420多個，如：劉河鞋業、府場化工填料、仙桃錢溝市場、和平大世界、竹葉山汽車市場、宜昌石料市場等。這些市場不僅活躍了一方經濟，同時也拉動了以市場為中心的商業城區和現代化集鎮的相繼形成。

三、湖北小城鎮發展中存在的主要問題

湖北小城鎮發展由于缺乏相應的政策引導等原因，存在一些亟待研究和解決的問題，主要有：

1、城鎮規模偏小。目前，全省小城鎮的平均規模，建制鎮只有8599人，非農業人口4731人。大多數鎮區人口不足1萬人。由于規模小，小城鎮整體素質比較低，大部分小城鎮吸納農村剩余勞動力、集聚鄉鎮企業的能力較差。這種“微型”集鎮在不少縣市仍在重復，導致全省基礎設施和公用設施投資成本過高，不利于集中財力配套建設。

2、城鎮布局過密、過散。由于湖北城鎮體系結構不合理，建制鎮數量過多，造成小城鎮分布過密、過散。江漢平原、長江漢江沿線、國道省道沿線城鎮間平均間距只有5—6公里，而湖北省的西北、西南部小城鎮分布過散。

4、城鎮功能弱，對區域經濟社會發展的拉動力、整合力不強。由于城鎮規模小，金融、信息、技術等方面的服務水平低，生產要素市場發育不足，使小城鎮在人才和資金的引進、產品技術的更新、產業升級等方面都受到很大的限制，影響了小城鎮功能的提高。

造成上述問題的原因是多方面的，有的是由于發展初期受客觀條件所限，有其歷史必然性，但主要還是政策環境和體制性矛盾所造成的。

政府宏觀控和規范指導力度不夠。許多地方對發展農村小城鎮重要性認識不足，沒有把這項工作擺上應有位置。對小城鎮發展的政策、農村城鎮化規律和城鎮規劃工作等缺乏研究和重視，不少地方區域城鎮體系規劃尚未正式開展，致使城鎮間在布局、規模、職能和發展方向等方面缺乏宏觀調控和協調。

2、行政區劃與城鎮發展不相適應。目前建制鎮主要以行政職能劃分地域，造成城鎮空間布局不合理，重復投資，重復建設。雖然不少地區城鎮密集，呈帶狀發展，鎮與鎮間僅有幾公里，有的甚至已連成一片，但是由于分屬不同城鎮，致使規劃建設各自為政，城鎮鎮區無法達到最低的人口規模，要素集聚能力差，造成基礎設施建設的浪費。行政區劃不合理現象，不僅在縣(市)域范圍內存在，在縣(市)域間也有這種情況。

3、建制鎮設置標準偏低。目前國家規定的建制鎮設置標準為鄉政府駐地非農業人口在2000人以上或占全鄉總人口10％以上。因標準偏低，使得全省建制鎮數量增長過快。由于新設建制鎮并非由上一級中心城鎮的功能擴散發展起來，所屬農村人口和產業的集聚與轉移仍然比較有限，相當一部分建制鎮的設置只是行政建制意義上的升級，非農產業的基礎仍然薄弱，造成小城鎮規模偏小、功能較弱，造成了城鎮化表面快速發展的局面。

四、加快湖北農村小城鎮發展的對策建議

1、提高認識。各級政府要從實現跨世紀戰略目標和兩個根本性轉變的高度，充分認識發展小城鎮對形成農村新的經濟增長點，實現農村現代化和擴大內需、推動國民經濟持續穩定增長的重要作用。要正確理解和把握這一發展戰略，加強對農村城鎮化問題的研究，把握小城鎮發展規律，協調和處理好有關農村城鎮化研究、規劃、建設和政策等問題，改變目前多部門管理狀況。同時，結合加快推進湖北城市化進程，把農村城鎮化作為其中的一個重要方面來抓。

3、體制改革。其一，改革城鎮行政管理體制，適當擴大小城鎮政府管理權限。按照政企分工、政事分開的原則和“小政府、大服務”的目標，健全和完善與小城鎮規模和經濟發展水平相適應的政府機構。根據城鎮發展的需要，賦予城鎮尤其是市縣域中心鎮在計劃、規劃、工商和城鎮建設管理等方面部分縣級管理權限。按照分稅制原則建立新型的財政分配關系，從財政體制上為小城鎮發展建設提供更充足的資金。其二，加大投融資體制改革，建立小城鎮建設的多渠道投入機制。在小城鎮建設中，既要政府增加必要的投資，也要調動社會各方面力量，開拓資金籌集渠道，充分發揮民間資金的優勢，建立以集體和個人出資為主，國家、集體、個人和外商共同投資建設的多元化投資機制。其三，深化鄉鎮企業改革，完善農村集體資產管理體制。按照建立現代企業制度的要求，積極引導鄉鎮企業進行股份合作制和股份制改造，促進鄉鎮企業上規模、上檔次，并引導鄉鎮企業向小城鎮集中。探索以社區股份合作制形式改造農村集體資產經營組織，實現集體資產所有權、承包經營權和使用權工權分離大終改變外出人口對社區的人身依附關系。

4、制度創新。制定和完善有利于小城鎮健康發展的戶籍制度、就業制度、土地制度和社會保障制度。其一，深化戶籍制度改革，實施積極的人口遷移政策，建立起新的戶籍登記辦法，用身份證制度代替現行的戶籍管理制度，逐步打破長期限制勞動力流動、影響人力資源合理配置的根本約束。其二，就業制度方面，要進一步深化勞動、人事、工資、分配制度改革，應積極培育和發展城鄉一體、競爭公平、運行有序、調控有力、服務完善的現代勞動力市場，并且以此促進城鎮各種就業機會的充分利用和勞動力生產率的提高，促進勞動者收入的增長，進而增強勞動者接受各種形式的教育和培訓以提高素質的積極性。其三，土地使用制度改革，一方面要從保護耕地出發，制定農村非農用地規劃。小城鎮發展要盡量少占耕地，對城鎮發展確實需要占用耕地的，要從動態平衡出發，給予保證；另一方面要積極探索農民進入小城鎮后原有承包地和宅基地的流轉制度，明確立地流轉的途徑和管理辦法。對已辦理城鎮居民戶口的農民應退出原有承包地和自留地，由集體經濟組織統一安排轉包，發展土地適度規模經營。對異地新建村民住宅或已在城鎮購買商品房的，應退出原宅基地，由鎮、村統一規劃使用。其四，改革社會保障制度，建立符合社會主義市場經濟體制要求的新型社會保障機制，使進鎮農民安居樂業。小城鎮應建立健全三大保障體系；一是社會養老保險體系。建立起以社會統籌和個人帳戶相結合的個人儲蓄積累式的農村社會養老保險制度；二是社會醫療保險體系。逐步形成以個人出資為主、集體補助為輔、政府適量投入的農村社會醫療保險制度；三是社會救濟福利體系。逐步按最低生活保障線標準對民政救濟對象實現基本生活保障。

5、標準合理。根據區域經濟社會發展狀況，合理調整和提高建制鎮設置標準。目前由民政部制定的建制鎮設置標準明顯偏低，使建制鎮數量增加過快，導致城鎮化數量有余而質量不足。建議國家提高建制鎮標準。

第五篇：湖南省小城鎮建設與發展對策研究

湖南省小城鎮建設與發展對策研究

《湖南省小城鎮綜合改革與社會發展》課題組

摘要 在評價小城鎮發展現狀的基礎上，分析了發展動因，提出了建設與發展的目標構想及其對策，建議確立“小城鎮帶動戰略”，選擇符合本地實際的發展模式，以深化改革來推動小城鎮上規模、上檔次、上水平。進而帶動整個農村經濟快速、穩定發展。

關鍵詞 湖南省 小城鎮 發展模式 戰略選擇

中圖分類號 F290(264)轉變觀念，確立“小城鎮帶動”戰略

隨著市場經濟的發展，城市工業結構的調整，企業經營機制的轉換，城市本身有很多新問題需要小城鎮來緩解。“鄉村城市化”不單純是解決農村人口過剩和農村現代化的問題，相對城市本身的可持續發展具有舉足輕重的作用。同時，隨著農村第一步的“家庭聯產承包責任制”改革和第二步的“放開農產品價格”的改革，全省農村生產力水平不斷提高，農民生活不斷改善，農村的經濟實力不斷增強。但是，隨之而來也面臨著許多亟待解決的新的矛盾和問題，如家庭承包制的經營方式問題，剩余農產品的銷售問題，剩余勞力去向問題等。這些矛盾和問題，僅僅通過農村自身來解決已經不夠了，需要突破農村自身和微觀層次，通過城鄉協調改革以及進一步完善宏觀調控體系，在更大范圍內進行資源重新配置來解決。制定規劃，高起點構筑小城鎮發展格局

2.1 規劃的原則

小城鎮發展規劃的原則是制訂小城鎮發展規劃的根本指導思想，要按照城市化發展的客觀規律和建立社會主義市場經濟體制的要求，從省情、市情、縣情、鎮情出發，因勢利導，促進小城鎮經濟、社會、生態的協調可持續發展。具體講要遵循以下6條原則：

第一，總體性原則。科學的小城鎮規劃，應當同本地區的縣、鎮的經濟社會發展戰略及長期規劃相銜接，成為發展戰略及長期規劃的一個重要組成部分。同時，局部的小城鎮規劃應當同上一層次的更大范圍的城鎮體系規劃相銜接。也就是說湖南小城鎮規劃應當根據國家中長期發展規劃來制定。同時，隨著市場經濟發展，金融、勞力、技術、房地產和信息等新的市場體系的逐步形成，我們的規劃必須考慮到人口、經濟、社會、科技文化、環境的現狀和特點，在綜合考慮的基礎上作出規劃。

第二，協調性原則。所謂協調性就是全面協調發展。其中包括經濟、社會環境的協調，一、二、三產業的協調，各個產業與基礎設施的協調，物質文明與精神文明的協調，也包括區域間協調，如該小城鎮與周邊小城鎮、區域內的小城鎮的協調。同時，一個地區城鎮的規劃，還要與國家上一層次有關專項規劃如國土

規劃、交通網絡規劃、環境規劃相銜接和協調。另外，還應注重生態承載力，即考慮人、建筑及環境之間的協調與有機統一，尋求一種動態的平衡，以構成一種人工和生態的良性循環。

第三，超前性原則。小城鎮建設是關系到千秋萬代和現代化建設的百年大計，其規劃必須超越傳統觀念束縛和小生產意識的影響，必須有科學的超前性，立足“大流通、大市場、大格局”和“面向市場、面向未來、面向現代化”的高度來編制規劃。避免剛剛建設，又感到落后，再花更大的代價重新改建。當然超前性不等于超越客觀條件的蠻干，而是要眼光放遠，結合當地實際，循序漸進，分步到位。

第四，合理性原則。一方面是布局要合理，既包括大中小城市要分布合理，相互銜接，又包括空間分布要合理。城市太密集的地區應采取分散為主的思路，將重點放在大城市的擴散發展上。以中心城市為核心，引導大城市的傳統產業向小城市和小城鎮轉移。促進大城市產業結構調整和升級，形成大、中、小城市協調發展的城市體系。一些城市較分散的地區則應當采取適度集聚的思路，湖南省城市相對較少的西部地區的城鎮布局則需重點突破。另一方面是規模要適度。“農業規模化、人口集中化、工業園區化”將成為大多數小城鎮發展的必由之路。小城鎮究竟確定多大規模為宜，首先應進行區位分析，并據以確定小城鎮在縣域(市域)或更大范圍內所處的地位及作用，確定該鎮與周圍鄉鎮的關系，深入了解并分析其經濟社會發展現狀及優劣勢，然后確定其發展性質和發展模式，進而正確地確定其發展規模。通過全省多個小城鎮規模效益分析表明，小城鎮人口一般應在3～5萬人比較適宜，人平建設用地一般在100～120m2為宜。當然，特殊地區情況會有不同。

第五，特色性原則。不同地區的自然環境、地理位置、交通條件、人文歷史、經濟結構、增長水平、發展后勁、生活習慣等等都不同，不能照搬別人的發展模式，而必須從實際出發，分類指導，因地制宜，走體現自己“籍貫”的小城鎮發展路子。一是地方特色。就是要利用山林綠地、河流水面、文物古跡、民俗風情和有濃厚地方特色的城市標志來突出地方特色。同時，在規劃中應順應本地環境，如山區城鎮建設應當依山就勢，順理成章地組織空間，使之曲直結合，高低起伏，錯落有致，形成互相因借、相互襯托的整體環境。如水鄉城鎮，要通過規劃去合理組織水系，使之形成水系縱橫、源遠流長的空間環境，特別是重視臨水的岸際線處理，沿江岸的建筑布置要講究建筑體量、建筑造型及建筑群體協調，搞好江岸綠化，創造出獨具特征、景色宜人的臨江景觀；二是要有產業特色，就是要根據當地資源和支柱產業發展情況來確定城鎮建設的特色。如竹木城、礦業城、旅游城等等；三是建筑特色。要利用城市的道路，區域標志及造型、質感和色彩來構成城鎮的個性特色。比如建筑色彩既要與地區氣候和環境協調，又要與本地的產業特征相一致。南方比較炎熱，色調應采用蒼翠濃郁的綠色調，給人以涼爽的感覺。北方氣候寒冷，建筑色調應用中等明度的暖色和中性色，給人以溫暖之感。當然具體到每個地區都應有所不同，如山區色調、水鄉色調、少數民族地區的民族風格等等。

第六，可行性原則。小城鎮建設是一個長期漸進的歷史進程，不可能一蹴而就，應當是全面規劃，分步實施，量力而行的可操作性的規劃。決不可不切實際，盲目攀比，更不能一哄而起。

2.2 小城鎮建設與發展的目標構想

以鄉村城市化為目標，以市場為導向，以科學規劃為前提，以進城農民為主

體，以深化改革為動力，以經濟發展為中心，按照總體、合理、協調、特色和可操作性原則，重點發展建制鎮，逐步建立起政府精干高效、企業制度規范、市場競爭有序、保障機制完善的適應經濟發展的新體制，逐步形成布局合理、規模適度、規范科學、設施配套、交通方便、環境優美、經濟繁榮、各具特色的小城鎮體系。通過小城鎮的優先發展，帶動全省農村工業主導產業群和支柱產業的形成，農業產業化的深入發展，城鎮化水平的提高，資源資本向產業資本的迅速轉化，從而實現工業化、城市化的質的飛躍。按照這一思路，結合湖南經濟發展的綜合水平，到2010年，小城鎮建設發展應達到以下目標。

總體目標構想：全省通過新建和改造小城鎮，使建制鎮達到1300～1500個；集鎮達到4500～5000個；平均每個城鎮區用地達2km2以上；城鎮人口規模達5萬人以上，其中城域人口達2～3萬人；人均居住面積達12～15m2；自來水普及率達90％，人均日生活供水量達到20m3；生活用燃氣普及率達60％；電視、電力、通訊入戶率達100％；鎮內等級公路密度達到每平方公里1.5km，人均鋪裝道路面積12m2；工業廢水處理率達85％；廢氣處理率達90％；固體廢物綜合利用率達50％；鎮生活污水集中處理率達30％；垃圾無害化處理率達50％；人均園林綠地面積達10m2，綠化覆蓋率達30％；全省城市化水平提高到40％；農村剩余勞力向小城鎮有序轉移，使全省從事非農產業的勞力占農村勞力總數的比重上升到50％以上；全省小城鎮工農業總產值和人均純收入在1996年的基礎上再翻一番。

2.3 小城鎮建設與發展的模式選擇

在小城鎮建設中，要結合本地實際，因地制宜地選擇各具特色的模式。筆者通過對不同地區的小城鎮發展軌跡分析，認為有以下四種模式可供小城鎮建設時選擇：

2.3.1“鄉鎮工業主導型”模式

這類模式又分為兩類：一是“資源開發型”。就是利用本地的農業、漁業、礦產等資源優勢進行開發，建立起以加工為主的工業及其他相關產業，由小到大最終形成小城鎮。二是“傳統技術開發型”。這類模式的鎮沒有資源優勢，但有傳統技術優勢。是依托本地農民的傳統技術和加工基礎條件，以市場為導向，興辦鄉鎮企業，發展市場對路的產品逐步發展起來的。如舉世公認的“溫州模式”就屬這一類。

2.3.2“貿易主導型”模式

這類模式的鎮是憑借本地資源、交通等優勢，發展商業、服務業和加工業，以貿易帶動而得到發展。這類模式又可分為兩類：一是“專業市場帶動型”。發揮傳統產品生產和集散地的優勢，通過改善市場基礎設施，擴展市場交易范圍，增大市場容量，發展以商品流通為主的專業批發市場和小商城。地處湘中腹地的安化縣梅城鎮利用“六縣通衢、八方集鎮”的優勢，發展壯大農產品貿易市場，以貿易促城建，以市場求發展，通過引資、集資和轉讓經營使用權的辦法，投資

1.2億元，完成總建筑面積16萬m2，建成了一個占地2.5萬m2的農貿市場，開辟了8條專業街，使市場面積達5萬m2。1996年市場交易總額達1.5億元，實現利稅200多萬元；二是“交通樞紐型”。這類模式的鎮一般地處水陸交通要道和省、市、縣交界邊境，是各地物流、人流的必經之地。利用交通發達、流動人口多、接觸信息廣和運輸成本低的優勢，大力發展本地工業和二三產業，帶動小城鎮發展。臨湘羊樓司鎮地處湘、鄂、贛邊界，京廣鐵路、107國道穿行其中，交通十分發達，歷來是商賈云集之地，也是湘、鄂、贛三省農產品集散中心。該

鎮以改革為契機，憑借交通優勢，建起了3個大型農貿批發市場，辦起了1300多家竹木加工企業。同時，服務于物資流通的通訊、電力、供排水、旅館、建筑、運輸等產業得到迅速發展。1996年，竹木加工銷售和第三產業的收入達2億多元，成為湘北第一邊貿強鎮。

2.3.3“城郊型”模式

這類鎮處于大中城市郊區，它自己沒有資源優勢，而是利用城市的擴散效應，面向城市，主動接受城市的經濟、技術、信息和人才等方面的輻射，服務于城市，圍繞城市需要發展各具特色的支柱產業。蘇州農村小城鎮的快速發展，就是利用上海、蘇州等城市發展極的擴散效應而實現的。具體擴散為：原材料由城市向小城鎮擴散；產品通過城市銷售或城市出口；資金、技術和管理通過與城市聯營或協作向小城鎮擴散；城市勞動密集型產業向蘇州小城鎮直接轉移；市場信息和人才向小城鎮擴散。1996年蘇州共有鄉鎮企業集團400多家，總資產達349.98億元，占全市鄉鎮企業總資產的40.7％，利稅占一半以上。發展外向型企業1968家，外貿供貨額583億元，“三資”企業5750家，合同利用外資100.86億美元，在境外辦企業177家，總投資4607萬美元。長沙市黃花鎮地處長沙市東郊，該鎮接受長沙各方面的輻射，又服務于長沙。利用長沙的技術、資金、信息輻射，發展汽車、建筑、建材、機械工業，使之形成產業優勢。全鎮產值達億元以上的企業4家，千萬元以上的企業達21家。1996年鄉鎮企業總產值達3億多元，人平純收入達3000多元。城區面積由改革前的1.5km2擴展到4km2。

2.3.4“風景旅游型”

這類鎮是以風景名勝區為依托，通過與整個風景名勝區的整體開發相結合，發展小城鎮。這類小城鎮既是風景名勝區的有機組成部分，又是風景區的依托點，建有為游客服務的各類商業、文化、交通、通訊、服務等設施。如武陵源風景區、南岳衡山、岳陽樓、桃花源等風景區附近的小城鎮的發展都屬于此類。3 深化改革，建立小城鎮發展的市場機制

小城鎮的建設與發展，是農村改革的一項重要內容。特別是新舊體制交替過程中，還存在許多不適應小城鎮建設和發展的制約因素，必須通過改革加以解決，盡快實現制度創新。

3.1 建立以居住和職業為依據的戶籍制度

以城鄉分割為特征的舊的戶籍制度，嚴重障礙著小城鎮建設的步伐和農業生產的適度規模經營。因此，要適應小城鎮建設與發展需要，首先，要改變目前戶籍統計中農業人口和非農人口、人口統計中城鎮人口和鄉村人口反映不一致狀況，制訂統一、科學的人口城鎮化統計口徑和標準，逐步建立以居住地劃分城鎮人口，以職業劃分農業人口和非農人口的戶籍管理制度，以準確反映我國城鎮化水平、公民居住和身份狀態的本來面目。其次，要放寬農民常住人口遷移政策，準許農民在具備一定條件(在小城鎮有自己的住房，有穩定的職業和收入來源，參加失業保險和合作醫療保險等)后遷移到小城鎮落戶，并在子女入學、入托等方面享受城鎮居民的同等待遇。

3.2 建立農村承包土地流轉制度

農民從土地中擺脫出來，進入小城鎮，如何處置原有的承包地，是一個亟待解決的問題。因此，要建立流轉的新土地制度，使用權可以有償轉讓，并允許作

為生產要素進入市場，那些不愿意經營或無力經營土地的勞力，可以把承包期內的土地使用權作為合作的資本與別人合作，開展新的合作化生產。只有土地使用權在市場交換的流動，才能逐步向種田能手集中，實現規模經營和獲取規模效益，也可以避免農村土地的“棄耕撂荒”和“應付田”所造成的土地浪費，解決進入小城鎮農民因土地問題而產生的后顧之憂。

3.3 建立多元投資體制

我們要改變過去普遍存在的小城鎮建設單靠國家和集體出資的局面，拓寬投資渠道，建立多元投資體制。①利用政策籌資。一方面就是按照國家有關政策規定收取的城市增容費、城市維護費等稅費。另一方面是制訂一些有利于小城鎮發展的優惠政策，招商引資；②利用土地開發籌資。政府要充分利用土地級差地租原理，按照規劃，一次性征成片土地，由政府和國土部門與農民辦好征用手續，再由政府分期進行開發，以地生財建鎮；③利用房地產公司開發商品房籌資；④放開經營籌資。就是堅持“誰投資，誰受益”的原則，把小城鎮公共設施建設經營放開；⑤推行市政公用設施有償使用，以路養路，以基礎設施養基礎設施；⑥爭取專項銀行貸款籌資。主要是爭取銀行對小城鎮基礎建設的貸款；⑦鼓勵農民帶資進鎮、開店辦廠、興辦實業、以勞代資、以資參股；⑧發行股票、債券，采取股份制形式開發建設城鎮。

3.4 建立新的建設方式

改過去分散建設為規劃指導下的集中建設；改小農方式的各自建設為按城市化要求、社會化大生產方式建設小城鎮。做到“三個結合”，達到“五個統一”。一是發展鄉鎮企業與小城鎮建設相結合，引導農村工業向小城鎮的工業小區集中、連片發展。二是發展第三產業與小城鎮建設結合，把發展第三產業集中到小城鎮，建立商貿小區和居民住宅區。三是小城鎮建設與舊城改造相結合，根據可能和需要，節約投資和建設用地。達到統一規劃、統一征用(拆遷)、統一設計、統一建設和統一基礎設施配套。

3.5 建立和健全新的城鎮管理體系

主要是建立“三大體系”。首先，要按照“精干、高效”的原則，改革現有的小城鎮管理體制。精簡黨政機構，轉換工作職能，加強城鎮建設。同時下放有利于城鎮經濟發展的相應經濟管理權限，給發展小城鎮以活力。其次，建立科學合理的城鎮體系。要把城鎮發展的區域大規劃和單個城鎮建設的小規劃協調統一起來，增強科學性，提高可操作性。再次，建立新的投資體系。建立符合社會主義市場經濟發展要求的管理制度和管理體制，使籌資、融資、用資規范化、制度化、科學化。

3.6 建立社會保障制度

改變過去的福利型的社會保障制度，實行福利社會化。建立以養老保險為核心內容的社會保障體系，使農村剩余勞動力穩定地轉向非農業，轉移到小城鎮。①建立統一的養老、失業和大病醫療保險制度。失業、退休或大病時，可以按規定領取保金；②建立生活補貼金制度。進入小城鎮的居民交納生活保障基金；③對進入小城鎮的居民，在子女入托、上學等各方面享受與原有居民同等待遇，為進城農民減少后顧之憂。

3.7 建立和健全科技體制

科學技術是第一生產力。從某種意義上講，鄉村城市化的過程也就是科學技術轉化為生產力的過程。城鎮城市化水平的高低，從本質上講取決于科技投入水平的高低。鄉村城市化不是簡單地把農村變為城市，更不是把城市建到農村，它

應當有豐富的內涵。鄉村城市化的重要任務，就是把物質文明和精神文明的主要部分推廣到農村。要借鑒和學習國內外先進技術，下大力氣推廣應用城鎮適用的科學技術，增加科技含量，提高建設水平。使城鎮在農村經濟發展中保持科技領先的地位。

3.8 建立新的財政管理體制

建立鎮“分稅包干”(“劃定收入范圍，核定收支基礎，上解比例遞增，補貼定額遞減，一定五年不變”)的財政新體制，建立金庫。統一財稅管理，凡鎮區范圍內所有單位、企業產生的財政收入，各種收費、罰款、稅收統一納入鎮財政管理。鎮屬各部門所需經費統一納入鎮財政預算。

3.9 建立新的鄉鎮企業制度

根據企業的不同情況，采用不同的改革措施，主要采取股份制、股份合作制、聯營、租賃、出賣、轉體等五種形式。通過改革，要達到產權明晰、結構優化、職責明確、管理科學的目的，逐步向現代企業制度過渡。

＊本文系湖南省軟科學研究課題《湖南省小城鎮綜合改革與社會發展》課題報告的第三部分。執筆：沈道義、孫齊飛

(責任編輯李焱張春強)

收稿日期：1999－05－31