第一篇：省直管縣后地級(jí)市行政層級(jí)改革探析

省直管縣后地級(jí)市行政層級(jí)改革探析

黨的十八大報(bào)告明確提出：“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革。”以這一頂層安排為標(biāo)志，中央編辦2011年在河南、廣東等8省展開(kāi)的省直管縣改革試點(diǎn)，進(jìn)入到深入推進(jìn)階段。省直管縣，在省、縣之間減少了一個(gè)行政層級(jí)，但在省直管縣之后，如何優(yōu)化行政區(qū)域大為縮小的地級(jí)市內(nèi)部行政層級(jí)，也是十八大“優(yōu)化行政層級(jí)”要求的當(dāng)然內(nèi)容和不能拖延的現(xiàn)實(shí)課題。

一、地級(jí)市行政層級(jí)基本現(xiàn)狀和主要弊端

（一）基本現(xiàn)狀：三級(jí)體制。目前，全國(guó)共285個(gè)地級(jí)市，行政層級(jí)形態(tài)主要有三種：一是不設(shè)區(qū)縣（及縣級(jí)市，下同），市直管鎮(zhèn)街，如東莞、中山等市，為地級(jí)市行政層級(jí)的改革優(yōu)化提供了一種方向和榜樣，不是本文作為問(wèn)題研究的對(duì)象。二是只設(shè)區(qū)，區(qū)下設(shè)鎮(zhèn)街，如鄂州、萊蕪等市；三是區(qū)縣兼有，區(qū)縣下設(shè)鎮(zhèn)街的，絕大部分為此類(lèi)。按照《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，街道為派出機(jī)關(guān)，不是一個(gè)行政層級(jí)，但從實(shí)際設(shè)置和運(yùn)行看，已膨脹固化為等同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政層級(jí)。《組織法》對(duì)市轄區(qū)政府沒(méi)有明確定位，但在有關(guān)表述中將其與縣政府并提，實(shí)際運(yùn)行中，顯然是獨(dú)立的行政主體，除公安、國(guó)土等少數(shù)上級(jí)垂管部門(mén)外，機(jī)構(gòu)設(shè)置與縣同構(gòu)，與市對(duì)應(yīng)。因此，后兩種類(lèi)型本質(zhì)上是一種體制，即“市（地級(jí)市）—縣市（縣級(jí)市）區(qū)—鎮(zhèn)街”三級(jí)體制。與古代的秦、宋等朝和現(xiàn)代的美、法等國(guó)相比，均多出1-2級(jí)。

（二）主要弊端：三個(gè)導(dǎo)致。一是導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)臃腫、行政成本過(guò)高。多一個(gè)層級(jí)，就多一層政府機(jī)構(gòu),機(jī)構(gòu)數(shù)量、行政人員必然加倍增長(zhǎng)，行政經(jīng)費(fèi)不斷攀高，“吃飯財(cái)政”屢見(jiàn)不鮮。在2007年各國(guó)行政經(jīng)費(fèi)占國(guó)家財(cái)政支出的比重排名中，中國(guó)以27.6%位居榜首，遠(yuǎn)高于6%的平均值。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部和統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查報(bào)告，2005年到2010年，我國(guó)行政經(jīng)費(fèi)以年均約一千億的速度在遞增。二是導(dǎo)致行政效率降低、群眾負(fù)擔(dān)加重。行政層級(jí)的增加必然拉長(zhǎng)許多行政審批、公共服務(wù)的環(huán)節(jié)和時(shí)間，導(dǎo)致行政管理效率以及公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率的降低，群眾辦事更加費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)錢(qián)，進(jìn)而加劇行政人員和行政經(jīng)費(fèi)的增加，加重群眾的稅收和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。《福布斯全球稅務(wù)負(fù)擔(dān)指數(shù)》顯示，2009年中國(guó)百姓的稅務(wù)負(fù)擔(dān)列全球第二。三是導(dǎo)致資源整合受限、一體發(fā)展受阻。在地方利益驅(qū)使下，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為比較明顯，保護(hù)主義盛行，使縱向的層級(jí)分割和橫向的區(qū)域分割，如同“看不見(jiàn)的墻”對(duì)經(jīng)濟(jì)的縱向聯(lián)系、橫向溝通產(chǎn)生剛性約束，跨層級(jí)跨區(qū)域流動(dòng)困難，限制了資源整合和結(jié)構(gòu)升級(jí)，阻礙了一體化發(fā)展的深入。

二、地級(jí)市行政層級(jí)改革的驅(qū)動(dòng)力及可行性

（一）驅(qū)動(dòng)力：內(nèi)外兼具。一是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化,迫切要求打破現(xiàn)有行政層級(jí)，在更廣范圍和區(qū)域內(nèi)優(yōu)化各種資源配置，推動(dòng)政府縱向減少行政層級(jí)，由金字塔型向扁平型轉(zhuǎn)變。二是國(guó)家對(duì)于改革規(guī)律的頂層把握,決定了改革新的主流是“優(yōu)化行政層級(jí)”，將行政改革從橫向的同一層級(jí)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員編制的量變改革，深入到縱向的不同層級(jí)政府之間“減少層級(jí)”的立體式質(zhì)變革命。三是縣域經(jīng)濟(jì)地位日趨重要，其GDP超過(guò)全國(guó)的50%，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最具潛力和活力的部分，但由于大部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)決策權(quán)都屬地級(jí)市，縣級(jí)政府的公共行政創(chuàng)新精神和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了嚴(yán)重制約，突破束縛、自主發(fā)展成為其自然愿望。四是基層和群眾對(duì)服務(wù)型政府的期待，對(duì)在更好層次上享受更安全、平等和民主的制度環(huán)境，更公平、完善的經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)機(jī)制，更穩(wěn)定的就業(yè)、教育和社會(huì)保障，更豐富、優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等等的期待，使他們成為改革的堅(jiān)定支持者。

（二）可行性：四個(gè)有利條件。一是各級(jí)政府職能的轉(zhuǎn)變，為行政層級(jí)改革提供了制度基礎(chǔ)。政府直接管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)域逐步縮小，行政審批項(xiàng)目不斷精簡(jiǎn)和規(guī)范，與之相對(duì)應(yīng)，企業(yè)、公民和社會(huì)組織自我管理和服務(wù)的功能不斷增強(qiáng)。這為推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)體系由多層次、小幅度向少層次、大幅度的扁平化方向轉(zhuǎn)變提供了制度基礎(chǔ)。二是區(qū)域行政隸屬關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的此消彼長(zhǎng)，為行政層級(jí)改革提供了能量積累。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化，政治因素由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在依據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠織l件，經(jīng)濟(jì)的橫向聯(lián)合逐漸取代縱向的權(quán)力傳承，上下層級(jí)的行政隸屬關(guān)系在經(jīng)濟(jì)上日益淡化。區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系走強(qiáng)，行政隸屬關(guān)系弱化，其能量的不斷集聚必然到達(dá)減少行政層級(jí)的質(zhì)變臨界點(diǎn)。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的成果，為行政層級(jí)改革提供了配套準(zhǔn)備。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)體制、公共財(cái)政體制、社會(huì)管理機(jī)制、公共服務(wù)體系、社會(huì)保障體系等等，已在更廣闊的范圍內(nèi)基本形成，為行政層級(jí)改革準(zhǔn)備了相關(guān)配套制度和措施。四是電子政務(wù)與交通條件的發(fā)達(dá)，為行政層級(jí)改革提供了技術(shù)保障。網(wǎng)上辦公、遠(yuǎn)程會(huì)議等等的產(chǎn)生，城際輕軌、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，大大提高了政府的現(xiàn)代化水平及行政管理能力和效率，信息傳遞、事務(wù)辦理、審批許可、交往交流等日益簡(jiǎn)單高效，使擴(kuò)大政府管理幅度成為可能。

三、地級(jí)市行政層級(jí)改革的基本思路和主要內(nèi)容

基本思路是：市縣分治，市管三式。

市（地級(jí)市）縣（及縣級(jí)市）分治，回歸憲法規(guī)定。將市縣由上下隸屬關(guān)系調(diào)整為左右平行關(guān)系，按照憲法第30條規(guī)定都由省直接管理。市與縣為一級(jí)體制中的兩種類(lèi)型，市作為城市型政區(qū)，管理定位是城市本身的治理和發(fā)展；縣作為廣域型政區(qū)，管理定位是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的治理和發(fā)展。這與目前政界、理論界研究推動(dòng)的“省直管縣”是一致的。需要注意的是，“市縣分治”不是取消地級(jí)市，不是降低它的行政級(jí)別，而是縮小其管轄范圍，讓其主要建設(shè)城市、管理城市。在這種情況下，地級(jí)市管轄范圍小了，但內(nèi)部層級(jí)沒(méi)少，依然是市、區(qū)、鎮(zhèn)街三級(jí)。如何把三級(jí)變兩級(jí)，可以采取以下三種模式。

市管模式之一：市轄區(qū)直管社區(qū)，取消鎮(zhèn)街層級(jí)。這對(duì)城區(qū)較大的城市較為適宜，也可把區(qū)適當(dāng)劃小，適度增加區(qū)的數(shù)量，把原鎮(zhèn)街的工作人員向上充實(shí)到區(qū)，向下充實(shí)到社區(qū)，把社區(qū)做實(shí)，拉近干群距離，這對(duì)當(dāng)前大多數(shù)新興城市加快完善社區(qū)功能尤為必要。在這方面，新加坡（相當(dāng)于我國(guó)一個(gè)省會(huì)城市主城區(qū)的人口數(shù)量）中央政府直管社區(qū)，都能管控井井有條，為我們做出了榜樣。

市管模式之二：市直管鎮(zhèn)街，取消市轄區(qū)層級(jí)。這比較適合總體管理幅度不大但郊鎮(zhèn)比例較大的城市，將區(qū)的工作力量分流到市級(jí)和鎮(zhèn)街，由市直接與鎮(zhèn)街對(duì)話(huà)，將管理觸角伸至鎮(zhèn)街。在市直管鎮(zhèn)街行政體制方面，東莞、中山等市提供了成功范例：東莞市，區(qū)域面積2465平方公里，直轄28個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)街道；中山市，區(qū)域面積1800平方公里，直轄18個(gè)鎮(zhèn)、6個(gè)街道。

市管模式之三：主城區(qū)設(shè)區(qū)撤鎮(zhèn)街，城區(qū)以外設(shè)鎮(zhèn)撤區(qū)，區(qū)鎮(zhèn)分屬市管。這種模式是上兩種模式的結(jié)合，著眼城區(qū)部分與鄉(xiāng)村部分功能特點(diǎn)的不同，將城區(qū)以外的鎮(zhèn)從區(qū)的管轄范圍內(nèi)劃出，由市直接管理，從而形成市直管區(qū)和市直管鎮(zhèn)并存的體制。同時(shí)，撤銷(xiāo)城區(qū)內(nèi)的區(qū)屬鎮(zhèn)街，將其工作力量充實(shí)到區(qū)和社區(qū)，由區(qū)直接面對(duì)社區(qū)。值得參考的是三亞市，區(qū)域面積1920平方公里，市直管2個(gè)區(qū)（區(qū)直管2個(gè)村、29個(gè)社區(qū)）、6個(gè)鎮(zhèn)。

市管三種模式，以市縣分治為前提，以城鄉(xiāng)分治為原則，以減少行政層級(jí)為實(shí)質(zhì)，從而達(dá)到全面減少行政層次的目的，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高政府效能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

四、地級(jí)市行政層級(jí)改革衍生問(wèn)題及對(duì)策建議

（一）衍生問(wèn)題：三種可能。一是地級(jí)市可持續(xù)發(fā)展可能遭受制約。實(shí)行“市縣分治”，地級(jí)市無(wú)法再?gòu)母骺h抽取、調(diào)用發(fā)展資金及其他資源，這無(wú)異于對(duì)地級(jí)市的“削肩斷指”。同時(shí)，地級(jí)市將面臨與其他縣在對(duì)省爭(zhēng)取項(xiàng)目資金和區(qū)域內(nèi)爭(zhēng)取資源人才等方面的競(jìng)爭(zhēng)。二是政府無(wú)序開(kāi)發(fā)現(xiàn)象可能滋現(xiàn)。由于從縣集中財(cái)力的渠道關(guān)閉，地級(jí)市在功能一時(shí)還難以完全轉(zhuǎn)變的情況下，難免會(huì)產(chǎn)生大干快上的開(kāi)發(fā)沖動(dòng)。而在城市化進(jìn)程快速推進(jìn)的趨勢(shì)下，分治后的縣建設(shè)熱情會(huì)空前高漲，這很可能會(huì)忽視城鎮(zhèn)與區(qū)域之間的功能協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)、環(huán)境與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)之間的容量協(xié)調(diào)，形成“無(wú)序建設(shè)”局面。三是干部職級(jí)待遇的銜接可能遭遇困境。行政層級(jí)的減少，必然使一些行政干部面臨升降去留問(wèn)題。如果說(shuō)以往的改革都要考慮到群眾的承受度，那么這項(xiàng)改革將主要考驗(yàn)官員的承受度。好在這三種模式對(duì)職位減少不明顯，對(duì)干部的心理沖擊不會(huì)太大。

（二）對(duì)策建議：兩個(gè)打造，三個(gè)堅(jiān)持。一是正確定位地級(jí)市功能，打造品質(zhì)城市。破除行政中心城市觀(guān)念，依靠轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮科技、資本、公共服務(wù)、先進(jìn)勞動(dòng)力等資源優(yōu)勢(shì)，提高城市建設(shè)和治理水平，建設(shè)現(xiàn)代化的高水平區(qū)域中心城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心。二是準(zhǔn)確把握省域發(fā)展大局，打造市縣“競(jìng)爭(zhēng)—合作—分工”關(guān)系。在全省發(fā)展戰(zhàn)略框架下，加強(qiáng)對(duì)各自條件和優(yōu)勢(shì)的研究，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，科學(xué)定位并謀劃各自的發(fā)展，培育各自的核心能力和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，形成并保持合理健康、合作共贏的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。三是堅(jiān)持不損害個(gè)人正當(dāng)利益原則，妥善安置干部。最大限度發(fā)揮現(xiàn)有干部的才能和優(yōu)勢(shì)，以基本對(duì)等原則安置干部，最低限度是保持職級(jí)待遇不變。同時(shí)研究新的行政層級(jí)框架下各級(jí)政區(qū)及其機(jī)構(gòu)規(guī)格的定位，并探索建立職級(jí)分離、依據(jù)工作年限晉級(jí)的平衡性制度。四是堅(jiān)持與土地政策改革同步進(jìn)行，解決發(fā)展城市和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的良性促進(jìn)。市也好，縣也好，主要功能還是發(fā)展城市和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。無(wú)論是發(fā)展城市還是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，最重要、最緊缺的資源就是土地，而現(xiàn)在的土地政策對(duì)這兩個(gè)方面都是不利的，主要表現(xiàn)在住宅用地價(jià)格太高和工業(yè)用地價(jià)格太低，由此造成房?jī)r(jià)過(guò)高和工業(yè)用地的嚴(yán)重浪費(fèi)，房地產(chǎn)調(diào)控越控越高，投資虛報(bào)多占地的現(xiàn)象比比皆是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)講，這是不可持續(xù)的，從病根上講，如此普遍存在的問(wèn)題一定是土地政策出了問(wèn)題。五是堅(jiān)持與財(cái)稅體制改革同步進(jìn)行，解決地方事權(quán)大于財(cái)權(quán)問(wèn)題。一級(jí)政權(quán)有一級(jí)事權(quán)，也必然要求相應(yīng)的財(cái)權(quán)、稅基作為基礎(chǔ)。因此必須同步推進(jìn)財(cái)稅體制改革，構(gòu)建與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，理順各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)的關(guān)系。同時(shí)，行政層級(jí)改革也為改革財(cái)稅體制，解決地方事權(quán)大于財(cái)權(quán)問(wèn)題提供了良好機(jī)遇。

第二篇：關(guān)于“省直管縣”改革

省直管縣:推進(jìn)的必要性和實(shí)施途徑

今年中央一號(hào)文件從發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)、改革行政區(qū)劃、減少行政層次、探索實(shí)施省直管縣體制的角度著手“三農(nóng)”問(wèn)題的解決。可以說(shuō),這是對(duì)前些年“市管縣”體制改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),抓住了“三農(nóng)”問(wèn)題解決的實(shí)質(zhì),指明了從“市管縣”體制到省直管縣體制的改革發(fā)展方向,是上層建筑適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的重大改革,對(duì)于減少管理層級(jí)、提高效能、壯大縣域經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合、加快城市化進(jìn)程,都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

政府層級(jí)過(guò)多不符合信息化社會(huì)行政組織結(jié)構(gòu)扁平化趨勢(shì)

按照我國(guó)《憲法》的規(guī)定,政府層級(jí)主要以四級(jí)制為主,只是在較大的市和自治州才實(shí)行五級(jí)制。1982年,中央下發(fā)51號(hào)文件,提出要全面改革地區(qū)體制,在“地市合并”的基礎(chǔ)上推行以地級(jí)中心城市管理下屬縣市的“市管縣(市)”體制。在此之前,中國(guó)絕大部分縣市都是由省級(jí)政府派出的專(zhuān)區(qū)專(zhuān)員公署或是地區(qū)行政公署代為管轄。從1982年推行市管縣體制以后,我國(guó)政府層級(jí)已經(jīng)由四級(jí)制為主變成五級(jí)制為主,即中央政府———省級(jí)政府(省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū))———地級(jí)政府(地級(jí)市、地區(qū)、自治州、盟)———縣級(jí)政府(市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū))———鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、蘇木、民族蘇木)。

一般來(lái)說(shuō),政府層級(jí)過(guò)多,會(huì)造成以下弊端:一是信息傳遞不暢通,信息傳遞成本加大；上情難以及時(shí)準(zhǔn)確地下達(dá),下情也難以及時(shí)準(zhǔn)確地上達(dá)；二是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不暢通,容易形成壓力型體制,地方特別是基層的自主權(quán)難以得到落實(shí)；三是不符合信息化社會(huì)條件下行政組織結(jié)構(gòu)扁平化的發(fā)展趨勢(shì),不利于調(diào)動(dòng)縣級(jí)基層政府的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性,不利于提高行政效能。

“市管縣體制”的弊端

除上述之外,“市管縣”體制還特別造成了以下問(wèn)題:

一是“市管縣”體制并沒(méi)有從根本上打破舊有的條塊分割的管理體制,原本虛設(shè)的地區(qū)一級(jí)變成了實(shí)設(shè),不僅增加了政府層級(jí),降低了行政效率,而且與憲法中有關(guān)地方行政架構(gòu)的規(guī)定相違背；二是在市與其所轄的縣(或縣級(jí)市)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展過(guò)程中,加劇了各個(gè)縣(或縣級(jí)市)與市之間在人、財(cái)、事三方面的矛盾,加大了市所轄各個(gè)縣(或縣級(jí)市)之間的離心力。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些地區(qū),由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的興起和繁榮,有些縣級(jí)市的實(shí)力甚至已經(jīng)與地級(jí)市本市區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng),各縣為了自身的發(fā)展不惜在資源、市場(chǎng)、人才、投資等方面與中心城市展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),為爭(zhēng)取到項(xiàng)目,市縣爭(zhēng)相到省城跑計(jì)劃、跑指標(biāo),為爭(zhēng)取投資,競(jìng)相進(jìn)行政策攀比的事情也時(shí)有發(fā)生；三是由于“市縣競(jìng)爭(zhēng)”造成內(nèi)耗及資源過(guò)度向中心城市集中等原因,一方面導(dǎo)致中心城市的極度擴(kuò)張,城市發(fā)展沒(méi)有邊界,沒(méi)有止境的土地征用和舊城改造；另一方面,市所轄縣的城市化水平極度落后,虛假城市化現(xiàn)象嚴(yán)重,整體上影響了城市化的進(jìn)程,更加劇了城鄉(xiāng)“二元化”結(jié)構(gòu)；四是普遍推行“市管縣”體制,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)嚴(yán)重導(dǎo)致了“小馬拉大車(chē)”的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的地級(jí)城市普遍能量不足,對(duì)周邊管轄的廣大農(nóng)村地區(qū)無(wú)法產(chǎn)生足夠的輻射能力；但由于實(shí)行“市管縣”體制,不得不管轄自己無(wú)法帶動(dòng)的縣(或縣級(jí)市)。

省直管縣體制對(duì)問(wèn)題的解決

實(shí)行省直管縣體制,減少了政府層級(jí),實(shí)現(xiàn)了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化；在管理流程上,由省直接對(duì)縣進(jìn)行管理而不再經(jīng)過(guò)市(地)這個(gè)中間環(huán)節(jié),降低了政府交易成本。二是省直管縣實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣,在行政上弱化了市對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo),避免了多層次行政干預(yù)對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的扭曲,大大提高了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性、省級(jí)市場(chǎng)化水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性。在省直管縣體制下,地級(jí)市的管理范圍只是市區(qū)和郊區(qū),不再管理周邊的廣大農(nóng)村區(qū)域；市(地)與縣之間,不再具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,而是一種平等、協(xié)商與合作的關(guān)系。三是增強(qiáng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的能力,省管縣財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)了省直接對(duì)市、縣市的管理,增強(qiáng)了省級(jí)財(cái)政的直接調(diào)控能力,有利于有效分配和利用各種公共資源,使縣市政府更有能力、有財(cái)力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),更有實(shí)力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的資源投入、發(fā)展各種社會(huì)事業(yè)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村環(huán)境面貌、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高農(nóng)民生活水平。四是省管縣體制下的財(cái)政體制,有利于一個(gè)省各地區(qū)間均衡發(fā)展水平的不斷提升。

科學(xué)推進(jìn)省直管縣體制的途徑

省直管縣體制改革,觸及到我國(guó)大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政體制、行政管理體制和行政區(qū)劃等諸多方面,特別是其中利益關(guān)系、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整,必然會(huì)有來(lái)自原有體制、人和觀(guān)念的種種障礙,要從以下方面著手科學(xué)推進(jìn)省直管縣體制改革:

一是根據(jù)各地的具體情況來(lái)確定,不能一刀切。由于各個(gè)地方發(fā)展的具體情況有較大的差異,在推進(jìn)“省管縣”體制改革上,要對(duì)各地“市管縣”體制及其存在問(wèn)題、存在問(wèn)題的性質(zhì)及原因進(jìn)行科學(xué)分析與評(píng)估,不能盲目；二是尊重歷史。對(duì)于已經(jīng)成為市轄區(qū)的原有縣(或縣級(jí)市),不應(yīng)再重新改回縣(或縣級(jí)市)；對(duì)于還沒(méi)有成為市轄區(qū)的縣(或縣級(jí)市),將其從原有“市管縣”體制中分離出來(lái),直接實(shí)行省直管縣,市不再管轄縣(或縣級(jí)市)只轄區(qū)；三是有步驟地綜合推進(jìn),要綜合考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政區(qū)域面積、省內(nèi)市縣行政單位數(shù)量、人口規(guī)模等因素,將推進(jìn)“省管縣”體制改革與發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、合理調(diào)整行政區(qū)劃、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合、加快城市化進(jìn)程和行政管理體制改革有機(jī)結(jié)合起來(lái),實(shí)現(xiàn)省管縣體制改革與相關(guān)的推進(jìn)措施、制度配套。

（作者系中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,全國(guó)政策科學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng),中山大學(xué)MPA教育中心主任、電子政務(wù)研究中心主任）

省直管縣的最大阻力

新華社昨天全文播發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。《意見(jiàn)》要求增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會(huì)治安等方面的行政管理權(quán)限。（人民網(wǎng)2009年2月2日）

這是一份令人鼓舞的文件，這是中央送給億萬(wàn)農(nóng)民的新春賀禮，這是中央連續(xù)第6次把一號(hào)文件鎖定為“三農(nóng)”工作，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)危機(jī)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)面前，更顯意義非凡。

當(dāng)然，最吸引我眼球的是關(guān)于“省直管縣”的提出，目標(biāo)更加清晰，要求更加明確，措施更加具體，從財(cái)政到行政，層次更加鮮明，這是中央從制度保障層面做出的又一個(gè)重大舉措，這也是近6年來(lái)一號(hào)文件當(dāng)中的重大突破，必將在推進(jìn)“三農(nóng)”工作方面產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響，發(fā)揮著十分重要的作用。

然而，要有力推進(jìn)這項(xiàng)改革，至少要破除三大阻力，對(duì)此，各級(jí)地方政府必須要有清醒的認(rèn)識(shí)，審慎的處置，堅(jiān)定的推進(jìn)。

首先，干部阻力。這主要是就地市級(jí)機(jī)構(gòu)而言。近些年來(lái)，地級(jí)市從一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，不斷膨脹、壯大，已經(jīng)成為一級(jí)體系完備、人員龐大的實(shí)體機(jī)構(gòu)。如此多的干部安置，特別是廳處級(jí)干部的安置，還有包括眾多機(jī)構(gòu)的處理，因?yàn)檫@極可能涉及到降職、降格的問(wèn)題，的確是一個(gè)不容小視的問(wèn)題。這也應(yīng)該是最大的阻力。

其次，思想阻力。這主要是就鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)作用而言。盡管憲法規(guī)定我國(guó)的行政層級(jí)為：中央、省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)，然而事實(shí)的運(yùn)作中，卻是地市級(jí)取代了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在行政管理權(quán)限方面幾乎喪失殆盡，除了搞不完的事權(quán)，財(cái)權(quán)也好、管理權(quán)也好，幾乎沒(méi)有。特別是近些年來(lái)，不少專(zhuān)家學(xué)者鼓吹弱化甚至是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)與百姓爭(zhēng)利，這種思想的存在，必然對(duì)于地市級(jí)的存在找到理由。其實(shí)，無(wú)論是促進(jìn)、服務(wù)三農(nóng)方面，還是保證政權(quán)穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)的作用是不可估量的，也是任何機(jī)構(gòu)不可替代的。

最后，利益阻力。這主要是就一些利益集團(tuán)而言。在地級(jí)市的發(fā)展過(guò)程中，已經(jīng)形成了一些利益集團(tuán)，包括官僚階層。目前而言，地級(jí)市就是一級(jí)政府，而且管著不少的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，權(quán)力很大。在檢查考核、干部任免、行政管理、項(xiàng)目資金等等權(quán)力的行使之中，很多人因此而大大獲利。而借地級(jí)市之優(yōu)勢(shì)而獲取壟斷利潤(rùn)的社會(huì)組織、公司、個(gè)人，也是存在的，如果處理不好，他們也極有可能成為受傷者，從而形成阻力。

在省直管縣的改革問(wèn)題上，是絕不能一蹴而就的，但必須要清醒地認(rèn)識(shí)到這三大阻力，下定決心，周密部署，穩(wěn)步推進(jìn)，一年一突破，逐步完成這場(chǎng)偉大的改革，從而推動(dòng)三農(nóng)事業(yè)的迅猛發(fā)展，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

第三篇：“省直管縣”財(cái)政改革分析

“省直管縣”財(cái)政改革2012年底前全面推行

2009-07-10

財(cái)政部9日消息，作為我國(guó)財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，“省直管縣”財(cái)政改革將在2012年底前在我國(guó)除民族自治地區(qū)以外全面推行，近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。

實(shí)行省直接管理縣財(cái)政改革，就是在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，實(shí)現(xiàn)省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系，開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)工作。

意見(jiàn)明確收支劃分方面，在進(jìn)一步理順省與市、縣支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，確定市、縣財(cái)政各自的支出范圍，市、縣不得要求對(duì)方分擔(dān)應(yīng)屬自身事權(quán)范圍內(nèi)的支出責(zé)任。按照規(guī)范的辦法，合理劃分省與市、縣的收入范圍。

轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣；專(zhuān)項(xiàng)撥款補(bǔ)助，由各市、縣直接向省級(jí)財(cái)政等有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)直接下達(dá)市、縣。市級(jí)財(cái)政可通過(guò)省級(jí)財(cái)政繼續(xù)對(duì)縣給予轉(zhuǎn)移支付。

市、縣統(tǒng)一按照省級(jí)財(cái)政部門(mén)有關(guān)要求，各自編制本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算和年終決算。市級(jí)財(cái)政部門(mén)要按規(guī)定匯總市本級(jí)、所屬各區(qū)及有關(guān)縣預(yù)算，并報(bào)市人大常委會(huì)備案。

年終各類(lèi)結(jié)算事項(xiàng)一律由省級(jí)財(cái)政與各市、縣財(cái)政直接辦理，市、縣之間如有結(jié)算事項(xiàng)，必須通過(guò)省級(jí)財(cái)政辦理。

此外，建立省與市、縣之間的財(cái)政資金直接往來(lái)關(guān)系，取消市與縣之間日常的資金往來(lái)關(guān)系。省級(jí)財(cái)政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫(kù)按規(guī)定直接向省級(jí)金庫(kù)報(bào)解財(cái)政庫(kù)款。

財(cái)政部要求，要逐步建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，加大對(duì)財(cái)力薄弱縣的支持力度，實(shí)現(xiàn)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的目標(biāo)；要規(guī)范財(cái)政預(yù)算外資金管理，全面清理預(yù)算外分配事項(xiàng)，理順政府間預(yù)算外資金管理和分配關(guān)系；要加強(qiáng)財(cái)政管理信息化建設(shè)，構(gòu)建省級(jí)與市、縣的財(cái)政信息化網(wǎng)絡(luò)，提高工作效率。

財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康說(shuō)，我國(guó)加快推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政改革，旨在深化財(cái)稅體制改革，推動(dòng)解決完善公共財(cái)政體系所面臨的一些深層次問(wèn)題，包括備受爭(zhēng)議的中央和地方事權(quán)與財(cái)力劃分問(wèn)題、轉(zhuǎn)移支付制度的完善、省以下體制以及加大對(duì)基層的公共服務(wù)領(lǐng)域投入等。

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)丁任重表示，“市管縣”體制是1983年以來(lái)逐漸形成的，這一模式在過(guò)去近３０年中，一定程度上發(fā)揮了城鄉(xiāng)合治、以市帶縣的功能，但隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用也日益顯現(xiàn)。一是各種管理權(quán)限集中于市級(jí)，削弱了縣級(jí)的自主權(quán)；二是一些地方出現(xiàn)了資源和資金向城市聚集的傾向，相應(yīng)減少了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的投入，從而制約了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是一些被推上中心城市位置的地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與所轄縣相差不大甚至還弱，不僅不能對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)起到輻射、帶動(dòng)作用，往往還會(huì)限制和掣肘所轄縣的發(fā)展。信息來(lái)源：中國(guó)證券報(bào)

第四篇：“省直管縣”改革績(jī)效、問(wèn)題及對(duì)策研究

“省直管縣”改革績(jī)效、問(wèn)題及對(duì)策研究

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，“市管縣”體制暴露出加劇市縣矛盾、增加行政成本、影響行政效能、制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題。與“市管縣”體制相比，“省直管縣”體制改革在減少行政層級(jí)、降低行政成本、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)等方面具有重要作用。近年來(lái)，在國(guó)家政策的導(dǎo)向下，“省直管縣”財(cái)政體制改革在我國(guó)逐步推廣，已成為我國(guó)深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容。以廣東省為例，在全面分析“省直管縣”改革績(jī)效的基礎(chǔ)上，剖析改革存在的各種阻力，積極探索改革實(shí)現(xiàn)路徑，從而構(gòu)建符合國(guó)情的地方財(cái)政管理體制。

關(guān)鍵詞：省直管縣；績(jī)效研究；阻力分析；實(shí)現(xiàn)路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：F224.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）11-0262-04

引言

中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。”作為深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容之一，“省直管縣”財(cái)政體制改革是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重大實(shí)踐。在國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要中也明確要求穩(wěn)步推行“省直管縣”改革試點(diǎn)。

2009年7月，財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)[2009]78號(hào)），明確提出“省直管縣”財(cái)政改革將在2012年底前在中國(guó)大部分地區(qū)推行的實(shí)施目標(biāo)。在該意見(jiàn)的主題思想引導(dǎo)下，全國(guó)各地推行了一股“省直管縣”改革的浪潮，并成為中國(guó)地方政府改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

一、研究背景

作為改革發(fā)展的前沿和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)大省的廣東，在2013年全國(guó)省域宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力綜合排名高居第二位，整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚。但與之形成鮮明對(duì)比的是，2013年第十三屆全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣評(píng)選中廣東地區(qū)只有增城和博羅2個(gè)縣（市）進(jìn)入百?gòu)?qiáng)名單，而江蘇省、山東省和浙江省則分別有超過(guò)20個(gè)縣域進(jìn)入百?gòu)?qiáng)名單。這充分表明了廣東縣域經(jīng)濟(jì)與全國(guó)部分省區(qū)相比，發(fā)展滯后和縣域競(jìng)爭(zhēng)力較弱的現(xiàn)實(shí)，可見(jiàn)廣東省縣一級(jí)的發(fā)展已經(jīng)嚴(yán)重制約到了廣東省整體的發(fā)展（王麗婭，2010）。

自1987年廣東省取消地區(qū)一級(jí)行政建制，全面實(shí)行“市管縣”體制后，地市級(jí)在行政、財(cái)政等方面確立了領(lǐng)導(dǎo)地位，在促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展，密切城鄉(xiāng)聯(lián)系，做大做強(qiáng)中心城市，推動(dòng)區(qū)域城市化方面具有積極的作用。但隨著廣東經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和改革步入新時(shí)期，“市管縣”體制的弊端逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：

1.地市管理權(quán)限集中，負(fù)責(zé)管理和配置縣級(jí)的資源和資金，使得地市為發(fā)展城市對(duì)縣級(jí)的資源和資金進(jìn)行截留，將優(yōu)勢(shì)資源集中于城市。例如，廣東省規(guī)定，“四稅”分成比例省縣為4：6，而有的地方將這一比例變成了4：2：4，市里拿走20%，相反，省里的轉(zhuǎn)移支付規(guī)定市里的配套比例卻又不能兌現(xiàn)（李文彬，張玲玲，2009），這削減了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，削弱了縣級(jí)發(fā)展的自主權(quán)，嚴(yán)重制約縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.部分地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)和輻射作用不明顯。我國(guó)實(shí)行“市管縣”體制原本的初衷是希望發(fā)揮城市的中心作用，以城市為依托，充分帶動(dòng)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但是，在實(shí)踐中卻存在“小馬拉大車(chē)”的現(xiàn)象，有些中心城市不具備經(jīng)濟(jì)能力，或者領(lǐng)導(dǎo)的縣過(guò)多而超出自身實(shí)際能力。如1988年汕尾市由海豐小鎮(zhèn)升級(jí)為地級(jí)市，但由于本身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和城市建設(shè)相對(duì)落后，難以帶動(dòng)所轄縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成“小城區(qū)、大農(nóng)村”的現(xiàn)狀，無(wú)法發(fā)揮城市的帶動(dòng)作用與輻射作用。

3.行政層級(jí)過(guò)多，行政運(yùn)行成本增大。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制增加了市一級(jí)的行政管理層級(jí)，行政編制、政府機(jī)構(gòu)隨之?dāng)U大，而維持一個(gè)地級(jí)市的正常運(yùn)行每年需要數(shù)億元甚至十幾億元的行政費(fèi)用支出，增加了政府行政運(yùn)行成本。廣東省多數(shù)地級(jí)市只管4、5個(gè)縣，平均為3.6個(gè)，這種過(guò)小的管理幅度，無(wú)疑降低了管理效應(yīng)，增加了管理成本（王玉明，2009）。另外，市管縣體制將市一級(jí)政府由虛變實(shí)，省縣之間的政策性或是業(yè)務(wù)性問(wèn)題，本可以直接溝通解決的問(wèn)題，都需要通過(guò)市一級(jí)，這無(wú)疑降低了行政效率和信息的傳達(dá)效率。

大量問(wèn)題和矛盾更加凸顯了改革現(xiàn)階段“市管縣”體制的必要性和緊迫性。為消除“市管縣”體制的種種弊端，從2003年起我國(guó)許多省份開(kāi)始根據(jù)本省的具體情況，進(jìn)行財(cái)政體制上的“省直管縣”探索和試點(diǎn)工作。一些省份還將部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)與社會(huì)管理權(quán)下放到縣級(jí)。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐表明，“省直管縣”財(cái)政體制改革在促進(jìn)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的成效是顯而易見(jiàn)的。一方面，加強(qiáng)了省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌能力，減少市級(jí)對(duì)縣一級(jí)財(cái)政資金的截留，增強(qiáng)縣級(jí)政府的財(cái)力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和提高基層的公共服務(wù)能力；另一方面，提升了縣域經(jīng)濟(jì)的完整性和綜合性，增強(qiáng)縣級(jí)政府的調(diào)控能力，有力推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

廣東省早在2003年就開(kāi)始了“省直管縣”的探索工作，并于2009年正式啟動(dòng)綜合改革試點(diǎn)工作。對(duì)于此次改革財(cái)政收支和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了怎樣的影響，取得的成效如何，需要采取實(shí)證分析的方法對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行探討。不僅有利于我們深入認(rèn)識(shí)廣東“省直管縣”體制改革的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，為下一步改革政策的制定提供有用參考，同時(shí)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步推廣的“省直管縣”財(cái)政改革也有著積極的借鑒意義。

二、廣東“省直管縣”改革的績(jī)效分析

本文通過(guò)對(duì)廣東省“省直管縣”財(cái)政體制改革基本情況進(jìn)行了調(diào)研認(rèn)為，此次“省直管縣”財(cái)政體制改革通過(guò)財(cái)政上的分配關(guān)系調(diào)整以緩解縣域財(cái)政資金壓力，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)財(cái)力保障。“省直管縣”改革推力作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

自實(shí)施改革試點(diǎn)以來(lái)，財(cái)政資源直接向基層市、縣下移，減少了資金截留，可以將更多的公共資源和財(cái)政資金被投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，有利于提高縣級(jí)政府規(guī)劃和發(fā)展本區(qū)域的自主性，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

廣東省目前有67個(gè)縣（市），縣域面積達(dá)14.58平方公里，占全省總面積的六成。改革實(shí)施5年來(lái)，廣東省縣域經(jīng)濟(jì)的受重視程度不斷提高，縣域工業(yè)拉動(dòng)作用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力等也不斷得到增強(qiáng)，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)穩(wěn)定增長(zhǎng)。然而在2008年廣東縣域生產(chǎn)總值僅為6 601億元，占全省GDP比重不足18%。實(shí)施“省直管縣”改革后，縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。到2012年縣域生產(chǎn)總值將近1.7萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)了150%。縣域生產(chǎn)總值占廣東全省比重也上升至29%，提高了11個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，廣東省縣域GDP增速連續(xù)5年均保持10%以上，超過(guò)了珠三角以及廣東全省的平均水平。2012年，在67個(gè)縣域單位中有60個(gè)縣（市）的GDP增長(zhǎng)率超過(guò)10%，比2008年的42個(gè)多了18個(gè)。

從縣域工業(yè)化指標(biāo)來(lái)看，全省縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已穩(wěn)定在“二三一”格局，第一產(chǎn)業(yè)比重繼續(xù)下降，第二產(chǎn)業(yè)比重快速上升，工業(yè)化進(jìn)程加快，第三產(chǎn)業(yè)比重也在緩慢提升。目前，第一產(chǎn)業(yè)比重不斷下降，從2004―2012年9年間下降11個(gè)百分點(diǎn)，第二產(chǎn)業(yè)比重快速上升，9年間提高了9個(gè)百分點(diǎn)，工業(yè)化進(jìn)程加快。第三產(chǎn)業(yè)比重也在緩慢提升，9年時(shí)間僅上升1.93個(gè)百分點(diǎn)。總體上看，廣東省縣域經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入快速發(fā)展的階段。

（二）降低行政運(yùn)行成本，提升行政效能，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)

“省直管縣”改革的最終目標(biāo)是減少行政層級(jí)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，降低行政成本，提高行政效能，擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展（孫超，2011）。實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制，減少了財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的層次，縣級(jí)政府直接接受省的領(lǐng)導(dǎo)增強(qiáng)了縣級(jí)財(cái)力的支配度，提高了財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的效率，提升了縣域財(cái)政的自給率。同時(shí)也使政策直接向縣級(jí)政府傳達(dá)，促進(jìn)縣級(jí)政府行政管理和決策更貼近于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，進(jìn)而推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

以廣東省順德區(qū)為例。2009年廣東省順德啟動(dòng)了“省直管縣”綜合改革試點(diǎn)工作，其改革配套措施之一便是“簡(jiǎn)政放權(quán)”，實(shí)行“大部制”改革。經(jīng)過(guò)改革，順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)加起來(lái)才16個(gè)“大部門(mén)”，比改革前壓縮了2/3。所謂，一個(gè)縣區(qū)除了黨委、紀(jì)檢、司法等職權(quán)外，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域都賦予地級(jí)市管理權(quán)限，放權(quán)到縣區(qū)。實(shí)現(xiàn)工作職能、工作方式、工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，提高行政工作質(zhì)量和效率，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，起到了積極的推進(jìn)作用，對(duì)于加快政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變具有重大意義。

（三）提升縣級(jí)政府財(cái)力，促進(jìn)公共服務(wù)均等化

“省直管縣”是在現(xiàn)行行政層次結(jié)構(gòu)下，通過(guò)省級(jí)將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)款補(bǔ)助單獨(dú)核定下達(dá)到直管縣（市），從而減少地市一級(jí)的截留，進(jìn)一步加大對(duì)縣級(jí)的幫扶力度。改革帶來(lái)的效果是，有效的緩解了基層政府的財(cái)力緊張問(wèn)題，直接增強(qiáng)了基層政府的公共服務(wù)職能，保證了基層政府在基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)保障等方面的最低公共服務(wù)需求，促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化。

經(jīng)過(guò)省直管縣改革，廣東省縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)在得到高速發(fā)展的同時(shí)，政府的各項(xiàng)公共服務(wù)事業(yè)也取得了一定的成績(jī)。2012年廣東縣域公共財(cái)政預(yù)算收入544.50億元，同比增長(zhǎng)16.5%，占全省地方公共預(yù)算財(cái)政收入的8.7%，高于全省增速3.5個(gè)百分點(diǎn)。相比2008年243.69億元，縣域一般預(yù)算收入占全身總量的7.36%，有大幅度的提升。縣級(jí)財(cái)政具有巨大的信息優(yōu)勢(shì)和調(diào)控靈活性。隨著縣級(jí)政府財(cái)力的增強(qiáng)，便于地方政府集中財(cái)力辦大事，更能充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效率，從而能夠有重點(diǎn)在支持縣級(jí)地區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療、義務(wù)教育等一系列公共服務(wù)也得到了更強(qiáng)的支持。

三、廣東省“省管縣”改革阻力分析

財(cái)政體制上的機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)上是進(jìn)行既得利益的調(diào)整，不可避免的會(huì)因改革而發(fā)生一些新的問(wèn)題和新的矛盾，這些矛盾如果得不到正確的處理，這些問(wèn)題如果不能及時(shí)的解決，就會(huì)與舊問(wèn)題、舊矛盾交織積累，制約改革的進(jìn)行（金德萬(wàn)，2007）。因此，必須充分注意和認(rèn)識(shí)“省直管縣”改革實(shí)行過(guò)程中存在的突出問(wèn)題和矛盾。廣東在推行“省直管縣”的過(guò)程中，存在以下問(wèn)題：

（一）廣東省區(qū)域、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，難以形成統(tǒng)一的改革意見(jiàn)

廣東省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然已經(jīng)取得長(zhǎng)足的進(jìn)步，但從總體來(lái)看，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍較薄弱，各大區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各縣市內(nèi)部也發(fā)展很不平衡。廣東省大部分實(shí)力較強(qiáng)的縣（市）主要集中在珠三角地區(qū)，這些地區(qū)整體上受珠三角的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)資源外溢影響大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚。山區(qū)縣域的面積占全省的63.6%，人口占全省人口的40%，但受制于公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等客觀(guān)條件，縣域經(jīng)濟(jì)總體上還是比較落后。2012年這些地區(qū)所創(chuàng)造的地區(qū)產(chǎn)值僅占全省產(chǎn)值的16%，公共預(yù)算收入只占全省市縣級(jí)收入總額的21%，同時(shí)仍有9個(gè)縣（市）財(cái)政收入不足3億元。珠三角地區(qū)公共財(cái)政預(yù)算收入總額占全省市縣級(jí)收入總額的78.89%，分別是東西兩翼和粵北山區(qū)的8.7倍和6.55倍。省、市、縣三級(jí)發(fā)展呈現(xiàn)“兩頭小、中間大”，分布不夠合理均衡。

各縣（市）間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距、所處的地理位置不同、區(qū)域面積和人口規(guī)模的不同，決定了各縣（市）對(duì)改革的實(shí)際需求不一致的狀況。對(duì)于五華縣、資金縣、封開(kāi)縣等經(jīng)濟(jì)落后、地理位置偏遠(yuǎn)的山區(qū)縣（市），需要更多的財(cái)政資金促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，改善基礎(chǔ)設(shè)施。而相對(duì)于順德等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，則需要更大的管理權(quán)限。

（二）出現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)新的不匹配

根據(jù)實(shí)際調(diào)研的情況顯示，廣東省實(shí)行“省直管縣”改革后，雖然減少了政府層級(jí)，但卻沒(méi)有清晰劃分省、市、縣之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)（劉文娟，2012）。預(yù)算內(nèi)外資金的管理改革和事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分沒(méi)有同步進(jìn)行，一些資金進(jìn)行的市縣上劃和補(bǔ)助事項(xiàng)尚未清理規(guī)范，市級(jí)事權(quán)與財(cái)權(quán)出現(xiàn)新的不對(duì)稱(chēng)（魏向前，2010）。改革后，縣級(jí)財(cái)政資金越過(guò)市一級(jí)直接通過(guò)省財(cái)政劃撥，而市級(jí)財(cái)力縮減的同時(shí)還要承擔(dān)縣（市）公共管理和公共服務(wù)的支出責(zé)任，如抗旱排澇、農(nóng)田水利建設(shè)和社會(huì)保障等。同時(shí)，對(duì)縣（市）而言，財(cái)政隸屬關(guān)系由原來(lái)的地市級(jí)一個(gè)“婆婆”，變?yōu)槭∈袃蓚€(gè)“婆婆”，在一定程度上反而增加縣（市）的工作難度。

（三）加劇地方“諸侯經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象，造成縣域無(wú)序開(kāi)發(fā)和重復(fù)建設(shè)

在廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)尤其是珠三角，部分發(fā)達(dá)縣（市）在經(jīng)濟(jì)實(shí)力方面可以和地級(jí)市平起平坐，甚至更勝一籌。分權(quán)后，縣域自主權(quán)擴(kuò)大，但受“縣、市平級(jí)”思想的影響，市縣各自為政，可能影響生產(chǎn)力布局、出現(xiàn)新的“開(kāi)發(fā)熱”和“建設(shè)熱”，導(dǎo)致各縣之間盲目攀比、重復(fù)建設(shè)，甚至引發(fā)惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致資本投入的浪費(fèi)（孫學(xué)玉，2013），降低了區(qū)域發(fā)展的整體實(shí)力。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年順德區(qū)、南海區(qū)占佛山市GDP比重分別為35%和30%，而市區(qū)僅為18%，相互之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品技術(shù)趨同，經(jīng)濟(jì)摩擦與競(jìng)爭(zhēng)激烈，不利于改革的整體規(guī)劃。

四、推進(jìn)廣東“省直管縣”的政策性建議

（一）推進(jìn)改革應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，采取分類(lèi)實(shí)施的模式，循序漸進(jìn)，不宜“一刀切”

部分省市在改革試點(diǎn)效果尚不明確的之前，就直接把改革推廣到全省或全市的范圍。但由于本級(jí)財(cái)力的有限和配套政策跟進(jìn)不到位，反而增加巨大的財(cái)政壓力和難度，擾亂正常的省域整體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。廣東省域遼闊，各大區(qū)域、各縣市的發(fā)展不平衡，使得改革意見(jiàn)難以統(tǒng)一。已有教訓(xùn)表明，在推進(jìn)“省直管縣”改革的過(guò)程中，不能脫離實(shí)際的省情而盲目推進(jìn)。一方面，對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣市優(yōu)先下放部分權(quán)力，實(shí)行市縣分治，打破原來(lái)的隸屬關(guān)系，直接由省統(tǒng)管縣，重新定位市縣的職能，減弱地市一級(jí)的職能，擴(kuò)充縣級(jí)的職能；另一方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足的各縣市要有耐心，采取現(xiàn)行試點(diǎn)的模式，逐步下放權(quán)力，防止權(quán)力下放后產(chǎn)生混亂。同時(shí)，在改革中要謹(jǐn)慎處理市級(jí)政府及相關(guān)利益集團(tuán)的矛盾，避免社會(huì)混亂；要重視權(quán)力下放后的政府職能的轉(zhuǎn)變，以充分發(fā)揮政府作用（王麗婭，2010）。

（二）進(jìn)一步明確省、市、縣政府間的職責(zé)權(quán)限范圍

省、市、縣的層級(jí)權(quán)責(zé)分工問(wèn)題是“省直管縣”領(lǐng)域中重點(diǎn)討論的問(wèn)題。由于目前“市管縣”體制下，已經(jīng)形成了固有的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，各層級(jí)之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)都是基于此體制形成了套路化的固有模式（林建設(shè)，2011），因此，在推進(jìn)“省直管縣”的改革進(jìn)程中，需要解決的首要問(wèn)題是重新明確各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，使得各級(jí)政府各司其職、各盡其責(zé)，解決好市級(jí)政府將事權(quán)和支出責(zé)任下壓給縣級(jí)政府的矛盾。

事權(quán)劃分的合理化和清晰化要求結(jié)合廣東省的實(shí)際情況，根據(jù)效率最優(yōu)原則，具體規(guī)定省、市、省直管縣各自專(zhuān)有事權(quán)和共有事權(quán)。各級(jí)政府在以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)的指導(dǎo)下，對(duì)行政管理、社會(huì)事務(wù)管理事權(quán)進(jìn)行合理劃分后，還應(yīng)重點(diǎn)對(duì)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)事權(quán)加以明晰。根據(jù)事權(quán)的劃分的結(jié)果，合理界定各級(jí)政府間的財(cái)政支出責(zé)任和規(guī)范收入劃分權(quán)限。完善不同層級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)法律制度，以法律形式對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)加以規(guī)范和固定，規(guī)避事權(quán)安排的隨意性和偶然性。

（三）進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度

在省管縣體制下，省級(jí)財(cái)政的管理對(duì)象倍增，省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府分類(lèi)指導(dǎo)政策的適應(yīng)性不如“市管縣”強(qiáng)（駱祖春，2010），容易造成效率缺失和發(fā)展失衡。因而，建議省級(jí)政府參考“省管縣”制度改革前的指導(dǎo)政策，動(dòng)態(tài)分析和調(diào)整，因地制宜地對(duì)不同的縣市實(shí)行特色化管理。

目前，廣東省生產(chǎn)總值和財(cái)政收入主要集中在珠三角地區(qū)，東西兩翼財(cái)力薄弱。在市管縣財(cái)政體制下，縣域的財(cái)權(quán)有限，縣域在財(cái)政資金的分配中缺乏自主地位。為推進(jìn)解決地區(qū)間公共服務(wù)不均問(wèn)題，協(xié)調(diào)地區(qū)間發(fā)展，還要進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。“省直管縣”改革應(yīng)從減少行政管理層級(jí)入手，取消市與縣之間的資金往來(lái)關(guān)系，財(cái)政資金由省級(jí)政府在全省范圍內(nèi)實(shí)施有效的轉(zhuǎn)移支付，確保財(cái)政資金直接由省下達(dá)到縣級(jí)政府。從轉(zhuǎn)移支付的途徑方面來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等應(yīng)由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣；專(zhuān)項(xiàng)撥款補(bǔ)助應(yīng)由各市、縣直接向省級(jí)財(cái)政等有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)直接下達(dá)市、縣（周波，2010）。其次，從轉(zhuǎn)移支付的方向來(lái)看，建設(shè)多維度的轉(zhuǎn)移支付制度，可以細(xì)化到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，如保護(hù)生態(tài)環(huán)境的轉(zhuǎn)移支付、支持基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支付等。

（四）允許和鼓勵(lì)市縣構(gòu)建合作型財(cái)政管理關(guān)系

實(shí)行省管縣財(cái)政體制改革后，隨著財(cái)政權(quán)力和行政權(quán)利的逐步下放，市縣之間漸趨于平級(jí)關(guān)系，甚至出現(xiàn)激烈的經(jīng)濟(jì)摩擦，不利于地區(qū)整體的協(xié)調(diào)發(fā)展。市縣的之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切，應(yīng)充分利用改革前“市管縣”的合作優(yōu)勢(shì)，互利共贏。允許和鼓勵(lì)構(gòu)建合作型財(cái)政管理關(guān)系，鼓勵(lì)市縣間互動(dòng)與互助關(guān)系。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 李 可]

第五篇：加強(qiáng)省直管縣改革的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃

加強(qiáng)省直管縣改革的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃

張占斌

黨的十七屆五中全會(huì)提出要更加重視改革的頂層設(shè)計(jì)，有著鮮明現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。省直管縣改革是我國(guó)重要的行政體制改革，在過(guò)去的20多年，一些省份進(jìn)行了豐富的改革實(shí)踐，形成了一批改革成果。但由于省直管縣改革新階段性的要求，單靠地方自行探索已空間不足。在“十二五”開(kāi)局之際，有必要認(rèn)真總結(jié)省直管縣改革的成效和問(wèn)題，并對(duì)今后的改革和政策進(jìn)行規(guī)劃，加強(qiáng)省直管縣改革的頂層設(shè)計(jì)，穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣體制改革。

一、省直管縣改革的實(shí)踐進(jìn)展和初步成效

目前的“市管縣”體制是1983年以來(lái)逐漸形成的。從推進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的角度看，“市管縣”體制的推行有其合理性的一面。它在一定程度上滿(mǎn)足了轉(zhuǎn)軌時(shí)期增強(qiáng)中心城市作用的同時(shí)，客觀(guān)上推動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化明顯提速，要素和資源配置更多的向城市傾斜，“市管縣”體制消極因素逐漸增多。近十多年來(lái)，對(duì)我國(guó)行政管理體制中地方層次過(guò)多問(wèn)題，各方面有許多議論，主要集中在“市管縣”體制上。一是增加了管理層次和管理成本，同時(shí)也降低了行政效率；二是產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“擠出效應(yīng)”，不利于加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；三是農(nóng)村被忽略，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距越拉越大；四是地級(jí)市并沒(méi)有產(chǎn)生“極地”效應(yīng)，甚至出現(xiàn)“離心”趨勢(shì)。特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境造就了“市管縣”體制，這個(gè)體制也將隨著政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷完成其歷史使命。

鑒于“市管縣”體制存在的問(wèn)題，2005年以后，黨和國(guó)家重要文件和領(lǐng)導(dǎo)人重要講話(huà)中，多次出現(xiàn)省直管縣改革的內(nèi)容。(見(jiàn)下表)

近些年，在逐漸完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程中，中央批復(fù)了8個(gè)省37個(gè)縣進(jìn)行省直管縣改革試點(diǎn)。截止到2010年，我國(guó)有20多個(gè)省份陸續(xù)進(jìn)行了財(cái)政體制省直管縣和擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的試點(diǎn)。兩項(xiàng)合計(jì)超過(guò)1000個(gè)縣。各省試點(diǎn)做法主要有以下幾個(gè)方面：一是通過(guò)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給某些重點(diǎn)縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于省管縣的格局；二是從財(cái)政管理入手，實(shí)行由省直接對(duì)縣的管理體制，加強(qiáng)由省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌。三是對(duì)縣里的主要領(lǐng)導(dǎo)由省里直管，提升縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的職級(jí)和組織人事管理規(guī)格，并將培訓(xùn)納入中央黨校、國(guó)家行政學(xué)院等國(guó)家級(jí)干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

從省直管縣改革類(lèi)型來(lái)看，目前有四種實(shí)現(xiàn)形式，可以比較和借鑒：其

一、以北京、上海、天津、重慶等直轄市以及海南省為代表的行政管理型，即這些地區(qū)行政管理層級(jí)就是省直接管理縣，沒(méi)有地級(jí)市這一中間環(huán)節(jié)，財(cái)政體制自然是省直管縣；其

二、以浙江、湖北、安徽、吉林等省為代表的全面管理型，即對(duì)財(cái)政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)款的分配、財(cái)政結(jié)算、收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等財(cái)政管理的各個(gè)方面，全部實(shí)行省對(duì)縣直接管理；其

三、以山西、遼寧、河南等省為代表的補(bǔ)助資金管理型，主要是對(duì)轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)款分配，以及資金調(diào)度等涉及省對(duì)縣補(bǔ)助資金分配的方面實(shí)行省直接管理；其

四、山東、廣西實(shí)行的省市共管型，即省級(jí)財(cái)政在分配轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助資金時(shí)，直接核定到縣，但在分配和資金調(diào)度時(shí)仍以省對(duì)市、市對(duì)縣方式辦理，同時(shí)，省級(jí)財(cái)政加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)監(jiān)管。

從浙江、海南以及試點(diǎn)地方的情況看，這一探索改變了資源配置方式，有利于調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府的積極性，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提升了縣域經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所處重要地位；這一探索對(duì)逐步減少行政層級(jí)，提高行政效率，改變政府公共服務(wù)職能薄弱的窘狀，探索公共服務(wù)管理創(chuàng)新也有實(shí)際好處；這一探索對(duì)解決縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政困難，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，更好的維護(hù)基層和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定也具有重要意義；這一探索加快了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程，對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)有直接的推動(dòng)作用，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。目前各地實(shí)行省直管縣探索，既是深化行政管理體制改革、積極推進(jìn)制度創(chuàng)新的客觀(guān)需要，也能夠?yàn)樾碌男姓w制突破和新的區(qū)劃調(diào)整探索積累經(jīng)驗(yàn)。

二、省直管縣改革遇到的新情況和新問(wèn)題

由于省直管縣改革處在探索階段，還缺乏統(tǒng)一操作性的部署。同時(shí)，改革牽涉許多地方的實(shí)際利益，不同層級(jí)的干部認(rèn)識(shí)也有差異，加之各地的改革配套措施也還不夠完備，難免出現(xiàn)一些新情況和新問(wèn)題。主要有以下幾個(gè)方面：

一是地級(jí)市與縣（市）對(duì)改革態(tài)度有明顯的差異，擴(kuò)權(quán)和放權(quán)的落實(shí)到位情況不容樂(lè)觀(guān)。一般說(shuō)來(lái)，省主要領(lǐng)導(dǎo)一般都對(duì)省直管縣改革比較支持，省里的廳局大多表現(xiàn)出向縣里投放這么多權(quán)力的擔(dān)心，地級(jí)市多不愿意就此問(wèn)題進(jìn)行表態(tài)。縣（市）政府都積極支持省直管縣體制的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的縣（市）最希望采取省直管縣體制，這樣他們就可以獲得很大的發(fā)展機(jī)會(huì)和空間；經(jīng)濟(jì)比較落后的縣（市）也希望省直管，以便直接獲得省里較大的支持；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于中等水平的縣（市）情況稍復(fù)雜一些，如果所在的地級(jí)市實(shí)力還不如自己，則希望歸省里直管，如果地級(jí)市實(shí)力較強(qiáng)而省里的實(shí)力相對(duì)較弱，則希望獲得地級(jí)市較多支持，他們會(huì)愿意暫時(shí)留在市管縣體制中，這樣的縣（市）相對(duì)較少。一般來(lái)講，擴(kuò)權(quán)和放權(quán)大體有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓點(diǎn)水。部分試點(diǎn)縣官員將“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”形象的比喻為“一喜一愣一驚”：即看到文件一喜，到部門(mén)辦事一愣，最終結(jié)果心里一驚。也有的地方，放了權(quán)，但有許多附加條件。還有的地方存在擴(kuò)虛權(quán)的現(xiàn)象。下放的權(quán)力有名無(wú)實(shí)，有些下放權(quán)力根本就不是權(quán)力而是一些常規(guī)性的操作規(guī)范，縣里并沒(méi)有得到真正的實(shí)惠。

二是地級(jí)市對(duì)擴(kuò)權(quán)縣市的支持力度減弱，催生了縣與原來(lái)省轄市之間的矛盾。推行“省管縣”財(cái)政體制，弱化了地級(jí)市對(duì)縣的財(cái)政管理權(quán)，而對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的地級(jí)市，則有可能減少對(duì)所轄縣（市）的支持和扶助力度，影響縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一些地市級(jí)政府為了本級(jí)利益，不愿下放權(quán)力，一些地方出現(xiàn)了與擴(kuò)權(quán)縣“爭(zhēng)權(quán)”的情況。許多縣里的官員認(rèn)為，由于在行政關(guān)系還有上下級(jí)關(guān)系。擴(kuò)權(quán)縣既要主動(dòng)維護(hù)使用對(duì)省一級(jí)部門(mén)的話(huà)語(yǔ)權(quán)，又要維護(hù)與市領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的關(guān)系，哪方面都不能疏忽和大意，這就增加了這些縣(市)主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)的工作量。縣里的干部在正式和公開(kāi)場(chǎng)合還不敢發(fā)牢騷，但從內(nèi)心里希望能徹底地“繞開(kāi)”地級(jí)市，希望地級(jí)市“無(wú)為而治”。另一方面，也出現(xiàn)試點(diǎn)縣對(duì)省直管縣財(cái)政體制改革利益實(shí)惠期望值過(guò)高的傾向。產(chǎn)生了建設(shè)“省出錢(qián)”、公共服務(wù)“省出錢(qián)”、經(jīng)費(fèi)“省供應(yīng)”、工資“省統(tǒng)發(fā)”等省級(jí)財(cái)政為縣財(cái)政一包到底的想法，以至于試點(diǎn)縣部門(mén)紛紛到省里要項(xiàng)目資金、兌現(xiàn)地方補(bǔ)貼等。

三是垂直管理部門(mén)在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊，“條塊”權(quán)責(zé)關(guān)系更加復(fù)雜。實(shí)行垂直管理，改變審批、監(jiān)管和處罰等權(quán)限的主體，可以讓地方政府無(wú)法牟取私利，利益格局調(diào)整見(jiàn)效快，對(duì)于打破地方保護(hù)、建立統(tǒng)一市場(chǎng)發(fā)揮了重要作用。但由于缺乏實(shí)行垂直管理的法律標(biāo)準(zhǔn)、各方主體的權(quán)限范圍不清晰、權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不健全、各方的權(quán)利主體地位不明確。久之，“條塊”矛盾也增多。對(duì)于如何解決垂直領(lǐng)導(dǎo)中的新問(wèn)題，目前存在著廣泛的爭(zhēng)議，有的主張繼續(xù)強(qiáng)化，有的主張盡量減少，有的主張加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。這些垂直管理部門(mén)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理方式，既要服務(wù)塊塊，也要服從條條。他們本身對(duì)有些政策也拿不太準(zhǔn)，總是希望垂直管理上級(jí)能夠下個(gè)明確的文件，當(dāng)上級(jí)的文件沒(méi)有到來(lái)的時(shí)候，他們因而有時(shí)表現(xiàn)的是無(wú)所適從。既不愿意背上不支持省直管縣改革創(chuàng)新的“罵名”，但也不愿意冒很大的政策風(fēng)險(xiǎn)，矛盾心態(tài)非常明顯。因而擴(kuò)權(quán)政策在這種既成的事實(shí)面前顯得無(wú)能為力，也沒(méi)有更好的辦法。

三、實(shí)行省直管縣改革應(yīng)當(dāng)著重解決的問(wèn)題

其一，加強(qiáng)省直管縣改革的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃。目前省直管縣改革中存在的問(wèn)題表面是擴(kuò)權(quán)縣(市)與省里、市里對(duì)接不好，溝通不好，對(duì)擴(kuò)權(quán)政策掌握不夠，用得不足、不活。實(shí)際上是缺乏頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，缺乏全國(guó)人大及其常委會(huì)、中央政府的充分授權(quán)，以及相關(guān)法律法規(guī)和政策實(shí)施細(xì)則。伴隨著省直管縣改革的深入，地方能自己探索的領(lǐng)域已所剩不多，從下往上改革的領(lǐng)域越來(lái)越少，需要從上往下改革的領(lǐng)域越來(lái)越多，如劃分中央政府與地方政府的職能、進(jìn)行必要的行政區(qū)劃改革、省以下司法體制的改革、垂直部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)體制改革等，均需要有權(quán)威的路線(xiàn)圖。省直管縣改革的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，內(nèi)含著中央對(duì)這項(xiàng)改革戰(zhàn)略安排、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、改革次序等。

其二，推行省直管縣改革要著重研究適合條件。我國(guó)區(qū)域差異比較大，省管縣體制改革不可能搞一種模式，要采取分類(lèi)改革和分類(lèi)指導(dǎo)。各地在實(shí)施省管縣改革的過(guò)程中要視自身具體情況選擇自己推行省管縣體制的模式、時(shí)機(jī)和路徑。同樣是市領(lǐng)導(dǎo)縣(市)體制，在東部地區(qū)已經(jīng)暴露出明顯的制度性缺陷，浙江、江蘇、廣東等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份可以加快進(jìn)行財(cái)政省直管縣，在財(cái)政省管縣體制不斷完善和取得階段性成果的基礎(chǔ)上向行政體制上的省管縣過(guò)渡。中西部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)的、條件不成熟的省份可以先在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行改革，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政省直管縣，條件成熟后再逐步擴(kuò)大到行政體制上的省管縣。從各地民族分布情況來(lái)看，新疆、西藏、內(nèi)蒙和廣西等主要少數(shù)民族聚居并實(shí)行民族區(qū)域自治的地區(qū)，難以過(guò)早推行省管縣體制，但可以向縣域下放經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)，調(diào)動(dòng)縣域的積極性。但寧夏也許是一個(gè)例外，其社會(huì)發(fā)展條件，如區(qū)域面積和縣域情況都有自己的特點(diǎn)，這項(xiàng)改革可能在“十二五”時(shí)期走在全國(guó)前列。

其三，省直管縣改革要注意協(xié)調(diào)府際合作關(guān)系。省直管縣從體制上為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展放權(quán)、賦權(quán)、松綁，能夠調(diào)動(dòng)縣級(jí)的主動(dòng)性和積極性。但是，如果不及時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范政府運(yùn)作、改變績(jī)效考評(píng)方式，省直管縣體制下的市縣有可能會(huì)各自為政，惡性競(jìng)爭(zhēng)，制造行政壁壘。改革后地區(qū)間的利益關(guān)系協(xié)調(diào)主體會(huì)出現(xiàn)暫時(shí)性缺位，如果沒(méi)有相應(yīng)組織補(bǔ)位，各種矛盾糾葛和利益沖突將不可避免。因此，有必要組建跨界的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)縣與縣、市與市和市與縣之間的協(xié)調(diào)溝通。

四、穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣體制改革的配套政策建議

第一，明確省、市縣政府職能和職責(zé)，下放權(quán)力。省、市縣政府在轉(zhuǎn)變職能和履行職責(zé)的基礎(chǔ)上，形成全面銜接、分工合理的職能體系。縣級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，著力解決民生問(wèn)題，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，增強(qiáng)處置突發(fā)公共事件和社會(huì)治安綜合治理的能力。鼓勵(lì)縣級(jí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要決定縣級(jí)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。當(dāng)前從理順省縣關(guān)系的角度來(lái)說(shuō)，省級(jí)政府應(yīng)該把大量的行政審批權(quán)限下放到縣級(jí)。同時(shí)，也要強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督。

第二，改革財(cái)政管理體制，財(cái)權(quán)與事權(quán)要匹配。財(cái)政體制改革要有利于、留利于縣域，有些稅種的劃分和稅收分成比例，也應(yīng)向縣域傾斜，加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)政保障能力。在考慮我國(guó)的財(cái)政體制改革問(wèn)題時(shí)，問(wèn)題的關(guān)鍵還不是財(cái)政收入的劃分誰(shuí)多誰(shuí)少的問(wèn)題，關(guān)鍵在于以事權(quán)確定財(cái)權(quán)，從體制和機(jī)制上解決上級(jí)政府“權(quán)大責(zé)小”、下級(jí)政府“權(quán)小責(zé)大”以及事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配等問(wèn)題。

第三，調(diào)整和完善垂直管理體制，進(jìn)一步理順權(quán)責(zé)關(guān)系。垂直管理部門(mén)與地方政府之間的關(guān)系，本質(zhì)上是中央與地方之間權(quán)力劃分問(wèn)題。廣東順德在改革中將原屬于省、市垂直管理的工商、地稅、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、公安、國(guó)土、規(guī)劃、社保等部門(mén)改為屬地管理。這種探索值得跟蹤觀(guān)察研究。總的來(lái)看，應(yīng)以職能劃分為基礎(chǔ)來(lái)調(diào)整垂直機(jī)構(gòu)。凡是中央政府的專(zhuān)屬職能，一般可實(shí)行垂直管理。不是省級(jí)的專(zhuān)管事務(wù)，也不是中央的專(zhuān)管事務(wù)，應(yīng)屬各級(jí)政府的共管事務(wù)，可考慮由現(xiàn)在的省級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)改為分級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，以提高各級(jí)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。在“十二五”期間，對(duì)省垂直的部門(mén)，特別是為了解決現(xiàn)有發(fā)展難題，具有臨時(shí)性垂直的部門(mén)，應(yīng)有計(jì)劃回歸屬地管理，以提高縣、市政府的完整性。

第四，加快市制創(chuàng)新，穩(wěn)妥進(jìn)行“鎮(zhèn)級(jí)市”試點(diǎn)。適應(yīng)社會(huì)管理、擴(kuò)大內(nèi)需和提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的要求，要加快把符合條件的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較雄厚、城鎮(zhèn)化水平較高的縣改為縣級(jí)市。如果能夠用30-40年時(shí)間，即到建國(guó)100年（2049年）時(shí)，把500個(gè)縣城（千強(qiáng)鎮(zhèn)的二分之一）發(fā)展成為中小城市，連同已經(jīng)有的600多個(gè)城市，達(dá)到1200個(gè)左右的城市，我國(guó)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量就能夠大大提升。同時(shí)，要積極進(jìn)行“鎮(zhèn)級(jí)市”改革試點(diǎn)。從浙江和廣東的情況來(lái)看，“鎮(zhèn)級(jí)市”改革的核心要義是：以一城市的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建設(shè)和管理一個(gè)鎮(zhèn)，它的發(fā)展趨勢(shì)就是將強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展為小城市。把一部分鎮(zhèn)改市歸縣管轄，具有社會(huì)管理的重要意義。

第五，依法調(diào)整行政區(qū)劃，促進(jìn)地方政府層級(jí)向三級(jí)轉(zhuǎn)化。調(diào)整的方向是逐步調(diào)整省、縣規(guī)模，把大省縮小，把小縣擴(kuò)大。大體到新中國(guó)建國(guó)100年時(shí)（2049年）逐步調(diào)整到位。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和有效的公共產(chǎn)品供給出發(fā)，我國(guó)省級(jí)建置在50—60個(gè)較為合理。劃小省區(qū)的辦法有三：第一將一個(gè)一分為二；第二是從幾個(gè)省中劃出一塊設(shè)一個(gè)省；第三是以一個(gè)特大城市為中心增設(shè)幾個(gè)重慶模式的直轄市。現(xiàn)在看第三種辦法比較好，增加機(jī)構(gòu)少、震動(dòng)小。二是，縣域規(guī)模的調(diào)整。我國(guó)現(xiàn)有2000多個(gè)縣（市），存在數(shù)量偏多，規(guī)模偏小問(wèn)題。可考慮改縣為地級(jí)市的市轄區(qū)或適當(dāng)整合規(guī)模過(guò)小的縣。

第六，從法律的角度明確市縣平等、實(shí)行市縣分治。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，真正實(shí)現(xiàn)中央與地方行政管理體制的規(guī)范化與制度化，還應(yīng)適時(shí)修改憲法和組織法，盡快制定相應(yīng)的《中央與地方關(guān)系法》，從法律的角度明確市縣的平等地位，都由省管轄。城市治理要職能專(zhuān)一，主要負(fù)責(zé)城市社區(qū)的管理，不再負(fù)責(zé)管理農(nóng)村地區(qū)的職能；縣級(jí)政府應(yīng)收縮經(jīng)濟(jì)職能，主要轉(zhuǎn)向社會(huì)服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共產(chǎn)品供給、搞好環(huán)境治理、維護(hù)社會(huì)治安。

（作者系國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任、教授）