第一篇：論我國行政組織的改革

論我國行政組織的改革

概要：隨著經濟領域改革的不斷深入，行政管理領域的改革也逐步推進。改革開放以來，中國先后進行了四次大規模的行政管理體制和機構改革，改革不斷深入且取得成效的同時也存在不足之處，亟待改革。關鍵詞：行政組織·改革·背景·措施

一、我國行政組織改革內容及其背景

1978年以來，我國國務院和地方各級人民政府共進行了四次較大規模的機構改革。

1.1982年的國務院機構改革

改革的主要內容是：①改革國務院領導體制，提高效率。②精簡機構。③精干領導班子，一是按照革命化、專業化、年輕化、知識化的干部“四化”方針選賢任能；二是減少部、委、司、局級副職人數；三是規定正副部長和司長的任職年齡。④廢除實際存在的領導干部職務終身制，實行干部離退休制度。⑤緊縮編制，輪訓干部。

1981年，國務院的工作部門有100個，達到建國以來的最高峰。臃腫的管理機構已不能適應改革開放和經濟社會發展的需要，亟待改革。在同年12月五屆全國人大四次會議的政府工作報告中，國務院決定，從國務院各部門首先做起進行機構改革，限期完成。

1982年3月8日，五屆全國人大常委會第二十二次會議通過了關于國務院機構改革問題的決議。這次改革明確規定了各級各部的職數、年齡和文化結構，減少了副職，提高了素質；在精簡機構方面，國務院各部門從100個減為61個，人員編制從原來的5．1萬人減為3萬人。

這次改革，在領導班子方面，明確規定了各級各部的職數、年齡和文化結構，減少了副職，提高了素質；在精簡機構方面，國務院各部委、直屬機構、辦事機構從100個減為61個；省、自治區政府工作部門從50～60個減為30～40個；直轄市政府機構稍多于省政府工作部門；城市政府機構從50～60個減為45個左右；行署辦事機構從40個左右減為30個左右，縣政府部門從40多個減為25個左右；在人員編制方面，國務院各部門從原來的5．1萬人減為3萬人；省、自治區、直轄市黨政機關人員從18萬人減為12萬余

人。市縣機關工作人員約減20%；地區機關精簡幅度更大一些。改革之后，國務院各部委正副職是一正二副或者一正四副，領導班子平均年齡也有所下降，部委平均年齡由64歲降到60歲，局級平均年齡由58歲降到54歲。

這次改革不僅以精兵簡政為原則，而且注意到了經濟體制改革的進一步發展可能對政府機構設置提出的新要求，力求使機構調整為經濟體制改革的深化提供有利條件，較大幅度地撤并了經濟管理部門，并將其中一些條件成熟的單位改革成了經濟組織，但沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制，沒有實現政府職能的轉變。

2.1988年國務院機構改革

改革的主要內容有五項：①轉變職能，按照政企分開的原則，弱化直接管理。②下放權力，主要是政府向企事業單位，中央向地方下放權力。③調整機構，調整當政重復設置的機構。④精簡人員。⑤搞好配套改革，在改革政府機構的同時，推進干部人事制度改革，抓緊建立和逐步實施國家公務員制度。

在1982年機構改革后，由于沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制，沒有實現政府職能的轉變等原因，政府機構不久又呈膨脹趨勢。因此國務院決定再次進行機構改革。此次改革是在推動政治體制改革，深化經濟體制改革的大背景下出現的，其歷史性的貢獻是首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。政府的經濟管理部門要從直接管理為主轉變為間接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。其內容主要是合理配置職能，科學劃分職責分工，調整機構設置，轉變職能，改變工作方式，提高行政效率，完善運行機制，加速行政立法。改革的重點是那些與經濟體制改革關系密切的經濟管理部門。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步實施的方式進行。但是，由于后來一系列復雜的政治經濟原因，這一命題在實踐中沒有及時“破題”。

3.1993年國務院機構改革

這次改革的指導思想是，把適應建立社會主義市場經濟體制和加快市場 2

經濟發展作為機構改革的目標，按照政企分開和精簡、統一、效能的原則，要求在轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率等方面取得明顯進展。這次改革的實際結果收效不大。

這次改革是在確立社會主義市場經濟體制的背景下進行的，它的核心任務是在推進經濟體制改革、建立市場經濟的同時，建立起有中國特色的、適應社會主義市場經濟體制的行政管理體制。這次改革的指導思想是，適應建立社會主義市場經濟體制的要求，按照政企職責分開和精簡、統一、效能的原則，轉變職能，理順關系，精兵簡政，提高效率。改革的重點是轉變政府職能。這次機構改革的歷史性貢獻在于：首次提出政府機構改革的目的是適應建設社會主義市場經濟體制的需要。

4.1998年的國務院機構改革

改革的主要內容是：①精簡人員編制50%左右。②強化宏觀調控部門。國家計劃委員會更名為國家發展計劃委員會，擴大了國家經貿委的職能。③精簡專業經濟管理部門，撤銷機械部、冶金部等部門。④簡化了某些文體部門，將國家體委、廣播電影電視部降格成國務院直屬局。

1998年3月10日，九屆全國人大一次會議審議通過了《關于國務院機構改革方案的決定》。改革的目標是：建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。改革的原則是：按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開；按照精簡、統一、效能的原則，調整政府組織結構，實行精兵簡政；按照權責一致的原則，調整政府部門的職責權限，明確劃分部門之間職責分工，完善行政運行機制；按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設。

1998年改革的目的與目標高度協調。推進社會主義市場經濟發展是目的，盡快結束專業經濟部門直接管理企業的體制是目標。1998年改革歷史性的進步是，政府職能轉變有了重大進展，其突出體現是撤銷了幾乎所有的工業專業經濟部門，在一定意義上說，撤銷工業專業經濟部門就是取消了國家 3

與企業之間的“二道販子”，消除了政企不分的組織堡壘。

二、行政改革過程中的不足及應對措施 1.必須理順好行政組織與其他組織的職能關系

① 理順行政組織與人民代表大會的職能關系。長期以來，人民代表大會對行政機關的監督權、質詢權和罷免權并未得到充分行使。其原因在于人大在組織上比較軟弱、人大的監督權方面缺少必要的法律規定、政府工作人員觀念上的問題。隨著行政組織改革的深化和民主政治的發展，行政組織接受人大監督、質詢的制度還應逐步加強和健全。② 理順行政組織與執政黨的職能關系。一方面，黨對政府要實行政治領導、組織領導和思想領導；另一方面，在此前提下，政府要獨立地行使自己的職能，不能將自己的具體工作交由黨委去辦。③ 理順行政組織與企業的關系。為了改變“以政代企”、“政企不分”等現象，政府必須在具體的經營管理方面向企業放權，以把企業建成一個產權明晰、權責明確、行為規范、科學管理的獨立法人實體。④ 理順行政組織與社會事業單位的職能關系。將以前管得過多過死的具體事務交給事業單位去辦，同時將部分職責交給社會中介組織去辦。⑤ 理順社會中介組織與社會團體組織的職能關系。一是健全農村和城市的基層行政組織；二是大力發揮工青婦組織的作用，通過群眾自治，推動我國民主政治向更高層的方向發展；三是改變政府過去對群眾性團體多以行政手段為主的管理方式，盡量以法制手段來規范其活動和目標。

2.向市場放權

必須堅持社會主義市場經濟的改革方向，進一步處理好政府與市場的關系。市場在創造財富、提高效率方面有優勢，政府在進行再分配、促進社會公平方面有長處，如果把握好兩者的“度”，就可以獲得一加一大于二的效果。充分發揮市場配置資源的基礎性作用，健全現代市場體系，加強宏觀調控目標和政策手段機制化建設，不能用政府這只“看得見的手”代替市場這只“看不見的手”。在市場經濟條件下，政府必須承擔起宏觀調控的職責，但宏觀調控應尊重市場運行的基本規律。

3.建立一支高素質的，廉潔清明的行政管理隊伍

政府公務人員是人民的勤務員，應始終保持艱苦奮斗的本色，保持永作人民公仆的信念。一要“儉”。儉生廉，廉生信;儉則成，奢則敗。轉變政風要從儉樸開始，從實實在在地減少“三公”消費做起。二要“簡”。轉變政風就須簡約行政。應下力氣減少行政審批和行政干預。三要 “謙”。政府公務人員應從自身做起，謙虛謹慎，把群眾當先生，認認真真向群眾學習。

三、總結

當前改革已經進入“深水區”，行政組織改革面臨諸多新情況新問題。一方面，要以更大的勇氣和智慧沖破傳統思想觀念的障礙，突破既得利益的藩籬;另一方面，還須“開門改革”，廣納人民群眾的智慧，擴大社會參與，為推進政府職能轉變、深化行政體制改革增加正能量。

第二篇：論我國政府行政組織結構現狀及改革

論我國政府行政組織結構現狀及改革

行政管理 唐雨婷 201007064020 自新中國成立到現在，短短六十多年，我國政府行政組織的設置就經歷了六次比較大的改革，究竟是什么原因導致我國不停地尋求更好的改革方案？現階段我國政府行政組織設置現狀又是什么？未來我國政府行政組織的設置將會怎樣改革？

作為國家行政職能的承擔者、運用行政權力依法實施行政管理的主體，行政組織所發揮的作用至關重大。一個政府是否得民心、一個政黨能否被百姓擁戴并長久留存于世，與他們的行政組織結構形態和運行機制有著最直接的關系。中國一句古老的名言警句“水能載舟，亦能覆舟”就很明確地指出了政府與群眾的關系；政府是人民選出來的，沒有人民擁護的政府只是一具空殼。真正具有服務意識的政府，其行政組織的設置也必須順應時代發展的規律，因為只有這樣才能不被時代所拋棄，只有這樣才能改善民生、發展生產力，才能使自己的民族立于不敗之地。

一、我國政府行政組織設置現狀分析：

從行政組織的基本要素來看，我國行政組織的設置有以下一些特點：

1、從目標要素來看，我國行政組織最終目標是實現共產主義。我國的執政黨是中國共產黨，現階段的行政組織也是在中國共產黨領導下的行政組織，因此，黨的最終目標即為行政組織的最終目標。我國目前正處于社會主義初級階段，現階段我國行政組織的目標就是盡快實現社會主義，使我國早日進入發達國家之列。但是，我國行政組織的最終目標是實現共產主義，實現一個生產力高度發展、物質財富極大豐富、社會成員共同占有全部生產資料、實行各盡所能、按需分配的原則、徹底消滅階級差別和重大社會差別、全體社會成員具有高度的共產主義覺悟和道德品質、國家消亡的社會。

2、從制度要素來看，我國行政組織的組織結構是直線職能式結構，組織程序是各種行政法律、規章制度的結合。

由于單純的縱向和橫向組織結構各有優缺點，我國也同世界上絕大多數國家一樣，采用了網絡型的直線職能式結構。從縱向看，我國行政組織劃分為中央（國務院）——省、自治區、直轄市——自治州、縣、自治縣、市——鄉、民族鄉、鎮四個層次；從橫向看，每級政府內部又分為幾個平行部門，比如：一個縣政府下轄的教育局、地稅局是平行的。

行政組織規劃好后，相應的制度方面的保障是必不可少的。沒有行政法律、規章制度的約束，行政組織必然會腐敗，因為人性都是趨利的，人們對權力和金錢的渴望必然會使其為所欲為（在沒有約束的條件下）。我國及時認識到了這方面問題的嚴重性，因此也出臺了一些政策予以保障，比如：《中華人民共和國行政法》、《中華人民共和國財政法》等，還有一些規章制度，這里就不再一一贅述了。

3、從人員要素來看，我國行政組織主要由公務員、其他非公務員編制的后勤人員構成。

行政組織作為國家這樣的階級產物的執行者，它的組成成員的素質高低與否直接影響了它的發展好壞和快慢。在我國，公務員很受追捧，被奉為“鐵飯碗”、“金飯碗”，可見公務員在千變萬化的社會的受歡迎程度。這

么好的職位必然會有激烈的競爭，競爭所帶來的好處就是我國行政組織的構成人員素質會越來越高，我國行政組織的執政能力會得到很大提升。其它非公務員編制的后勤人員的素質也隨著社會的發展而逐漸提高，這會給我國行政組織的發展提供強有力的后勤保障。

4、從物質要素來看，我國行政組織的場所、經費、設備等都是由國家財政保障的。

眾所周知，我國的財政收入主要來自稅收，而繳納稅收的正是人民，因此，政府是在拿人民的錢為人民辦事。政府在利用財政改善辦公環境的同時一定要注意加大監管力度，堅決杜絕利用“改善辦公環境”的口號貪污或買一些奢華的物資。政府要做到“取之于民，用之于民”，只有這樣才能讓人民的血汗錢真正發揮其作用。

5、從觀念要素來看，行政人員應具有正確的組織觀念和價值觀念，樹立“全心全意為人民服務”的思想。行政人員大多數都是高學歷的人，這里的“高”不只是單純的學習成績高，還要有高尚的服務意識。行政人員應更多地樹立一種“服務”意識，而不是“權力”意識，他們應該明確：政府是為百姓服務的，而不是在百姓頭上作威作福。

（二）我國行政組織設置所面臨的問題：

1、“民主集中制”中“民主”體現越來越少，“集中”越來越多。① 我國作為一個多民族的大國，民主是必不可少的，隨著人民文化水平的提升，越來越多的人正在呼吁民主之風。但是目前的現實卻是：政府的領導往往一人獨大，什么事都是一個人說了算，其他人都只是陪襯，幾乎不影響領導的決策。這還只是在政府內部，普通老百姓呢？他們的苦可有幾個領導懂得？這些老百姓 有話卻無處說，這就是“民主”嗎？

2、行政組織設置不合理、超編人員較多。我國目前的行政組織設置并不合理，有些地方政府會設置一些并不是很需要的臨時單位，這樣做的初衷是好的：僅僅是為了使一些任務盡快完成，但是這些臨時單位過后又不撤銷，最終導致我國行政組織的規模越來越龐雜，開支也越來越大。我國行政組織里的人員并不都是公務員，很多人是非事業編制的，有些政府部門就是通過超額招收辦事人員來增加財政撥款從中抽取利潤的。

3、行政組織設置時職能不明確導致行政效率低下。② 中國公民大概都很頭疼去政府辦事，因為有很多情況下會被告知“某人不在，稍后再過來”抑或“這事不歸我們管，是歸某某局管”。到底是什么原因導致這樣的現象呢？歸根結底是我國行政管理體制的不健全造成的。政府職能劃分的不清晰使得出現重大事故或突發事件時政府手足無措的尷尬場面，很多領導也因此而丟了官職。

4、行政組織的地方利益意識較強，不利于經濟的發展。③ 現在的很多政府機構有很強的地方保護主義，他們為了保護本地企業不惜加高進入門檻，這樣的做法雖然會對本地企業起到很好的保護作用，但是這樣的做法會嚴重妨礙到我國經濟的快速發展。這就是行政組織沒有嚴格遵守相關規章制度的后果，國家應該設立專門機構來監督這樣的不公平行為。

5、我國行政組織中監管機構設置不到位，無法實現對使用權力者的有效監督。④

權力的行政組織內部權力設置不科學，很多領導在其機構里就類似一個個“小皇帝”，什么事都是他說了算，這樣的設置是腐敗產生的一個客觀條件。我

國雖然也有專門的監管機構，但這些機構設置很不健全，而且也受到了很多因素的影響，特別是上級部門的壓力，很多監督機構比如：檢察院、反貪局等等都不能很好地履行其使命。

二、我國政府行政組織設置的改革方案：

既然有這么多問題，而且可能會觸動黨的根基和國家的穩定，那改革就勢在必行了。因此，我運用所學知識，簡單地提出了一些自己淺薄的看法：

1、加快行政組織改革的科學性、可行性的論證，深化行政組織改革。行政組織設置的改革不是一句話能說清的事，在改革之前必須做好充分的論證，以免出現失控的局面。我國曾經有過幾次比較大的改革，但是其中有成效的只有1998年的機構改革，其它很多次改革都以機構數量反彈而失敗，這是一個警世鐘。國家應召集有關專家進行嚴格而科學的論證，同時也可以參考國外行政組織改革的成功案例，努力精簡機構，聘用高素質人才，爭取建成一個科學、高效、民主的政府。

2、國家應該積極推動監督機構的設立，加快規范行政組織的法律、規章制度的制定。

目前，我國在行政組織的監督力度方面很薄弱，很多情況下都是已經發生、被大眾知道的事監督機構才會出手擺平，這也導致很多人鉆了空子。所以我國應大力推進監督機構的設立，可以把監督機構與其它部門分開，減少串通的可能性；與此同時，國家也應加強立法，把有關行政組織違規的具體行為詳細地羅列出來，對蠢蠢欲動的官員起到一個警示作用。

3、行政組織應聘用高素質的專業人才，提高行政人員的整體素質。

行政組織是為人民服務的產物，如果讓一群素質低下的人去管理政府，人民必然會處于水深火熱之中，而且目前我國也出現了不少有關“民怨”和“民憤”的惡性事件，所以聘用高素質的人才迫在眉睫。國家在公務員招聘這方面正在努力改進，但還是有些營私舞弊的現象發生，為此國家應在未來加大考核力度以確保所招聘的人是否符合社會和人民的需要。

4、明確行政組織的職能劃分同時禁止地方保護主義。

為了提高人民的滿意程度、保證人民正常的生活需要，國家應出臺相關規定明確行政組織的職能劃分，避免再出現互相推諉、辦事效率低下的尷尬局面。國家應該明令禁止地方保護主義，促進整個國家的經濟發展。

總之，在當前, 我國要敏銳地辨別各種紛繁復雜的理論和思潮, 立足我國具體國情,充分借鑒發達國家的成熟經驗，創建適合我國特色的組織理論，防止畫虎類犬、南橘北枳等錯誤,以把我國建設成為一個真正“廉潔高效、運轉協調、行為規范，管理科學”的社會主義現代化國家。

第三篇：鄉鎮行政組織改革探討

鄉鎮行政組織改革探討

摘要：鄉鎮行政組織是我國行政組織體系的基本單元，是維護我國社會穩定、推進我國社會主義新農村建設有重要力量。鄉鎮行政組織改革是我國行政組織改革的重要組成部分。由于鄉鎮行政組織有基礎性功能，其改革必將從加大對資源配置監管，行政組織責、權、利的協調統一，實現定崗定編法制化，轉變政府服務理念，優化人員配置，加強重構干部的激勵機制，全面實現上下聯動、整體推進等方面著手。

關鍵詞：鄉鎮；行政組織；改革

當前，新一輪鄉鎮行政機構改革正在我國持續、深入開展，它的成功與否、成敗如何，直接關系到我國社會主義新農村建設乃至整個國家經濟社會的長遠發展、和諧穩定，因此有必要將鄉鎮行政組織改革作為論題進行探討。下面我將從三個方面加以探討。

一、鄉鎮行政組織的歷史進程及其意義

鄉鎮行政組織是我國當前行政組織中最基本的工作單元，該組織的運行狀況直接關系到行政組織體系的穩定和發展，從很大程度上說，其運行狀況是我國政治體系的晴雨表。雖然鄉鎮行政組織并不像其他級別行政組織那樣擁有相應的權力，但她卻是維護社會穩定的最基本因素。因為我國當前尚處于社會主義初級階段，農業人員仍占居著全國總人口的70%以上，而且這絕大部分農業人員都生活在鄉鎮，故此鄉鎮行政組織的運行好壞直接關系到我國的社會基礎，進而說鄉鎮行政組織是國之基本。

近年來，特別是改革開放以來，我國經濟、社會、政治、文化等發生了巨大變化，使得我們原有的鄉鎮行政組織的運行模式已漸漸不適應經濟社會的發展，甚至成為生產力發展的阻礙。哲學的基 本原理為生產關系是一定要適應生產力的發展的。那么生產關系怎樣去適應生產力的發展呢？答案很簡單，那就是通過革命或改革的手段來實現。如果生產關系不主動去改革，勢必被動地被革命掉。而政府行政組織作為上層建筑，是維系現存生產關系的主導機構，如果我們跟不上生產力迅速發展的要求，一成不變或變之甚少，我們必將被經濟所拋棄、被時代所拋棄。為了我們來之不易的發展形勢和取得的改革成果，我們只有不斷地改革不適應的行政組織形式、特別是鄉鎮行政組織體系，我們中國才能跟上時代步伐，才能屹立于世界民族之林，才能長久立于不敗之地，最終才能實現中華民族的偉大復興，鄉鎮行政組織是怎么運行和發展的呢？鄉鎮行政組織運行和發展是為了適應各時期社會發展的。先讓我們一起回顧我國鄉鎮行政組織各時期的運行狀況吧。新中國成立之初，整個國家由亂轉治，鄉鎮行政組織的運行是為了維護社會穩定，防范反動勢力的反革命行徑，并適時指導社會主義的經濟改造；隨后的經濟建設時期，鄉鎮行政組織的主體職責仍然是維護社會穩定，同時完成好各類經濟指標；再往后，由于國家領導人的錯誤判斷，在國內掀起了轟轟烈烈的“文化大革命”，鄉鎮行政組織變成了造反派、革委會的老巢。

二、鄉鎮行政組織改革面臨的問題和挑戰

那么我們現行的鄉鎮行政組織的狀況又是怎樣的呢？隨著費改稅的落實，政府機構改革便大刀闊釜地進行著，辭退冗員、精減機構一度高漲，切實藏富于民，實現農民增收，農業增效，農村 穩定的局面開始逐漸拉開。目前正在運行著的鄉鎮行政組織體系正是本輪行政機構改革的結果，總體說，當前的鄉鎮行政組織體系應該是相對適宜的，但也出現了很多不足。由于本輪改革并不徹底，特別是相關配套改革沒有跟上，導致經費落實不到位，職能盡其人，但卻人浮于事、趨利避害。結果是鄉鎮行政組織缺乏活力，干部的工作主動性、積極性不僅得不到充分調動，相反是不比工作比待遇、不比奉獻比享受。各單位部門的工作職責得不到發揮，鄉鎮行政組織與人民群眾的關系松馳，金錢之爭、權力之爭較為凸現。如此長期發展下去，勢必出現黨聯系廣大群眾的紐帶將會割斷，群眾眼中的行政組織將會是權力的象征、金錢的奴隸，黨將無法聯系人民群眾、并最終脫離群眾甚至成為群眾的反面。其影響是深遠的，其結果是危險的，為此我們不得不慎重地對待鄉鎮行政組織改革。

三、深化鄉鎮行政組織改革的基本思路

為了保證我國的長治久安，人民群眾安居樂業，維護來之不易的改革成果，我們就有必要繼續深入加強行政組織自身變革，特別是鄉鎮行政組織改革。那么怎樣才能全面完成鄉鎮行政組織改革呢？我個人認為總體說表現為鄉鎮行政組織改革重點是鄉鎮行政組織功能的重構上，具體應該從如下幾個方面突破：

（一）、鄉鎮行政組織改革要以縣域為單位推進農村綜合改革，改革并不限于鄉鎮政府本身，也應包括縣直部門及事業單位，實行上下聯動、整體推進。

迄今為止，我國農村基層仍實行的是“條塊結合“的管理 體制。這種管理體制在原有計劃經濟體制下確實發揮了很重要的作用，但隨著市場經濟的加大推進，這種管理模式已不適應經濟、社會的全面快速發展，而且更深入說，這種體制確實是造成事責不清，各種矛盾形成的制度性根源。因此，在推進鄉鎮行政體制改革過程中必須以縣域為單位，實行縣鄉聯動、整體推進，從而將鄉鎮改革擴大到鄉鎮及縣直部門。現行“條塊結合”的管理體制使得現存的鄉村公共管理體系和公共體系存在著機構林立、條塊分割以及“小而全”、效能差的狀況，而這正是鄉鎮行政體制改革必須解決的問題。故此鄉鎮行政體制改革必須打破條條塊塊，嚴格按照精簡、統一、效能的原則，結合公共管理和公共服務體系的要求設置用事機構和人員。同時，縣級單位要以鄉鎮為主體，在本著鄉鎮一盤棋的思想，適當放活鄉鎮事責權，配合鄉鎮，實行上下聯動、整體推進。

（二）、鄉鎮行政組織改革要立足于對鄉鎮政府功能的明確定位，強化維穩和公共服務功能，轉變對資源的配置監管模式。政府職能的轉變是鄉鎮行政組織改革的重點和核心。隨著費改稅政策的深入落實，政府職能已從過去直接抓經營、催種催收，轉到落實政策，強化政府的社會管理和公共服務職能上來，特別是要強化為“三農”服務、推動區域經濟協調發展的職能。而經濟的快速發展，更需要安定團結穩定的社會局面，鄉鎮行政組織在這方面充當著重要角色。具體如加強農村基礎教育和公共衛生服務體系，努力培育農村勞動力素質，提倡合 理的人口生育觀念，繁榮農村經濟、文化、衛生市場，擴大社會保障覆蓋面，切實維護社會穩定，加大持續發展力度，全面搞好安全監管。堅持科學發展，突出以人為本，造就全面可持續發展的經濟、文化、衛生、社會環境。資源是社會發展的前置因素，鄉鎮對資源配置就應采取效益調節模式，切實加強對不可再生資源的監管，培育新型節約型發展理念，引導經濟走向良性循環軌道。

（三）、鄉鎮行政組織改革要合理統籌職責權限，權力適當下放，真正做到經費、人員、權力下移，全面實現職權責相統一。

要在明確鄉鎮行政組織功能定位上，科學合理地配置鄉鎮的權力，堅持簡政放權，理順條塊關系，增強鄉鎮的管理協調能力，將鄉鎮政府建成真正統一、效能的農村社區政權組織。上級政府應按照政治、經濟和社會功能分化的要求，對鄉鎮行政組織機構進行重組，使其政治、經濟、社會資源得到有效配置，將行政組織權力重心下移，特別是充實鄉鎮行政組織處理基層基本問題的能力，實現鄉鎮行政組織職責與權利充分統一，以強化鄉鎮政府管理本區域政治、經濟、社會發展的功效。徹底實施以錢養事機制，嚴格按事責確定經費標準，并適當加以浮動，實行專帳專戶管理，待遇與事責掛鉤，以充分調動干部工作積極性。融合條塊格局，實行一事一崗，避免交叉重疊、工作相互推諉。為了確保責任落實到位，必須加大事責待遇，高薪養廉，解決干部后顧之憂。強化鄉鎮政府的統一領導，全面協調事責單位工作權限，使事責部門能相互配合，形成合力，建立起政令暢通、協調有序、運轉高效的鄉鎮行政組織管理體系。

（四）、鄉鎮行政組織改革要根據鄉鎮職能定位和責任權限，重新配置行政組織機構、崗位和人員，并逐步實現定崗定編的法制化。

要根據職能需要嚴格規范鄉鎮機構和崗位、人員設置。按照精減機構、合理配置資源、以提高效率為目的設置要求，結合鄉鎮規模和經濟實力以及當前經濟社會轉型時期的工作要求，從精配置鄉鎮內設機構，從嚴控制鄉鎮領導職數和人員編制。對于不必要的或業務相近的機構和部門予以堅決地撤并，實現社會化和市場化管理。打破行政區劃的界限即“塊塊”，按“需”設立相應的專業性管理機構和部門。對于人口少、范圍小、業務量少的鄉鎮可以實行跨區域共同設立管理機構，以減少機構和人員，降低行政管理成本。反之，對于業務量大的鄉鎮則可增加機構。不搞上下對口，也不搞一刀切，應根據不同機構的特點及其需要設立機構，在對不必要的機構精簡的同時,對于需要加強的機構應當充實和加強。如當前農村一些地方社會治安秩序混亂，稅務部門征稅能力不足，應適時加強公安部門和稅收部門，以強化社會秩序和稅收征管能力。

同時，必須把鄉鎮行政組織改革納入到法制化軌道，加強 和完善對鄉鎮政府機構、人員編制的依法管理，此即依法定編。對鄉鎮政府今后應承擔的職能及其履行職能的能力尤其是財力，進行科學論證，對鄉鎮政府職能機構、人員編制做出明確規定,重點是對機構的規格、數量、人員實行定編定員定崗。在保持機構、人員總體相對穩定的前提下，根據農村發展和社會需求的變化，依法逐步進行擴充、增減。

（五）、鄉鎮行政組織改革要旨在轉變政府社會管理和公共服務的模式，從單純的依賴政府直接提供服務向通過市場化“購買”部分服務的方式轉變。

正如經濟改革中所有權與經營權的分離一樣，政府社會管理和公共服務的責任與政府直接提供相應的服務并不能等同起來。從各地的實踐來看，即使是社會治安這樣需要政府直接提供的公共產品，也并不是完全由公安部門獨立承擔的，也需要其他社會組織的參與和協助。在鄉鎮體制及“七站八所”的改革中，要嚴格本著“養事不養人”的原則，堅持市場取向，大力推進“七站八所”的市場化、社會化及民營化，將競爭機制引入公共產品的生產和供給領域，鼓勵和支持私營企業和社會組織參與和提供公共服務，實現公共服務和社會管理的社會化、多元化和契約化，并建立政府與這些社會組織和經濟組織之間的“伙伴關系”和“合作關系”形成以縣域為基礎、以鄉鎮政府為主導、公私合作的多元化鄉村社會服務體系。在公共服務的方式上，不能是政府完全壟斷公共服務，而應是盡可能 動員和利用社會的力量參與提供公共服務；不能是政府直接提供所有的公共服務，而應是通過市場和社會“購買”部分公共服務。將某些社會公益性事務面向社會進行公開招標，優先委托給原站所改制后組建的經營性服務實體實施，并由政府通過合同契約形式明確責權利，按實施情況給予相應的報酬；積極探索相關職能公共服務的市場化、社會化和民營化，這樣有利于節約管理成本，提高公共服務的質量和效率。

（六）、鄉鎮行政組織改革要深化人事制度改革，加強鄉鎮干部隊伍建設，實現人才創新、形成人才流動、激勵和培訓機制，合理配置人員格局，將優秀人才吸納到基層政權組織中來。

（七）、鄉鎮行政組織改革還應充分調動廣大干部職工的工作主動性、積極性，重構行政干部的激勵機制在生產關系與生產力之間的關系中，人是最能動的因素、最活躍的因素。一項工作部署下來，干得好壞與否，人是最決定的因素。因此鄉鎮行政組織的正常開展，就必須充分調動廣大干部職工的工作主動性、積極性。那么怎么去調動干部職工的工作主動性、積極性呢？我個人認為要從以下五個機制上下功夫。

（1）突出干部的服務、責任理念，強化理念機制。隨著市場管理理念的引入，我們的政府管理工作要樹立效率意識，增強活力；構建服務型政府理念，突出民主觀念、責任觀念、績效觀念，強調依法行政；樹立“顧客上帝”理念，充分讓市場去配置資源。

（2）重科學講民主，注重考核機制。干部工作干得好與壞，只 有經過考核才能分辨得出。為此我們應嚴格實行分層、分類考核，并將考核指標細化，具有操作性強的特點；充分引入社會公眾評估機制，實現官方評估與民間評估并重；反復醞釀，設計一套參入程序、渠道、回饋網絡，充分吸納被考核對象廣泛參入，并真實反映被考核者實際情況；加大績效考核結果兌現力度，落實考核激勵作用。

（3）強調公開透明、責任追究，重視晉升機制。挖掘干部的工作潛力，就有必要適時給予晉升。堅持公開原則，完善晉升制度；全面搞好監督，加強晉升工作的責任追究。

（4）促進公平、合理，調整薪酬機制。建立完善的薪酬立法，形成穩定的薪酬機制；其次是優化薪酬結構，突出激勵措施，重在發掘人才。

（5）采取嚴密、嚴格方式，兌現獎懲機制。我們應建立完善的行政干部獎懲制度，采取嚴格執行方式，并積極完善行政干部的正負激勵機制，同時嚴密兌現該項機制，充分調動各方積極性。鄉鎮行政組織是最基層的行政政權，維護著廣大人民群眾的生命財產安全，所以，我們不能削弱基層政權，更不能取消基層政權，而是要通過改革基層政權來加強基層政權。當然，鄉鎮行政組織改革并不能一蹴而就，馬上見成效，而是一個循序漸進的過程。既不能操之過急，也不能一成不變，而應該根據當時的社會、經濟等各種客觀環境及軟環境的發展需要，分階段逐步實施，切實維護好好社會穩定，全面促進經濟、社會協調發展。

【參考文獻】：

[1]徐勇.鄉村治理與中國政治.江蘇社會科學,2003,(6)[2]于建嶸.鄉村政治-轉型期中國鄉村政治結構的變遷.商務印書館,2001

09秋行政管理專科 歐傳娣

第四篇：論我國環境行政管理體制的弊端與改革

論我國環境行政管理體制的弊端與改革

【摘要】環境行政管理體制主要由環境行政機構的組織結構、職權配置、職權運行機制三個部分有機組成。考察我國現行環境行政管理體制，主要存在以下問題：

1.環保機構的組織結構不合理，職權分工不科學，橫向分散，多頭管理，行政權異化，難以形成執法合力；2.環保部門地位尷尬，缺乏獨立性與權威性，難以有效抵制地方保護主義；3.協調機制欠缺、參與機制稚嫩、監督機制無力,導致環保執法運行不暢。應以“地位獨立、分工明確、辦事高效、運轉協調的、監督有力”為原則進行有計劃有步驟的改革，以早日構筑我國科學化的現代環境管理體制。

【關鍵詞】環境行政法;管理體制;弊端;改革

【正文】

一、環境行政管理體制的含義

對于“環境行政管理”，一般可概括為環境行政主體運用技術、經濟、法律、教育等手段，對人類損害或影響環境的活動加以干預，以協調發展與環境的關系，從而在不超過環境的容許極限下發展經濟以滿足人類不斷增長的需要。

（一）組織結構。指國家對享有環境行政管理權的行政管理機構的具體設置以及機構之間的相互關系。擁有一定職權的環境行政管理機構是環境行政管理體制的核心和重要組成部分，其主要包括環境行政機關、授權的環境行政機構、受委托的機構與社會組織三部分。環境行政機關指按照憲法和組織法的規定設立的，以行使環境行政權，對國家的環境事務進行管理的機關，根據所轄區域范圍的不同，可以分為中央環境管理機關和地方環境行政管理機關，在我國主要是國務院、環保部、地方人民政府以及地方各級環保局。授權的環境行政機構，指并不因組織的成立而從憲法和組織法獲得行政職權，而來自于有權機關以法律、法規形式的授予而獲得相應環境行政權力的環境行政主體。在我國這類授權主體比較多，如《環境保護法》第7條第2、3款規定的授權主體.（二）權力配置結構。指各種環境行政管理機構橫向的職權分工、權限劃分以及縱向的職權位階等。權力的配置是垂直分工，水平分工，還是交叉分工？具體可分為四個方面的內容：一是環保行政權力在中央和地方之間的配置；二是環保行政權力在同級政府之間的配置，如省與省之間的配置；三是環保行政權力在沒有隸屬關系的同級政府的不同部門或機構之間的配置，例如在環保局、林業局、水利局、農業局等部門之間的配置；四是環保行政權力在具體的一個部門的內部機構之間的分工，如在綜合處、污控處、生態保護處、監察大隊、監測站之間的配置與分工。

另外，如果從權力的來源進行分類，職權的配置結構也可指在環境行政機關、授權的環境行政機構、受委托的社會組織之間和各自內部的環境行政職權范圍的具體分工，以及分配的環境行政職權在整個環境行政權力體系中的位階態勢。如《噪聲污染防治法》第40條授予民航部門負責減輕機場噪聲的職責；第50條、57條、58條授予公安部門對城市噪聲和交通噪聲污染給與警告與罰款的職權；第57條第2款授予港務監督機構對違法排放噪聲的機動船舶的警告與處罰職權等，這就涉及作為職權主體的環保部門與作為授權主體的公安部門、民航部門以及港務監督機構等部門之間在環境噪聲方面環保行政權力的分工與銜接問題。

（三）職權運行機制。指享有環保行政權力的環境行政管理機構各自的職權運行方式、行政程序以及各機構之間開展環境事務進行行政協作的方式等，如行政決策的機制、行政命令的執行機制、環保行政事務的部門協調機制、公眾參與機制以及監督機制等。

以上三個方面在環境行政管理體制中相互獨立但又有機聯系，共同構成統一的整體，組織結構是環境行政管理的組織形式和組織保證；行政權力結構是環境行政管理的職能形式和功能保證；運行機制是環境行政管理的組織結構與職能分工的動態結合方式和環保功能的實現形式。只有環境行政機構的設置合理、各機構之間的職權分工科學、環境行政機構運用環境行政職權的運行機制流暢、高效，整個環境行政管理體制的設置才算科學合理，但以此考察我國現行的環境行政管理體制，發現問題重重，亟待進行改革。

二、我國環境管理體制的弊端

（一）機構設置的結構不合理，環保行政職權分工不科學——橫向分散，多頭管理，行政權異化，難以形成多部門執法合力

1．管理機構之間權限不清，責任不明

依行政合法原則，要求行政主體的行政行為都必須符合法律與法規的規定，其核心要求是行政主體必須在其行政權限的范圍內開展行動。然而，環境立法中關于部門之間職責范圍的規定是很不清晰的，尤其是關于部門之間如何開展協作的規定更是語焉不詳，這樣使得行政自由裁量的空間過大。而行政主體出于本部門利益的不正當考慮，對于法律規定不是很明確的低方，不同部門對有利可圖的事務競相主張管轄權，而對于不利的事物則主張沒有管轄權，當缺乏上級權威部門進行協調的時候，執法部門之間往往出現相互扯皮“打籃球”、互相推諉“踢足球”的現象，嚴重影響法律的執行。

現實中，一般認為與環境保護有關的事務應有環保部門負主責，而其他部門進行配合，但真正在一線開展環境執法行動的主要還是環保系統，由于得不到其他部門的配合經常出現環保部門唱“獨角戲”的尷尬局面。譬如在日常執法中，往往是環保部門單打獨斗，該斷電的不斷電、該斷水的不斷水、該吊銷執照的不吊銷，嚴重影響執法效果。在已初步實施移送制度的15個省級環保部門移送的850件違法案件，涉及工商、經貿、司法和監察等部門，結案率卻不足60％。

2．管理機構重疊

這主要是我國機構改革不徹底而留下來的負面效應。由于我國的環境管理體制是從各部門分工管理逐步變為統一監督管理和分工負責相結合的管理體制的，而在這種變化過程中只注意對新機構的授權，而沒有顧及或沒來得及對原有機構及其相關職能的撤銷或合并，于是就發生了某些管理機構相重疊的現象。

3．管理機構職能的重疊或交叉

據學者的統計，至少存有如下幾種類型的重疊與交叉：(1)規劃職能的重疊和交叉；(2)監測職能的重疊和交叉，如國家環保總局和水利部的水資源水文司以及國家海洋局都具有水質監測的職能，而且實際中環保局與水文司的監測結果往往還存在重大的沖突，導致人們無所適從；（3）保護職能的重疊和沖突，如國家環保總局與國家林業局之間都有監督檢查各類型自然保護區以及風景名勝區等保護工作；（4）污染糾紛處理職能的交叉和重疊，如發生漁業污染糾紛或船舶污染糾紛時，則依照《水污染防治法》第28條的規定，縣級以上環保局與漁政監督管理機構或交通部門的航政機關都有處理污染糾紛的職能。

（二）環保部門缺乏獨立性與權威性，受制于地方各級政府，難以抵制地方保護主義

1．環保部門財政不獨立

（1）由于財政不獨立，環境管理部門缺乏獨立性，受制于地方政府

在現行的財政體制下，基層環保執法部門的工資和福利待遇是由當地政府提供，而不是由國家統一撥款的。而在實踐中，地方的重要污染源主要是當地的各類企業，這些環境執法的對象同時又是當地的納稅大戶，是解決當地政府的就業壓力、增加財政收入的主要力量，因此，這些污染企業往往受到當地政府的保護。俗話說“吃人的嘴軟，拿人的手短”，在這種財政體制下，由于環保執法部門人員的位子、票子均受到地方政府的制約，所以基層環保執法部門說話就要看當地政府的臉色行事了，失去自身的獨立性何談堅持環保的原則啊。同時，地方政府又不受上級政府的環保部門的領導，由于缺乏有力的制約力量，而無所顧忌地走犧牲環境發展經濟的道路，可見，地方主義的久禁不止也就不足為怪了。

（2）由于受地方財政影響，各地基層環境管理部門發展很不平衡，貧窮地方的環保部門力量薄弱

由于不是由國家統一撥款，基層環保機構的規模與力量往往受到當地的經濟狀況和當地政府的制約，因此基層環保機構的發展很不平衡，許多貧窮地方的環保執法力量相當薄弱，有的地方甚至都沒有環保部門。據悉，2005年底，全國平均每個機構只有1.5輛車左右，300多個縣沒有執法機構，200多個縣的執法機構沒有執法車輛，更沒有取證設備。然而，如此“貧窮”的環保部門卻監管了近30萬家工業污染企業、70多萬家三產企業、幾萬個建筑工地，還要面臨十分繁重的農村及生態環境監察任務、承擔著120多億元/年排污費的征收工作和6萬多件/年的污染事故與糾紛調查處理工作。

2．環境行政管理部門權威有限

在我國的現行環境管理體制與立法之下，由于受制于當地政府，環保行政部門“權力小”、“手段軟”，環保權威十分有限。權力“小”，主要體現在環保部門只有限期治理、停產治理的建議權，而沒有決定權，在地方保護主義嚴重的地區，由于當地政府出于經濟的考慮一般并不采納這種建議，對此，環保部門無能為力。

手段“軟”，主要體現在環境處罰的主要手段只是罰款，缺乏查封、凍結、扣押、沒收、強制劃撥權等行政強制性手段。就連唯一的處罰手段，其可以處罰的數額也受到的很大限制，遠遠低于污染治理成本。譬如，我國環境立法對罰款大都規定了一個上限，如《水污染防治法》第43條第2款規定：“對造成水污染事故的企業事業單位，按照直接損失的20%計算罰款，但是最高不得超過20萬元”，就連最新出臺的《固體廢物污染環境防治法》也只規定為50萬元。在這種“守法成本高，違法成本低”的畸形法制狀態下，多數企業往往選擇繳納罰款而不愿意建設治理設施整治污染。據此，有關部門曾統計，我國環境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價的2%。

（三）缺乏高效的部門協調機制我國的環境管理體制是一種橫向的各部門并立的所謂“統一管理與分部門相結合”的管理體制。由于立法或歷史上的原因，存在部門之間權限不清、管理機構重疊、部門管理職能重疊或交叉、管理部門錯位等多種弊端而嚴重影響環境法律的有效實施的情況，但另一方面我國又缺乏應對措施——即沒有設置對這些沖突與矛盾進行有效協調的權威性部門或機構。當然，有的地方有一些很好的協調經驗，如武漢建立了社區居民自治和部門聯動的新型管理機制，但總的說來這

種協調和聯動沒有形成一個規范化、法律化的制度，由于每次都要臨時組織協調，往往由于各方面的原因導致久拖不決而效率低下。再者，就是這種不成熟的聯動機制也還沒有在全國得到很好的推廣。

三、以“地位獨立、分工明確、辦事高效、運轉協調、監督有力”為原則，改革現行環境管理體制

1．建立獨立的財政體制

要改革現行的體制，最根本的辦法是把地方政府從目前的“準企業”狀態還原為真正意義上的公共政府和福利政府，通過完善的制度設計來規制政府的行為，刨掉地方保護主義的土壤，并嚴厲打擊政府的尋租現象。因此，我們應借鑒西方發達市場經濟國家的管理體制，把目前“分灶吃飯”、“自主創收”的財政體制，轉變成“先集中、后返還”、“收支兩條線”的體制。由國務院統一撥款，解決環境管理機構的辦公經費與勞務、津貼、福利問題，同時排污費與環境稅費則統一上繳國庫，即采用“先收后放，收支兩條線”的體制形式，加強監督，并啟用有力的懲罰機制和切實的獎勵機制，規制政府的環境行政行為。試問，在這樣的體制下，地方保護主義還有多少生存的空間？（當然，這一措施改革的力度很大，為了維持穩定大計，應該循序漸進的進行。）

2．科學分工各部門的職能，并清晰其權限范圍

科學分工各部門的職能和權限范圍，可以從以下三個方面進行考慮：第一，部門性質。不同性質的部門只能從事與其性質相適應的工作，不能甲管乙事，如資源部門主要負責對資源的持續、合理利用與公平分配問題，而相應的環保事務則主要由環保部門來負責處理。

第二，“效率原則”。不同的部門所掌握的知識、技術、設備是不同的，職能的分工應充分發揮他們的長處，揚長避短才能提高其工作的效率。如民航和鐵道部門以及環保部門都是行業性比較強的部門，民航和鐵道部門負責管理控制民用航空器和鐵路的經營效率較高，而管理航空器噪聲，鐵路噪聲則不太合效率原則了，而應由環境監督管理部門來行使。

第三，“公正原則”。依據訴訟法 “自己不能審理自己的案件” 的基本原則，一個部門不能“既當球員又當裁判員”。國家經貿委本是一個負責國家經濟事業的綜合決策性的部門，法律不能完全把淘汰嚴重污染環境的工藝設備的決策權和監督管理權授權經貿委，而應完全交由環保部門行使；或者環保部門享有最高的監督權，可以通過國務院辦公會議或主管副總理而對經貿委進行直接的監督，只有這樣才能保證淘汰的公正性與合理性。

3．設立并完善跨行政區的區域協調機制

基于環境要素本身的流動性、整體性、不可分割性等特點，流域水污染、酸雨污染、海洋環境污染、生物多樣性等環境問題具有很強的地域空間整體性，不受行政轄區界線的限制。因此，解決這些問題的根本途徑是設置相應的強有力的跨行政區的機構，尤其是強有力的流域環境管理機構，如流域水行政管理機構。許多國家的環境管理主管部門非常重視這種跨行政區環境管理機構的設置，他們將這種跨區環境管理機構作為環境管理主管部門的派出機構或直屬機構，人員編制屬于環境管理主管部門。

當然，我國也可在已有的行政建制上設立適合我國國情的跨行政區的協調機構。根據第一種類型，我國已經進行了卓有成效的改革：根據2006年7月的《總局環境保護督查中心組建方案》，在全國設立東北、華北、西北、華中、西南、東南、華南七個分區管理機構，而這些分區機構在性質上都屬于國家環保總局的派出機構，均垂直從屬于國家環保總局，其職能之一便是在委托權限內“承辦跨省區域和流域重大環境糾紛的協調處理工作”和“負責跨省區域和流域環境污染與生態破壞案件的來訪投訴受理和協調工作”。根據第二種類型，我國可根據國內的幾大主要河流而設立流域管理機構，如長江流域環境管理委員會、黃河流域環境管理委員會等，目前我國已經開始了這方面的實踐，但在處理流域管理委員會與中央環保局以及地方政府的關系上還沒有理順，還存在諸如流域機構的權力缺乏、地方保護主義影響水資源統一管理、流域管理信息采集難度大、流域規劃監督無力等弊端，有必要進行大膽改革。

除了對企業要進行有力的監管外，對于監督企業的環保部門也要進行有效的監督，防止其違法行政。環保行政部門在行政執法中經常發生諸如環境行政不作為、環境行政越權、濫用環境行政權、違反法定環境行政程序等現象，因此，也需要對此進行大力監督。在以后的環境立法中，國家應該要有意識的規定有關監督機制的內容，以監督環保行政部門合法、正當地開展環境行政管理工作。在這方面，我們應該學習美國等西方國家，把發展環保非政府組織作為今后加強和改善環境行政管理的努力方向之一。

結語

環境行政管理體制的改革與完善是對原有體制的梳理、調整、甚至否定，因此必須綜合考慮諸如傳統行政文化對我國環境行政管理體制的影響；社會公眾尤其是非政府組織在環境行政管理體制改革中的作用；改革、發展與穩定的關系；國外管理體制改革的經驗與教訓以及本土化等各種因素，要防止過于保守和過于急于求成的兩種極端思想。總之，由于原有體制的巨大慣性，以及改革內容和目標的重大性決定了此項改革是一個長期、艱難的轉型過程，絕不能一蹴而就，我們必須循序漸進，進行有計劃有步驟的考察、設計、論證、試點和推廣，方能成功。

第五篇：論我國非營利組織監管體制的改革.pdf

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。rb。嗍。ief；【ll。。ri嘲。雒。凼。。un哦。瓢 |I-}I。。d。瑙|ED0d，t“b鼬沁id。of。fo。f 依據政府監管主體是否多元化，非營利組 織監管體制可分為專門化的監管體制和 多元化的監管體制。前者是指國家通過立

督管理上，著重于對慈善組織} 活動的性質應否給予財政優惠 公開、投資活動是否違規、是{平競爭以及是否已登記注冊魯 審查。在此方面，較有特色的j 法規定由某一特定機構專門負責對非營 利組織實施統一管理職能的一種監管體

chi醯，。。一p躺t矗函。i。ti。。incl。dg溉te，mechanism。f social supe 制，以英國為代表。后者是指國家通過立

國對慈善組織依據其規模大，j l|ishing”ef＆etive nri-營利組織實施某一方面管理職能的一種 小慈善組織，不予以注冊登記 監管體制，以美國為代表。

審查，但接到公眾舉報時，對j 醚涮，i nurtufillg”d deVel。pi{llg￡he self—disci-Keyw。r；d”璺嬋一Pr商t ==協把ry o唱njz“Dn；Regu’ 8ys塘瞄K幽?1de8 干1853年英國頒布的《慈善法》。1860年 須提交報告，包括財務j 慈善委員會(雖設置于政府之內，但性質 細，其中1000萬以上的慈善l

34符區經萬濟方Sp∞iaI數據 zomE∞咖此拉開了英國對非營利組織統一監管的 在對非營利組織監督管理

y 2008年2月

公眾公開其財務、活動、管理等方面的信 息，捐款者和受益者等可以隨時到慈善組 益性機構只免一部分稅種，但不能免捐贈 稅等。

規定過于原則化且相當粗糙，而對于非營 禾Ⅱ組織的自律組織，迄今未作任何規定。總體而言，我國非營利組織監管體制 織查閱財務報告等相關信息，一般小的慈

善組織不敢去民間的權威評估機構進行 評估等等。

英國專門化的監管體制的優點在于

通過嚴格入口，較大程度上地避免了慈善 在美國，輿論監督力量滲透到社會各 個角落。例如1995年藁國聯合之路總裁 的貪污行為及其他丑聞，雖躲過了理事會

及全國慈善活動中心的審查，但最終在記 者不懈的努力下曝光。與此同時，美國非

基本上是以政府作為改革推動的主導力 量，通過逐步建立起一系列相關的法律法 規突出政府監管的強勢地位，社會監督作 妁象征性補充的一種單向壓制型的監管

體系。

不可否認，我國非營利組織監管體制 對非營利組織的發展和穩定做出了較大 貢獻，但從現行法律規定和非營利組織監 組織魚龍混雜的局面出現；依托統一的監

管機構，提高了監管的權威和效率。其不 營利組織的自律組織諸如董事會資源、基 金會理事會等，通過制定慈善組織問責性 的標準、籌款和信息材料披露以及提供非 營利組織的法律地位查證服務等方式發 揮了較大的作用。

美國多元化的監管體制的優點在于

營利組織的社會需要；借助多元主體監管

專業化，提高了監管的實效。其不足之處 足之處表現在法規之間欠缺協調性，法律 條文過于籠統，監管范圍較窄等方面。

迄今為止，美國尚未一部專門規范非

管實踐看，其仍存在一定的欠缺之處，主 要表現如下： 營利組織的法律，有關促進和規制非營利 的憲法、稅法、商法或公司法等法律法規 之中。以稅法為例，先后頒布的代表l生法

律法規就有1924、1938、1950年稅法，內稅收條例》和《國內稅收條例實施細則》 等。根據相關的法律法規規定，對非營利 組織實施監管的職權主要由美國聯邦和 各州的稅務機關和檢察部門共同行使。

在對非營利組織的監管上，美國的主 可以自由選擇是否注冊，不登記注冊的不 具有法人資格，但可以合法存在，只是不 能獲得政府的財政支持和享受免稅待

遇。對于經過登記注冊獲取法人資格的非 及弊端 組織的各種法律條款，均散見于聯邦和外| 放松入口管制，較大程度上滿足了發展非 ①法律規范欠缺和不盟晰。一是法律 規范欠缺，主要有：a．迄今為止，在財務、人事與外交等方面，社會團體仍然沿襲事 業單位的做法，沒有建立起適應自身特性 的組織建設規范．b．在捐贈方面，既對受 贈財產的所有權及其占有、使用、收益和 是監管主體缺乏動力和必要的資源，監管

二、我國非營利組織監管體制的現狀 1969稅制改革法，《國內稅收條令》，《國 欠缺主動性和連續性。

使用的權能歸屬缺乏細致的界定，又對各 種形式的“募捐”和“收費”缺乏統一且明 根據現行法律規定，我國非營利組織

監管體制可概括為“歸口登記、雙重負責、確的程序法和實體法規定；c．僅原則性 分級管理”。其中，“歸口登記”是指國務院 地規定監管部門應當對非營利組織實施

年檢，而對年檢的內容、’程序和違反年檢 制度的法律責任等缺少具體性的規定；d． 雖規定社會公眾對非營利組織享有監督 權，但對權利的行使缺乏保障性的規定即 民政部門是本級人民政府的非營利組織 的登記機關，非營利組織的設立必須統一 要做法有：．a．在登記注冊上，非營利組織 民政部門和縣級以上地方各級人民政府

到各級民政部門登記注冊，否貝U未經登記

開展活動即屬違法。“雙重負責”是指非營 非營利組織在拒絕社會公眾監督時，法律 利組織設立時必須先經過縣級以上各級

上應當對其采取什么措施。二是法律規范 營利醫院、學校等特定機構來說，要領取 執業證書還必須通過政府有關部門的審

查批準；b．在監督管理上，著重于對非營 人民政府及其有關主管部門或業務主管 單位批準或審查同意，然后才能向各級民

不明晰，突出表現在對業務主管單位范圍 的界定過于寬泛。

利組織根據從事活動的性質是否應當給 予稅收優惠、財務是否公開、投資活動是 否違規、是否存在不公平競爭、是否從事 政治活動等方面進行審查。在整個的政府

監管體系當中，州是非營利組織監管的關 政部門申請登記注冊。“分級管理”是指按 ②政府有限監管理念欠缺。非營利組 照非營禾U組織活動的地域分級登記管理，織登記設立及對其成立后的持續性監管 即全國性的社會團體由民政部負責登記

管理，可在全國范圍內發展成員和活動，的法律規定表明，民政部門和業務主管單 位的監管不僅是全方位的，而且是深層次 的。以人事任免為例，目前，有近2／3的 非營利組織的干部或者直接來源于業務 主管部門的派遣和任命，或者由組織提名 再通過業務主管部門批準。目前，非營利 組織政府監管中存在的主要問題是：一是 監管內容繁多與受制于人員、物質等條件 的監管能力有限之間存在矛盾，造成了或 是監管走走過場，或是干脆不履行監管職 責的局面。例如，在“希望工程”中。對其審 而地方性的社團則由所在地的縣級以上

民政部門負責登記管理，只能在相應的區 鍵點。州檢察長是責任官員，其主要責任 在于確保從公眾募集的錢用于慈善目的，確保公眾可以取得準確而可靠的財務和 項目信息。在聯邦層面，聯邦稅務局主要 負責對非營利組織的所得稅和財產稅減 免，在此方面，較有特色的做法是美國對 稅收優惠采取了分類管理，例如，公益性 機構可以免稅，對其捐贈可免所得稅；互 域發展成員和活動，不得跨界。此外，我國 現行法也確立了限制競爭的原則，即在同 一行政區域內，不允許成立相同或相似的 公益性社會團體。

在確認政府對非營利組織負有監管

職責的同時，法律法規也規定了社會公眾 享有對非營利組織進行監督的權利，但其

萬方數據

濟35

2008年2月sp∞齜zo鵬Ec哪my犄區經

計監督本應由法定的政府審計部門負責，最終卻演變為由“民間”審計事務所承擔； 二是監管內容的重點不突出，“胡子眉毛 一把抓”，其結果是監管精力分散，監管績 效甚微。

③監管主體職責界限不明。自在立法 民間組織管理局也難于協調與其他政府 部門之間的關系，使得現行體制做不到對 民間公益組織的有效監管，因此，應當取

1．樹立有限監管的理念

有限監管的理念落實到實踐中，就是 要求政府做到監管重點突出。要實現以上 目標，務實的做法應當是首先從以下方面 消業務主管單位，同時改革登記部門，改

為在全國人大下面設立公益慈善委員會，專門負責對各類公益組織的監管。對此，我們不敢茍同。

著手：a．保留業務主管單位對社團負責 人進行政治思想教育，對社團負責人換屆 選舉的審核、工作調動、工資調整、職稱評

定等方面的管理以及對社團接受資助和 上首次確立雙重管理體制以來，業務主管 單位與民政部門之間的職責界限一直處 不可否認，設立業務主管單位確實加

于模糊狀態，較大程度上影響了對非營利 組織監管的有效性。為了克服這一弊端，1998年修訂的《社會團體登記條例》做出

了相當大的努力，進一步明確了各自的職

責范圍。但是，從現行法律規定看，監管主體相互之間的職責范圍仍然存在部分實

質性的交叉：a．在登記方面，民政主管部 門負責登記或備案，而業務主管單位負責

登記前的審查．b．在檢查方面，民政 部門負責對社團實施檢查，而業務主 管單位負責檢查的初審；c．在監督 遵守法規方面，民政部門負責對社團違法 進行監督檢查并處罰，而業務主管單位負 責監督指導社團遵守法律法規等。實踐當 中，其容易導致民政部門與業務主管單位

之間相互推諉。

④社會力量邊緣化。從我國非營利組

織發展的歷程來看，社會力量在對非營利 組織監督制約上發揮的作用是極其有限 的。雖然在中國青少年基金會實施的“希 望工程”或類似活動當中，也曾發生過～ 些公眾舉報、媒體暴光捐助基金被不當使 用的事件(有些后來經查不實)，但畢竟是

針對個案的特例而非常態。此外，公開的

資料很少顯示社會公眾在此方面有所作 為。造成上述狀況的原因比較復雜，但不 可否認的一點是在整個的非營利組織監 管體制當中，社會力量被邊緣化，成為可 有可無的“點綴物”。

三、我國非營利組織監管體制改革的

基本思路

在對我國非營利組織監管體制改革 的研究當中，一些人認為設立業務主管單

位提高了非營利組織設立的門檻，不利于 非營利組織的發展，而且設在民政部下的

大了非營利組織設立的難度，但是以此作

為取消業務主管單位的理由并不充分，因

為任何事物都是辯證的。我國非營利組織 產生發展的時間相當短暫，在其自律機制

尚為有效建立起來的情況下，取消業務主

管單位而完全依賴于力量有限的登記管

理部門審查的做法有可能加劇非營利組

織的不規范運作，并且我國非營利組織被

學術界普遍認為具有濃厚的“官方性”色 彩在今后較長的時期內也不會得到徹底

地改變，這就意味著充分體現這種色彩的 對非營利組織進行政治思想教育、人事任 免等做法仍將以一定的方式持續，顯然它 不在民政部門的職責范圍之內。因此，業 務主管單位的存在就具有相應的合理性 和必然性。

多年以來，我國政府～直扮演著國家

和社會治理當中惟一權力主體的角色，其 影響力不僅滲透到社會的各個角落，也促 成了民眾對其過分依賴。雖然近些年來，我國的政治體制改革和政府職能轉變取 得了一定的成績，但是巨大的歷史慣性決 定了今后較長時期內政府的威權難以徹 底消弭，只是以不同于以前的方式存在，其結果：一方面，政府仍以積極的態度干 預社會；另一方面，民眾仍期望政府而不

是代議機構繼續發揮作用；其次，在政府

之下設立一個}生質獨立于政府的機構，將會面臨著法律如何構造、如何協調與政府 之間關系等一系列難題，也與目前我國政 府下屬機構設置的做法相悖。因此，目前

及今后一定時期內比較妥當的做法應是

維持登記管理機關設置的現狀。

綜上所述，我國非營利組織監管體制

改革的基本思路是：

外事活動進行審查及管理等相關職責規

定，取消業務主管單位其他方面的職責規

定，以逐步淡化社團的“官方性”色彩，增 加社團的自主性和獨立性；b．對非營利 組織實行嚴格的財務監管是英美等發達 國家非營利組織健康發展的重要保證之

一。目前，我國也應在此方面有所強化。具 體的做法是在我國非營利組織登記設立

時將其是否有嚴格的財務管理制度作為

重點審查對象之一，在非營利組織運作過

程中，要求其提供詳細完備的財務報告等 相關財務資料并予以公開，按期接受財務 審計，以及在接到公眾舉報時及時介入審 查等。

2．建立有效的社會監督機制

有關社會監督的理論研究和英美等

發達國家非營利組織監管實踐均表明，在

非營利組織監管體制中，社會監督乃是一 個不可或缺的機制。在不斷推進民主法治 建設的今日中國，重視社會力量，并通過 建立有效的機制保障和促進社會監督的 順利實施應是趨勢所在。它要求做到：a． 明確社會公眾的監督主體地位；b．確立

社會監督的基本原則為信息公開原則，其 含義是指非營利組織必須向社會公眾公 開而且社會公眾有權隨時查詢、質疑其財 務、活動及管理等方面的信息；c．規定拒

絕社會監督的制裁措施。在對非營利組織 的社會監督制約上，目前理論界普遍對媒 體監督寄予了厚望。我們以為，在社會監 督體系中，媒體監督雖然始終是其重要的 一環，但要想在今后發揮更大的作用，僅 僅大力倡導加強是遠遠不夠的，因為它自 身也存在一個體制需要改革的問題。如何 破解這一難題，仍需要進一步研究。36特區經萬濟方sp∞ial數據 zo眥Ec蚰伽y 2008年2月

3．培育發展行業自律組織 在對非營利組織監管上，英美等發達 國家的成功做法之一在于依靠大量的自 律組織實施內部監管。我國非營利組織監 管實踐也顯示，政府監管屢屢失效的原因 除了監管任務繁重而不堪重負以外，一個 重要方面的表現就是制定的非營利組織 的活動規范和行為規則缺乏應有的針對 性。同政府監管相比，自律組織監管的價 值優勢主要體現在監管更有效率、更具有 靈活性和預防性，因為自律組織匯集了一 大批專業人士，他們懂得非營利組織如何 利用現有法律空隙，逃避監管，也懂得應 當制定什么樣的規范才能更好地指導和 約束非營利組織。因此，培育發展自律組 織應是當前我國非營利組織監管體制改 革的主要措施之一。其基本思路是：a．輿 論上積極引導； b．法律上明確規定包括 其組織地位、職權及主要從業人員的資格

等設立條件；c．政府資助、稅收優惠上傾 斜。4．逐步完善法律規范 在法律規范的完善上，結合現實需 要，基本的做法應當是： a．對前文分析的 法律規范弊端進行針對性的修補；b．將 以上對策中提出的基本思路和做法在法 律上作相應規定； c．取消限制競爭的規 定。為了說明非營利組織之間能否展開競 爭，康曉光從理論上進行了分析。他認為，社會物品可以分為“私人物品”、“壟斷}生 公共物品”和“競爭性公共物品”，而各種 各樣的第三部門(非營利組織的集合態)則是“競爭性公共物品”的主要生產部 門。因此，非營利組織之間不僅能夠而且 應當相互競爭。從國外非營利組織立法規 定及實踐來看，大多數國家都無禁止在同 一地區設立相同或相似的公益機構的做 法。理論與實踐表明，限制競爭違背了非 營利組織的職能，也是造成當前我國較多 的非營利組織不能獲得合法身份的重要 原因之一。口

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