第一篇：論我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度試點(diǎn)改革

論我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度試點(diǎn)改革

摘 要：長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清和產(chǎn)權(quán)制度的激勵(lì)約束等功能的缺失，農(nóng)村土地資源配置低效、農(nóng)民權(quán)益受損問(wèn)題較為嚴(yán)重。為了改變這個(gè)現(xiàn)狀，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，全國(guó)各地就農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革紛紛進(jìn)行試點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)后，農(nóng)村土地制度改革更是受到極大關(guān)注，并提上了政府工作日程。本文在這樣的背景下，對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)情況進(jìn)行分析，以期進(jìn)一步確定中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向。

關(guān)鍵詞：宅基地產(chǎn)權(quán)；集體建設(shè)用地使用權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

基金項(xiàng)目：2013年北京市高等學(xué)校青年英才項(xiàng)目

主持人：歐陽(yáng)蘇芳

項(xiàng)目編號(hào)：YETP1430

項(xiàng)目?jī)?nèi)容：不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度研究

中國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民及其農(nóng)村土地問(wèn)題一直是我國(guó)的主要問(wèn)題。新中國(guó)成立60多年以來(lái)，我國(guó)的土地制度經(jīng)歷了多次變革。近年來(lái)，為了促進(jìn)農(nóng)村土地的進(jìn)一步改革，各地進(jìn)行了試點(diǎn)。本文就各地試點(diǎn)情況做綜述。成都土地產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐

成都市我國(guó)的一個(gè)特大城市，市域國(guó)土面積的絕大部分在農(nóng)村，半數(shù)以上的居民為農(nóng)民。自2003年“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”工作實(shí)施以來(lái)，成都城市居民人均可支配收入增長(zhǎng)1.76倍，農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)了1.77倍。成都在此過(guò)程中進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革，為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了很好的基礎(chǔ)。

成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)進(jìn)程：[1]

1.1 確權(quán)與頒證

成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的確權(quán)與頒證工作于2008年啟動(dòng)，至2009年末，全市共有257個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2661個(gè)村（社區(qū)）啟動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，涉及農(nóng)戶190.04萬(wàn)戶，已經(jīng)完成確權(quán)頒證37.2萬(wàn)戶。在確權(quán)和頒證過(guò)程中，還對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行了整改。

1.2 成立投資公司集合社會(huì)資本

成都市政府于2007年12月成立了成都市農(nóng)發(fā)投公司，該公司利用到位財(cái)政資金27.85億元，累計(jì)推進(jìn)項(xiàng)目398個(gè)，市農(nóng)發(fā)投公司累計(jì)直接投入89億元，帶動(dòng)社會(huì)資金投入94.4億元，使得財(cái)政投入的資金擴(kuò)大6.6倍，充分發(fā)揮杠桿效應(yīng)，增強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度。同時(shí)，該公司下轄的兩個(gè)擔(dān)保公司利用其高達(dá)6億元的注冊(cè)資本，集合社會(huì)投入資金25.4億元。

1.3 成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)

2008年10月13日在全國(guó)率先成立了成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，各區(qū)縣搭建了產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)。截至2009年末，產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)6.63萬(wàn)宗，流轉(zhuǎn)金額33.62億元。

成都通過(guò)試點(diǎn)改革，保持了城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，又遏制了城鄉(xiāng)差距的拉大。但是成都在改革中也存在一些問(wèn)題：如城鄉(xiāng)建聯(lián)（農(nóng)戶出讓宅基地使用權(quán)，從而獲得建立新房的基金）政策使得小產(chǎn)權(quán)樓盤(pán)出現(xiàn)；政府在農(nóng)地綜合治理中并未定位于服務(wù)的地位，加大了政府財(cái)政壓力，也難以保證融資平臺(tái)公司的積極推東作用。海南省三亞市天崖鎮(zhèn)力村農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革

2011年國(guó)土部在海南省三亞市天崖鎮(zhèn)力村開(kāi)始試點(diǎn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，試點(diǎn)改革的核心內(nèi)容主要在于促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。為此，2011年三亞市政府出臺(tái)了《三亞市試點(diǎn)地區(qū)集體土地登記發(fā)證辦法》、《三亞市試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》、《三亞市試點(diǎn)地區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等文件，對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革在制度上作出了頂層的設(shè)計(jì)，并在力村開(kāi)始改革試點(diǎn)。試點(diǎn)主要措施如下：[2]

（一）根據(jù)《三亞市試點(diǎn)地區(qū)集體土地登記發(fā)證辦法》的規(guī)定，市人民政府分別向村集體、農(nóng)戶發(fā)放了《集體土地所有證》、《集體土地使用證》、《集體土地他項(xiàng)權(quán)利證》，使得村集體、農(nóng)戶和村民擁有長(zhǎng)久的土地產(chǎn)權(quán)，改變村民和村集體在城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地的狀況。

（二）建立試點(diǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。《建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》通過(guò)具體的規(guī)定，建立國(guó)有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)同地、同價(jià)、同權(quán)入市的統(tǒng)一土地市場(chǎng)。

（三）建立試點(diǎn)農(nóng)村集體農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。《農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方法》指出，農(nóng)民或土地使用權(quán)受讓方在不改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，不對(duì)本地區(qū)造成生態(tài)環(huán)境破壞和水土流失，不違反國(guó)家環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)定的條件下，可以通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式自由的處置已經(jīng)取得集體農(nóng)地使用權(quán)。

（四）建立試點(diǎn)農(nóng)民長(zhǎng)久生產(chǎn)生活保障制度。《建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》規(guī)定，集體建設(shè)用地享有與城鎮(zhèn)土地使用權(quán)同等權(quán)益。收益的5%用于村民社會(huì)保障，40%繳納市政府，用于城市綜合配套設(shè)施建設(shè)；30%分配給被征地村民；15%用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；10%用于集體經(jīng)濟(jì)組織公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。蘇州土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

蘇州的土地產(chǎn)權(quán)改革主要采取了以下措施：[3]

（一）在宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革上，直接按照戶籍、婚齡等進(jìn)行房屋、宅基地的產(chǎn)權(quán)置換。

（二）在集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革上，蘇州集體出租或轉(zhuǎn)讓廠房、土地等獲得巨大的收益，集體成員通過(guò)成員全分享集體土地的收益，之后通過(guò)股份制改革農(nóng)民成了集體資產(chǎn)的股東，以股東的方式進(jìn)行分紅。

（四）在農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)制度改革上，其重要模式是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民放棄承包地進(jìn)入失地農(nóng)民社會(huì)保障范圍。蘇州土地產(chǎn)權(quán)改革有其顯著的特點(diǎn)，主要原因在于蘇州的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程發(fā)展較快，非農(nóng)就業(yè)比例很高。

四、北京市農(nóng)村土地制度改革。北京農(nóng)村土地制度改革一直在穩(wěn)步的進(jìn)行，其采取的措施主要如下：

（一）宅基地流轉(zhuǎn)改革。北京宅基地流轉(zhuǎn)主要有三個(gè)階段：上世紀(jì)80-90年代很多城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村買(mǎi)房或者申請(qǐng)宅基地建房，1999年被國(guó)務(wù)院辦公廳以發(fā)布通知的方式禁止；之后，北京農(nóng)村宅基地更多的是以出租的方式流轉(zhuǎn)，房屋出租收益成為近郊農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的主要來(lái)源；2013年，北京市政府開(kāi)始在密云縣干峪溝試點(diǎn)宅基地流轉(zhuǎn)，在農(nóng)民自愿的前提下盤(pán)活閑置房屋發(fā)展旅游，增加了農(nóng)民收入。然而，宅基地的流轉(zhuǎn)受到法律等方面因素的制約，其發(fā)展遭遇瓶頸。對(duì)宅基地進(jìn)行全方位的確權(quán)確價(jià)，使得宅基地得到有效的流轉(zhuǎn)，是今后農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)之一。

（二）集體建設(shè)用地改革。北京集體建設(shè)用地改革模式有兩個(gè)階段：一是2000年～2010年的改革，主要是以貨幣形式安置農(nóng)民“轉(zhuǎn)居”或“轉(zhuǎn)工”，此模式帶來(lái)許多詬病，后棄之不用。二是2010年至今的改革，主要是逐漸實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，并通過(guò)健全農(nóng)民社會(huì)保障與建立集體商業(yè)底商的模式來(lái)保證農(nóng)民的后續(xù)發(fā)展。但是農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中無(wú)法與城市國(guó)有土地同權(quán)、同價(jià)、同等入市。此外，如何保證農(nóng)村集體建設(shè)用地的收益讓農(nóng)民直接受惠，是后續(xù)改革要研究的重點(diǎn)。

（三）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)改革。北京市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自2005年開(kāi)始實(shí)施流轉(zhuǎn)以來(lái)，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模收益、轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，提高土地的生產(chǎn)力，提供農(nóng)民收入等方面起到了很大的促進(jìn)和帶動(dòng)作用。然而，仍存在以下問(wèn)題：流轉(zhuǎn)方式單一，主要是互換、轉(zhuǎn)讓、入股等形式；流轉(zhuǎn)對(duì)象單一，85%的流轉(zhuǎn)都在農(nóng)戶間進(jìn)行；流轉(zhuǎn)土地多用于非糧食生產(chǎn)；流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)尚未完全建立（北京農(nóng)交所目前只在平谷和門(mén)頭溝在辦事處）；流轉(zhuǎn)價(jià)格沒(méi)有參照依據(jù)。結(jié)語(yǔ)

改革開(kāi)放三十年以來(lái)，農(nóng)村土地制度改革取得了重大的歷史性突破。通過(guò)各地農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作，農(nóng)村土地制度改革又爆發(fā)了巨大的生命力。十八屆三中全會(huì)后，農(nóng)村土地制度改革受到極大關(guān)注。在這樣的背景下，如何繼續(xù)完善農(nóng)村土地制度改革，則是學(xué)界和政府需要進(jìn)一步研究和探索的重大課題。

參考文獻(xiàn)

[1]劉澤仁.成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革調(diào)研報(bào)告[J].西部經(jīng)濟(jì)管理論壇，2011（3）.[2]中國(guó)農(nóng)村發(fā)展銀行海南省分行課題組.一個(gè)突破土地產(chǎn)權(quán)制度的試點(diǎn)改革-海南省三亞市天涯鎮(zhèn)力村農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的案例分析[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)，2013（7）.[3] 曲福田、田光明.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，管理世界，2011（6）.

第二篇：制度論文-淺談農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度[定稿]

淺談農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

土地產(chǎn)權(quán)是指權(quán)利人在其權(quán)利存在的土地上，為實(shí)現(xiàn)其利用土地的目的，分別依法行使其權(quán)利時(shí)對(duì)土地的用益、流轉(zhuǎn)、管理權(quán)。

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，是八十年代初農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)確立起來(lái)的，主要形式為家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)。其特點(diǎn)是，將集體土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，所有權(quán)歸集體，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶，以農(nóng)戶家庭為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。此經(jīng)營(yíng)方式改變了原來(lái)人民公社的經(jīng)營(yíng)體制和以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的生產(chǎn)組織形式，在一定程度上規(guī)范了人民公社時(shí)期有名無(wú)實(shí)、殘缺不全的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一種創(chuàng)新和集體所有制的復(fù)歸。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在保留集體所有制因素的條件下實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)土地的直接經(jīng)營(yíng)權(quán)，但它是由國(guó)家控制而由集體來(lái)承受其控制結(jié)果的一種制度安排。因此，這種特有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度帶來(lái)了一系列的問(wèn)題，如土地權(quán)屬糾紛、征地補(bǔ)償費(fèi)用不標(biāo)準(zhǔn)、不合理分配、農(nóng)民宅基地不合理占用、土地使用權(quán)尤其是非農(nóng)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題及農(nóng)民的權(quán)益問(wèn)題等。

具體而言，現(xiàn)行農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，但對(duì)于“集體”，法律上含糊不清，由此可見(jiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)是缺失的。產(chǎn)權(quán)不完整可能導(dǎo)致土地頻繁調(diào)整，農(nóng)民進(jìn)行短期經(jīng)營(yíng)行為，甚至采用掠奪式經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致土地貧瘠化，不利于土地的可持續(xù)發(fā)展。因此目前我國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度面臨的迫切要解決的就是明確土地產(chǎn)權(quán)所有。

另一方面，目前中國(guó)農(nóng)地面臨著土地分散經(jīng)營(yíng)，難以獲得規(guī)模效益。雖然我國(guó)的耕地面積豐富，但對(duì)于9憶農(nóng)民這個(gè)龐大的基數(shù)，人均耕地面積只有0.1公頃，僅有世界平均水平的42%。所以說(shuō)，要從根本上提高效益，就必須改變這種小規(guī)模的經(jīng)營(yíng)模式。

再且，分散經(jīng)營(yíng)使農(nóng)產(chǎn)品供給層次低，難以獲得市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)面臨著小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的矛盾，主體分散，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品無(wú)力抵御激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，加之以封閉式的經(jīng)營(yíng)模式，使農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的交易費(fèi)用昂貴，同時(shí)缺乏對(duì)市場(chǎng)的有效信息，面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大大提高。家庭生產(chǎn)的盲目性和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)序性，也造成農(nóng)業(yè)資源的巨大浪費(fèi)。

在現(xiàn)有的法律中，只有城市的國(guó)有土地才可以出讓其建設(shè)使用權(quán)，而農(nóng)村集體農(nóng)地必須經(jīng)過(guò)政府征用，變成國(guó)有土地，才可以產(chǎn)生出建設(shè)使用權(quán)。這種不平等的土地權(quán)利，把農(nóng)民束縛在土地上，不利于農(nóng)民人口流動(dòng)，還嚴(yán)重影響了中國(guó)城市化和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。所以，改變這樣的法律法規(guī)，制定公平、合理的法律制度，也是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展的一個(gè)重要方面。

總的來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目標(biāo)指向是以恢復(fù)農(nóng)民地權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度變遷。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革的核心內(nèi)容主要是把土地承包權(quán)賦予真正的物權(quán)屬性，這樣可以在土地集體所有制的前提下賦予農(nóng)戶以土地經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，集體合作經(jīng)濟(jì)組織保留對(duì)土地的終極所有權(quán)，并通過(guò)一定的收益權(quán)來(lái)體現(xiàn)。農(nóng)戶擁有對(duì)土地的占有、收益、使用和有條件的處置權(quán)。集體憑借土地的終極所有權(quán)，可以依法進(jìn)行土地使用情況的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)農(nóng)地的承包、繼承、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等的管理工作，可以依法收取地租。

第三篇：我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀與改革模式選擇

內(nèi)容摘要：我國(guó)農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度安排存在諸多弊端，私有化和國(guó)有化的方案都不符合我國(guó)的國(guó)情，不是土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的方向。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容是把土地承包權(quán)賦予物權(quán)的屬性，明晰土地產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化承包權(quán)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總趨勢(shì)是，以恢復(fù)農(nóng)民地權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度變遷。

關(guān)鍵詞：土地產(chǎn)權(quán)，制度變遷，物權(quán)

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了數(shù)次變遷，其中，比較突出的是20世紀(jì)60年代初和80年代初的兩次變革。前者通過(guò)“自留地”、“拾邊地”以及部分開(kāi)放集市貿(mào)易，給予農(nóng)民對(duì)“集體化”的有限的退出權(quán)；后者通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，在農(nóng)村形成了新的土地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的總趨勢(shì)是，以恢復(fù)農(nóng)民地權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度變遷。但目前，在新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)的時(shí)代主題下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制存在的問(wèn)題孕育了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷新的動(dòng)力，誘發(fā)了新一輪的制度變革。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在保留集體所有制因素的條件下實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)土地的直接經(jīng)營(yíng)權(quán)，但它是由國(guó)家控制而由集體來(lái)承受其控制結(jié)果的一種制度安排。因此，這種特有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度帶來(lái)了一系列的問(wèn)題，如土地權(quán)屬糾紛、征地補(bǔ)償費(fèi)用不標(biāo)準(zhǔn)、不合理分配、農(nóng)民宅基地不合理占用、土地使用權(quán)尤其是非農(nóng)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題及農(nóng)民的權(quán)益問(wèn)題等。

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)殘缺，對(duì)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)和投資激勵(lì)不足

現(xiàn)行農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，而集體可以有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個(gè)層次，它們?cè)诓煌潭壬隙际寝r(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。但“集體”到底是指哪一層次?法律規(guī)定則含糊不清。可見(jiàn)，農(nóng)村土地的所有權(quán)主體是缺失的。農(nóng)民只擁有土地的使用權(quán)，而不具有對(duì)土地的實(shí)際占有權(quán)、完全經(jīng)營(yíng)權(quán)、自由轉(zhuǎn)讓權(quán)、入股權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)。產(chǎn)權(quán)不完全導(dǎo)致的土地頻繁調(diào)整和有限的承包期限，容易造成農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地行為的短期性，抑制了農(nóng)民投資和經(jīng)營(yíng)的安全感與積極性，甚至采用掠奪性經(jīng)營(yíng)方式，導(dǎo)致土地貧瘠化，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展，影響農(nóng)民收入的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。

(二)農(nóng)地分散經(jīng)營(yíng)，難以獲得規(guī)模效益

在現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，大部分農(nóng)村地區(qū)根據(jù)集體土地的質(zhì)量和數(shù)量，將土地按人口或按勞動(dòng)力平均分配，這種生產(chǎn)組織形式使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)分散，難以形成規(guī)模效益。人地矛盾是我國(guó)的基本國(guó)情我國(guó)13億人中有9億是農(nóng)民，雖然我國(guó)耕地面積總量大，但人均耕地面積僅為0.1公頃，為世界平均水平的42%。這種超小規(guī)模的土地經(jīng)營(yíng)模式，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化、規(guī)模化和集約化發(fā)展。加之當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱等各種“圈地運(yùn)動(dòng)”使不可再生的土地資源流失嚴(yán)重，耕地面積大量減少，也加劇了人地問(wèn)的矛盾。我國(guó)地區(qū)之間土地資源和人口分布不均，按人口平均分配土地很容易造成人地關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡。而人地矛盾的加劇和人地關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡，在客觀上都要求土地經(jīng)營(yíng)必須提高效益。

(三)分散經(jīng)營(yíng)使農(nóng)產(chǎn)品供給層次低，難以獲得市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制必然形成小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的矛盾，阻礙農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，大部分農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)層次低，農(nóng)產(chǎn)品品種和品質(zhì)的結(jié)構(gòu)性矛盾明顯。農(nóng)業(yè)發(fā)展受需求約束的特征突出，而農(nóng)產(chǎn)品品種和品質(zhì)結(jié)構(gòu)仍沿襲傳統(tǒng)模式，調(diào)整滯后，造成相當(dāng)部分農(nóng)產(chǎn)品小能適銷(xiāo)對(duì)路，農(nóng)民增產(chǎn)不增收。而且單個(gè)農(nóng)戶進(jìn)入市場(chǎng)面臨重重困難：一是主體分散，無(wú)力抵御市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、需求變化帶來(lái)的巨人風(fēng)險(xiǎn)；二是組織化程度低、素質(zhì)低以及封閉式經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)戶直接進(jìn)入市場(chǎng)的交易費(fèi)用昂貴；三是缺乏獲得市場(chǎng)信息的有效渠道，缺乏對(duì)信息進(jìn)行分析、過(guò)濾、判斷、選擇的能力，面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)高。同時(shí)，家庭生產(chǎn)的盲目性和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)序性，也造成農(nóng)業(yè)資源的巨大浪費(fèi)。

(四)農(nóng)村土地與城市土地權(quán)利不平等

依照現(xiàn)有法律，只有城市的國(guó)有土地才可以出讓其建設(shè)使用權(quán)，而農(nóng)村集體農(nóng)地必須經(jīng)過(guò)政府征用，變成國(guó)有土地，才可以產(chǎn)生出建設(shè)使用權(quán)。在征地中，政府扮演三重角色：一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者：二是交易當(dāng)事者；三是強(qiáng)制交易合同執(zhí)行的執(zhí)法者。在這種制度框架內(nèi)，農(nóng)民幾乎沒(méi)有任何討價(jià)還價(jià)的余地。農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)有土地建設(shè)使用權(quán)出讓價(jià)格之間的差額，被地方政府與工商企業(yè)分享了。這種不合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與不公平的征地方式，讓農(nóng)民在失去土地時(shí)無(wú)法獲得合理的補(bǔ)償。目前的土地制度把農(nóng)民束縛在土地上，不利于農(nóng)民人口流動(dòng)，還嚴(yán)重影響了中國(guó)城市化和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

二、我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)及核心內(nèi)容

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本目標(biāo)

1.明晰產(chǎn)權(quán)，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位。土地稀缺性的增強(qiáng)和土地價(jià)值的提升，以及農(nóng)民對(duì)土地利益的要求需要進(jìn)一步明晰農(nóng)民同土地之間的權(quán)利關(guān)系，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位。這就是要從根本上解決農(nóng)民在土地上的收益權(quán)的保護(hù)問(wèn)題。當(dāng)前，深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革無(wú)疑是解決問(wèn)題的核心。

2.強(qiáng)化農(nóng)村土地承包權(quán)，弱化集體所有權(quán)。黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持黨在農(nóng)村的基本政策，長(zhǎng)期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。這就要求我們必須首先穩(wěn)定和完善作為該經(jīng)營(yíng)體制基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，進(jìn)一步弱化集體所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)戶承包權(quán)，把占有、使用、收益和處分權(quán)都給農(nóng)戶，農(nóng)戶成為實(shí)在的而不是名義上的土地主人。承包權(quán)實(shí)質(zhì)上是對(duì)所有權(quán)的分割。承包合同越是長(zhǎng)期化、固定化，承包權(quán)對(duì)所有權(quán)的分割程度就越高。在現(xiàn)有中國(guó)農(nóng)地承包制下，承包權(quán)越穩(wěn)定，農(nóng)戶的收益越高。在家庭承包成為合法以后，我們要從政策層面轉(zhuǎn)到法律層面給它一個(gè)有力、可靠的保障。這就是把從公有制分離出來(lái)的使用權(quán)，以法律形式肯定它是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體。社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，農(nóng)民土地使用權(quán)作為私人財(cái)產(chǎn)，其權(quán)利也是神圣不可侵犯的。使用權(quán)可以說(shuō)是準(zhǔn)所有權(quán)。它包涵承包權(quán)、使用權(quán)(經(jīng)營(yíng)權(quán))、抵押權(quán)、入股權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多種權(quán)利，這些權(quán)利在立法時(shí)將界定清楚，形成法律依據(jù)。

第四篇：再論我國(guó)農(nóng)村土地制度改革

再論我國(guó)農(nóng)村土地制度改革

（洪芳 山東工會(huì)管理干部學(xué)院 濟(jì)南250100）

摘要： 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，改善農(nóng)民生活條件的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)決定了其適合以家庭為單位組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。新中國(guó)成立以來(lái)的實(shí)踐證明，廣大農(nóng)民喜歡并希望土地歸自己所有。農(nóng)地私有化能保證農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛信潘缘漠a(chǎn)權(quán)及由此產(chǎn)生的一切權(quán)利，能夠造就農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行長(zhǎng)期投資的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)民

集體所有

承包經(jīng)營(yíng)

私有化

改革

十多年前民法學(xué)界就在為農(nóng)村土地制度改革的發(fā)展方向爭(zhēng)論不休，但時(shí)至今日，中國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度依然沒(méi)有太大的變化。剛剛閉幕的黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定 》，其目的在于解決土地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。從而使中國(guó)再次走到土地制度改革的十字路口，而如何改革再次成為改革者們所要考慮的問(wèn)題。盡管農(nóng)村改革涉及到方方面面，但最為重要的依然是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革。不改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，土地就難以集中，就難以建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)民增收和改善生活條件的愿望都將難以實(shí)現(xiàn)。

一、我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)地產(chǎn)權(quán)制度存在著以下的弊端：

（一）農(nóng)村土地所有權(quán)的主體虛化

我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)民集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地制度。從現(xiàn)行立法來(lái)看，對(duì)“集體”的解釋主要是指村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)，有時(shí)也指鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。從立法的角度來(lái)看，關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)主體的規(guī)定缺乏排他性，并且尚無(wú)立法對(duì)集體成員加以明確。實(shí)踐中往往因出生或遷入而成為集體的一員，因死亡或搬遷而失去集體成員的資格，進(jìn)入集體或離開(kāi)集體均無(wú)任何代價(jià)，集體成員處于不斷地變動(dòng)中。這樣實(shí)際上就導(dǎo)致了集體所有權(quán)的虛化。

按目前的法律與政策規(guī)定，農(nóng)地的所有權(quán)與處分權(quán)歸村集體，農(nóng)戶只有收益權(quán)即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且收益權(quán)讓渡給農(nóng)戶也是有條件的即一定期限、一定的租金(表現(xiàn)為村提留)。農(nóng)戶得不到完整的的產(chǎn)權(quán)，有以下弊端：首先農(nóng)地經(jīng)營(yíng)收入的一部分要分割給村集體，村集體在處置這部分收入的時(shí)候容易發(fā)生無(wú)效率的現(xiàn)象。其次，由于沒(méi)有所有權(quán)，收益權(quán)容易遭到侵犯(表現(xiàn)為承包關(guān)系的破壞)，農(nóng)戶沒(méi)有穩(wěn)定的預(yù)期，短期行為嚴(yán)重。最后農(nóng)民沒(méi)有土地的處置權(quán)，不利于農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與集中，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，降低了農(nóng)地的配置效率。

（三）土地流轉(zhuǎn)緩慢，利用率低，阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展

我國(guó)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制采用的是均田制，其社會(huì)福利、社會(huì)保障的意義較大。集體沒(méi)有選擇農(nóng)戶的權(quán)利，因而不能體現(xiàn)效率高的農(nóng)戶多承包，效率低的農(nóng)戶少承包或不承包的經(jīng)濟(jì)效益原則，由此導(dǎo)致土地的細(xì)碎化。在人多地少和社會(huì)保障措施缺乏的矛盾中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的兼業(yè)化就不可避免。如此以來(lái)，一方面外出打工的人荒蕪了土地，想種地的人卻找不到土地種。對(duì)不少農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地 已經(jīng)不再是其收入的主要來(lái)源，但卻是其養(yǎng)老的保障。由此不僅現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度不僅將農(nóng)民固定在小塊地塊上，而且阻礙了土地的流轉(zhuǎn)和集中。土地不能集中還導(dǎo)致了現(xiàn)代化的機(jī)械無(wú)法得以充分的利用，粗放經(jīng)營(yíng)在所難免。對(duì)多數(shù)農(nóng)民而言，生產(chǎn)首先是為了滿足自給，因此農(nóng)產(chǎn)品的商品化較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理。再者，因土地的取得無(wú)需任何代價(jià)，因而，農(nóng)民有種不要白不要，要了還想要的心理，造成土地荒蕪，利用率低的結(jié)果。尤其是宅基地，在城市化進(jìn)程快的地方，大片住宅空閑，不能復(fù)墾，造成土地的閑置和浪費(fèi)。

(四)城鄉(xiāng)二元土地權(quán)利結(jié)構(gòu)和管理體制，影響了農(nóng)村土地市場(chǎng)的建立

我國(guó)在城市和農(nóng)村分別實(shí)行土地的國(guó)有制和集體所有制。但作為擁有所有權(quán)的集體，也不享有土地的處分權(quán)。農(nóng)業(yè)用地要想進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，必須通過(guò)國(guó)家征用。由此以來(lái)國(guó)家壟斷了土地的一級(jí)市場(chǎng)。據(jù)有資料顯示：1987－2001年間，全國(guó)非農(nóng)占用耕地3394.4萬(wàn)畝，其中70%是以征用的方式實(shí)現(xiàn)的。據(jù)推算，目前全國(guó)失地農(nóng)民至少在4000萬(wàn)人以上。在城郊和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府征地給農(nóng)民的補(bǔ)償，每畝只有1.3－2.5萬(wàn)元，但政府卻每畝高達(dá)30萬(wàn)－70萬(wàn)元的價(jià)格轉(zhuǎn)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，差額是給予農(nóng)民補(bǔ)償?shù)膸资叮闪说官u(mài)土地的中間商。在利益的趨動(dòng)下，土地征用規(guī)模不斷擴(kuò)大。而土地出讓與征地補(bǔ)償?shù)牟铑~主要用于城市建設(shè)，不僅制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而且造成了城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步加大。并且據(jù)調(diào)查，國(guó)家付給農(nóng)民的各種征地補(bǔ)償費(fèi)用經(jīng)過(guò)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)行政機(jī)構(gòu)各種鐘的提取和截留，實(shí)際分配給農(nóng)民的每畝補(bǔ)償款大約只在2000－3000元以下。1如此以來(lái)一方面導(dǎo)致耕地的迅速下降，威脅著糧食安全，另一方面，失地農(nóng)民生活狀況惡化，只能不斷地上訪以尋求解決或游走在城市與鄉(xiāng)村的邊緣，因缺乏收入來(lái)源所引發(fā)的違法犯罪現(xiàn)象增多，影響著社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。

二、我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的主要思路

民法學(xué)界的一致認(rèn)識(shí)是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)困難，農(nóng)地粗放式經(jīng)營(yíng)甚至撂荒，農(nóng)地糾紛頻頻發(fā)生的主要原因在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷。但對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)模式，意見(jiàn)分岐較大。概括起來(lái)不外乎有三種。

(一)實(shí)行農(nóng)地國(guó)有制

主張實(shí)行農(nóng)民土地歸國(guó)家所有，實(shí)行國(guó)有化基礎(chǔ)上的土地經(jīng)營(yíng)制度。在具體的經(jīng)營(yíng)制度上又主要有兩種觀點(diǎn)：(1)實(shí)行國(guó)有租賃制，即宣布全部農(nóng)村土地歸國(guó)家所有，國(guó)家對(duì)土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上由收取地租來(lái)體現(xiàn)。(2)實(shí)行國(guó)有永佃制，即在土地國(guó)有化的基礎(chǔ)上實(shí)行永佃制，使農(nóng)民獲得永久性的土地使用權(quán)。2這有兩方面的好處：一方面可以避免國(guó)有租賃下因農(nóng)民預(yù)期不穩(wěn)定的短期行為；另一方面，通過(guò)永佃權(quán)的商品化，在保證國(guó)家土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)的前提下，承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的處置權(quán)，則可以形成受?chē)?guó)家調(diào)節(jié)的土地流通市場(chǎng)。

(二)實(shí)行農(nóng)地集體所有制。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)前實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)才是最重要的，通過(guò)改造現(xiàn)有的集體所有制，可以節(jié)約改革成本，并且不觸動(dòng)農(nóng)民的既得利益，有利于社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。在具體做法上，又有不同的觀點(diǎn)。代表性的觀點(diǎn)有以下幾種：

1、主張建立集體農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)合作股份公司。股份公司對(duì)村集體的土地?fù)碛兴袡?quán)，農(nóng)民以其土地使用權(quán)入股。由股份公司來(lái)實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民按股份分享收益。3

2、主張農(nóng)村土地所有權(quán)按照民法之“按份共有”的制度模式進(jìn)行改革，使農(nóng)村土地使用權(quán)成為一種真正意義上的“物權(quán)”。按份共有的目的就是將土地所有權(quán)與每個(gè)農(nóng)民緊密聯(lián)系在一起，使農(nóng)村土地所有權(quán)及其附屬權(quán)利的變化都必須征得每個(gè)按份共有人的同意。

3．制定土地財(cái)產(chǎn)法，強(qiáng)化承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)特性。

(三)主張實(shí)行農(nóng)地私有制

農(nóng)村土地私有化模式是主張將農(nóng)村的土地所有權(quán)歸農(nóng)民，使農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛型耆饬x上的產(chǎn)權(quán)；從而降低土地流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用、提高土地資源的配置效率。農(nóng)民通過(guò)對(duì)土地所有權(quán)的處分如出租、轉(zhuǎn)讓、入股等方式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和集中，從而建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

三、各種改革思路的評(píng)析

（一）農(nóng)地國(guó)有化改革思路的評(píng)析

實(shí)行農(nóng)地國(guó)有化，國(guó)家可以利用經(jīng)濟(jì)、行政手段對(duì)農(nóng)地使用權(quán)進(jìn)行管理，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，并且實(shí)行土地國(guó)有，能從根本上解決土地管理混亂、土地資源浪費(fèi)和土地資源破壞的問(wèn)題，提高國(guó)家對(duì)土地資源的管理效能。

但農(nóng)地國(guó)有化改革思路存在著其自身無(wú)法克服的缺陷：(1)從我國(guó)國(guó)情看，國(guó)家沒(méi)有相當(dāng)?shù)呢?cái)力購(gòu)買(mǎi)歸農(nóng)民集體所有的土地。在人們逐漸對(duì)于法治有著明顯要求的背景下如果無(wú)償剝奪農(nóng)民的土地，是不明智的舉措，有可能造成經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的大震蕩。(2)實(shí)行土地國(guó)有化，國(guó)家將年復(fù)一年地面對(duì)著上億農(nóng)戶，按市場(chǎng)機(jī)制出租土地，支出費(fèi)用過(guò)高，凈效益低。何況我們也不可能把耕地只租給少數(shù)種田能手，而置多數(shù)農(nóng)民于不顧，再由國(guó)家救濟(jì)這部分租不到地的農(nóng)民，這顯然是一件得不償失的事情。(3)土地國(guó)有化意味著把土地資源配置權(quán)，完全集中于政府手中，這無(wú)異于把農(nóng)民的就業(yè)壓力等等社會(huì)矛盾，統(tǒng)統(tǒng)由政府包起來(lái)，政府將陷入極其被動(dòng)的處境。因此不宜將農(nóng)地國(guó)有制作為改革的方向。

（二）農(nóng)地集體所有制改革思路的評(píng)析

延續(xù)農(nóng)地集體所有制并不斷探索土地流轉(zhuǎn)方案的改良思路，可以保持社會(huì)的穩(wěn)定，減少改革的成本。但就目前學(xué)者們提出的改革方案來(lái)看，都無(wú)法從根本上解決土地所有權(quán)主體虛化，土地交易費(fèi)用過(guò)高，農(nóng)民權(quán)益易受侵犯的問(wèn)題。

1、筆者認(rèn)為實(shí)行農(nóng)民對(duì)集體土地按份共有的改革思路實(shí)則肯定了土地的私有。因?yàn)榘捶莨灿?的共有人得請(qǐng)求分割自己的財(cái)產(chǎn)份額。

2、實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，并適當(dāng)延長(zhǎng)土地承包期限的改革思路，盡管從一定程度上可以減少村委會(huì)任意改變承包經(jīng)營(yíng)期限侵犯農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為，但卻無(wú)法從根本上解決土地流轉(zhuǎn)中的交易成本過(guò)高和不效率問(wèn)題。有學(xué)者主張確立永久的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。永久的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或許能夠解決農(nóng)民的短期行為問(wèn)題。但須知我國(guó)的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是與戶籍制度密切相關(guān)。如承包人死亡或全家遷出，則承包的土地也就意味著收歸集體。再由集體發(fā)包，但在人多地少的矛盾中，在人口變動(dòng)較大的地方，經(jīng)常性地調(diào)整土地就不可避免。

3、實(shí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)股份制有利于土地的集中經(jīng)營(yíng)，有利于提高規(guī)模效益。但農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)股份制不宜通過(guò)立法予以確認(rèn)。是否以現(xiàn)有的土地使用權(quán)出資應(yīng)屬于農(nóng)民的權(quán)利。任何人都無(wú)權(quán)強(qiáng)制農(nóng)民以土地使用權(quán)出資。因此通過(guò)立法予以確認(rèn)沒(méi)有任何的法律依據(jù)。股份合作制只能成為農(nóng)民自己選擇經(jīng)營(yíng)的思路，卻無(wú)法成為制度改革的方案。其次，農(nóng)民以土地使用權(quán)出資，作為股份合作制的公司其所擁有的是農(nóng)地的使用權(quán)而非所有權(quán)，因此，改革并沒(méi)有觸及到土地所有權(quán)的問(wèn)題。再次，認(rèn)為股份合作制有多種優(yōu)點(diǎn)的學(xué)者，其立論的前提是建立在股份合作公司必有盈利的前提下的。既然采用公司的形式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，則既可能有盈利也可能有虧損。當(dāng)虧損巨大時(shí)要求抽回出資的意愿就會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)矛盾。再次，股份合作制無(wú)法從根本上克服土地征用中的不效率行為，并且公司中大股東坑害中小股東的事情也會(huì)時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民的權(quán)益依然無(wú)法得以保障。最后，因土地不屬于自己所有，無(wú)論土地最終是通過(guò)出租還是發(fā)包的方式都無(wú)法改變短期經(jīng)營(yíng)的行為，影響土地肥力的提高。

4、在集體所有制框架中解決土地的細(xì)碎化和流轉(zhuǎn)不暢的問(wèn)題，會(huì)造成改革的不徹底。因我國(guó)地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)差別較大。在城市化進(jìn)程快的地方，未來(lái)最嚴(yán)峻的問(wèn)題不是土地不能集中的問(wèn)題，制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建立的恰恰是缺乏農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者。據(jù)筆者的家鄉(xiāng)威海市各地農(nóng)村的情況來(lái)看，目前主要收入來(lái)源于農(nóng)業(yè)的50歲以下的農(nóng)民極少。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要為50歲以上的老人。可以設(shè)想，十年、二十年后，如果堅(jiān)持現(xiàn)有的戶籍制度不變，集體的概念恐怕就將代之以少數(shù)個(gè)人。盡管這種情況目前只在東部沿海地區(qū)出現(xiàn)，但隨著城市化進(jìn)程的加快，出現(xiàn)類似情況的地區(qū)會(huì)逐漸增多，最終依然需要解決農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬問(wèn)題。因此堅(jiān)持集體土地所有制無(wú)法從根本上克服現(xiàn)行土地制度中存在的問(wèn)題，不應(yīng)作為土地制度改革的發(fā)展方向。

（三）農(nóng)地私有化改革思路的評(píng)析

持反對(duì)意見(jiàn)者認(rèn)為農(nóng)地私有化存在以下問(wèn)題：（1）我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，應(yīng)堅(jiān)持土地的公有制。實(shí)行農(nóng)地私有化改革是與社會(huì)主義道路背道而馳的。土地私有化必然引發(fā)農(nóng)村階級(jí)關(guān)系的劇烈變化，必然導(dǎo)致農(nóng)民的兩極分化出現(xiàn)剝削。（2）土地私有化將把農(nóng)民凝固在小塊土地上，阻礙土地的流動(dòng)與集中，勢(shì)必導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的副業(yè)化與兼業(yè)化，阻礙農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。(3)農(nóng)村土地私有化會(huì)導(dǎo)致大量賣(mài)掉土地的農(nóng)民進(jìn)入城市，增加城市的就業(yè)壓力。4 筆者認(rèn)為在我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地私有化是可行的，也會(huì)為農(nóng)民所接受，符合建立現(xiàn)代農(nóng)地制度的階段性特征。其理由如下：

(1)從世界各國(guó)農(nóng)村制度演變的情況來(lái)看，每一個(gè)國(guó)家農(nóng)地制度的現(xiàn)代化大體上都經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段，即耕者有其田階段和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)階段。耕者有其田階段就是建立起以農(nóng)民的自耕農(nóng)制度占主導(dǎo)地位的農(nóng)地制度。我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平還很低我國(guó)尚未建立起現(xiàn)代農(nóng)地制度。因而經(jīng)歷第一個(gè)階段即農(nóng)民土地私有制是必要的。

(2)農(nóng)地國(guó)有還是私有并不能改變一個(gè)國(guó)家的性質(zhì)。從世界各國(guó)來(lái)看，現(xiàn)代農(nóng)地所有制度主要可以分為三種類型：一是實(shí)行土地私人所有，資本主義國(guó)家一般屬于這種類型。二是以地方政府所有占大頭的農(nóng)地所有權(quán)制度。屬于這種類型的既有社會(huì)主義國(guó)家如前蘇聯(lián)，也有資本主義國(guó)家如加拿大、澳大利亞。加拿大的全部土地中，40%為聯(lián)邦政府所有，50%為州政府所有，只有10%為私人所有；三是實(shí)行國(guó)有加集體所有如我國(guó)。由此可見(jiàn)，土地國(guó)有并不為社會(huì)主義國(guó)家所獨(dú)有。

(3)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須在廣闊的田野上進(jìn)行，而且勞動(dòng)成果不能立即得到反映，因此農(nóng)業(yè)勞動(dòng)過(guò)程的管理和監(jiān)督比較困難這就決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在組織形式與工業(yè)生產(chǎn)有很大的不同，以家庭為單位組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在世界上具有普遍性。

(4)新中國(guó)成立以來(lái)的實(shí)踐證明，廣大農(nóng)民喜歡并希望土地歸自己所有。在土地集體經(jīng)營(yíng)時(shí)期，家家戶戶的“自留地”都比集體土地耕種得好。就是在家庭承包制的現(xiàn)階段，農(nóng)民一再關(guān)心“政策”變不變無(wú)疑也是希望土地能盡可能長(zhǎng)期和歸自己經(jīng)營(yíng)。長(zhǎng)期的承包大部分農(nóng)戶已將土地視為已有。在這種既成事實(shí)面前，捅破土地所有權(quán)這層窗戶紙，直接明確的把土地產(chǎn)權(quán)劃歸農(nóng)民個(gè)體所有，已成為順理成章的事情。私有制能保證農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛信潘缘漠a(chǎn)權(quán)及由此產(chǎn)生的一切權(quán)利，能夠造就農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行長(zhǎng)期投資的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制

(5)隨著新興工業(yè)的發(fā)展，就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，人口由農(nóng)村向城市的流動(dòng)，土地的流動(dòng)和集中也便自然。并且由于我國(guó)農(nóng)村人口眾多，可耕地少，不適宜搞大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，宜借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)。日本作為一個(gè)土地資源稀缺的國(guó)家走了一條小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，注重單位面積的投入，實(shí)行精耕細(xì)化，提高單位面積的產(chǎn)出的道路，與美國(guó)、加拿大等土地資源豐富的國(guó)家相比，人力投入較多。也正是由于土地的集中不會(huì)無(wú)限制的發(fā)展，那種擔(dān)心在農(nóng)村會(huì)出現(xiàn)少數(shù)剝削者和大多數(shù)的雇農(nóng)是多余的。當(dāng)然實(shí)行土地私有不可避免地會(huì)出現(xiàn)剝削。我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段，還不具備完備完全消滅剝削的條件。如果因擔(dān)心剝削的存在而拒絕改革，那我們是不是又要回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代呢？對(duì)于出現(xiàn)貧富兩極分化的現(xiàn)象國(guó)家應(yīng)通過(guò)宏觀調(diào)控和健全社會(huì)保障制度來(lái)加以解決。

四、農(nóng)地私有制改革的方案

1、集體成員的確定。考慮到我國(guó)由土地的私有轉(zhuǎn)為公有主要依靠戶籍來(lái)確定歸屬。而且農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得的依據(jù)也是戶籍，因此在確定集體成員時(shí)，凡擁有本集體戶籍的為集體成員。其次，因農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有重要的社會(huì)保障功能。因此對(duì)于曾經(jīng)擁有本集體戶籍且在本集體參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多年（10年以上），現(xiàn)已轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，但既沒(méi)有工作崗位也沒(méi)有被納入城市社會(huì)保障體系的的可以視為集體成員，有權(quán)參與集體土地的分割。

2、可供分割的土地包括集體所有的耕地、宅基地、建設(shè)用地、草原、荒山、荒地、林地、魚(yú)塘及其他土地。

3、分割的辦法。筆者認(rèn)為對(duì)于耕地，應(yīng)按集體成員的人數(shù)平均分配，原則上同屬于一戶的土地應(yīng)盡可能在一起以避免土地的進(jìn)一步碎化。對(duì)于宅基地，以分割時(shí)已經(jīng)取得的宅基地為限，宅基地上建筑物的所有者取得宅基地的所有權(quán)，對(duì)于沒(méi)有批準(zhǔn)的不再批準(zhǔn)，對(duì)于農(nóng)民因住房建設(shè)需要土地，通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)而取得。對(duì)于主要以畜牧業(yè)為生的地區(qū)，在分割草原時(shí)宜平均分配。對(duì)于荒山、荒地、林地、魚(yú)塘，宜通過(guò)拍賣(mài)的方式，確定土地的歸屬，但禁止企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織購(gòu)買(mǎi)，同等條件下，本集體成員有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。對(duì)于建設(shè)用地筆者認(rèn)為宜采用國(guó)家所有方式，由國(guó)家購(gòu)買(mǎi)，用于發(fā)展農(nóng)村企業(yè)以及興辦公益性事業(yè)。對(duì)于事實(shí)上已經(jīng)存在的道路、水利設(shè)施，任何人不得主張所有權(quán)，應(yīng)為村民共有，共同使用。

4、實(shí)行土地登記制度。對(duì)于農(nóng)民所擁有的每一塊土地應(yīng)詳細(xì)登記其所有人、地點(diǎn)、使用用途、數(shù)量，并發(fā)放權(quán)屬證明，以明析產(chǎn)權(quán)便于監(jiān)管。

五、我國(guó)農(nóng)村土地制度改革應(yīng)遵循的原則

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革無(wú)疑非常重要，但若沒(méi)有相關(guān)配套制度的輔助，改革很難成功。筆者認(rèn)為實(shí)行農(nóng)地私有化改革中必須遵循以下原則：

1、農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)與土地用途不變的原則

當(dāng)人們?yōu)橹袊?guó)人以占世界7%的土地養(yǎng)活了占世界22%的人口而自豪時(shí)，我們不得不從另一個(gè)角度來(lái)考慮，那就是擁有世界人口22%的中國(guó)卻只擁有占世界7%的土地。在土地資源相對(duì)不足的情境下，實(shí)行糧食主要依靠自給確保糧食安全就成為中國(guó)農(nóng)業(yè)首先應(yīng)考慮的問(wèn)題。隨著工業(yè)化的發(fā)展，城市的擴(kuò)展，必將使可耕地越來(lái)越少。在糧食產(chǎn)量不能大幅提高的情況下，人們對(duì)于生活質(zhì)量不斷提高的要求與耕地不斷減少的矛盾會(huì)越來(lái)越突出。據(jù)有學(xué)者預(yù)測(cè)，中國(guó)2030年糧食生產(chǎn)量將在1990年基礎(chǔ)上下降20%，只有2.63億噸。即使需求按現(xiàn)有人均占有量水平來(lái)計(jì)算，自給率也只有54.9%。5如果糧食主要依靠進(jìn)口，則我國(guó)人們的生活水平不僅受制國(guó)際市場(chǎng)的糧食供應(yīng)，而且以農(nóng)產(chǎn)品為原料的工業(yè)也會(huì)受到重大影響。一旦國(guó)際市場(chǎng)的糧食供應(yīng)短缺必將引起國(guó)內(nèi)物價(jià)的大幅上漲，進(jìn)而引發(fā)通貨膨脹，不僅影響人們的生活水平的保持和提高，而且會(huì)引起社會(huì)的巨大震蕩。因此，在進(jìn)行土地制度改革時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格限制耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地。

2、土地集中程度與工業(yè)化、城市化進(jìn)程相適應(yīng)的原則

盡管當(dāng)前土地制度改革的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)土地的集中和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。但在當(dāng)前，在整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓 力比較大，社會(huì)保障制度不健全的情況下，土地集中的規(guī)模不宜過(guò)大過(guò)快。土地集中的程度應(yīng)與工業(yè)化、城市化和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的進(jìn)程相適應(yīng)。只有將富余的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，才能從根本上解決土地的集中和農(nóng)民增收的問(wèn)題。

3、改革與社會(huì)保障措施同步進(jìn)行，堅(jiān)持效率優(yōu)先兼顧公平的原則

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，無(wú)論選擇什么樣的道路，其目的都是要建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，按照市場(chǎng)的規(guī)律來(lái)配置資源，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化利用，提高生產(chǎn)率。按照效率觀念，只要有利于土地資源優(yōu)化配置的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度就是好制度，土地應(yīng)盡可能地集中以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。而美國(guó)學(xué)者羅爾斯則認(rèn)為，“一個(gè)社會(huì)無(wú)論效率多高，如果它缺乏公平，則就不能認(rèn)為它比效率低但比較公平的社會(huì)更理想。”6因此在我們強(qiáng)調(diào)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的增加時(shí)，必須將我國(guó)的社會(huì)保障體系覆蓋到農(nóng)村，使農(nóng)地不再是農(nóng)民生活的最后保障，在沒(méi)有后顧之憂的情況下，農(nóng)民才能徹底放心地離開(kāi)農(nóng)村，從而有利于農(nóng)地的集中和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

3、土地制度改革與戶籍制度改革同步進(jìn)行的原則

土地制度改革應(yīng)有利于促使農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。而勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移除了取決于我國(guó)工業(yè)化和城市化的發(fā)展進(jìn)程，以及社會(huì)所能提供的就業(yè)崗位之外，還受制于我國(guó)的戶籍制度。一方面，目前我國(guó)人口的流動(dòng)主要是由農(nóng)村向城市流動(dòng)。但由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度造成了城市市民與農(nóng)民兩種不同的身份。農(nóng)民難以獲得城市戶籍成為城市市民，也難以享受與擁有城市戶籍的居民平等的就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)待遇。城市對(duì)民工權(quán)益的歧視導(dǎo)致農(nóng)民工在城市只能作為候鳥(niǎo)存在，這在客觀上阻礙著土地制度的進(jìn)一步改革。7在就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻時(shí)期，農(nóng)民們?cè)桨l(fā)感覺(jué)到土地的重要性，越發(fā)地重土難遷。另一方面，我國(guó)農(nóng)村的戶籍制度與土地制度密切相關(guān)，宅基地和承包地的取得以是否具有該社區(qū)的戶籍為依據(jù)。并且農(nóng)民沒(méi)有遷徙的自由，從而使得現(xiàn)行的戶籍制度不僅限制了農(nóng)民由農(nóng)村向城市流動(dòng)，也阻礙了富余的勞動(dòng)力由人均耕地少的農(nóng)村向城市化進(jìn)程發(fā)展快人均耕地多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移。因而導(dǎo)致了在城市化進(jìn)程快的地方，土地集中程度較高的地區(qū)，因缺乏青壯勞動(dòng)力，而只能進(jìn)行粗放式經(jīng)營(yíng)；而人均可耕地少的農(nóng)村，農(nóng)民因無(wú)地可種，而不得不轉(zhuǎn)投其他行業(yè)，同樣無(wú)心進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。筆者認(rèn)為，應(yīng)改革我國(guó)當(dāng)前的戶籍制度，取消城鄉(xiāng)戶籍的差異，徹底貫徹同工同酬的原則，在教育、醫(yī)療、福利分配等方面一視同仁。同時(shí)應(yīng)規(guī)定公民有遷徙的自由，促使農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)和農(nóng)村之間的流動(dòng)。

4、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革與土地所有權(quán)征用制度改革同步進(jìn)行的原則

首先應(yīng)從憲法的高度直接將農(nóng)民的土地所有權(quán)予以確認(rèn)。憲法所確認(rèn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民對(duì)抗政府侵犯的權(quán)利。但為公益目的，不可避免地需要對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行征用。正如曼徹斯特大學(xué)法學(xué)教授安東尼.奧格斯指出：“從來(lái)沒(méi)有哪個(gè)制度否認(rèn)政府的征用權(quán)，重要的是征用的法律限制。”8遍觀世界各國(guó)的土地征用制度，無(wú)不強(qiáng)調(diào)征用應(yīng)以公益為目的。立法應(yīng)明確地規(guī)定公益征用的范圍，不 可作擴(kuò)大理解。對(duì)于企業(yè)和私人經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)用地的取得只能通過(guò)市場(chǎng)交易來(lái)進(jìn)行，絕不可以借助政府征用的強(qiáng)制手段。同時(shí)應(yīng)對(duì)征地作程序上的限制，各級(jí)政府因公益性目的征用土地，應(yīng)就征用土地的規(guī)模、用途、補(bǔ)償方案提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)或常委會(huì)審查，最后應(yīng)大幅提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以減少農(nóng)民因財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的喪失所帶來(lái)的損失。

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吳義軍：《中國(guó)農(nóng)村土地改革的社會(huì)成本問(wèn)題》[J]，《經(jīng)濟(jì)觀察》2007年第2期。

馮琳：《對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)一步改革新路徑的探索－基于馬克思地租理論的指導(dǎo)》［J］，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與科技》2008年第3期。4武永花：《探析我國(guó)農(nóng)村土地制度改革》［J］，《北方經(jīng)濟(jì)》2006年第9期。5 楊萬(wàn)江：《危機(jī)與出路中國(guó)糧食結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)發(fā)展新論》［M］，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999年版第4頁(yè)。6 約翰。羅爾斯：《正義論》［M］，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1989年版，第71－72頁(yè)。7 林 哲、柯 迪：《深化農(nóng)村土地制度改革 ：動(dòng)因、制約因素及對(duì)策研究》［J］，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2006年第7期。8［美］路易斯.亨金等：《憲政與權(quán)利》［M］，生活.讀書(shū).新知三聯(lián)書(shū)店1997年版，第156頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：洪芳，女，（1972－），山東文登人，漢族，碩士，山東工會(huì)管理干部學(xué)院講師。通訊地址：濟(jì)南市桑園路60號(hào)山東省工會(huì)管理干部學(xué)院勞動(dòng)關(guān)系系。郵編：250100 聯(lián)系電話：***

電子郵箱：hongfang172@126.com

第五篇：產(chǎn)權(quán)制度、三變改革標(biāo)語(yǔ)

“三變”改革民為先

助農(nóng)增收美夢(mèng)先

搞好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

確保產(chǎn)權(quán)歸屬清晰

權(quán)責(zé)明確

“三變”改革促發(fā)展

產(chǎn)業(yè)調(diào)整惠民生 推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革

培育農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能

搞好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)合作社發(fā)展 抓好產(chǎn)權(quán)制度改革工作，增加農(nóng)民收入，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì) 戶戶有資本、家家成股民、年年有分紅 實(shí)行土地入股、培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收