第一篇：配合國土資源部開展深化農村土地產權制度匯報材料

配合國土資源部開展深化農村土地產權制度

改革與建設調研匯報材料

一、我國農村集體土地產權制度的基本現狀

1、農村集體土地產權制度的歷史沿革。

新中國成立以來，我國對農村土地的產權制度的安排有過幾次重大的變化。建國初期，我國農村實行了土地改革，將過去由地主、富農霸占的土地分給無地少地的農民，從而激發了廣大農民生產積極性，使農業生產力大幅度提高。土地改革后，為解決部分農戶勞動力不足的困難，開始發展互助組。1953年開始推行初級農業合作社，土地、耕畜和大農具人股交合作社集體使用，但所有權仍歸農戶，收益既按勞分配，又按股分紅，按今天的說法也可算作“兩權分離”。盡管土地改為“私有公營”，農產仍是土地的主人，只是由大家一起來合理使用土地，以提高土地產出率和減少風險，因而還是獲得了大多數農產的擁護。但1955年夏季開始實行農村高級合作社，一下子取消了土地、耕畜和大農具的入股分紅，將農民私有的土地無償轉為集體所有，使土地由私有私營變為公有公營，從而徹底割斷了農產與土地之間天然的血緣關系。從當時實際情況看，這種制度安排很難說是農村生產力發展的必然要求，更多的恐怕還與那個時期的政治因素有關。1958年又開始搞“政經合一”的人民公社化運動，刮起了“一平二調”的“共產風”，這實際上是重蹈了蘇聯的“農業公社”的覆轍，不僅在極短的時間內更徹底地否定了農民家庭作為基本生產經營單位的地位，剝奪了農民對土地的所有權、占有權、經營權，而且還嚴重侵 犯了農民的收益權。由于“人民公社制度本身的效率低下和對農民利益的損害，是制度內涵規則的必然反饋”。從而必然會給我國農村和農業發展帶來一場歷史上罕見的深重的災難。

1979年以后，我國總結了前二十多年的經驗教訓，對農村土地產權的制度安排作了一次重大的調整，將土地使用權分離出來交還給農民家庭承包經營，由土地的公有公營轉變為公有私營，但集體仍握有所有權、處分權和部分收益權。由于“家庭承包責任制作為一種制度創新，有著還原農業家庭經營最優的經營特征和適應農業的產業特征的本質內在規定”。這種部分產權的經營權回歸，揚棄了傳統的集體生產模式，在一定程度上迎合了經濟主體的內在要求，從而解放了生產力，促進了農業的發展。我國80年代農村率先進行的以推行家庭承包責任制為核心的經濟改革不僅刺激了農業生產，顯著地改善了農民的生活，而且也對城市的經濟改革產生了極大的促進作用。

進入90年代后，家庭承包責任制繼續發揮著穩定農業生產的作用，并在此基礎上又衍生出幾種新的承包形式，如山東平度的“兩田制”，廣東南海的“農村土地股份合作制”，陜西、晉西、湘西等地區實施的“四荒地拍賣”等，在出臺初期也都收到了較好的效果。然而近幾年來，家庭承包責任制包括幾種衍生形式，卻出現了不同程度的制度障礙，產生了一系列問題，低效利用稀缺的土地資源這一現象仍未得到根本改觀。

2、集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權、承包經營權的主體和權能等實際狀況。我縣集體土地所有權的大部分集體屬于村小組一級的農民集體經濟組織，部分由村委會代管，也有部分是村委會直接管理的村集體經濟組織所有，有極少部分是屬于鎮農民集體經濟組織所有，這也是我國目前土地產權制度的現狀。集體土地所產生的收益一般歸集體所有，例如國家怔收土地一般直接補償到農民個人，部分歸集體安排。集體建設用地使用權的主體一般是農民集體經濟組織或村辦企業和聯營企業，一般產生的收益歸農民集體經濟組織所有或企業所有。宅基使用權一般是本農村集體經濟組織成員才具有，宅基地目前可以出租。承包經營權一般分為家庭承包制的農戶主體和對外承包從事農業生產的個人或單位，前者是具有從事農業生產的收益權和征地補償權，后者只有從事農業生產的收益權并且要繳納一定的租金。

3、集體土地通過征收、流轉等方式產生的收益分配現狀。我縣集體土地通過征收轉為國有土地按照國家及地方政策享受征地補償的各種權利及收益。我縣集體土地目前沒有除對外承包從事農業生產外沒有開展流轉。

二、農村集體土地產權制度存在的問題和改革探索

1、農村集體土地產權在主體、權能以及農民集體和成員間關系、集體土地收益分配等方面存在的突出問題。

隨著經濟的發展，土地的價值愈發顯現，圍繞著土地的收益，農民集體和成員間的矛盾越來越突出，也同時對現有的農村集體土地產權帶來沖擊。主要在現有的農村集體土地大部分已經承包到戶，但涉及到征地時由于收益的分配問題，農民集體和成員間經常產生大的矛 盾，由于村干部的粗放管理和不能代表大多數村民利益，必須完善各種征地制度保障農民權益。

2、各地在進一步明確和落實集體土地產權主體、合理界定農民集體與成員關系方面實踐探索。

我縣在這方面按照國家和地方政策將征地補償直接到農戶，避免各級截留，而且實行先補償后征地政策，有力地保障了農民利益。同時開展農村征地補償費用包含社保、醫保等支出，這方面由村集體組織牽頭進行。合理界定村集體與成員的權利。

3、各地在逐步還權賦能、切實規范集體內部土地收益分配方面的有益嘗試。

土地制度的創新要以有利于農業生產力的提高和農村經濟的發展為基本前提，其制度安排必然要注重農地及農地生產特點，使生產者的行為不違背農地生產的生態本質，有效發揮制度在促進資源優化配置中的作用。制度創新應充分考慮生產者的自發能動性，從而降低監督成本，提高生產效率。同時，制度創新還必須確保國家和社會公眾利益對土地利用的最終決定權。

因此，對土地產權制度進行重大變革的核心就是要“還權于民”：要在社會公眾利益的約束條件下，使農業生產者較完整地擁有土地的所有權、占有權、使用權、收益權和處置權，并從對自身利益的追求中促進社會的發展。

這方面，我縣嚴格按照上級政策開展農村土地產權改革嘗試，目前主要參照省政府《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》開展 集體土地產權方面的改革，其它暫未涉及。

三、農村土地確權登記頒證工作進展情況及存在問題

1、當前農村集體土地確權登記頒證進展情況和政策措施。

我縣的農村集體建設用地使用權早在1989年就開始，應發證數1734宗，已經發證870宗，占應發證的50.2%。

我縣的農村集體所有權登記發證早在2006年底更新調查基本完成就開始了，經過四年時間的努力，基本完成除爭議地外的農村集體土地所有權登記發證工作。目前，集體土地所有權應發證數1163宗，已發證數956宗，占應發證數的82.2%，建立圖形和屬性數據一一對應的數據庫。

我縣農村宅基地早在1989年開始的土地總登記就開始確權登記發證，目前已經發證113304宗，占應發證數的66.65%。據測算目前仍有將近六萬宗左右未發證。

根據上級的要求和市政府的統一部署，我縣將于今年全面開展農村宅基地發證工作，并于年底基本完成此項工作。預計全縣還有大約六萬宗左右的發證量，目前已經通過公開招標確定專業隊伍廣東省國土資源測繪院開展此項工作的外業調查，現在正待完成準備工作全面開展。我們將嚴格按照上級的要求做好農村宅基地發證要求。

2、集體土地所有權確權登記頒證工作和存在問題。

我縣的農村集體所有權登記發證早在2006年底更新調查基本完成就開始了，經過四年時間的努力，基本完成除爭議地外的農村集體土地所有權登記發證工作。目前，集體土地所有權應發證數1163宗，已發證數956宗，占應發證數的82.2%，建立圖形和屬性數據一一對應的數據庫。

目前，集體土地所有權的全面完成，尚待爭議地的解決，我縣集體爭議多，歷史遺留問題也多，需要進一步加大爭議地的解決力度。

3、宅基地使用權確權登記頒證工作情況和存在問題。

我縣農村宅基地早在1989年開始的土地總登記就開始確權登記發證，目前已經發證113304宗，占應發證數的66.65%。據測算目前仍有將近六萬宗左右未發證。

根據上級的要求和市政府的統一部署，我縣將于今年全面開展農村宅基地發證工作，并于年底基本完成此項工作。預計全縣還有大約六萬宗左右的發證量，目前已經通過公開招標確定專業隊伍廣東省國土資源測繪院開展此項工作的外業調查，現在正待完成準備工作全面開展。我們將嚴格按照上級的要求做好農村宅基地發證要求。

4、集體建設用地使用權確權登記頒證工作情況和存在問題。

我縣的農村集體建設用地使用權早在1989年就開始，應發證數1734宗，已經發證870宗，占應發證的50.2%。

四、推進農村集體土地產權制度改革與建設的有關建議。

1、顯化集體土地產權主體、合理界定農村集體與成員關系的具體建議。

土地制度的創新要以有利于農業生產力的提高和農村經濟的發展為基本前提，其制度安排必然要注重農地及農地生產特點，使生產者的行為不違背農地生產的生態本質，有效發揮制度在促進資源優化 配置中的作用。制度創新應充分考慮生產者的自發能動性，從而降低監督成本，提高生產效率。同時，制度創新還必須確保國家和社會公眾利益對土地利用的最終決定權。

因此，對土地產權制度進行重大變革的核心就是要“還權于民”：要在社會公眾利益的約束條件下，使農業生產者較完整地擁有土地的所有權、占有權、使用權、收益權和處置權，并從對自身利益的追求中促進社會的發展。

通過對社會發展動力和現代農業發展方向的深層次考慮，以我國農村土地制度的現狀為出發點，綜合國內外的先進經驗，我們認為，現階段我國農村的土地制度應實行以社會所有制為前提，以業主所有制為基礎的雙層產權制度。

這種雙層產權結構的前提條件是農村土地的終極所有權歸全社會所有，即土地的上層所有者為社會全體人民。上層所有權的法定代表人為土地委員會，這個委員會由各級人民代表大會立法通過并任命的地方人民代表、各類專家、社會賢達和政府管理人員共同組成，并按照社會利益對農村土地實行統一的決策管理，至于具體的管理事務則由政府有關職能部門去分工處理。土地委員會不同于傳統的政府主管部門，它是由各級人大直接任命的，并對人大負責。土地委員會能廣泛吸收社會各界人士參予農村土地的決策、管理和監督，既代表了全社會的利益，也代表了農產本身的利益。當然，它的權力也不是無所不包，而是界限分明的：土地委員會“通過實施統一、嚴格的規劃管理實現上層對土地的調控功能；通過法定程序，以征收土地稅金、租金的形式獲取上層所有權的收益；在社會公共利益與業主利益發生沖突時，使后者利益服從前者利益”。這種組織形式有利于擺脫行政機構的直線管理，克服部門所有制的種種弊病。

業主所有制是農村土地雙重產權結構的基礎。業主是“依法擁有、照章納稅、自主經營、自負盈虧”的獨立經濟實體，業主既可以是農戶，也可以是各級政府(公地的擁有者)和各類法人機構。業主除了依照法律規定向國家繳納應該承擔的農業稅和地租外，對自己的農地擁有實際的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權、處置權及他項權利，其他個人或機構均無權干預。當國家出于社會公眾利益的原因，需要改變土地用途和收購業主所有權時，業主必須服從，但有權依法獲得經濟補償。

這種雙重結構的土地產權制度層次分明、界限清晰，兼顧了社會利益和個人利益，可大大提高業主的生產積極性。它既可避免“私有財產神圣不可侵犯”而導致國家和公眾利益受損的不足，又可克服傳統國有化制度中政府的直接干預，縮小鄉村干部以權謀私的空間，促進土地資源的優化配置，使固化的土地流動起來，有利于生產結構、生產規模的及時調整，并在流通中得到長足發展，達到“資源的優化配置，要素的合理組合，資產的不斷增值”的最終目標，從而把土地從低水平經營中徹底解放出來，走上現代化的經營軌道，促進農業的高效發展。

2、在特定區域、一定范圍內推進集體土地產權改革，理順政府和農民集體的利益分配關系的具體建議。

以上論述表明，農村土地雙層產權結構是符合我國國情和制度變遷的路徑依賴的較優選擇。它的基本思路就是：以“資源的優化配置，要素的合理組合，資產的不斷增值”為目標，以家庭經營為核心，通過“還權于民”重建土地和生產者之間的血緣關系。基于這個基本思路，我們建議進行土地產權制度改革的具體措施為：

(一)成立農村土地委員會

1．縣以上各級人民代表大會通過立法程序組建土地委員會，代表全體人民行使農村土地終級所有權。土地委員會由地方人民代表、專家、社會賢達、政府管理人員共同組成，由各級人大依法任免。

2．土地委員會在執行土地管理權能時，應按照社會公眾利益進行決策管理。

3．建立以登記為中心的交易管理系統，將政府管理與法律監督統一起來，共同為農村土地市場服務。

4．以基本農田保護為原則，由農村土地委員會對土地流通進行監督、引導和控制。國家或社會公眾利益需要使用農村土地時，應報經土地委員會審查批準，并按合理價格向業主征購。

(二)采取適當的措施，分步執行業主所有制

1．農戶以現有的責任田、口糧田、自留地和宅基地作為將來核定業主土地所有權證的基礎，這部分土地產權應無償歸于農民所有。

2．對于目前承包大戶擁有使用權的土地進行客觀公正地評估，由承包者向集體繳納一定費用購買所有權，取得業主所有權。

3．農村集體經濟組織使用的土地按現占用的土地面積核定產權，但必須每年繳納一部分土地收益作為該地的農業發展基金，用于解決集體范圍內農戶的生產和生活困難。

4．以租賃或合作經營方式使用農村集體土地的非農經濟組織，其所使用土地的業主所有權仍歸原出租方或合作方(集體經濟組織)。

5．農村行政管理機構和公益事業使用集體土地者，由上級財政或投資者向集體出資買斷，取得業主所有權，或繼續向集體租用。

6．村一級應建立代表集體的法人經濟組織，以取代村委會行使集體土地所有者職能。這種經濟組織應將農民應有的土地權利，以一定形式加以量化。

(三)借鑒國外先進經驗，大力發展現代化家庭農場

雖然目前“庭院經濟”取得了一定的發展，但畢竟不能越俎代皰。唯有具有一定規模水平，擁有先進技術裝備，掌握現代科學技術和科學管理知識，以市場為導向，進行現代化、專業化、集約化經營的自主決策、自負盈虧的家庭農場才是我國農村經濟發展的必然趨勢。家庭農場目前以戶為基礎，將來也可能發展成聯戶合作、合資、有限責任公司、股份制農場等多種形式，但這必須是“水到渠成”，是出于農民追求利益最大化的自覺要求，政府不必去做“拔苗助長”的事。

(四)建立家庭農場的支持和服務系統

現階段我國的農村經濟發展較為落后，農民的整體收入較低，恐沒有經濟實力收購土地，因此，政府應該積極引導，逐步形成家庭農場的支持和服務系統。

1．以基本農田保護為前提做好土地總體規劃，并通過法律法規 來保障農戶利益。

2．設立農業生產發展基金，資助農民對土地進行長期的個人投資。鑒于我國農村經濟發展較為落后，農民沒有實力收購土地，銀行應建立農田置業投資信貸基金，以按揭形式向農戶提供低息貸款，基金進行部分或全部貼息。

3．設立農業貸款擔保基金。農民向銀行貸款時，經審查通過者可由基金作擔保。

4．對青年農民提供就業補貼，幫助其通過培訓掌握農業生產或其他專業技能，就業補貼資金主要來自農業發展基金和財政預算撥款。

5．設立農業保險基金，轉移和分散農民的土地投資風險。

6．政府建立屯存農產品的公共倉庫，在市場價格較低時免費接受農民寄存，并根據實際情況以質押方式先行提供免息貸款支持生產周轉，俟行情好轉時還貸取貨，或由政府按保證或支持價格收購，以保障農民的基本利益。

7．政府在預測宏觀形勢的基礎上引導農產品的深加工，支持原有集體經濟組織進行轉化，使之向股份制或股份合作制方向發展，成為按現代企業制度要求運作的企業。其主要業務是向農戶提供技術、裝備以及各種產前、產中、產后服務，并將這些服務組織納入到整個社會服務體系中。

(五)建立合理的農村土地流轉機制

1．建立、健全土地產權界定、區界界定、土地調查、測繪、評 估和土地登記制度。

2．所有的土地交易都要通過政府辦理登記手續，依法納稅。

3．在農業用地交易轉讓中，政府應制定一定的限制條件，如：不能擅自改變規劃用途，受讓者必須具有一定的農業知識、農業技能和經營土地的能力等，從而保證土地的高效開發和最優配置，并促進農村教育事業的發展。

4．鼓勵農地向種田能手集中，進行規模經營。

5．出于國家或社會公眾利益需要而須改變農業用地為非農建設用地者，政府和用地單位應參照市場價格，以合理的價格進行征購或收購業主所有權，廢止傳統的無償或低價征用方式。收購資金不足，可以發行長期有息的土地債券，分期還本付息。

6．本著“取之于地，用之于地”的原則，對征購集體土地業主所有權獲得的資金，由土地委員會進行管理，用于農村的發展生產、社會保障以及農村公益事業。

(六)建立合理的農村稅費體系

農村稅收體系的確定應本著財政學理論中的受益原則和能力原則，公平地確定農民應負擔的合理內容。農民應該負擔的大致包括以下幾個部分：以農業稅或田畝稅形式表現的終極所有權的收益；出于公共利益的需要而興建的大型農田水利建設的生產管理開支；政府管理人員的差餉；地區社會的公益事業(農村地區的科教文衛)等，可將這些負擔內容歸并成為合理的稅、租、捐。農戶只需依法繳納稅租捐，對其他各種不合理的攤派依法有權抗交，以切實減輕農民負擔。(七)建立健全農村社會保障體系

在實施雙層所有權結構的同時，應逐步建立和健全農村社會保障體系，弱化和部分替代土地的保障功能，降低農地制度改革的成本，從而促進農村土地制度改革的順利進行。

3、加快推進農村土地確權登記處頒證工作、加強農村土地產權保護等基本制度建設的相關建議。

切實按照上級要求和本地實際，加快集體土地的確權登記工作，在一年內全面完成宅基地發證工作；加大農村爭議地區的調處力度，盡快完成所有權登記發證工作；集體建設用地在宅基地調查發證期間一并完成。

通過土地的確權登記，使法律上完成對農村集體土地的界定和保護，為下一步開展各項工作打下良好的基礎。在國家和地方政策的允許下開展農村土地產權制度改革和試點工作，為下來的工作奠定基礎。

五、農村土地確權登記頒證工作的質量和規范化情況。（補充）

六、土地爭議調處。（監察負責）（補充）

——《土地權屬爭議調查處理辦法》實施情況

1、《土地權屬爭議調查處理辦法》（以下簡稱《辦法》）實施以來，受理的土地權屬爭議案件63宗，已處理59宗，正在處理的4宗。以往受理的案件都能處理。

2、土地權屬爭議起因的類型有1）道路建設占地引發約占50%；2）工業建設占地引發約占40%；其它原因引發約占10%。

3、沒出臺配套性政策文件

4、縣委、縣政府在2004年設立了“縣山林土地糾紛調處領導小組辦公室”，人員6名，經費5000元/月。

5、“調處辦公室”是臨時機構，人員從縣內相關單位抽調，不便管理，影響工作效率和工作質量。6、1）集體與國有土地權屬爭議，如縣羅浮山水果場與馬河背口小組爭議場部土地案；2）集體與集體所有權爭議，如楊村鎮埔聯村馬嶺、山尾小組與連

一、連

二、連三小組爭議“三渡橋”土地案；3）集體宅基地爭議，如柏塘鎮黃塘村橋園小組與三村、下村小組爭議“新屋下”（土名）集體舊宅基地；4）國有土地使用權爭議，如縣輕工業品進出口公司綜合樓“天井”使用權爭議。

7、《辦法》中關于管轄權的規定能滿足實際工作需要。

8、《辦法》中關于期限的規定能滿足實際工作需要，如羅浮山管理委員會瀾石村與新圍小組爭議“天井塘”土地案。2008年11月1日申請，6日決定立案并書面要求雙方當事人在30日內提交“答辯狀”2009年2月28日提交處理意見。

9、在調查階段普遍存在取證難的問題。一是當事人確實沒保存書面證據；二是當事人認定爭議地是對方的或明知證據不足拒絕在確認爭議范圍面積圖上、文件上簽名蓋印。

10、作出的調解書和處理意見書在具體實踐中一般能夠兌現。進入行政復議和司法程序的案件比例約為50%。

11、發出立案通知書，在通知書中注明法律規定的內容，如繼續動土 改變現狀的通過政府出面做思想工作勸其停工。

12、《辦法》操作性不強，使用率低。建議具體化、細則化。如當事人一方接受或拒絕配合調查怎么辦？當事人拒絕在確認爭議范圍的圖件上、文件上簽名、蓋印又如何處理？一方沒有在圖件、文件上簽名、蓋印作出的處理決定是否有效？

博羅縣國土資源局 二0一0年十月十一日15

第二篇：制度論文-淺談農村土地產權制度[定稿]

淺談農村土地產權制度

土地產權是指權利人在其權利存在的土地上，為實現其利用土地的目的，分別依法行使其權利時對土地的用益、流轉、管理權。

我國現行的農村土地產權制度，是八十年代初農村經濟體制改革時確立起來的，主要形式為家庭聯產承包經營。其特點是，將集體土地的所有權和經營權分開，所有權歸集體，經營權歸農戶，以農戶家庭為生產經營單位。此經營方式改變了原來人民公社的經營體制和以生產隊為基礎的生產組織形式，在一定程度上規范了人民公社時期有名無實、殘缺不全的農地產權關系，是農村土地產權制度的一種創新和集體所有制的復歸。

家庭聯產承包責任制是在保留集體所有制因素的條件下實現了農民對土地的直接經營權，但它是由國家控制而由集體來承受其控制結果的一種制度安排。因此，這種特有的農村土地產權制度帶來了一系列的問題，如土地權屬糾紛、征地補償費用不標準、不合理分配、農民宅基地不合理占用、土地使用權尤其是非農集體土地使用權的流轉問題及農民的權益問題等。

具體而言，現行農村土地實行集體所有制，但對于“集體”，法律上含糊不清，由此可見農村土地所有權是缺失的。產權不完整可能導致土地頻繁調整，農民進行短期經營行為，甚至采用掠奪式經營，導致土地貧瘠化，不利于土地的可持續發展。因此目前我國的農村土地產權制度面臨的迫切要解決的就是明確土地產權所有。

另一方面，目前中國農地面臨著土地分散經營，難以獲得規模效益。雖然我國的耕地面積豐富，但對于9憶農民這個龐大的基數，人均耕地面積只有0.1公頃，僅有世界平均水平的42%。所以說，要從根本上提高效益，就必須改變這種小規模的經營模式。

再且，分散經營使農產品供給層次低，難以獲得市場優勢。家庭聯產承包經營面臨著小生產與大市場的矛盾，主體分散，導致農產品無力抵御激烈的市場競爭，加之以封閉式的經營模式，使農產品進入市場的交易費用昂貴，同時缺乏對市場的有效信息，面臨的市場風險大大提高。家庭生產的盲目性和農產品市場競爭的無序性，也造成農業資源的巨大浪費。

在現有的法律中，只有城市的國有土地才可以出讓其建設使用權，而農村集體農地必須經過政府征用，變成國有土地，才可以產生出建設使用權。這種不平等的土地權利，把農民束縛在土地上，不利于農民人口流動，還嚴重影響了中國城市化和新農村建設的進程。所以，改變這樣的法律法規，制定公平、合理的法律制度，也是農村土地產權制度改革發展的一個重要方面。

總的來說，農村土地產權制度改革的最終目標指向是以恢復農民地權為實質內容的制度變遷。當前，農村土地產權制度的改革的核心內容主要是把土地承包權賦予真正的物權屬性，這樣可以在土地集體所有制的前提下賦予農戶以土地經濟所有權，集體合作經濟組織保留對土地的終極所有權，并通過一定的收益權來體現。農戶擁有對土地的占有、收益、使用和有條件的處置權。集體憑借土地的終極所有權，可以依法進行土地使用情況的監督管理，負責農地的承包、繼承、轉讓、出租、入股、抵押等的管理工作，可以依法收取地租。

第三篇：國土資源部關于配合實施好

國土資源部關于配合實施好

全國中小學校舍安全工程的通知

國土資電發?2009?29號

各省、自治區、直轄市國土資源廳（國土環境資源廳、國土資源局、國土資源和房屋管理局、規劃和國土資源管理局）：

根據黨中央、國務院的部署，從2009年起，實施全國中小學校舍安全工程。為配合做好這項重要工作，現就有關事項通知如下：

一是高度重視、精心部署。國務院即將召開電視電話會議，對實施全國中小學校舍安全工程作出全面部署。國土資源部門是工程領導小組成員之一。各級國土資源部門要充分認識這項工作的重要性，將配合開展中小學校舍安全工程建設作為當前地質災害防治工作的重要內容，加強組織，抓住機遇，按照要求扎實推進。

二是全面排查、不留死角。各地要在省級中小學校舍安全工程領導機構的統一領導下，結合已有地質災害調查資料，全面開展受地質災害威脅的中小學校舍摸底調查工作，確保不漏過一所學校、不放過一處隱患。對排查出威脅中小學校舍的地質災害隱患點，要及時向省（區、市）校舍安全工程領導機構匯報和溝通，納入中小學校舍安全工程。在采取治理或搬遷避讓措施前，要積極配合教育部門將地質災害隱患點納入當地群測群防體系，落實防災預案，加強監測，確保一旦出現臨災前兆，能迅速轉移

避讓學校師生。對威脅中小學校舍安全的重要地質災害隱患點，應予以重點防范。

三是做好服務、盡職盡責。主動與教育等相關部門共享地質災害調查等基礎資料，提供準確、全面的數據。按要求組織好已建校舍的地質安全評估工作，監督指導評估單位拿出高質量的評估報告。發揮部門技術優勢，派出經驗豐富的地質專家參與新建校舍的選址。在新建校舍建設中，嚴格執行地質災害危險性評估制度，避免產生新的地質災害隱患。

四是強化宣傳、常抓不懈。將面向中小學師生的地質災害防災減災科普宣傳和教育培訓作為一項長久的、常規的工作抓實抓好。當前，要以“防災減災日”為契機，以學校為重點，下發宣傳畫和防災宣傳冊，有條件的地方要在地質災害多發的山區農村中小學校開展地質災害防治科普“小小宣傳員”活動，通過張貼宣傳畫、分發防災宣傳冊、開展防治知識講座、觀看地質災害教育片等形式多樣的活動，切實提高廣大教師和學生的房子減災意識和自救互救能力。

二○○九年五月八日

第四篇：論我國農村土地產權制度試點改革

論我國農村土地產權制度試點改革

摘 要：長期以來，由于農村集體土地產權不清和產權制度的激勵約束等功能的缺失，農村土地資源配置低效、農民權益受損問題較為嚴重。為了改變這個現狀，解放農村生產力，全國各地就農村土地產權制度改革紛紛進行試點。十八屆三中全會后，農村土地制度改革更是受到極大關注，并提上了政府工作日程。本文在這樣的背景下，對中國農村土地產權制度改革的試點情況進行分析，以期進一步確定中國農村土地產權制度改革方向。

關鍵詞：宅基地產權；集體建設用地使用權；土地承包經營權；農村土地產權

基金項目：2013年北京市高等學校青年英才項目

主持人：歐陽蘇芳

項目編號：YETP1430

項目內容：不動產統一登記制度研究

中國是個農業大國，農民及其農村土地問題一直是我國的主要問題。新中國成立60多年以來，我國的土地制度經歷了多次變革。近年來，為了促進農村土地的進一步改革，各地進行了試點。本文就各地試點情況做綜述。成都土地產權制度改革實踐

成都市我國的一個特大城市，市域國土面積的絕大部分在農村，半數以上的居民為農民。自2003年“城鄉統籌”工作實施以來，成都城市居民人均可支配收入增長1.76倍，農村居民收入增長了1.77倍。成都在此過程中進行的農村土地制度改革，為其經濟發展奠定了很好的基礎。

成都市農村產權改革主要經歷了以下幾個進程：[1]

1.1 確權與頒證

成都市農村產權改革的確權與頒證工作于2008年啟動，至2009年末，全市共有257個鄉鎮、2661個村（社區）啟動了農村產權確權工作，涉及農戶190.04萬戶，已經完成確權頒證37.2萬戶。在確權和頒證過程中，還對發現的問題及時進行了整改。

1.2 成立投資公司集合社會資本

成都市政府于2007年12月成立了成都市農發投公司，該公司利用到位財政資金27.85億元，累計推進項目398個，市農發投公司累計直接投入89億元，帶動社會資金投入94.4億元，使得財政投入的資金擴大6.6倍，充分發揮杠桿效應，增強了對農業的投入力度。同時，該公司下轄的兩個擔保公司利用其高達6億元的注冊資本，集合社會投入資金25.4億元。

1.3 成立農村產權交易所促進產權流轉

2008年10月13日在全國率先成立了成都市農村產權交易所，各區縣搭建了產權流轉有形市場。截至2009年末，產權實現流轉6.63萬宗，流轉金額33.62億元。

成都通過試點改革，保持了城市經濟快速發展，又遏制了城鄉差距的拉大。但是成都在改革中也存在一些問題：如城鄉建聯（農戶出讓宅基地使用權，從而獲得建立新房的基金）政策使得小產權樓盤出現；政府在農地綜合治理中并未定位于服務的地位，加大了政府財政壓力，也難以保證融資平臺公司的積極推東作用。海南省三亞市天崖鎮力村農村集體土地產權制度改革

2011年國土部在海南省三亞市天崖鎮力村開始試點農村土地產權制度改革，試點改革的核心內容主要在于促進集體建設用地使用權的流轉。為此，2011年三亞市政府出臺了《三亞市試點地區集體土地登記發證辦法》、《三亞市試點地區農用地流轉管理辦法》、《三亞市試點地區集體建設用地使用權流轉管理辦法》等文件，對農村集體土地產權改革在制度上作出了頂層的設計，并在力村開始改革試點。試點主要措施如下：[2]

（一）根據《三亞市試點地區集體土地登記發證辦法》的規定，市人民政府分別向村集體、農戶發放了《集體土地所有證》、《集體土地使用證》、《集體土地他項權利證》，使得村集體、農戶和村民擁有長久的土地產權，改變村民和村集體在城鎮化過程中失地的狀況。

（二）建立試點農村集體建設用地使用權流轉制度。《建設用地流轉辦法》通過具體的規定，建立國有土地和農村集體建設用地使用權同地、同價、同權入市的統一土地市場。

（三）建立試點農村集體農地使用權流轉制度。《農用地流轉方法》指出，農民或土地使用權受讓方在不改變農業生產用途，不對本地區造成生態環境破壞和水土流失，不違反國家環境保護相關規定的條件下，可以通過出讓、轉讓、出租、抵押等方式自由的處置已經取得集體農地使用權。

（四）建立試點農民長久生產生活保障制度。《建設用地流轉辦法》規定，集體建設用地享有與城鎮土地使用權同等權益。收益的5%用于村民社會保障，40%繳納市政府，用于城市綜合配套設施建設；30%分配給被征地村民；15%用于發展集體經濟；10%用于集體經濟組織公益設施和基礎設施建設。蘇州土地產權制度改革。

蘇州的土地產權改革主要采取了以下措施：[3]

（一）在宅基地產權制度改革上，直接按照戶籍、婚齡等進行房屋、宅基地的產權置換。

（二）在集體建設用地產權制度改革上，蘇州集體出租或轉讓廠房、土地等獲得巨大的收益，集體成員通過成員全分享集體土地的收益，之后通過股份制改革農民成了集體資產的股東，以股東的方式進行分紅。

（四）在農村承包地產權制度改革上，其重要模式是當地農村居民放棄承包地進入失地農民社會保障范圍。蘇州土地產權改革有其顯著的特點，主要原因在于蘇州的城鄉一體化進程發展較快，非農就業比例很高。

四、北京市農村土地制度改革。北京農村土地制度改革一直在穩步的進行，其采取的措施主要如下：

（一）宅基地流轉改革。北京宅基地流轉主要有三個階段：上世紀80-90年代很多城鎮居民在農村買房或者申請宅基地建房，1999年被國務院辦公廳以發布通知的方式禁止；之后，北京農村宅基地更多的是以出租的方式流轉，房屋出租收益成為近郊農民財產性收入的主要來源；2013年，北京市政府開始在密云縣干峪溝試點宅基地流轉，在農民自愿的前提下盤活閑置房屋發展旅游，增加了農民收入。然而，宅基地的流轉受到法律等方面因素的制約，其發展遭遇瓶頸。對宅基地進行全方位的確權確價，使得宅基地得到有效的流轉，是今后農村土地制度改革的重點之一。

（二）集體建設用地改革。北京集體建設用地改革模式有兩個階段：一是2000年～2010年的改革，主要是以貨幣形式安置農民“轉居”或“轉工”，此模式帶來許多詬病，后棄之不用。二是2010年至今的改革，主要是逐漸實現農民的“農轉非”，并通過健全農民社會保障與建立集體商業底商的模式來保證農民的后續發展。但是農村集體建設用地在流轉過程中無法與城市國有土地同權、同價、同等入市。此外，如何保證農村集體建設用地的收益讓農民直接受惠，是后續改革要研究的重點。

（三）土地承包經營權流轉改革。北京市農村土地承包經營權自2005年開始實施流轉以來，對實現農村土地規模收益、轉移農村勞動力，提高土地的生產力，提供農民收入等方面起到了很大的促進和帶動作用。然而，仍存在以下問題：流轉方式單一，主要是互換、轉讓、入股等形式；流轉對象單一，85%的流轉都在農戶間進行；流轉土地多用于非糧食生產；流轉交易平臺尚未完全建立（北京農交所目前只在平谷和門頭溝在辦事處）；流轉價格沒有參照依據。結語

改革開放三十年以來，農村土地制度改革取得了重大的歷史性突破。通過各地農村土地制度改革試點工作，農村土地制度改革又爆發了巨大的生命力。十八屆三中全會后，農村土地制度改革受到極大關注。在這樣的背景下，如何繼續完善農村土地制度改革，則是學界和政府需要進一步研究和探索的重大課題。

參考文獻

[1]劉澤仁.成都市農村產權制度改革調研報告[J].西部經濟管理論壇，2011（3）.[2]中國農村發展銀行海南省分行課題組.一個突破土地產權制度的試點改革-海南省三亞市天涯鎮力村農村集體土地產權制度改革的案例分析[J].區域經濟，2013（7）.[3] 曲福田、田光明.城鄉統籌與農村集體土地產權制度改革，管理世界，2011（6）.

第五篇：深化農村土地制度改革

黨的十八屆三中全會《決定》，對新時期深化農村改革作出了全面部署。與35年前十一屆三中全會提出家庭聯產承包責任制和中央歷次對農村改革的部署相比較，《決定》關于農村土地制度的創新是全方位、大力度的，將再一次釋放促進農村發展的紅利。深刻理解和領會這些重要論斷的精神實質，是積極穩妥推進農村土地制度改革的前提。

2013年底以來最受市場關注的涉農問題“土地制度改革”上，2014年一號文件中提出的有關政策細節更趨明確。農村土地制度改革成為全面深化農村改革的大平臺、新亮點。文件提出，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。需要注意的是，此次文件首次提出，賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能。

2014年1月9日，山東省農村工作會議在濟南召開,深入學習貫徹中央農村工作會議精神,研究部署當前和今后一個時期全省農業農村工作。姜異康要求,要認真貫徹落實中央關于全面深化農村改革的戰略部署,以改革創新精神推動農業農村工作。深化農村土地制度改革,膽子要大,步子要穩,對看準的事情,大膽向前推進；對一時拿不準的事情,先行先試,取得經驗后再推開。

【標準表述】

[專家觀點]

農民通過農村土地的轉讓承包獲得租金，就是因為轉讓了經營權；經營權就是收益，抵押經營權就是抵押土地的預期收益，即使抵押失敗了，也只涉及抵押的農民與銀行約定的3年或者5年經營權，不會改變集體所有制，這種探索是可行的。

——中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文

一號文件提出一系列改革措施，其中的重大問題歸根到底都涉及農村土地。如探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤，逐步建立農產品目標價格制度，涉及農業支持政策核心的提高補貼精準性問題，必須從農村承包地確地確權確股著手。

——中國社會科學院農村發展研究所教授黨國英

“農業補貼要提高精準性，使補貼真正流向種糧大戶、專業合作社。種糧大戶要容易認定、方便操作，就必須加快農村承包地產權明晰。”“這樣才能真正從農民中培育專業大戶，使承包土地經營權和農業支持政策惠及種地農民。”

——中國社會科學院農村發展研究所教授黨國英

文件提出落實所有權、穩定承包權、放活經營權，承包地所有權、承包權、經營權“三權分離”正式提上農村土地制度和產權法治建設層面，再一次推動農村生產力的大釋放。依法推動承包權主體同經營權主體分離，是生產力、生產關系調整之必需，也是保障農民權益當務之急。

——國土資源部法律中心主任孫英輝

文件多次提出推動修訂相關法律法規。當務之急，包括修改農村土地承包法、物權法等。承包經營權分離、集體建設用地入市、宅基地管理制度改革等涉及產權制度改革，是全面深化改革的重要內容。應堅持頂層設計、長遠立法與試點結合，可以確保改革紅利最大釋放并用之于農。

——國土資源部法律中心主任孫英輝

[對策]

第一，完善農村土地承包政策。穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。有關部門要抓緊研究提出規范的實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，推動修訂相關法律法規。切實加強組織領導，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地，確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助。穩定和完善草原承包經營制度，２０１５年基本完成草原確權承包和基本草原劃定工作。切實維護婦女的土地承包權益。加強農村經營管理體系建設。深化農村綜合改革，完善集體林權制度改革，健全國有林區經營管理體制，繼續推進國有農場辦社會職能改革。

第二，引導和規范農村集體經營性建設用地入市。在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。有關部門要盡快提出具體指導意見，并推動修訂相關法律法規。

第三，完善農村宅基地管理制度。改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，在保障農戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。有關部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線。完善城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，切實保證耕地數量不減少、質量有提高。加快包括農村宅基地在內的農村地籍調查和農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。

第四，加快推進征地制度改革。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。抓緊修訂有關法律法規，保障農民公平分享土地增值收益，改變對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補償等多種方式，確保被征地農民長期受益。提高森林植被恢復費征收標準。健全征地爭議調處裁決機制，保障被征地農民的知情權、參與權、申訴權、監督權。

山東省專題：探索農民財產性收入

2014-06-05 10:47:1

2【背景鏈接】

“財產性收入”，一般是指家庭擁有的動產（如銀行存款、有價證券等）、不動產（如房屋、車輛、土地、收藏品等）所獲得的收入。它包括出讓財產使用權所獲得的利息、租金、專利收入等；財產營運所獲得的紅利收入、財產增值收益等。“人均可支配收入”，包括工資性收入（工資等）、轉移性收入（養老金等）、經營性收入（商業買賣收入等）和財產性收入。在農民人均純收入構成中，工資性收入和家庭經營收入是農民收入的主要來源。農民財產性收入主要以土地出讓、儲蓄利息為主，所占比例低。

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“賦予農民更多財產權利。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民

住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”。《決定》為農村深化改革描繪了藍圖、指明了方向，為盤活農村土地資源、農民增收出實招。

2013年12月23日，中央農村工作會議在北京舉行，習近平主席在會議中強調，中國要富，農民必須富。通過富裕農民、提高農民、扶持農民，讓農業經營有效益，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為體面的職業。要加快推進農業現代化，以保障國家糧食安全和促進農民增收為核心，努力讓廣大農民群眾過上更好的日子。

【標準表述】

[權威論述]

各地區、各部門要因地制宜、創新思路，抓農業的勁頭不能松，抓糧食等主要農產品生產的力度不能減，抓農業改革創新的步伐不能停，保障有效供給，著力防控通脹，促進農民增收，為經濟發展和民生改善提供支撐。

——李克強

下一步農業部將立足職能，廣辟農民增收渠道，重點挖掘農民增收潛力，增值、增效、增渠道。一是發展優勢特色產業，增加農業經營收益；二是發展農產品加工業和休閑農業，培育農民收入新的增長點；三是積極推進鄉鎮企業轉型升級和農民創業，促進農村二三產業持續健康發展，創造條件增加農民財產性收入和轉移性收入。

——農業部部長 韓長斌

[當前農民財產性收入的現狀分析]

財產性收入不是直接勞動所得，而是居民家庭通過私人財產獲得的增值收益。對于我國農民來說，雖然大多數還屬于低收入群體，但是他們還是擁有一定量的財產，這些財產包括集體土地的使用權、宅基地使用權以及房屋產權、現金結余等。因此農民的財產性收入一般包括土地被征用、土地經營使用權經流轉后而得到的相應補償；民房的出租、出售和拆遷補償而取得的相應收益；以及農民資金通過儲蓄、民間借貸及購買股票、證券、債券等而取得的相應資金收益。由于農民可支配的資產限制、東西部經濟發展的差距以及相應政策法規的不完善等原因，農民財產性收入的地區差距很大，財產性收入在農民總收入中居于次要地位，起著補充性的作用。因此，現階段我國農民的財產性收入仍然無法成為農民收入的主要組成部分，但它可以成為農民收入的重要補充，發達地區農民的財產性收入甚至成為收入增長的一大亮點。

[當前政策存在的制度問題]

首先，對于宅基地使用權的嚴格規定限制了農民獲得更多的房產收益。農民能夠從農村房屋中實現的財產性收入主要是房屋出租所獲得的租金，而其中最大的財產性收入，即從房屋所有權的流轉和宅基地使用權的出讓中獲得的收入還不能夠實現。因為按照我國現行法律中有關農民宅基地的規定，農民不能享有宅基地的所有權，這就影響到其對房屋的所有權的行使。農民只能對其建筑物或其他附著物享有占有、使用、收益的權利，而無從行使最重要最核心的處置權。在這種情況下，農民對于自己房屋的財產收益，只能用于出租，而不能通過房屋所有權流轉實現更大的效益，農民售房的財產性收入將無從行使。同時村集體利用集體土地開發建設的“小產權房”，也因此處于“灰色地帶”，所以農民在這個方面的財產性收入，即應該得到的分紅也化為了泡影。

其次，集體土地產權不明晰造成農民的土地收益有限。在我國，土地承包權本身被認為是一種財產權，因此農民土地的承包經營權本來可以成為農民獲取財產性收入的一個重要來源，但是由于種種制度性原因，目前農民的土地承包經營權還很難充分流轉起來，土地的規模效益難以發揮出來。雖然土地承包經營權流轉已經在全國很多地方實行，但問題在于失去土地承包權的農民，其權益往往會受到侵害。這其中的主要原因是代表農民承包地所有權的是“村集體”，這種產權主體“虛化”的狀況使得農民的土地承包經營權益容易受到少數“代理人”的不法侵犯，或是受到政府在土地征用、補償過程中的不當侵占。集體所有權不明晰使得許多農民并沒有意識到土地承包經營權是自己的一項財產權利。這一點正是現今農村土地集體所有制的根本性缺陷，如果不能克服這種制度性的缺陷，任何土地集體所有制實現形式的創新對于農民來說都是沒有實在意義的。因此，要使農民真正從土地中獲得更多財產性收益，達到土地經營使用權的資本化，必先“做實”農村集體產權主體。

[意義]

使農民擁有財產性收入具有重大的政治、經濟和社會意義。一是讓農民擁有財產性收入，是縮小城鄉貧富差距，實現共同富裕目標的有效途徑，是讓農民從不同途徑享受改革開放成果的體現。它有利于增強社會主義社會的凝聚力，彰顯社會主義制度的優越性。二是有利于提高資源的配置效率。市場經濟制度的優越性之一，體現在能夠更有效地配置市場資源，提高資源的利用效率。當前，我國要繼續發展生產力，增強綜合國力，就需要調動一切生產要素的積極性，其基本途徑之一就是通過市場化方式讓城鄉居民擁有的超過正常消費需求的財產轉化為資本，服務于社會生產和生活。因此，不斷“創造條件”，開辟增加農民財產性收入的渠道是調節收入分配、實現共同富裕的一項重要課題。

[措施]

拓寬農民增加財產性收入的渠道，加快農民的財富積累。

一要促進就業創業；強化保障幫扶；發展村級集體經濟，提高農民整體收入水平。對有創業潛力和初始創業意愿的農民實施創業輔導和培訓，提供創業補貼和創業服務。建立適度規模經營鼓勵機制，鼓勵農民將自己的農田依法自愿地流轉給專業大戶，包括家庭、專業合作社和其他新型種植主體。同時，對種植主體加大政策扶持，完善種糧大戶的直接補貼政策。并加大獎勵和扶持力度。

二要善土地流轉；提高征用土地標準；賦予市場主體地位，增加基于土地的財產性收入。要在堅持土地公有制及公有產權的性質不變的基礎下積極推動土地要素資本產權制度改革，進行產權公有制新的實現形式的探索，大膽推行股份合作制經營模式，建立統一、規范、公平的要素產權交易流轉市場，充分發揮土地的增值保值作用。

三要深化農村產權制度改革，落實農民的財產權利，重點是落實好土地承包經營權、宅基地使用權、房屋產權等權利；大力倡導農村集體產權股份制改革，把農村集體產權量化到戶、到人，使農民可以按股權來分享集體經營的收益。加大探索農民以土地、勞動力等形式入股，推進農村股份合作社改革；發展土地股份合作社；因地制宜推進各類富民合作社，增加股份的財產性收入。開展農村土地折資入股試點，增加農民分紅等資產性收益；以土地承包經營權、林權、宅基地使用權入股設立農民專業合作社，提高土地利用效率和產出效率。

四要推進農村金融體制改革發展，不斷增強農村金融服務能力；規范開展農民財產抵押，解決融資難題；著力加快農村金融產品和服務方式創新；著力增強農民投資理財觀念，增加資金的財產性收入。

五要開展農村土地承包經營權、集體林權、集體建設用地和宅基地使用權、農房產權以及小型水利工程經營權的確權頒證工作，建立農村產權交易平臺，盤活農村土地資源。以產權確權為核心，以土地流轉為突破，以盤活資源為目的，以調整收益分配結構和增加農民收入為出發點和落腳點；建立“產權清晰、權責明確、流轉順暢”的現代農村產權制度，促進農村資源資產化、資產資本化、資本市場化，充分保障農民獲得并實現長久的財產權益，增加農民財產性收入。