第一篇：采礦用地改革試點

國土資源部批準(zhǔn)云南磷化磷礦露天采礦用地改革試點

近日，國土資源部下文批準(zhǔn)云南磷化磷礦露天采礦用地模式改革試點方案，同意在云天化集團所屬企業(yè)云南磷化集團有限公司的昆陽、晉寧、海口、尖山4個露天磷礦開采區(qū)開展采礦用地模式改革試點。這是云南省唯一獲國土資源部批準(zhǔn)的采礦用地試點單位。云南磷化磷礦露天采礦用地改革試點該試點工作由云南省國土資源廳負(fù)責(zé)組織實施。國土資源部要求，在試點礦區(qū)范圍內(nèi)，在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)、不改變規(guī)劃土地用途的前提下，采取分區(qū)實施、到期歸還的做法，以臨時用地模式使用農(nóng)民集體土地；要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，編制采礦用地復(fù)墾規(guī)劃，明確復(fù)墾還地的時間、周期和質(zhì)量要求。在試點過程中，要加強監(jiān)管，采礦作業(yè)完成后，要按照土地復(fù)墾的要求和標(biāo)準(zhǔn)，做好采礦用地的復(fù)墾工作。云南磷化采礦用地模式改革試點方案獲準(zhǔn)實施后，將有效解決長期困擾公司的采礦用地問題；同時試點方案也對促進土地資源的集約化利用、切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益、促進資源的合理開發(fā)利用和推進“綠色礦山”建設(shè)都將產(chǎn)生重要作用.河北省尾礦庫用地審核辦法（試行）

第一條 為探索尾礦庫用地管理新模式，建立合理的用地機制，嚴(yán)格規(guī)范尾礦庫用地管理，根據(jù)國土資源部辦公廳《關(guān)于尾礦庫用地有關(guān)問題的函》（國土資廳函【2010】399號）精神，制定本辦法。

第二條 堅持節(jié)約集約用地，科學(xué)規(guī)劃。尾礦庫用地規(guī)模要符合選礦廠設(shè)計方案及尾礦定額指標(biāo)規(guī)定。

第三條 尾礦庫用地不辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，由用地單位與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂土地使用協(xié)議，經(jīng)設(shè)區(qū)市國土資源部門核準(zhǔn)后使用土地。

第四條 用地單位按照國家有關(guān)復(fù)墾規(guī)定承擔(dān)復(fù)墾義務(wù)。尾礦庫用地原則上只占用荒山、荒坡、荒灘等未利用地，確需占用農(nóng)用地（耕地除外）的，用地單位在尾礦庫服役期滿后，及時將尾礦庫復(fù)墾為農(nóng)用地，交還原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用。第五條 申請用地應(yīng)具備以下條件：

（一）在當(dāng)?shù)乜h級以上工商管理部門注冊登記、具有獨立法人資格且采礦（選礦）手續(xù)合法完備的采礦（選礦）企業(yè)；

（二）經(jīng)過有批準(zhǔn)、核準(zhǔn)權(quán)限的縣級以上發(fā)展改革部門的批準(zhǔn)、核準(zhǔn)立項；

（三）環(huán)境評價報告通過縣級以上環(huán)保部門批準(zhǔn)；

（四）安全預(yù)評價報告經(jīng)縣級以上安全生產(chǎn)監(jiān)管部門備案；

（五）地質(zhì)災(zāi)害危險性評估報告在相應(yīng)的國土資源部門備案。第六條 申請用地單位應(yīng)提交以下材料：

（一）尾礦庫用地申請書；

（二）用地單位與被占用土地的村委會簽定《尾礦庫用地協(xié)議書》。協(xié)議中應(yīng)包括擬使用土地面積、地類、使用方式、年限、補償標(biāo)準(zhǔn)及《尾礦庫復(fù)墾設(shè)計方案》，尾礦庫服役期滿經(jīng)復(fù)墾后交還原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用的承諾及其他需要說明的內(nèi)容；

（三）有批準(zhǔn)、核準(zhǔn)權(quán)限的縣級以上發(fā)展改革部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn)的立項文件；

（四）縣級以上環(huán)保部門批準(zhǔn)的環(huán)境評價報告；

（五）縣級以上安全生產(chǎn)監(jiān)管部門關(guān)于尾礦庫安全預(yù)評價報告?zhèn)浒肝募?/p>

（六）在設(shè)區(qū)市國土資源部門評審備案的地質(zhì)災(zāi)害危險性評估報告文件；

（七）尾礦庫用地勘測定界報告、圖件和電子坐標(biāo)。第七條 用地審核程序：

（一）用地單位向縣（市）、區(qū)國土資源部門提出用地書面申請；

（二）縣（市）、區(qū)國土資源部門會同同級規(guī)劃、安監(jiān)部門到現(xiàn)場核查，確定用地位置，核實地類和用地面積；

（三）縣（市）、區(qū)國土資源局對提交資料進行初審，設(shè)區(qū)市國土資源局審批后出具尾礦庫用地的批準(zhǔn)文件。

（四）在與尾礦庫有直接關(guān)系的村莊公示七天。

第八條 尾礦庫用地核準(zhǔn)使用年限須與尾礦庫設(shè)計服役期限一致。超期用地需在生產(chǎn)服役設(shè)計期滿前半年內(nèi)提出用地延期申請。

第九條 認(rèn)真做好復(fù)墾驗收工作。設(shè)區(qū)市國土資源部門根據(jù)閉庫手續(xù)，組成驗收小組按照《尾礦庫復(fù)墾設(shè)計方案》進行驗收。驗收不合格的用地單位必須按要求重新復(fù)墾或向縣（市）、區(qū)國土資源部門繳納土地復(fù)墾費，由縣（市）、區(qū)國土資源部門組織復(fù)墾。各設(shè)區(qū)市國土資源部門可視情制定尾礦庫復(fù)墾保證金制度。

第十條 尾礦庫用地應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定的程序、內(nèi)容和權(quán)限審批，不得隨意改變審批環(huán)節(jié)。

第十一條 對違法違規(guī)操作、不按程序報批、違法占地建設(shè)尾礦庫并造成損失的，要依法追究當(dāng)事人和相關(guān)部門的責(zé)任。

第十二條 本辦法自發(fā)布之日起試行。在此之前形成的在用尾礦庫，可參照本辦法試行。

二0一0年八月二十六日

靈活供地 明確退出——解決采礦用地“兩頭難”的突出問題

2011-4-29

根據(jù)《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法法實施條例》、《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》等法律法規(guī)的規(guī)定，采礦前應(yīng)依法取得采礦權(quán)和地面的土地使用權(quán)。并對采礦用地的性質(zhì)進行了規(guī)定，如根據(jù)《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007），采礦用地與工業(yè)用地、倉儲用地同屬工礦倉儲用地，具體指采礦、采石、采砂（沙）場，鹽田，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及尾礦堆放地。實踐中采礦用地則主要包括地面生產(chǎn)用地以及尾礦堆放用地。

一、采礦用地的特殊性

采礦用地在實際使用過程中，受使用目的、礦產(chǎn)資源賦存條件和開采方式的影響，其用地方式、用地類型、使用期限及采礦用土地可恢復(fù)程度與一般的建設(shè)用地相比，具有很強的特殊性：

一是采礦用地對地表土地產(chǎn)生影響，具有復(fù)雜性。采礦用地對土地的使用不是為了建造建筑物或構(gòu)筑物，而是通過一定的技術(shù)手段或措施獲取地下的礦產(chǎn)資源，對地表土地不是直接使用而是產(chǎn)生直接或間接影響，如對表土層進行剝離或采礦后出現(xiàn)地表沉降、塌陷、開裂等現(xiàn)象。這些影響的程度主要由開采方式?jīng)Q定，采取露天開采的，主要對表層土造成破壞，開采結(jié)束后容易形成采空區(qū)，而采取地下開采的，則表現(xiàn)為對地表土地進行局部壓占，采礦結(jié)束后造成地表的塌陷、沉降或開裂等。

二是采礦用地對土地的使用取決于礦產(chǎn)的開采年限，具有階段性。采礦用地的目的是為了開采出地下的礦產(chǎn)資源，而礦產(chǎn)資源的儲藏是有限的，一旦資源枯竭或開采結(jié)束，采礦對土地的使用也隨之終結(jié)。因此，采礦對土地使用期限的長短由礦產(chǎn)資源可供開采的年限決定，一般露天開采為4-6年，地下開采為50-60年甚至更長時間。

三是采礦用地的位置取決于礦產(chǎn)賦存區(qū)位，具有不可替代性。在選址上，一般的建設(shè)用地在區(qū)位選址上主要考慮的是成本或市場價值，但對于采礦用地而言，因為受地下資源賦存和開采技術(shù)的限制，區(qū)位卻是唯一決定性的因素，采礦區(qū)位確定后，用地位置隨之確定。目前，根據(jù)我國已勘查探明的礦產(chǎn)資源儲量情況分析，90%的煤炭資源儲量集中于華北、西北和西南，70%的磷礦資源儲量集中于云、貴、川、鄂四省；鐵礦則主要集中在遼寧、河北、四川和山西省，且多地處較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，因此，采礦用地的市場經(jīng)濟效益遠(yuǎn)不如一般意義上的工業(yè)用地或經(jīng)營性用地。

四是采礦用地實際用地類型多，具有多樣性。實踐中根據(jù)開采作業(yè)程序要求，采礦用地可包括具體不同類型的用地。如露天開采中主要包括采礦區(qū)用地和尾礦庫用地，地下開采中主要包括鉆井生產(chǎn)用地、井場用地、交通運輸用地、管道用地及一些場站配套設(shè)施用地。這些不同類型的用地，其范圍、利用方式、利用強度及對原土地權(quán)利人的權(quán)利限制等都存在很大差異，具有多樣性。

二、當(dāng)前采礦用地存在“兩頭難”的突出問題

目前，我國有關(guān)采礦用地的規(guī)定內(nèi)容主要包括：一是礦產(chǎn)資源開采必須依法取得采礦權(quán)、土地使用權(quán)，并實行重要礦床不得壓覆和重要地區(qū)限制采礦的制度。二是特定項目限制或禁止供地，為促進節(jié)約集約利用土地和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄和國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、土地供應(yīng)政策，對特定項目實行限制供地或禁止供地。三是因采礦破壞的土地應(yīng)進行復(fù)墾，恢復(fù)到可利用狀態(tài)，對采礦用地因挖損、塌陷、壓占等造成土地破環(huán)的，應(yīng)按照“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，履行土地復(fù)墾義務(wù)，沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)依法繳納土地復(fù)墾費。前述關(guān)于采礦用地的規(guī)定主要散見于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)及有關(guān)政策文件中，但缺乏專門統(tǒng)一的法律法規(guī)對其進行系統(tǒng)的規(guī)定，由于前述分析的采礦用地的特殊性和復(fù)雜性，造成了實踐中采礦用地取得、退出“兩頭難”的突出問題。

（一）采礦用地取得難

采礦用地“取得難”主要體現(xiàn)在：一是采礦權(quán)與土地使用權(quán)設(shè)置難以統(tǒng)一，影響采礦用地的取得。采礦用地的取得必須以取得采礦許可證為前提，且必須遵循《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》的相關(guān)規(guī)定。但是隨著礦業(yè)權(quán)有形市場的建立，除國家審批的特殊礦種外，其他的礦種都必須通過招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式取得；在土地供應(yīng)上，經(jīng)營性用地和工業(yè)用地，也都必須通過招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式取得。這就造成了實際工作中，通過兩個招拍掛市場取得的采礦權(quán)和土地使用權(quán)難以實現(xiàn)統(tǒng)一，或者取得采礦權(quán)后，由于國家對礦產(chǎn)資源政策的調(diào)整，將其用地納入限制或禁止供地目錄，從而導(dǎo)致取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)難以順利取得土地使用權(quán)。

二是采礦權(quán)審批與其他建設(shè)項目用地審批脫節(jié)，造成相互爭地。同一宗土地可能既涉及采礦權(quán)的審批，又涉及其他建設(shè)項目用地預(yù)審和建設(shè)用地審查，目前各項審批或?qū)彶橛蓢临Y源系統(tǒng)內(nèi)的不同主管部門按各自程序辦理，由于彼此之間缺乏有效的銜接，極為容易產(chǎn)生相互爭地的現(xiàn)象。如2009年中國石化勝利油田已經(jīng)依法取得位于山東省東營市開發(fā)區(qū)大渡河路北300米、東四路西150米處辛181區(qū)塊的采礦權(quán)，但在辦理該區(qū)塊的用地手續(xù)時，卻發(fā)現(xiàn)該區(qū)域?qū)匍_發(fā)區(qū)的商業(yè)及住宅區(qū)，并已辦理了土地出讓手續(xù)，造成油田取得了采礦權(quán)但無法進行勘探開發(fā)的困境。

三是受地方新增建設(shè)用地指標(biāo)的限制，難以滿足采礦用地的需求。為控制我國的建設(shè)用地規(guī)模，確保國家耕地占有量，國家實行土地利用年度計劃管理，每年由國家根據(jù)各省的經(jīng)濟及發(fā)展需求給予一定數(shù)量的新增建設(shè)用地指標(biāo)。受國家對各地經(jīng)濟發(fā)展的要求，各地政府為促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，對新增建設(shè)用地的指標(biāo)的分配使用控制非常嚴(yán)格。而多為國家企業(yè)的礦產(chǎn)資源開發(fā)為滿足國家能源生產(chǎn)的安全，每年需要大量的新增建設(shè)用地指標(biāo)，中就造成了指標(biāo)之間分配調(diào)劑不夠的局面。如中石油長慶油田每年在陜西省境內(nèi)油氣生產(chǎn)建設(shè)需要用地26000－30000畝，而國家配置給陜甘省的建設(shè)用地指標(biāo)十分有限，為平衡地方經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地的需求，陜西省每年給長慶油田配置建設(shè)用地指標(biāo)只有4000畝，造成了油氣用地的建設(shè)用地指標(biāo)多達22000畝的缺口。國家為提高油氣的自給率，對油氣開采給予特殊政策，允許油氣開采先以臨時用地方式使用，再按規(guī)定辦理用地手續(xù)，但往往由于地方新增建設(shè)用地指標(biāo)緊張，無法順利辦理相關(guān)手續(xù)。如長慶油田32萬多畝用地之中，2000年以后使用的19萬畝土地中有近18萬畝土地未取得政府批準(zhǔn)，仍然以臨時用地的形式存在，造成大量歷史遺留問題。

（二）復(fù)墾后采礦用地退出難

復(fù)墾后采礦用地“退出難”體現(xiàn)在：一是采礦用地取得年限超過實際使用年限，閑置土地難以處理。按現(xiàn)行規(guī)定，采礦用地以劃撥方式取得的，土地使用年限沒有限制；以出讓方式取得的，按工業(yè)用地最高使用年限為50年（國家雖然規(guī)定最高出讓年限為50年，但由于缺乏低于50年的年限出讓的相關(guān)規(guī)定，實踐中工業(yè)用地的取得基本都按50年）。根據(jù)前面的分析，采礦用地的實際用地年限最短的才4年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于取得的使用年限，采礦結(jié)束后，企業(yè)不再需要使用土地，土地如何處置就成為問題。

二是缺乏收回或退出機制的規(guī)定，復(fù)墾后采礦用地難以退出。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，土地使用者不再使用土地或土地使用期限屆滿的，國家可收回相應(yīng)土地使用權(quán)，但對如何收回、如何“退出”無論是法律法規(guī)還是政策文件都沒有具體規(guī)定，從而導(dǎo)致滯留在企業(yè)中的土地越來越多，有的甚至成為企業(yè)的負(fù)擔(dān)。如中煤平朔煤業(yè)有限責(zé)任公司，近幾年投入大量資金，復(fù)墾土地多達55000畝。這些土地都通過征收后以出讓方式取得，土地仍剩余幾十年的使用期限，為避免復(fù)墾土地的荒蕪，企業(yè)只能投入大量精力用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。導(dǎo)致企業(yè)偏離主營方向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)民無地耕種的尷尬局面。

三是由于復(fù)墾土地“退出”難，影響采礦塌陷地的及時恢復(fù)治理。采取地下開采礦產(chǎn)資源時，由于開采的特點、難以實現(xiàn)回填，一方面采礦轄區(qū)內(nèi)的土方根本無法滿足回填的需要；另一方面開采深度在地表以下500米甚至更深的，從技術(shù)上也根本難以實現(xiàn)回填。因此，很多地下深層采礦的地表土地只能等地表沉降、塌陷穩(wěn)定后，再安排使用。雖然國家原則性地規(guī)定了由于采礦造成的塌陷土地?zé)o法恢復(fù)的由國家進行征收。但實踐中由于缺乏具體的操作辦法或相關(guān)政策指導(dǎo)，對塌陷土地的認(rèn)定、征收的程序、征收后土地的恢復(fù)治理以及再利用等不明確，同時受土地利用年度計劃指標(biāo)或農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的限制，造成大量塌陷土地難以履行征收、難以落實搬遷村莊的安置點，嚴(yán)重影響農(nóng)民生產(chǎn)、生活，造成社會的不穩(wěn)定。

如截止2009年安徽省淮北市由于采煤已累計塌陷土地約25萬畝，且每年以不低于8000畝的速度遞增。塌陷區(qū)內(nèi)需要搬遷村莊274個，需安置居民20多萬人，新村需用地25000多畝，但目前塌陷地由于屬煤礦建設(shè)用地之外的土地，僅有14萬畝辦理了土地征收程序，仍有11萬畝由于指標(biāo)的限制難以履行征收，新村安置的用地受建設(shè)用地指標(biāo)的限制，也遲遲難以落實，嚴(yán)重影響了塌陷土地的恢復(fù)治理，農(nóng)民生產(chǎn)、生活難以得到保障。

山東省濟寧市自上世紀(jì)90年代初以來，由于采煤造成的土地塌陷達525萬畝，且以每年45萬畝的速度遞增。采煤造成的土地塌陷已使?jié)鷮幨欣塾嫲徇w了49個村莊和55個機關(guān)、企事業(yè)單位，涉及近10萬人。塌陷區(qū)的恢復(fù)治理與利用，保障當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活一直是當(dāng)?shù)孛媾R的一個重大問題。目前搬遷農(nóng)民只能依靠煤礦每年提供的種植作物補償維持生活，一旦資源枯竭、礦空人去，農(nóng)民將徹底失去生活來源。

三、改進采礦用地管理的政策建議

為提高采礦用地的節(jié)約集約利用，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要，解決前述采礦用地取得、退出“兩頭難”的突出問題，建議：

（一）結(jié)合采礦用地的特殊性，靈活供地

針對采礦用地使用期限、實際用地類型多樣化的特點，建議對采礦用地采取區(qū)別化的政策，對土地破壞程度低、用地周期短、生產(chǎn)結(jié)束后能恢復(fù)為可耕種土地的采礦用地、尾礦庫用地等，以臨時用地的方式使用土地，并允許延期一次，但土地使用及復(fù)墾恢復(fù)的總時限不超過五年為宜。臨時使用土地可不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，但必須進行合理補償，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民協(xié)商一致；采礦生產(chǎn)結(jié)束后不能恢復(fù)為可耕種土地的，按建設(shè)用地管理，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)。

對使用期限超過5年，但少于工業(yè)最高使用年限50年的采礦用地，結(jié)合采礦用地的區(qū)位特點，建議采取協(xié)議出讓的方式供地，并根據(jù)采礦用地的需要靈活確定出讓期限；對既服務(wù)服務(wù)于礦產(chǎn)資源開采，又同時服務(wù)于當(dāng)?shù)厝罕姷牡缆返然A(chǔ)設(shè)施占用的土地，建議與當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃充分銜接，及時納入當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）盡快出臺采礦用地復(fù)墾退出的相關(guān)規(guī)定

針對目前國家對土地使用權(quán)收回的細(xì)化規(guī)定仍是空白的情形，建議盡快出臺采礦用地收回或復(fù)墾后采礦用地“退出”的具體規(guī)定，包括塌陷地的復(fù)墾退出，明確收回或退出的主體、條件、程序及收回或退出土地的再利用等內(nèi)容，以指導(dǎo)、推進采礦用地的復(fù)墾和退出；明確塌陷地辦理征收的具體程序，并對資源城市在指標(biāo)或程序上給予一定的支持，盡快解決資源城市由于采礦塌陷帶來農(nóng)民生產(chǎn)、生活及社會不穩(wěn)定等問題。

（三）規(guī)范采礦用地方式改革試點的實施

為探索新的采礦用地方式，促進土地的節(jié)約集約利用，2005年部積極支持廣西平果鋁探索實踐采礦用地方式改革。將采礦用地由原先征收后出讓的方式，改革為臨時用地的方式，使用完畢后及時復(fù)墾交還給農(nóng)民；對于礦山工業(yè)場地、礦山運輸公路及尾礦設(shè)施等永久性建（構(gòu)）筑用地，仍按建設(shè)用地管理，以出讓方式供地。廣西平果鋁試點的實施，促進了土地利用方式的轉(zhuǎn)變，有效保護耕地、緩解指標(biāo)壓力的同時，維護了農(nóng)民土地權(quán)益。

2010年第35次部長辦公會原則通過了《采礦用地方式改革擴大試點方案》，根據(jù)部領(lǐng)導(dǎo)的批示精神，將選取少數(shù)幾個省繼續(xù)開展采礦用地的試點工作，為確保試點實施的規(guī)范，避免試點走樣或擴大，建議在總結(jié)廣西平果鋁試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，研究制定采礦用地改革試點的管理意見，明確試點范圍內(nèi)用地的方式、還地的辦法程序、農(nóng)民權(quán)益的保障、制度建設(shè)及監(jiān)督管理等內(nèi)容，以指導(dǎo)和規(guī)范采礦用地方式改革試點的推進。同時，及時跟蹤、進一步總結(jié)試點經(jīng)驗，起草出臺短期采礦用地管理辦法，使試點經(jīng)驗盡快上升為國家法律或政策。

信息來源：法律處

第二篇：淺談探索露天采礦用地新模式

淺談探索露天采礦用地新模式

發(fā)布日期：2012-10-26 11:02:11 信息來源：中國國土資源報 魏網(wǎng)扣

在耕地保護與礦產(chǎn)資源開發(fā)之間尋找平衡點，既是當(dāng)前保護土地資源的需要，也是采礦業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的要求。2011年全國土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法首度將采礦用地納入監(jiān)管查處范圍，探索露天采礦用地模式成為新課題。

《土地利用現(xiàn)狀分類》將采礦用地歸類于工礦倉儲用地，但采礦用地明顯區(qū)別于工業(yè)用地和倉儲用地，它對土地的使用不是為了建造建筑物或構(gòu)造物，而是通過一定的技術(shù)手段或措施獲取地下礦產(chǎn)資源。礦產(chǎn)用地年限由礦產(chǎn)資源可供開采年限決定，采礦完畢，土地承載用途即完成。目前露天采礦“先征地、后出讓”的供地模式，導(dǎo)致了采礦企業(yè)申請難，土地管理部門審批難，政府有效管理難，礦區(qū)農(nóng)民復(fù)耕難等弊端，造成了不同利益主體的集體行動困境。

在現(xiàn)有模式下，采礦用地缺乏有效的收回和退出機制，復(fù)墾后的采礦用地難以退出。因此，必須從制度上探索既能保證采礦業(yè)需求，又能促進節(jié)約集約用地的采礦用地模式。對此，筆者認(rèn)為，露天采礦采用臨時用地模式，可以有效解決采礦用地需求與建設(shè)用地指標(biāo)緊張、采礦用地收儲與礦區(qū)農(nóng)民復(fù)耕的矛盾，促進土地利用良性循環(huán)。

這一模式的可行性具體體現(xiàn)在四方面：一是破解了“人——地”、“礦——地”之間的矛盾，嚴(yán)格保護了耕地資源。臨時用地模式走的是“審批——租賃土地——剝離耕作層——采礦——復(fù)墾——退還耕地”的道路，是可持續(xù)發(fā)展的土地利用形式。二是不占用新增建設(shè)用地指標(biāo)。露天采礦一般用地規(guī)模較大，以臨時用地方式使用土地可不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)，有利于節(jié)約用地指標(biāo)，保障當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、重點項目、民生工程建設(shè)用地。三是自給自足落實了耕地占補平衡。《土地管理法》規(guī)定，建設(shè)項目占用耕地必須占一補一，做到“占補平衡”。采用臨時用地方式供地，能夠確保在國土資源管理部門的監(jiān)管下，促使企業(yè)在4年～6年的期限內(nèi)完成從租地采礦到復(fù)墾還地的周期循環(huán)，在不占用耕地后備資源的前提下，在原有土地利用框架內(nèi)解決好耕地復(fù)墾工作。四是明顯降低了企業(yè)的用地成本，減少了因取得采礦用地必須支付的征地安置補償費用，并大大縮短了土地審批周期。

同時，露天采礦辦理臨時用地模式符合臨時用地特點及法理規(guī)定，國土資源部開展的試點工作也進一步證實了實施臨時用地模式的益處。從臨時用地的特點和法理來看，臨時用地是對劃撥、出讓以外供地方式的有益補充，更是對不宜以“先征收、后出讓”方式出讓的集體土地資源的保護。工程堆料或占用土地挖沙、采礦、取土、工礦企業(yè)的廢棄物堆放場、地下管線施工以及園林生產(chǎn)中因管理等需要使用臨時性建設(shè)用地的，均屬臨時用地管理范疇。用地單位應(yīng)申報辦理臨時用地手續(xù)，否則可視為違法占地。臨時用地使用期限一般為2年，2年期滿后，如需要繼續(xù)使用應(yīng)提出延期申請。因此，露天采礦辦理臨時用地手續(xù)不存在必然的法律障礙，反而可以化解采礦用地規(guī)劃難、征地難、持續(xù)利用難、退出難等問題，保證土地資源得到合理利用。

從試點情況來看，2005年國土資源部在廣西平果縣設(shè)立鋁土礦采礦用地方式改革試點，采礦用地由原來的征收方式改為臨時征用方式，企業(yè)采礦后對土地進行復(fù)墾，再將復(fù)墾土地歸還農(nóng)民。實踐證明，這種做法既保證了礦區(qū)農(nóng)民生活的穩(wěn)定性，又達到了保護耕地和集約用地的目的。2010年，國土資源部第35次部長辦公會原則通過了《采礦用地方式改革擴大試點方案》，分別在遼寧、云南、山西等省擴大試點，也取得了顯著成效。

由此可見，臨時用地模式可以破解露天采礦用地審批及退出瓶頸。其中，值得特別注意的是，露天采礦辦理臨時用地應(yīng)在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)，不改變土地規(guī)劃用途的前提下，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，科學(xué)編制采礦用地復(fù)墾規(guī)劃，分區(qū)分片實施，明確復(fù)墾還地時間、周期和質(zhì)量要求，做到采完一片復(fù)墾一片，及時歸還。

臨時用地采礦供地模式落地 利益博弈成改革

關(guān)鍵

來源：

2012-5-15 10:57:00

采礦征地突破

記者 于小龍

巧妙繞過現(xiàn)行《土地管理法》的“臨時用地”采礦供地模式，歷經(jīng)7年試點，如今瓜熟蒂落

“國家征收農(nóng)村集體土地，然后再有償出讓給企業(yè)”，這是在目前《土地管理法》規(guī)定范疇內(nèi)礦山企業(yè)取得農(nóng)村土地的法定方式。

但是，政府廉價征收農(nóng)民集體土地，造成大量失地農(nóng)民；另一方面，礦山企業(yè)土地稅費成本巨大，礦企叫苦不迭。

2012年4月18日，中鋁集團廣西平果鋁業(yè)采礦“臨時用地”方式改革試點，通過了國土資源部副部長胡存智帶隊的驗收組驗收，這為中國土地管理制度改革打開了缺口。

中國政法大學(xué)國土資源法研究中心主任、國土部咨詢中心專家李顯東認(rèn)為，該項改革，實質(zhì)是通過對“臨時用地”政策的靈活運用，以土地典押形式，代替征收出讓的方式。逼出來的改革

平果鋁土礦，屬于堆積型露天開采礦藏，礦石就混跡于坡地、臺地、谷地、峰叢洼地的耕地泥土中。每開采2000噸鋁土礦，要占用1畝耕地。

中鋁廣西鋁業(yè)分公司（下稱“廣西鋁”）總經(jīng)理武建強告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，“按現(xiàn)有規(guī)模，采礦占地每年將以3000畝速度遞增；整個礦山采礦用地近10萬畝，其中耕地占比超90%，約占平果全縣總耕地面積1/5以上”。

按法定的“征地/出讓”模式，平果縣將有超過9萬畝耕地被征收，近10萬農(nóng)民獲得一次補償后失地；而廣西鋁則獲得50年的工業(yè)用地使用權(quán)，但其真正有效利用時間不過兩三年。這些土地遠(yuǎn)離城市，交通不便，很難進行工業(yè)開發(fā)，只能“按法律復(fù)墾，還不準(zhǔn)撂荒”。

“這對農(nóng)民、地方政府和企業(yè)，都難以接受”。廣西鋁礦山部主任向瑞群介紹，僅為獲取采礦用地，企業(yè)平均每年花費1.9億元；加上復(fù)墾、維護，“土地費用占到礦石開采成本的40%以上”。

這些土地，成為企業(yè)的雞肋：到2005年試點開始前，廣西鋁已“積攢”了3000多畝土地，“曾試圖種樹、種菜、種糧、養(yǎng)豬，進行復(fù)墾后的利用；但是山間土地過于分散，最大一塊耕地面積也不足2畝”，企業(yè)難以規(guī)模化經(jīng)營。

而把這些花巨資“買來”的工業(yè)用地?zé)o償劃撥給地方，再次審批后變?yōu)檗r(nóng)業(yè)用地，無償歸還給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種植，“企業(yè)從心理到國有資產(chǎn)管理都難以接受”。

按現(xiàn)有征地補償辦法，平果當(dāng)?shù)剞r(nóng)民只能獲得相當(dāng)于征收前三年平均土地收益10-19倍的補償；按2005年價格，每畝土地補償金平均不到1.9萬元。

“礦地”矛盾因此尖銳。平果村民抗拒鋁礦征地的事件時有發(fā)生，破壞礦區(qū)道路、阻撓設(shè)備進場等司空見慣。

平果縣縣長韋正業(yè)告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，“采礦征地模式僵化，造成農(nóng)民利益直接受損；諸多的社會民生問題，給地方政府帶來巨大壓力”。

“臨時用地”突破

2002年2月，平果縣政府和廣西鋁雙方聯(lián)合調(diào)研后，提出了改革方案——鋁土采礦用地“由原來的征收方式變?yōu)椴傻V臨時用地”；2004年4月，雙方聯(lián)合上報國土資源部審批。

2005年7月1日，國土資源部批復(fù)了該全國首個“采礦臨時用地”試點。

李顯東告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，這個改革方案，參考了《土地管理法》第57條、《土地管理法實施條例》中關(guān)于臨時用地的有關(guān)條款；還參考了《廣西壯族自治區(qū)實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》中的第48條，即“企業(yè)采礦、取土占用土地不超過3年的，經(jīng)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)，可參照臨時使用土地的規(guī)定辦理用地手續(xù)”。

在此方案中，明確采礦臨時用地續(xù)辦手續(xù)最多2次，即4年；依然須履行審批、監(jiān)督、復(fù)墾、驗收等程序。

臨時租用農(nóng)民集體土地，因不改變用地性質(zhì)，且僅限于采礦用地，故企業(yè)不用再繳納相應(yīng)的土地出讓稅費；

而農(nóng)民的利益，則基本沒有受損。臨時用地補償費用，采取接近征地出讓方式的補償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。以2005年玉米旱地為例，補償金額達到前三年平均土地收益的17倍，約計1.9萬元/畝。

“與以租代征違法用地不同，廣西鋁的‘臨時用地’改革是在政策允許范疇內(nèi)，依據(jù)現(xiàn)有法律框架，有相關(guān)完整配套政策作為保證的改革”，李顯東認(rèn)為。

截至今年3月底，廣西鋁已累計完成五個批次、約8403.5畝的采礦臨時用地報批手續(xù)，已實際獲得土地7005畝，累計實施完成工程復(fù)墾約3330畝，實施還地1802.114畝，其中耕地1318.24畝。

博弈

此次改革，突破了《土地管理法》的桎梏。但如何確定補償標(biāo)準(zhǔn)、保障農(nóng)民利益不受損害，成為改革成敗關(guān)鍵。

2004年12月，國土資源部關(guān)于《平果鋁土礦采礦用地方式改革試點項目》專題工作會議指出，“臨時用地補償費用，依舊按征地出讓方式的補償標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行缺少法律依據(jù)，補償費用過高，不能體現(xiàn)改革、創(chuàng)新、損失對等的原則”。

在臨時用地補償方案出臺伊始，曾以2004年玉米旱地為例，補償金額被確定為前三年平均土地收益的11倍，約計1.24萬元/畝，但這遭到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民大范圍抵制，改革被迫停止。

2006年6月，臨時用地補償標(biāo)準(zhǔn)被提高到“平均土地收益的14倍”，約計1.57萬元/畝；還地耕地不足部分的差額補償費，作為生物復(fù)墾保證金，還地時按實際支付。

但是，農(nóng)民依然反對；改革再次陷入扯皮、停滯。

彼時已是2006年6月，廣西鋁第三期鋁土礦工程建設(shè)馬上就要動工，現(xiàn)實形勢，已容不得更多拖延。

武建強最后做出選擇，“改革的最根本原則，是不能損害當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利益”。

根據(jù)平果鋁礦歷年采空區(qū)平均復(fù)地率70%的實際情況，在辦理用地手續(xù)同時，礦企提前支付了30%的還地耕地不足部分差額補償費；如實際還地不足部分超過30%，還地時則另給予補足。

經(jīng)過三次修改，臨時用地補償金額最終被確定為“以2005年玉米旱地為例，前三年平均土地收益的17倍”，約合1.9萬元/畝。

這筆錢，將如期全額支付到平果縣國土資源局征地補償費專用帳戶，再由縣國土資源局全額支付到農(nóng)民手中。

至此，臨時用地補償標(biāo)準(zhǔn)，與50年的征地補償平均標(biāo)準(zhǔn)幾乎一致。

2006年8月12日，第一份采礦臨時用地補償協(xié)議，在平果縣馬頭鎮(zhèn)那良村村民小組簽訂；3天后，該采場剝離、采準(zhǔn)施工完成，投入采礦生產(chǎn)。

群眾監(jiān)督復(fù)墾？

向瑞群告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，歷史上，復(fù)墾土地屬于企業(yè)所有，只要復(fù)墾質(zhì)量符合國家要求即可，“企業(yè)既沒有復(fù)墾動力，也缺少復(fù)墾監(jiān)督”。

但實施復(fù)墾還地改革后，無形中等于引入了復(fù)墾質(zhì)量的第三方監(jiān)督。“無數(shù)雙村民的眼睛都在盯著你，因為他們知道，這片土地的主人4年后還是他們”。

農(nóng)民要求不僅是簡單的復(fù)墾，而是要在復(fù)墾的同時完成農(nóng)田改造。僅馬頭鎮(zhèn)那良村和感桑屯的約680畝采礦用地復(fù)墾，石牙爆破量就達到了5391立方米，基層平整墊土約22.7萬立方米，耕種層剝離土鋪墊量達7.1萬立方米，修筑防排水溝5862米，機耕路1158米，共計投入大型工程設(shè)備600多個臺班。

“采用新用地模式后，僅工程復(fù)墾，每畝就新增投資4000多元，復(fù)墾進度和質(zhì)量大幅提高”，向瑞群說。

馬頭鎮(zhèn)龍來村的一位村民對《財經(jīng)國家周刊》記者表示：“還回來的地比原先的好。不但平整，還有排水渠和機耕路，石崖子也被炸掉，原先的兩塊地變成了一塊整地，更方便耕種；地力也不錯，現(xiàn)在甘蔗畝產(chǎn)有4000多公斤，與當(dāng)?shù)赝仡愞r(nóng)作物產(chǎn)量相當(dāng)。

礦企有設(shè)備、有技術(shù)，組織能力又強，“若能有機制的投入到農(nóng)田整治，完成農(nóng)民和地方政府難以勝任的工作，大幅提高耕地質(zhì)量，擴大機耕地和水澆田面積”，平果縣縣長韋正業(yè)告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，“使得農(nóng)民安居樂業(yè)，這是企業(yè)支付給地方政府再多的稅費也換不來的”。

2008年第一批復(fù)墾還地以來，平果當(dāng)?shù)剞r(nóng)民們看到了臨時用地的實惠，紛紛要求實行“臨時用地 ”，阻礙礦山經(jīng)營的情況大幅減少。

《財經(jīng)國家周刊》記者在廣西國土資源部門了解到，當(dāng)?shù)卣谙驀临Y源部申請北海高嶺科技有限公司和華銀鋁礦山，也列入采礦用地方式改革擴大試點范圍。

“此次改革，涉及對現(xiàn)有法律和制度的突破”，李顯東告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，“廣西平果改革，對土地管理法規(guī)和政策的突破和修改提供了借鑒”。

2012年8月7日，國土資源部批復(fù)《廣西壯族自治區(qū)國土資源廳關(guān)于請求批準(zhǔn)擴大采礦用地方式改革試點范圍的請示》，支持廣西繼續(xù)開展采礦用地方式改革試點。國土資源部要求自治區(qū)國土資源廳應(yīng)按照國土資源部《采礦用地方式改革試點方案》要求，選擇礦體埋藏較淺、適合露天開采，采礦后易于復(fù)墾為耕地或者恢復(fù)土地原農(nóng)業(yè)用途，完成采礦和土地復(fù)墾的周期原則上不超過五年（其中每期采礦用地的使用期限原則上不超過兩年）的礦種或礦體，開展采礦用地方式改革試點。

自2005年我區(qū)開展平果鋁土礦采礦用地方式改革試點以來，經(jīng)過近7年的實踐，實施了五個批次的征用采礦臨時用地的報批、批后實施、采礦生產(chǎn)、工程復(fù)墾和還地各環(huán)節(jié)的全程實施，累計完成8403畝采礦臨時用地報批手續(xù)，已實際獲得土地面積7005畝，完成采空區(qū)工程復(fù)墾3330畝，其中已還地給農(nóng)民1802畝；制訂了一系列相應(yīng)配套的管理辦法、制度、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，基本理順了采礦與土地、民生的關(guān)系和企業(yè)與農(nóng)民、政府的關(guān)系，較好地化解了用地矛盾，極大促進了礦山經(jīng)濟循環(huán)發(fā)展。

為充分發(fā)揮平果鋁采礦用地方式改革試點的示范作用，繼續(xù)深入創(chuàng)新采礦用地方式，促進保護耕地，提高土地資源和礦產(chǎn)資源集約利用，今年4月自治區(qū)國土資源廳于今年4月請求國土資源部，同意我區(qū)在平果鋁土礦采礦用地方式改革試點成果的基礎(chǔ)上擴大采礦用地方式改革試點范圍。

關(guān)于印發(fā)遼寧省采礦用地方式改革試點實施方案的通知

遼國土資發(fā)〔2011〕287號

各市國土資源（規(guī)劃和國土資源、國土資源和房屋）局，綏中、昌圖縣國土資源局，廳機關(guān)各處室（局），廳屬各單位：

按照國土資源部有關(guān)要求，結(jié)合我省實際，現(xiàn)將《遼寧省采礦用地方式改革試點實施方案》印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。

二〇一一年十二月二十三日

第三篇：采礦企業(yè)辦理礦山用地的探討

采礦企業(yè)辦理礦山用地的探討

【摘要】

我國法律規(guī)定，取得采礦權(quán)并不代表取得采礦權(quán)范圍內(nèi)的土地所有權(quán)或使用權(quán)，同樣擁有土地所有權(quán)或使用權(quán)也不代表擁有其土地范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源的所有權(quán)或開采權(quán)，在法律設(shè)置上，二者之間產(chǎn)生了矛盾，導(dǎo)致在實際操作中出現(xiàn)了取得采礦權(quán)卻得不到礦山用地的尷尬局面。筆者所服務(wù)的企業(yè)在東北地區(qū)某市，投資新建的采礦企業(yè)也遇到了同樣的問題，在此寫成此文，以供探討。

【關(guān)鍵詞】 采礦企業(yè) 辦理 礦山用地

一、我國礦山用地的相關(guān)規(guī)定

我國現(xiàn)行對礦山用地沒有專門的法律法規(guī)進行規(guī)定，涉及礦山用地的相關(guān)規(guī)定在《物權(quán)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》等相關(guān)的政策文件中，主要內(nèi)容如下。

1、采礦用地屬于建設(shè)用地，需履行征地手續(xù)

根據(jù)《土地管理法》第四條的規(guī)定“建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等”。礦山企業(yè)在申請取得采礦用地時，必須按照取得建設(shè)用地的程序進行審查報批，必須履行相應(yīng)的建設(shè)用地審批程序。涉及占用農(nóng)民集體所有土地的，還須由國家進行征收，履行法律規(guī)定的土地征收相關(guān)程序。

2、限制地區(qū)禁止采礦制度以及礦床不得壓覆原則

《礦產(chǎn)資源法》第二十條規(guī)定，非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在港口、機場、國防工程設(shè)施圈定的地區(qū)以內(nèi)，不得在重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市政工程設(shè)施附近一定距離以內(nèi)，不得在鐵路、重要公路兩側(cè)一定距離以內(nèi)，不得在國家劃定的自然保護區(qū)、重要景區(qū)以及國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地開采礦產(chǎn)資源。礦產(chǎn)資源的開采尤其是地下礦產(chǎn)資源的開采，將對開采地周邊的地理、環(huán)境產(chǎn)生較大影響，因此，國家規(guī)定了重要地區(qū)限制采礦的制度。同時，為了促進礦產(chǎn)資源的開采利用，《礦產(chǎn)資源法》第三十三條做出了重要礦床不得壓覆的規(guī)定。

3、建設(shè)用地必須有償取得，但基本建設(shè)用地可以劃撥方式取得

《土地管理法》第五十四條規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：國家機關(guān)用地和軍事用地；城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

根據(jù)《劃撥用地目錄》的規(guī)定，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地允許以劃撥方式取得，并明確了符合《劃撥用地目錄》的石油天然氣設(shè)施用地、煤炭設(shè)施用地、電力設(shè)施用地等。

4、采礦用地使用后依法進行土地復(fù)墾

國土資源部《關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報和審查有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2007〕81號），明確了土地復(fù)墾方案編制及評審的內(nèi)容和要求。因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦等生產(chǎn)建設(shè)，由于挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，造成土地破壞的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進行土地復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費，專項用于土地復(fù)墾。在實現(xiàn)耕地占補平衡和土地復(fù)墾的實施中，國家鼓勵企業(yè)充分利用原有國有廢棄地。

二、我國礦山用地制度存在的問題

國務(wù)院機構(gòu)改革雖將地礦和土地合并成國土資源，但運行的制度依舊是“兩條線”，由此導(dǎo)致了以下一系列的實際問題。

1、礦山用地與采礦權(quán)的沖突

根據(jù)我國法律規(guī)定，取得采礦權(quán)并不代表取得采礦權(quán)范圍內(nèi)的土地所有權(quán)或使用權(quán)。設(shè)置在集體土地上的采礦權(quán)如何取得礦山用地，采礦權(quán)人如何協(xié)調(diào)與土地所有者之間的關(guān)系，如何達成征地補償協(xié)議等均成了難題。實踐中已出現(xiàn)通過招標(biāo)、拍賣取得采礦權(quán)后，因地上附著物的補償達不成協(xié)議，采礦權(quán)人就無法行使權(quán)利而不得不退出的情況。

2、先征收再出讓的方式取得采礦用地的弊端

《土地管理法》和《劃撥用地目錄》規(guī)定，對新增的采礦用地，凡不符合劃撥取得條件的，都應(yīng)該以出讓方式取得。隨著土地有償使用制度改革的不斷推進以及《劃撥用地目錄》的修改，出讓方式將逐步成為新增采礦用地的主要取得方式。但完全采用先征收再出讓的取得方式，不考慮不同礦種開發(fā)的特點，將存在較多的弊端：首先是不利于土地的節(jié)約集約利用；其次是不利于充分保障農(nóng)民利益；第三是加重了管理部門及企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

3、土地使用規(guī)劃與礦產(chǎn)資源規(guī)劃不協(xié)調(diào)

主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是由于礦產(chǎn)資源儲量的探明存在變量造成編制不同步，兩個規(guī)劃的規(guī)劃期限不一致，導(dǎo)致一些新探明的礦山未能列入土地利用規(guī)劃之中，后期項目用地審批缺乏規(guī)劃依據(jù)；

二是兩個規(guī)劃之間的銜接只是用地數(shù)量上的銜接，空間預(yù)留得不到保證，企業(yè)未必能獲取到其所需的礦山用地；

三是各級土地規(guī)劃的編制過程中未能充分考慮企業(yè)特點及其未來用地需求，導(dǎo)致企業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)不足，部分企業(yè)申請取得采礦用地時，時常需要進行土地利用總體規(guī)劃修編，不僅要占用有限的建設(shè)用地指標(biāo)和耕地指標(biāo)，而且延長了辦理用地時間，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

4、欠缺采礦用地爭議的裁決機制

隨著土地有償使用的推進，采礦用地在取得上以出讓為主，因采礦用地造成的土地征收逐年增多，產(chǎn)生的矛盾相對突出，主要表現(xiàn)在這樣幾個方面：

一是農(nóng)用地升值增加了征地成本和難度；

二是補償標(biāo)準(zhǔn)不一，容易引發(fā)糾紛和矛盾；三是補償安置方式單一，被征地群眾安置途徑有限；四是采礦用地的征地裁決機制缺失，征地糾紛難解決。

5、土地復(fù)墾管理工作的滯后

礦山用地在采礦過程中和礦山使用后，會形成大量閑置廢棄土地。推進礦山廢棄土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，是加強土地節(jié)約集約利用、促進耕地保護的一項重要工作。但是礦山用地的土地復(fù)墾管理存在明顯的滯后，主要表現(xiàn)為：一是土地復(fù)墾保證金制度有待全面建立；二是復(fù)墾費的列支途徑及標(biāo)準(zhǔn)不合理；三是土地復(fù)墾落實不到位。由于復(fù)墾驗收不夠嚴(yán)格，有的臨時用地方式取得的礦山用地，土地復(fù)墾中生物復(fù)墾由被臨時用地村民小組完成，在資金投入和復(fù)墾質(zhì)量上難于控制和保證。

6、缺乏健全的礦山用地的退出機制

礦山企業(yè)采礦完成復(fù)墾后，土地就閑置在企業(yè)手中。尤其是通過出讓方式獲得的土地，經(jīng)過短短幾年的生產(chǎn)周期，就成為閑置用地。雖然國土資源部《關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔1999〕358號）明確規(guī)定，在征得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意，并經(jīng)縣級以上土地行政主管部門批準(zhǔn)，國有工礦企業(yè)可以用復(fù)墾原有國有廢棄地增加的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀脫Q因生產(chǎn)被破壞的農(nóng)村集體耕地，原土地權(quán)屬相應(yīng)轉(zhuǎn)移。置換后，被破壞的集體耕地屬國家所有，不再征用，也不占當(dāng)年建設(shè)占用耕地計劃指標(biāo)。在實踐操作中，許多采礦企業(yè)復(fù)墾好的礦山用地?zé)o法進行置換或者退還給政府，形成采礦企業(yè)一方面出資請農(nóng)民在復(fù)墾的土地上進行耕作，另外一方面缺乏新的建設(shè)用地指標(biāo)。

三、規(guī)范礦山用地的建議

礦山占用土地是因開采礦產(chǎn)資源的需要而發(fā)生，最終目的不是占有使用土地，長期以來形成的礦山用地現(xiàn)狀，有歷史、政策和管理方面等多方面的原因。規(guī)范礦山用地應(yīng)充分認(rèn)識到他的特殊性，建議從以下幾個方面進行。

1、完善礦山用地管理的法律法規(guī)

針對礦山用地的特殊性，要在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合礦山用地的性質(zhì)和特點，進一步細(xì)化相關(guān)法律規(guī)定，深入探索新的管理辦法，研究制定實踐性、操作性強的具體措施，達到統(tǒng)一管理的目的。

一要研究制定切實可行的法律法規(guī)規(guī)范礦山用地。根據(jù)礦山用地的特點，對不同的采礦企業(yè)，采用不同的用地類型來完善礦山用地管理辦法。使礦山用地既有露天開采，又有井下開采；既有礦區(qū)用地，又有配套及生活設(shè)施用地；既有永久性建筑用地，又有臨時性建筑用地，對礦山用地三種用地方式合理利用，而不是簡單地以征地一概而全，從而達到合法用地、規(guī)范管理的目的。

二要結(jié)合礦山用地的實際情況。將礦山用地的出讓年限和采礦期限相匹配。根據(jù)采礦權(quán)期限確定礦山用地出讓年限，如果采礦權(quán)延期則土地使用年限同期延長。

2、建立健全礦山用地使用機制

我國現(xiàn)行礦山用地使用權(quán)獲得方式的局限性嚴(yán)重制約了礦山用地的可持續(xù)利用。建議對礦山用地采取多種管理體制和機制，達到節(jié)約集約利用土地資源的目的。一是針對礦山用地比較偏遠(yuǎn)和散落的實際情況，適當(dāng)降低建設(shè)用地的各項標(biāo)準(zhǔn)，將廢棄閑置的礦山用地經(jīng)復(fù)墾驗收后，可以換取新的礦山用地，實現(xiàn)礦山用地的空間置換，激發(fā)采礦企業(yè)進行土地復(fù)墾的內(nèi)在動力。二是對于采礦企業(yè)需要使用農(nóng)村集體土地，可以采用將土地作價參股，農(nóng)村經(jīng)濟組織按股份獲得收益，最后將復(fù)墾好的土地歸還給農(nóng)民。既減輕緩解礦山企業(yè)的投資壓力，又解決了礦山利益和農(nóng)民利益之間的矛盾，還有利于土地合理有效的利用。

3、全面規(guī)范新的礦山用地，實現(xiàn)礦山發(fā)展與耕地保護、環(huán)境保護協(xié)調(diào)一致

第一，要合理處置現(xiàn)有礦山用地，解決歷史遺留問題。對已取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)的礦山企業(yè)進行核查登記。根據(jù)具體情況，依法補辦用地手續(xù)，適當(dāng)繳納土地使用的相關(guān)費用。第二，依法取得勘查許可證的探礦權(quán)人，必須依法及時辦理臨時用地手續(xù)才能開工勘查。對新辦礦山企業(yè)，在依法取得采礦權(quán)許可證后，采礦權(quán)人要按照《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》有關(guān)規(guī)定辦理用地審批手續(xù)。要針對不同的性質(zhì)和規(guī)模的礦山企業(yè)實行差別化管理，采取不同的用地方式進行用地審批。比如對國有大中型礦山長期使用的土地，可辦理征用手續(xù)，采用國有土地出讓的方式供給。對于私營中小型礦山企業(yè)使用集體土地的，可采用集體用地入股的方式辦理，礦山停止使用并復(fù)墾后可歸還原土地所有者。對探礦用地、露天開采等使用周期較短的用地，可辦理臨時用地。

4、嚴(yán)格落實土地復(fù)墾工作

要根據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》，實行“誰破壞，誰復(fù)墾”的原則，認(rèn)真抓好土地復(fù)墾工作，確保合理利用土地，改善生態(tài)環(huán)境，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)。建立礦山用地復(fù)墾獎勵制度，引導(dǎo)社會力量參與到土地復(fù)墾中來，對將廢棄的礦山用地恢復(fù)為農(nóng)用地和耕地的，給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持和獎勵，逐步消化廢棄礦山用地。

礦山用地問題牽涉到礦山企業(yè)利益、政府土地利益以及農(nóng)民自身利益，解決好這三者的利益關(guān)系，才能夠解決好礦山用地的問題。

【參考文獻】

[1] 吳迪：采礦用地存在的問題及對策[J].地球，2012（9）.[2] 礦業(yè)用地政策全景解析[N].中國礦業(yè)報，2013-06-26.[3] 黃啟繁：現(xiàn)行土地管理政策中存在的問題及對策[J].企業(yè)導(dǎo)報，2012（13）.

第四篇：農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾試點工作方案

云陽府辦發(fā)?2009?152號

云陽縣人民政府辦公室 關(guān)于印發(fā)云陽縣農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾

試點工作方案的通知

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，縣政府各部門，有關(guān)單位： 《云陽縣農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾試點工作方案》已經(jīng)縣政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。

二○○九年七月二十日

云陽縣農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾試點工作方案

為加強和規(guī)范我縣農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾管理，確保我縣建設(shè)項目用地需求，根據(jù)《重慶市人民政府關(guān)于印發(fā)重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法的通知》（渝府發(fā)?2008?127號）、《重慶市農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾管理試行辦法》，結(jié)合我縣實際，特制訂2009工作方案。

一、指導(dǎo)思想

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面落實“節(jié)約每一寸土地，合理利用每一寸土地”的基本國策，實現(xiàn)全縣耕地占補平衡，儲備建設(shè)用地資源，為擴大招商引資和加快經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，促進我縣經(jīng)濟社會與自然環(huán)境和諧發(fā)展。

二、基本原則 堅持政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、依法合規(guī)的原則，堅持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施的原則，堅持維護土地權(quán)利人合法權(quán)益，遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。

三、實施范圍及目標(biāo)任務(wù)

農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將依法取得的利用效益不高或廢棄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施用地、公益事業(yè)用地、農(nóng)村村民住宅用地和特殊用地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地的行為。

2009年全縣擬實施宅基地復(fù)墾新增耕地面積1000畝。任務(wù)分解為棲霞鄉(xiāng)150畝，盤龍鎮(zhèn)100畝，高陽鎮(zhèn)300畝，南溪鎮(zhèn)150畝，平安鎮(zhèn)100畝，鳳鳴鎮(zhèn)100畝，江口鎮(zhèn)100畝。

四、管理辦法

農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾實行項目管理制度。嚴(yán)格實行項目法人制、施工招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、施工合同制、公告制和項目審計制等管理制度。

五、工作職責(zé)

（一）部門職責(zé)。縣政府負(fù)責(zé)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾協(xié)調(diào)工作；縣國土房管局指導(dǎo)項目鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府對項目進行規(guī)劃設(shè)計、招投標(biāo)、質(zhì)量監(jiān)管，協(xié)助項目鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府對項目進行申報備案、竣工驗收、申請新增耕地交易等；縣發(fā)改委負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督宅基地復(fù)墾項目的招投標(biāo)工作；縣財政局負(fù)責(zé)對宅基地復(fù)墾項目資金監(jiān)管；縣審計局負(fù)責(zé)對宅基地復(fù)墾項目資金使用情況進行審計；縣監(jiān)察局負(fù)責(zé)對宅基地復(fù)墾工作的全過程督查和監(jiān)督；縣農(nóng)業(yè)局配合縣國土房管局和項目鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府進行選址定點，負(fù)責(zé)項目土壤質(zhì)量檢測。

（二）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府工作職責(zé)。

一是對轄區(qū)內(nèi)適宜復(fù)墾地塊進行全面調(diào)查摸底，對符合規(guī)劃要求的上報市國土房管局立項備案；

二是負(fù)責(zé)宅基地復(fù)墾項目實施的宣傳發(fā)動工作；

三是負(fù)責(zé)土地權(quán)屬調(diào)查、土地調(diào)整工作和資料的收集； 四是負(fù)責(zé)資金的籌措，項目的規(guī)劃設(shè)計、施工管理、竣工資料整理等具體事宜； 五是負(fù)責(zé)項目施工過程中與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾的協(xié)調(diào)工作及社會矛盾的處理；

六是負(fù)責(zé)落實宅基地搬遷的登記造冊、公示以及相應(yīng)鼓勵政策的實施等；

七是工程竣工后，負(fù)責(zé)落實土地的管護利用工作。

六、拆遷補償辦法

由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況制定獎勵和適當(dāng)補助方案。

七、復(fù)墾費用及指標(biāo)出售收益分配。

復(fù)墾所需費用由項目鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府負(fù)責(zé)籌措，指標(biāo)出售收益全額返還項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于宅基地復(fù)墾工作。

八、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項目的具體實施步驟

（一）宣傳發(fā)動階段。（5月初—5月31日）各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府按照宅基地復(fù)墾工作的要求，成立宅基地復(fù)墾工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各項目責(zé)任人。通過召開工作小組成員會和村、社負(fù)責(zé)人會，以及社員大會，作好宣傳發(fā)動工作。

（二）調(diào)查摸底階段。（6月1日—6月30日）由項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成工作小組進村駐點，與村組干部共同調(diào)查摸底。對拆遷復(fù)墾戶登記核實需要拆遷的房屋及附屬設(shè)施和周邊土地利用情況等詳細(xì)情況，并對土地使用權(quán)登記。

（三）項目測設(shè)和規(guī)劃階段。（7月1日—8月15日）項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府委托專業(yè)機構(gòu)測量和規(guī)劃設(shè)計，并在最短時間內(nèi)組織項目評審入庫備案。

（四）拆遷階段。（7月1日—8月30日）由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶簽訂拆遷復(fù)墾協(xié)議。農(nóng)戶自愿要求拆遷的，督促其在限定的時間內(nèi)完成拆遷，做好復(fù)墾前的清場工作。

（五）工程實施階段。（8月30日—12月15日）采取公開招標(biāo)的方式，確定農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的施工企業(yè)，在規(guī)定時間內(nèi)完成復(fù)墾工作。項目區(qū)內(nèi)達到“田成方、溝相通、路相連”的要求。

（六）驗收階段。（12月16日—12月底）由縣國土房管局會同農(nóng)業(yè)局等部門和項目鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府組成驗收組對各個項目區(qū)進行初步驗收，向市國土房管局申請驗收。對驗收合格的項目交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實管護利用。所得的新增建設(shè)用地指標(biāo)由各項目鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府提出使用方案。

九、工作要求

（一）提高認(rèn)識，加強領(lǐng)導(dǎo)。實施宅基地復(fù)墾，是提高土地利用效率，促進農(nóng)民增收的一項“民心工程”。各相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要強化組織領(lǐng)導(dǎo)，落實工作責(zé)任，采取有效措施，確保全面完成今年的工作任務(wù)。

（二）加強協(xié)作，狠抓落實。宅基地復(fù)墾是一項系統(tǒng)工程，牽涉部門多，投入資金大，涉及各方面的利益。各部門要進一步明確職責(zé)，加強協(xié)作，密切配合，積極抓好宅基復(fù)墾項目實施工作。縣政府將按照復(fù)墾任務(wù)和有關(guān)要求對相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格進行考核和獎懲。

（三）嚴(yán)格制度，強化管理。要嚴(yán)格執(zhí)行“七項制度”（項目法人制、招投標(biāo)制、合同制、公告制、監(jiān)理制、審計制和廉政建設(shè)制），加強項目管理，監(jiān)察局、審計局、發(fā)改委等部門要強化監(jiān)督職能，嚴(yán)禁復(fù)墾實施過程中吃、拿、卡、要等現(xiàn)象的發(fā)生，努力實現(xiàn)工程立項驗收標(biāo)準(zhǔn)化、招投標(biāo)規(guī)范化、資金投入多元化、監(jiān)督管理信息化，充分發(fā)揮宅基地復(fù)墾工程的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益，確保宅基地復(fù)墾真正成為惠民工程。

主題詞：城鄉(xiāng)建設(shè)

土地

復(fù)墾

通知

云陽縣人民政府辦公室 2009年7月22日印發(fā)

第五篇：農(nóng)村稅費改革試點工作總結(jié)

農(nóng)村稅費改革試點工作總結(jié)

農(nóng)村稅費改革是貫徹“三個代表”重要思想，理順國家、集體和農(nóng)民的分配關(guān)系，鞏固基層政權(quán)，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的重大舉措。搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員，是鞏固農(nóng)村稅費改革成果的重要措施之一。為深入貫徹省第四次農(nóng)村稅費改革試點工作會議和市XX年農(nóng)村稅費改革試點工作會議精神，根據(jù)+++稅費改革工作方案的任務(wù)分解，編辦作為稅改工作的成員單位，主要承擔(dān)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)辦任務(wù)和深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的主辦任務(wù)，至XX年3月，各項工作已結(jié)束，并取得了較好的成績，現(xiàn)就涉及編辦的改革試點工作總結(jié)如下：

一、工作完成情況

（一）完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并任務(wù)情況：

根據(jù)《++省人民政府關(guān)于調(diào)整++和++部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政區(qū)劃的批復(fù)》（++復(fù)〔XX〕++號）及《++委、++人民政府關(guān)于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整工作的實施意見》（+發(fā)〔XX〕++號）文件精神，在XX年區(qū)劃調(diào)整中，全區(qū)共撤銷4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（++鎮(zhèn)、++鄉(xiāng)、++鄉(xiāng)、++鄉(xiāng)），其中++鎮(zhèn)撤銷后，新設(shè)立++、++2個街道辦事處，撤并后，全區(qū)共有++個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和2個街道辦事處，精簡10%。涉及撤銷的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有機構(gòu)全部撤銷，所有人員按區(qū)劃調(diào)整分流。

（二）完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革情況：

XX年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，我辦根據(jù)《中共++市委、++市人民政府關(guān)于++機構(gòu)改革的批復(fù)》（+復(fù)〔XX〕++號）文件精神，結(jié)合++鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，認(rèn)真貫徹落實，行政機構(gòu)改革于XX年12月底結(jié)束，事業(yè)機構(gòu)改革于XX年8月底結(jié)束。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制由++名減為++名，精簡10%，實有人員由++人減為++人，精簡7%；事業(yè)編制由++名減為++名，精簡20%,實有人數(shù)由++減為++名，精簡16%。上劃整合后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構(gòu)由17個減為4個，精簡76%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)由8-10個減為1-2個，精簡80%以上。通過精簡機構(gòu)和人員編制，調(diào)整和規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，基本實現(xiàn)政企分開，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提高工作效率的目標(biāo)。

XX年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，我辦根據(jù)《++省委、++省人民政府關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的實施意見（試行）》（+發(fā)〔XX〕+=號）文件精神，結(jié)合++鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，在XX年10月，就XX年配合農(nóng)村稅費改革深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作開展了調(diào)研，就涉及改革方面的有關(guān)問題與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)、部分事業(yè)單位負(fù)責(zé)人交換了意見，形成了“關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革實施方案”、“++區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)級政府機構(gòu)改革中競爭上崗的實施方案”、“人員編制調(diào)整方案”初稿，并征求了區(qū)直各有關(guān)單位的意見，經(jīng)區(qū)委常委會討論審批通過并予實施。在實施中嚴(yán)格審批各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處的“三定方案”，嚴(yán)格按照明確定位政府職能、推進政事分開和綜合設(shè)置的要求，合理設(shè)置黨政機構(gòu)，精簡整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所。改革至XX年3月已全部結(jié)束，改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)由++年的12個減為3個，精簡75%，事業(yè)站所由++年的17個整合為7個，精簡59%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)由++年的10個減為3個，精簡70%。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)站所整合情況：

XX年機構(gòu)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構(gòu)設(shè)置:黨校、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)科站、水管站、水產(chǎn)站、文化站、廣播站、畜牧獸醫(yī)站、成人技術(shù)學(xué)校、計劃生育服務(wù)站、計劃生育辦公室、教育辦公室、企業(yè)辦公室、村規(guī)辦、農(nóng)機站、土地管理所、林業(yè)站、財政所、司法所、衛(wèi)生院、中小學(xué)共21個。公安派出所、工商、法庭、稅務(wù)由區(qū)直部門垂直管理。

XX年機構(gòu)改革，按照理順事業(yè)單位的人、財、物管理，精簡壓縮事業(yè)機構(gòu)和人員的要求，設(shè)置綜合性服務(wù)機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構(gòu)除管理體制改革職能上劃外，設(shè)置“三個中心兩個所”，即農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、國土規(guī)劃建設(shè)綜合管理中心、社會事業(yè)綜合管理中心、人口與計劃生育管理所、財政所。農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心為服務(wù)性的事業(yè)單位，承擔(dān)原農(nóng)科站、農(nóng)機站、獸醫(yī)站、水管站的職能及企業(yè)辦的部分職能；國土規(guī)劃建設(shè)綜合管理中心為行使行政職能的事業(yè)單位，承擔(dān)原土地管理所、村規(guī)辦的職能及企業(yè)辦的部分職能；社會事業(yè)綜合管理中心為公益性的事業(yè)單位，承擔(dān)原文化站、廣播站、成人技校的職能；人口與計劃生育管理所承擔(dān)原計生辦的職能，仍為行使行政職能的事業(yè)單位。保留黨校，其機構(gòu)歸并社會事業(yè)綜合管理中心；保留林業(yè)站、司法所、衛(wèi)生院、中小學(xué)校，其機構(gòu)上劃區(qū)直主管部門管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)設(shè)置1-2個綜合性辦公室，即黨政綜合辦公室、財經(jīng)社會辦公室。對原有的辦公室（黨委辦公室、政府辦公室、人大辦公室、農(nóng)業(yè)綜合辦公室、經(jīng)貿(mào)辦公室、社會事業(yè)辦公室、教育辦公室）和分設(shè)的小部門（民政辦公室、統(tǒng)計辦公室、老齡辦公室等）全部撤銷，并按職能劃入相應(yīng)辦公室管理。

XX年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，按照合理區(qū)分公益性和經(jīng)營性職能的基礎(chǔ)上實行分類管理的要求，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所。事業(yè)機構(gòu)設(shè)置社會事務(wù)服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)（經(jīng)濟技術(shù)）服務(wù)中心（農(nóng)村新型合作醫(yī)療管理辦公室、勞動和社會保障所）、文化（廣播）服務(wù)中心、村鎮(zhèn)（社區(qū)）建設(shè)服務(wù)中心、畜牧獸醫(yī)站、（黨工委）黨校，簡稱“一校一站四中心”，在++、++兩個鄉(xiāng)設(shè)海事所，++、++兩個辦事處設(shè)計劃財政管理所。“一校一站四中心”為全額撥款的事業(yè)單位，海事所為行使行政職能的事業(yè)單位。農(nóng)業(yè)服務(wù)中心包括原（XX年前）農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)科站、水產(chǎn)站、水管站、農(nóng)機站職能，社會事務(wù)服務(wù)中心包括計劃生育服務(wù)、農(nóng)村新型合作醫(yī)療、勞動和社會保障職能，文化服務(wù)中心包括原文化站、廣播站職能，村鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)中心包括原村規(guī)辦、路政管理職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)設(shè)置3個綜合性辦公室：黨政綜合辦公室（社會治安綜合治理辦公室）、經(jīng)濟發(fā)展辦公室（安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站）、社會事務(wù)辦公室（人口和計劃生育辦公室、科學(xué)技術(shù)辦公室）。

（四）政府職能轉(zhuǎn)變情況：

XX年末，結(jié)合中央、省、市農(nóng)村稅費改革試點工作會議精神，配合農(nóng)村稅費改革深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革而進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，通過明確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)，合理整合事業(yè)單位，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制管理等，進一步理順了區(qū)鄉(xiāng)關(guān)系，實現(xiàn)了政事分開，轉(zhuǎn)變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。通過改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能得到初步轉(zhuǎn)變，工作由指令型向指導(dǎo)型轉(zhuǎn)化已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的共識。稅改前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作就是“管春種、管秋收，要統(tǒng)籌、要提留，催還貸、催公糧、催稅收”。隨著稅費改革的實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了以往的工作重心，原有的工作思路、方法、手段已經(jīng)不再適應(yīng)新形勢的需要，其政府職能

也發(fā)生了相應(yīng)轉(zhuǎn)變，由指令型向指導(dǎo)型轉(zhuǎn)變已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然的選擇。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已明顯感受到這種變化，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作由指令型向指導(dǎo)型轉(zhuǎn)化有了共同的認(rèn)識，并開始實施這種轉(zhuǎn)化。

二、存在的問題

機構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與事業(yè)單位、企業(yè)在人、財、物方面已基本脫鉤，政事、政企得到分開，以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的技術(shù)性、輔助性、服務(wù)性的職能已交給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位承擔(dān)，政府職能得到逐步轉(zhuǎn)變。但是，與農(nóng)村稅費改革的要求相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革還存在不少問題：

一是職能定了，但政事分開仍難以實現(xiàn)。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在改革中都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能重新做了定位，嚴(yán)格按照政企分開、政事分開的原則科學(xué)界定了職能，但是組織實施中，由于各種原因，并沒有實現(xiàn)嚴(yán)格的機構(gòu)和人員的分開，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)仍在一塊，工作任務(wù)仍在一塊，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作得到強化的同時，中心站所職能被淡化，并且有不少行政人員兼任事業(yè)單位法人，不少事業(yè)人員被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期借用。

二是機構(gòu)撤并了，但實際運作并沒有完全到位。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照綜合設(shè)置事業(yè)機構(gòu)這個思路，整合了原有的站所，將職能相近或相關(guān)的站所組成一個中心，但在實際運作中，新組建的事業(yè)服務(wù)中心卻難以磨合到位，表現(xiàn)在新牌子未掛，帳務(wù)、資產(chǎn)未清，法人登記手續(xù)不辦理、不規(guī)范，辦公地點未歸并、統(tǒng)一，人員關(guān)系和實際工作未柔和理順。

三是區(qū)鄉(xiāng)兩級都進行了機構(gòu)改革，但銜接上仍存在問題。往往在不少區(qū)直各部門及部分干部的觀念中仍然承認(rèn)的是改革前的站所，承認(rèn)的仍是改革前的對口站所，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作帶來不利的影響。

四是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不能真正理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重大意義。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍認(rèn)為不應(yīng)該精簡機構(gòu)，認(rèn)為精簡機構(gòu)、整合機構(gòu)只不過是增加了層級關(guān)系，增加了領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)。

三、對轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、整和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和公共服務(wù)職能、轉(zhuǎn)變工作方式的建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為人民政權(quán)的基石，是政權(quán)的基礎(chǔ)、改革的前沿、發(fā)展的重點、穩(wěn)定的關(guān)鍵，和人民群眾聯(lián)系最直接、最緊密。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進和農(nóng)村經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作發(fā)生著深刻的變化，特別是實行農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重心和方法發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變。最近，黨的十六屆五中全會把建設(shè)社會主義新農(nóng)村作為我國現(xiàn)代化建設(shè)進程中的重大歷史任務(wù)。因此，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革必須從貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略高度，進一步提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革重要性的認(rèn)識，審時度勢，搞好推進。

一是要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處的功能定位。要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村經(jīng)濟社會管理的要求，按照社會主義新農(nóng)村建設(shè)方針，強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，特別是適應(yīng)為“三農(nóng)”服務(wù)、推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的職能，努力建設(shè)服務(wù)型政府。

二是要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的職責(zé)定位。即要進一步明確究竟管理哪些東西，提供什么樣的服務(wù)，做到權(quán)隨責(zé)走，人隨責(zé)配，逐步建立起權(quán)責(zé)一致的政府管理體制。

三是要根據(jù)職能需要嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和崗位、人員設(shè)置。要按照減少機構(gòu)、整合資源、綜合設(shè)置、提高效率的要求，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟實力以及經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期的工作要求，從緊設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，從嚴(yán)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制。

四是要深化用人制度改革，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)。要通過建立和完善基層干部的選拔任用、教育培訓(xùn)、保障激勵和監(jiān)督管理等工作機制，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的綜合素質(zhì)、服務(wù)水平和工作能力。要通過深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，推進整個行政管理體制的改革，不斷理順各級政府的職責(zé)和權(quán)限。

五是應(yīng)建立嚴(yán)格的淘汰機制。根據(jù)設(shè)崗定責(zé)的情況，對工作不能勝任，工作不在狀態(tài)，甚至違背黨紀(jì)國法的人員堅決予以淘汰，或分流，或待崗，暢通干部出口。

六是應(yīng)理順管理體制，逐步完善政績考核體系。要理順各級政府間“壓力支配型”層層轉(zhuǎn)嫁任務(wù)的管理體制和以各種“責(zé)任書”并明確“一票否決”指標(biāo)的做法，逐步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績考核評價體系。

七是要加強法制建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政水平。必須完善相關(guān)法律法規(guī)，加緊解決法律規(guī)范缺失的問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理行為有法可依，依法行政。

八是應(yīng)加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的檢查監(jiān)督力度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)精兵簡政，以鞏固改革成果。在歷次改革中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)走過場，明改暗不改，精簡內(nèi)設(shè)機構(gòu)，整合事業(yè)機構(gòu)，難以真正到位。因此，應(yīng)以剛性的措施，加強檢查監(jiān)督力度，防止有關(guān)部門以資金、項目審批等方式干預(yù)，要嚴(yán)格控制新機構(gòu)的成立，防止有關(guān)部門把機構(gòu)設(shè)置情況納入檢查、達標(biāo)、驗收內(nèi)容。

++機構(gòu)編制委員會辦公室

二○○六年++月++日