第一篇：農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響及其后果――以安徽省為例

農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響及其后果――以安徽省為例

農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面的成效是不容質(zhì)疑的，然而，人們目前擔(dān)心或詬病最多的還是農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)村財力的影響，特別是由此導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的拮據(jù)，好范文，全國公務(wù)員公同的天地www.tmdps.cn勢必最終會影響農(nóng)村基層政權(quán)的正常運行。許多人因此

認(rèn)為，如果不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的缺口和債務(wù)問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將不得不再次向農(nóng)民“伸手”，這樣一來，農(nóng)村稅費改革就避免不了要走歷史的老路，就像唐代楊炎的兩稅制改革、宋時王安石變法、明朝張居正推行的一條鞭法和清初雍正的攤丁入畝一樣，初時“向來叢弊為之一清”，時間一久難免“積累莫返之害”而歸于失敗。很顯然，這些擔(dān)心和憂慮，還是就事論事地局限于農(nóng)村稅費改革的本身，對它所產(chǎn)生的影響及其連帶效應(yīng)缺乏足夠清晰、全面和深遠(yuǎn)的認(rèn)識。實際上，農(nóng)村稅費改革不單是分配關(guān)系的一種調(diào)整，就它影響的廣度和深度而言，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟的范圍，對鄉(xiāng)村政治、社會的發(fā)展乃至國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系的構(gòu)建都有直接或間接的影響作用。

本文試圖從農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響開始切入，就農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)村政治、社會的發(fā)展的影響作用，做一初步探討，以期引起人們的注意。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的規(guī)范化

客觀而言，農(nóng)村稅費改革進(jìn)一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支和管理。在農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入基本上由國家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金三部分組成，“國家預(yù)算內(nèi)部分，包括上級政府劃歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅、屠宰稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、集市交易稅、牲畜交易稅、車輛使用牌照稅、契稅和其他收入。國家預(yù)算外部分，包括上級政府劃歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政的農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)村教育經(jīng)費附加、行政事業(yè)單位管理的預(yù)算外收入，以及一些按照國家規(guī)定征收的公用事業(yè)附加。自籌資金部分，包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府按照國家規(guī)定征收的自籌收入，但不得隨意攤派”。其收入分別納入各自的支出范圍。

過去的亂集資、亂攤派和亂收費主要發(fā)生在預(yù)算外和自籌資金部分，尤其是自籌資金一塊更是難以控制。迄今為止，誰也無法對自籌資金和預(yù)算外收入進(jìn)行比較全面的統(tǒng)計，甚至其中有許多收入根本就沒有進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的帳戶。由于它的非規(guī)范性，一些研究者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自籌資金收入稱之為“非正規(guī)收入”、“制度外收入”或“非規(guī)范收入”，有的則將其與預(yù)算外收入一起稱作“非預(yù)算收入”（）。從少數(shù)個案分析來看，樊綱認(rèn)為，年，“非規(guī)范收入”平均相當(dāng)于地方預(yù)算內(nèi)收入的（占全部地方公共收入的）。根據(jù)譚秋成的研究，預(yù)算外收入和自籌資金占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重是逐漸遞增的，年還只有，年增至，年則上升到。

一般來說，純農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“非規(guī)范性收入”（和預(yù)算外收入）所占比重相對較少（左右），其來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、行政事業(yè)性收費、集資等收入，基本上是從農(nóng)民頭上直接征收的；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)及市郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“非規(guī)范性收入”所占比重則畸高（一般都在以上，甚至達(dá)到以上），是這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的“大頭”，其來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的剩余上交、土地征用收入。這也從一個側(cè)面反映了為什么農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題突出表現(xiàn)在我國中西部農(nóng)村地區(qū)，因為這些地區(qū)基本上以農(nóng)業(yè)收入為主，以農(nóng)業(yè)稅收為主體的預(yù)算內(nèi)收入根本無法維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不得不在非預(yù)算部分“動腦筋”，但是由于在非農(nóng)領(lǐng)域缺乏征收空間，其非預(yù)算收入惟有從農(nóng)民頭上征收之一途了。隨著人員和機構(gòu)的增加、各種達(dá)標(biāo)升級活動的開展和政績（面子）工程的建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共開支逐年上升，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也便隨之累年加重，鄉(xiāng)村干群沖突愈演愈烈。在這種情況之下，因情勢所迫，就不得不進(jìn)行農(nóng)村的稅費改革。

農(nóng)村稅費改革的主要內(nèi)容就是將國家政策內(nèi)的收費并入農(nóng)業(yè)稅收之中合并征收，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非預(yù)算收入、支出全部納入預(yù)算管理。這一制度設(shè)計的好處主要有三點：一是簡便征收，二是遏止農(nóng)民的稅外負(fù)擔(dān)，三是進(jìn)一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支及其管理。例如：安徽省規(guī)定“農(nóng)村稅費改革后增加的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入，全部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入”，同時“將鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能機構(gòu)的支出和社會事業(yè)發(fā)展支出列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算支出（國家明文規(guī)定上劃的除外），原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌費開支的鄉(xiāng)村義務(wù)教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練以及鄉(xiāng)級道路建設(shè)支出等五項事業(yè)支出納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算支出范圍”。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入和支出就只有預(yù)算一塊，不再存在預(yù)算外和自籌資金部分。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入范圍調(diào)整為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)組織征收的增值稅（留存鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政）、地方工商各稅、企業(yè)所得稅、農(nóng)業(yè)四稅、行政性收費收入、罰沒收入、專項收入和其他收入等；支出范圍包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織正常運轉(zhuǎn)的支出和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展支出，行政管理費支出，社會保障和社會福利支出，公共設(shè)施維護(hù)建設(shè)支出和其他支出等。

農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的常規(guī)收入實際上是由這樣

三個部分組成：一是財政收入部分，這部分以農(nóng)業(yè)四稅為主體，除此以外還有行政性收費收入、罰沒收入、專項收入和其他收入；二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業(yè)所得稅、個人所得稅等；三是國稅收入（增值稅）留存部分。以下是筆者調(diào)查的三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入結(jié)構(gòu)（表），它基本反映了農(nóng)村稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的大致狀況：

表某年安徽省三個鄉(xiāng)

鎮(zhèn)財政收入結(jié)構(gòu)情況（萬元）

鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)

⒈財政稅收

其中：農(nóng)業(yè)稅及特產(chǎn)稅

⒉地稅收入

⒊國稅收入（其中上交）（其中上交）（其中上交）

注：鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)型山區(qū)鎮(zhèn)，人均土地只有畝；鄉(xiāng)是農(nóng)業(yè)型畈區(qū)鄉(xiāng)，人均土地約畝；鎮(zhèn)地處旅游區(qū)，雖然人均土地不足畝，但是其旅游服務(wù)業(yè)較為發(fā)達(dá)，鎮(zhèn)財政收入的支柱是地方工商稅收。

資料來源：某年月日、月日田野調(diào)查

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支規(guī)范化的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支結(jié)構(gòu)也被模式化了。換言之，在堵住鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的疏漏的同時，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政套上“緊箍圈”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的增收空間非常有限，尤其是農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本上沒有任何合法性增收途徑可言――有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村稅費改革中為了使財政收入不留太大缺口，又不能冒違背政策之險將農(nóng)業(yè)稅率調(diào)到上限以上，只得在農(nóng)業(yè)稅應(yīng)稅土地面積和常產(chǎn)上做文章（個別山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)常產(chǎn)竟然調(diào)到公斤以上），即便如此亦是非常有限的――僅農(nóng)業(yè)稅而言，一旦按照新的稅率調(diào)整以后，幾乎是一成不變的了。而地稅和國稅收入，在短期內(nèi)也不可能有太大的變動。農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將面臨巨大的收支平衡壓力。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口：個案分析

農(nóng)村稅費改革以后（某年），安徽省農(nóng)業(yè)兩稅（農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）及附加是億元，比改革前億元（包括改革前的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中的公益金、管理費）減少億元，再加上被取消的屠宰稅和農(nóng)村教育集資，全省鄉(xiāng)村兩級政策內(nèi)減少財力就達(dá)億元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政減收億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少收入萬元（可參考表）。

表鎮(zhèn)農(nóng)村稅費改革前后收入政策性增減因素對比情況（萬元）

改革前（年）改革后（某年）政策性增減收入

農(nóng)業(yè)稅

鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌（含教育集資）―

屠宰稅―

合計

注：鎮(zhèn)地處皖西南，在農(nóng)村稅費改革之前農(nóng)民負(fù)擔(dān)就相對較輕，因此政策性增減幅度低于全省平均水平。

雖然目前的轉(zhuǎn)移支付填補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策內(nèi)減收，但是，在稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政除了政策內(nèi)的收入以外，還有政策外的收入（即“制度外收入”或“非規(guī)范收入”）。政策外收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重在不同的地區(qū)是不一樣的，總體而言，安徽省北部地區(qū)政策外收入較高，南部地區(qū)較低（從鎮(zhèn)財政政策內(nèi)減收與全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均減收差距可以反映出來）。農(nóng)村稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的政策外收入，因此，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際減少收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于萬元。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在農(nóng)村稅費改革之前就難保收支平衡，其收支缺口主要依賴“非規(guī)范收入”（制度外收入）彌補。現(xiàn)在農(nóng)村稅費改革取消了“非規(guī)范收入”，再加上政策內(nèi)的減收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政勢必留下較大的資金缺口。例如，改革之后，皖北濉溪縣祁集鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅正稅收入萬元，地稅和國稅收入萬元，合計財政收入萬元，而支出人員工資萬元，民政優(yōu)撫萬元，計劃生育萬元，工作經(jīng)費萬元，至少需要萬元，收支相差萬元。皖中定遠(yuǎn)縣張橋鎮(zhèn)改革前總收入萬元（其中政策性收入萬元），改革后只有萬元，減少收入萬元（其中政策內(nèi)減收萬元），減幅達(dá)。某年該鎮(zhèn)財政收支缺口大約是萬元。又如皖南的鄉(xiāng)，改革前（年）農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅收入萬元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌萬元，國稅收入萬元，地稅收入（含工商營業(yè)稅、企業(yè)資源稅、屠宰稅和外出務(wù)工經(jīng)商所得稅等）萬元，實際可用財力為萬元，改革后（某年）農(nóng)業(yè)稅萬元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅萬元，土地有償收入萬元，企業(yè)管理費萬元，其他收入萬元，國稅收入萬元，地稅收入萬元，實際可用收入萬元，減少收入萬元，加上轉(zhuǎn)移支付和結(jié)算等收入，某年該鄉(xiāng)實際財政赤字萬元。

另外，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負(fù)債問題。據(jù)安徽省財政部門的調(diào)查，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政負(fù)債平均達(dá)多萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債的絕大部分是前幾年農(nóng)村基礎(chǔ)教育達(dá)標(biāo)和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引起的。盡管這些債務(wù)是在農(nóng)村稅費改革之前就已發(fā)生，并非農(nóng)村稅費改革造成的，但是，由于農(nóng)村稅費改革形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政政策性缺口、收支結(jié)構(gòu)及其預(yù)算管理的規(guī)范化的剛性約束，這些改革前留下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題就沒有消解的希望，原本失衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，背負(fù)著如此沉重的債務(wù)重?fù)?dān)，啟能支撐多久？！

三、鄉(xiāng)村公共品、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的合法性問題

農(nóng)村稅費改革的直接目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這場改革的矛頭似乎主要對準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因為在一般人眼中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“罪魁禍?zhǔn)住保瑖业恼呤冀K是好的，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)格按國家的政策行事，就不存在所謂的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。實際的情形好象也是如此，往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策之外添列了不少農(nóng)民負(fù)擔(dān)的名目，并且是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接到農(nóng)戶家里強行征收，由此造成的干群沖突也集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是農(nóng)民上訪、控告的主要對象。日益惡化的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題和逐漸升級的鄉(xiāng)村干群沖突，不但影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，而且還危及農(nóng)村基層政權(quán)的合法性和國家的統(tǒng)治權(quán)威。

農(nóng)村稅費改革的深層目的，就是重建國家在農(nóng)村社會的合法性基礎(chǔ)和統(tǒng)治權(quán)威。因而，從這個意義上來說，與其說農(nóng)村稅費改革是農(nóng)村分配關(guān)系和經(jīng)濟利益的調(diào)整，毋寧說是國家在農(nóng)村社會基層政權(quán)重建（）的一種嘗試和努力（能否取得實際的效果，后文將繼續(xù)討論）。這種努力，主要是通過這樣兩個途徑達(dá)成的：一是取消一些不合理收費項目，將另一些收費項目并入農(nóng)業(yè)稅收中合并征收，從而將農(nóng)民負(fù)擔(dān)降低并控制（或固定）在某一可以接受的范圍之內(nèi)，農(nóng)民由于獲得實際的經(jīng)濟利益（實惠）對“國家”增進(jìn)了信任和擁護(hù)；二是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的非預(yù)算收入，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支納入預(yù)算管理。在隨后的改革中，又將鄉(xiāng)村教師的工資收歸縣財政統(tǒng)一發(fā)放，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行“零戶統(tǒng)管”。這些措施的良苦用心顯而易見，說白了就是規(guī)范和約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，以免他們向農(nóng)民亂收費、亂集資和亂攤派。

總而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為眾矢之的，不但農(nóng)民對他憤懣，“國家”也不信任他。甚至，在個別地方（如陜西省）還撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府腐敗的溫床；不少學(xué)者也主張?zhí)摶虺蜂N鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。在他們認(rèn)為，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、虛化（或撤銷）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，不但可以從根本上治理農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題（他們認(rèn)為農(nóng)村稅費改革只是短期的治標(biāo)之舉），而且還可以漸臻理想的鄉(xiāng)村自治之境。

固然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題上負(fù)有不可推卸的責(zé)任。但是，如果進(jìn)一步從財稅體制、縣鄉(xiāng)政權(quán)的結(jié)構(gòu)關(guān)系等制度層面進(jìn)行分析，實際的情形并非如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有不得已的苦衷。

首先，從財政上而言，縣鄉(xiāng)之間始終是一種事實上的“財政承包體制”。這種承包制由于“游戲規(guī)則”的制定權(quán)掌握在上級政府手中，下級政府始終處在被動、服從的不平等地位，因此，它始終是有利于上級政府，以保證上級政府收支為基本前提。其結(jié)果是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政高比例的收入上解和返還補貼”，缺乏財政自主權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在巨大的支出壓力下，不得不在制度外“另辟蹊徑”謀求資金收入。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)或地處城市郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些制度外收入可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)剩余或土地收益中獲得；而在廣大以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些收入就只能在農(nóng)民頭上直接征收，這樣就必然形成“一稅輕，二稅重，三稅四稅無底洞”的現(xiàn)象。

年實行的“分稅制”改革，又在某種程度上加劇了縣鄉(xiāng)之間財政承包體制的偏重傾向。鮑爾認(rèn)為：“中國的分稅制財政體制，實際上是一個把國家流轉(zhuǎn)類稅收和對利潤所征稅收在中央、省和省以下地方政府之間分享，再輔之以各級政府自上而下有條件的專項撥款的體制。最終進(jìn)入地方政府預(yù)算的地方稅收收入取決于中央確定的稅基、稅率、稅收征管、地方政府的收入任務(wù)和收入分享公式。”盡管這種稅制改革的初衷主要是調(diào)整和規(guī)范中央和地方的財政稅收關(guān)系，扭轉(zhuǎn)過去中央財政收入偏低的局面，加強中央政府的整體調(diào)控能力（包括對地方政府的控制能力），但是，這種做法卻被地方各級政府自上而下所廣泛效仿，其結(jié)果必然是財力自下而上逐級向上集中。更糟糕的卻是，分稅制改革僅僅停留在稅收和財政層面上，沒有適時進(jìn)行相應(yīng)的政治分權(quán)改革（即在各級政府間合理劃分財權(quán)和事權(quán)），以至最終形成財力日益向上集中，事權(quán)卻逐級下移的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一級政府，所謂“上面千條線，下面一根針”，事無巨細(xì)最終都會落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。由此不難理解，為什么到了年代中后期農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題愈演愈烈，鄉(xiāng)村干群沖突幾乎達(dá)到白熱化的程度。

而且，這種偏重的財稅體制是與縣鄉(xiāng)之間既存的政治結(jié)構(gòu)、人事制度等耦合在一起的，從而在體制上進(jìn)一步削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對縣的談判能力，以至上級政府可以憑借自身的優(yōu)勢地位和絕對的政治權(quán)力隨意平調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政資源。結(jié)果往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收不能多得，減收卻依然保持較高的上繳基數(shù)不變。由于體制內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主性（或獨立性）闕如，嚴(yán)重束縛了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的正常建設(shè)和健康發(fā)展，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)[脫制度內(nèi)財政的規(guī)范（和非規(guī)范）的束縛而另辟財源，從而激勵并加劇了他對制度外財政的倚賴，最終形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度內(nèi)財政與制度外財政畸輕畸重的異常結(jié)構(gòu)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對制度外財政的倚賴，必然轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。

但是，也應(yīng)當(dāng)客觀地看到，在農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財政在鄉(xiāng)村公共品產(chǎn)出（）方面發(fā)揮著積極的作用，甚至直接參與到鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展中去（如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等），具有鮮明的建設(shè)性特征（這一點不應(yīng)忽視）。在鄉(xiāng)村公共品的供給上，最突出的莫過于鄉(xiāng)村中小學(xué)校的改造和鄉(xiāng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。一般地，鄉(xiāng)村教育支出約占鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共支出的。鄉(xiāng)村教育不僅對受教育者個人、家庭、社區(qū)有好處，而且對整個社會的發(fā)展都有裨益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路、水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也具有溢出效益，按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，這些公共品和準(zhǔn)公共品（）生產(chǎn)投資應(yīng)該按其實際的受益情況由中央和地方各級政府分別承擔(dān)。然而，在過去這些投資幾乎完全或絕大部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。除此以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還承擔(dān)了許多本該由中央政府和上級政府承擔(dān)的部分事務(wù)，如民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、計劃生育和部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出等。民兵訓(xùn)練和優(yōu)撫是為了增強國防，屬于全國性公共物品，而計劃生育也是國家的根本國策，并不反映農(nóng)民的偏好。然而，實際的情形往往卻是“上級政府請客，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出錢”。誠如樊綱所言，“所謂‘非規(guī)范收入’，其實正是這樣一種在舊的財政體制已經(jīng)不再適應(yīng)新的經(jīng)濟條件和新的經(jīng)濟形勢的情況下，人們自發(fā)地解決公共物品供給不足問題的一種處于‘草創(chuàng)’階段的體制創(chuàng)新”。

從整體上而言，之所以會形成這種現(xiàn)象，還與我國的“二元財政結(jié)構(gòu)”不無關(guān)系。國家不但包攬了城市的所有公共品和準(zhǔn)公共品生產(chǎn)（和供給），甚至還將城市居民的個人福利（如住房、養(yǎng)老和失業(yè)等）囊括其內(nèi)；但是，對農(nóng)村的公共品生產(chǎn)卻較少投資，即便是屬于全國性的公共品，也由農(nóng)民負(fù)擔(dān)（除了直接的稅費負(fù)擔(dān)外，還有工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”形成的間接負(fù)擔(dān)），從而形成了不平等的城鄉(xiāng)二元的財政結(jié)構(gòu)。在這種二元財政結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村基層政府為了生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村的公共品，就不得不在體制外尋找途徑。

這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上處在進(jìn)退維谷的兩難境地：為了生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村公共品，就不得不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)；如果不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，就不能生產(chǎn)、供給基本的鄉(xiāng)村公共品，滿足廣大鄉(xiāng)村人民日益增長的公共需求。在兩難之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著雙重的合法性挑戰(zhàn)：一方面，如果不能滿足鄉(xiāng)村人民基本的公共需求，生產(chǎn)和供給最起碼的鄉(xiāng)村公共品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在價值就被置疑；另一方面，如果為了生產(chǎn)和供給基本的鄉(xiāng)村公共品而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)超出了農(nóng)民接受的界限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性同樣會大打折扣。農(nóng)村稅費改革雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是同時卻又將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向了另一種合法性危機之中，由于他受財力所限和規(guī)范化財政的剛性束縛，他不可能有效生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村公共品而滿足鄉(xiāng)村人民日益增長的公共需要。令人憂慮的是，至今為止人們似乎還沒有充分認(rèn)識到這種合法性危機正在悄然來臨；事實上，也難以預(yù)料這種合法性危機對于整個基層政治權(quán)威的沖擊將會造成怎樣的惡劣后果！

四、依附性、官僚化與鄉(xiāng)村社會發(fā)展

農(nóng)村稅費改革另一個不為人知的后果，將是進(jìn)一步加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣級政權(quán)乃至國家（）的依附性。

事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎從來都不是一級完備（或完全）的政權(quán)組織：一是條塊分割的管理體制嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)能。誠如一些人所指出的那樣，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名為一級政權(quán)，實際上是一個空架子，根本無法領(lǐng)導(dǎo)和管理本區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化和社會各項事業(yè)，缺乏應(yīng)有的權(quán)威、效能和社會凝聚力。……通過（縣級設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的）分支機構(gòu)，瓜分和肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，侵奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的自主權(quán)，使憲法和地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分政權(quán)化為烏有”。二是自主性闕如的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際“作為”。如前所述，在偏重的財政承包體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實際上依附于縣財政，它并非責(zé)權(quán)統(tǒng)一的一級實體財政。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一般都是實行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政組織名義上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但其人事權(quán)和主要業(yè)務(wù)則由縣級財政部門掌握。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏應(yīng)有的人事權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事考核、政績評定、職務(wù)升遷等基本上掌握在上級組織部門手中。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)法權(quán)（如公安、司法、計劃生育執(zhí)法權(quán)等）大多也是直接或間接掌控在上級政府有關(guān)職能部門手中。通過這些體制性設(shè)計，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府淪為縣政府的附庸或事實上的派出機構(gòu)。

農(nóng)村稅費改革則會進(jìn)一步剝奪鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性。在農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于存在制度外財政，至少具有體制外的部分自主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財政的存在及其擴張，實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性要求的一種異態(tài)反映。農(nóng)村稅費改革的一項基本內(nèi)容就是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度外財政，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政納入規(guī)范化和制度化管理之中，這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制外的部分自主性也將完全喪失。

正如本文首先所闡述的，農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響是雙重的，一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的規(guī)范化，另一方面則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨嚴(yán)重的收支缺口和債務(wù)壓力。在規(guī)范化財政的約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了緩解自身的財政壓力，就只能仰賴國家財政的轉(zhuǎn)移支付和上級財政的資金支持，從而加重了他對上級政府乃至國家的依賴性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對國家依附性的累積，將對整個鄉(xiāng)村政治社會的發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響，并導(dǎo)致一系列后果。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將會進(jìn)一步“官僚化”（）。“官僚化”是國家基層政權(quán)建設(shè)（）的一部分。近代以來，各種國家政權(quán)都試圖在縣以下設(shè)立各種正式和非正式的政權(quán)組織，加強對鄉(xiāng)村社會的滲透和控制，但是，其中不少嘗試和努力都因為各種各樣的原因而沒有取得預(yù)想的成效。即使在高度集權(quán)的人民公社體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也未完全實現(xiàn)“官僚化”，以至國家不得不通過諸如“三反”、“四清”等經(jīng)常性政治運動來清除“異己”分子，確保國家意志在農(nóng)村基層的順暢貫徹。這種沒有任何政治自由和公民權(quán)的基層政治制度最后終于被歷史所拋棄。隨之而來的是，以村民自治為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村基層政治民主的擴大和發(fā)展。農(nóng)村稅費改革通過規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算管理，以及國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付制度的建立和加強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將被完全納入國家財政預(yù)算管理體系之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府勢必因此而整合到國家的政治體系之中，成為國家機器的一個組成“元件”。

或許有人會說：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就是一級國家政權(quán)組織，理所當(dāng)然是國家機器的一個組成部分。然而實際的情形卻不盡然：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部絕大部分都出身農(nóng)村，他們的父輩、親人都是農(nóng)民，其中還有不少干部是土生土長的，無論在情感上還是在實際的交往中，他們都與農(nóng)民結(jié)成了紛繁復(fù)雜的關(guān)系，因而他們與其上的各級政府的“官僚”并不相同――他們往往會考慮農(nóng)民的切身利益，或保留、或變通、或阻撓執(zhí)行國家的某些政策、法令。更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其上的任何政權(quán)組織都不同，他直接面對鄉(xiāng)村人民而治。這種面對面（）的治理形式，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須擺脫衙門式的官僚作風(fēng)（以及正式而嚴(yán)格的等級制度），保持較高的親民性。換言之，像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這樣鄉(xiāng)村基層組織的合法性權(quán)威，必須建構(gòu)在鄉(xiāng)村“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”（）之上。誠如杜贊奇所言，“在組織結(jié)構(gòu)方面，文化網(wǎng)絡(luò)是地方社會中獲取權(quán)威和其他利益的源泉，也正是在文化網(wǎng)絡(luò)中，各種政治因素相互競爭，領(lǐng)導(dǎo)體系得以形成”。鄉(xiāng)村文化網(wǎng)絡(luò)“不只是角逐權(quán)力的場所，也不只是接近各種資本的工具，它還是正統(tǒng)和權(quán)威產(chǎn)生、表現(xiàn)及再生的發(fā)源地”。正是基于這些原潁繒蛘詈檬槍乙庵競兔褚獾慕岷銜鎩Ｋ仁槍疑柙諳绱逕緇嶙罨愕惱ㄗ櫓梗庇質(zhì)竅绱逕縝衛(wèi)淼鬧魈宓ノ唬硐绱迦嗣窠兇暈抑衛(wèi)懟Ｕ餼鴕笏匭刖哂幸歡ǖ淖災(zāi)饜浴

農(nóng)村稅費改革以后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性的不斷喪失，對上級政府（和國家）的依附性積累，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將極有可能完全納入國家的官僚體系之中，其結(jié)果將不難想象：一是“國家”對鄉(xiāng)村社會的擠壓，必然阻遏鄉(xiāng)村社會自治式民主的進(jìn)一步擴張和發(fā)展。二是國家與基層民眾之間缺少必要的調(diào)節(jié)、緩沖和磨合的“中介”組織（機制），二者之間不可避免的矛盾或沖突將會處于“短兵相接”的狀態(tài)之中。一旦發(fā)生這種情況，就比較難以解決彼此的矛盾或沖突。然而，此前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻在一定意義上扮演著介于國家與基層民眾之間的一種“中介”角色，對于緩解、調(diào)節(jié)國家與基層民眾的關(guān)系起著不可替代的作用（也正因為如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時候就成為一種必要的“犧牲品”――基層民眾將他們的不滿撒在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上，而國家則可以置身事外，處于一種超然的地位上）。三是增加國家的統(tǒng)治成本。農(nóng)村稅費改革切除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度外財政，國家就必須加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付力度，加重國家在農(nóng)村基層的統(tǒng)治成本。然而，國家的財政能力畢竟有限，如果國家的轉(zhuǎn)移支付彌補不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的缺口和從根本上化解鄉(xiāng)村債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就不得不再次在體制外尋求收入來源，如此一來，農(nóng)村稅費改革就會功虧一簣，而不幸被人言中，重蹈歷史上歷次稅費改革之覆轍。或者，國家以正式的稅收形式進(jìn)一步提升對鄉(xiāng)村社會的汲取能力，以此來保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運行。不論是前者還是后者，都將對鄉(xiāng)村社會發(fā)展造成不言自明的負(fù)面影響。

五、余論及改革建議

每項改革都會產(chǎn)生一些積極的作用，同時也會產(chǎn)生一些負(fù)面的影響，農(nóng)村稅費改革亦不例外，而且許多負(fù)面影響并非農(nóng)村稅費改革本身所致，而是由于相關(guān)的配套改革沒有及時跟上造成的。很顯然，單純的農(nóng)村稅費改革很難取得成效。在進(jìn)行農(nóng)村稅費改革的同時，還必須進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治式政治改革和政府間的分權(quán)式體制改革。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政改革，就是要消除縣鄉(xiāng)之間偏重的財政承包體制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)成為一級自主性公共財政，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政真正擔(dān)負(fù)起本社區(qū)內(nèi)公共品生產(chǎn)、服務(wù)的職能。然而，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政卻承擔(dān)了大量本應(yīng)由上級政府和國家負(fù)責(zé)的事務(wù)，結(jié)果導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出不斷增長，鄉(xiāng)村人民必需的公共品和公共服務(wù)得不到滿足，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)大肆膨脹等一系列問題。如果各級政府都能自覺擔(dān)負(fù)起屬于自己相應(yīng)層次的公共品生產(chǎn)和服務(wù)的職能，一些不必要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、組織（過去有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、組織是上級政府及其職能部門基于自身利益要求而設(shè)立的）也可隨之撤銷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會因此減少大量的（外部）財政支出。

另外，還必須保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有比較穩(wěn)定的收入來源。從安徽省農(nóng)村稅費改革來看，農(nóng)業(yè)四稅很難滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的基本公共開支需要。市場化改革以來，農(nóng)村社會也出現(xiàn)了較大的貧富差距，國家可以因時開征所得稅、財產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅等調(diào)節(jié)性稅收，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的這些稅收全部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入。或者，增加國稅收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成比重。同時，還要建立和健全轉(zhuǎn)移支付制度，支持地方進(jìn)行公共建設(shè)。

（二）要想消除縣鄉(xiāng)之間偏重的財政承包體制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性公共財政，就必須同步進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治式政治改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治式改革，并不是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實行完全的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。而是建立和擴大有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的機制，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性和自我治理能力。如果不能建立有效的民主參與機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就容易偏離鄉(xiāng)村公共品生產(chǎn)和服務(wù)的職能，而成為少數(shù)人腐敗的溫床。“要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供的服務(wù)滿足轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的需求，就必須在農(nóng)村進(jìn)行民主制度建設(shè)，讓農(nóng)民有表達(dá)偏好、監(jiān)督公共品生產(chǎn)和服務(wù)的機制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受社區(qū)農(nóng)民約束，執(zhí)行農(nóng)民的意愿”，誠如有學(xué)者所分析的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政之所以偏離公共財政職能，其主要原因是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以服從上級政府而不是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的意愿為主，社區(qū)農(nóng)民缺乏顯示偏好、監(jiān)督和評價公共品生產(chǎn)的可操作程序，缺乏參與公共事務(wù)決策的實際權(quán)利”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以會“聽命”（服從、依附）于上級政府，是因為他們的權(quán)力直接來源于上級而非鄉(xiāng)村人民，因此，要想改變這種狀況，就必須首先改變他的權(quán)力來源問題，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接授權(quán)建立。

（三）然而，要想使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治式改革真正得以進(jìn)行，就必須適時進(jìn)行政府間的分權(quán)式體制改革，即按照憲政的理念，合理劃分各級政府之間的權(quán)力范圍（及其限度），在上下級政府間建立制度化的民主合作式新型關(guān)系。

第二篇：農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響及對策

農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響及對策

董鳳琴

〔內(nèi)容摘要〕 鞏固農(nóng)村稅費改革成果，消除改革帶來的新問題，要從完善財政管理體制、化解鄉(xiāng)村債務(wù)、機構(gòu)改革等方面著手。

〔關(guān) 鍵 詞〕 農(nóng)村 稅費改革 影響

〔作者介紹〕 六盤水市人民政府研究室

實行農(nóng)村稅費改革，是黨中央、國務(wù)院為加強新時期農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性而作出的一項重大決策，是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、遏制農(nóng)村“三亂”的治本之策。根據(jù)中央部署，農(nóng)村稅收改革的主要內(nèi)容為“三取消，兩調(diào)整、一改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動集體工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收使用辦法。貴州省委、省政府本著“早改革、早受益”的原則，2001年在湄潭、貴定和銅仁三個縣（市）進(jìn)行了試點。2002年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)擴大到全省，成為全國第一批農(nóng)村稅費改革試點省份。

六盤水轄六枝特區(qū)、盤縣、水城縣、鐘山區(qū)四個縣級行政區(qū)，98個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1755個行政村。農(nóng)村稅費改革試點工作從2002年的“三個取消、兩個調(diào)整、一個逐步取消、一項改革”到2005年的“兩取消，三改革”（取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，全面免征農(nóng)業(yè)稅。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，精簡人員，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能；改革農(nóng)村教育體制，有效配置教育資源，提高農(nóng)村教育質(zhì)量；改革縣鄉(xiāng)財政體制，規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付，增加對農(nóng)村的公共財政投入），取得了一定成效。2005年市級財政對農(nóng)業(yè)的預(yù)算投入達(dá)18951萬元，比2004年增加16.36%，農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，從改革前的9629.33萬元（含政策內(nèi)負(fù)擔(dān)、教育集資和以資代勞等），降到改革后的5534.13萬元，總減負(fù)率57.47%，人均減負(fù)24.46元，將改革落實到實處。2004年—2005年兩年期間，我市對農(nóng)民的“三項補貼”（對種糧農(nóng)民實行直接補貼、對部分地區(qū)農(nóng)民實行良種補貼和農(nóng)機具購置補貼）就已達(dá)1250.5萬元，進(jìn)一步鞏固了農(nóng)村稅費改革階段性成果。但我市農(nóng)村面積大，農(nóng)民貧窮，因而影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入。

一、稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響主要來自以下四個方面：

1、鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，農(nóng)民收入低。據(jù)統(tǒng)計，2004年，鄉(xiāng)村負(fù)債1.6億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村負(fù)債163萬元，負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)高達(dá)86.73%。鄉(xiāng)村債務(wù)形成的主要原因：一是公共品的供給，國家一直是向城市傾斜，很少惠及農(nóng)村，于是本該由國家提供的農(nóng)村公共品，卻讓鄉(xiāng)村基層組織來承擔(dān)，加之事權(quán)和財權(quán)的不對稱，鄉(xiāng)村組織只有負(fù)債經(jīng)營，舉債辦事，從而導(dǎo)致長期債務(wù)的形成。二是由于制度的慣性，雖然國家實施了稅費改革政策，取消了農(nóng)業(yè)稅，讓“皇糧國稅”成為歷史。但農(nóng)村稅費改革的成果難以鞏固，將進(jìn)一步加劇財政風(fēng)險，影響農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革還未完全到位。縣鄉(xiāng)兩級政府職權(quán)不清，事權(quán)關(guān)系需進(jìn)一步理順；鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級部門派駐機構(gòu)關(guān)系不順，條塊分割；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)事事不分，事業(yè)單位行政化傾向比較突出；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行核定行政事業(yè)編制，借用、臨時聘用和超編使用人員，財政供養(yǎng)人員多，負(fù)擔(dān)重。

３、集體經(jīng)費不足，公益事業(yè)難開展。多年來，農(nóng)村公益事業(yè)的開展都是以農(nóng)業(yè)稅費作為資金保障。鄉(xiāng)村收入的稅費改革前主要來源是向農(nóng)民征收統(tǒng)籌及三項提留（公益金、公積金、管理費），稅費改革后主要來源是農(nóng)業(yè)稅附加轉(zhuǎn)移支付資金，農(nóng)業(yè)稅的免征，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的嚴(yán)重減少，沒有足夠的資金來履行社會公共職能，直接影響到農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)村道路維修、溝渠修整、活動室建設(shè)、醫(yī)療保健和社會保障等公益事業(yè)和制度難以開展和實施。

4、土地糾紛增多，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)難。一些外出農(nóng)民紛紛返家，人多地少的矛盾日益突出，對原農(nóng)戶二次轉(zhuǎn)包租種地，發(fā)包方要求終止原轉(zhuǎn)包協(xié)議或補償因免農(nóng)業(yè)稅后增加的收入，由此引發(fā)雙方的矛盾糾紛。

二、對策與建議

1、做好鄉(xiāng)村債務(wù)的化解工作。鄉(xiāng)村兩級長期形成債務(wù)，已成為許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級的沉重負(fù)擔(dān)，成為農(nóng)村稅費改革中的難題。據(jù)統(tǒng)計，我市鄉(xiāng)村債務(wù)總額為16058萬元，其中鄉(xiāng)級債務(wù)15051萬元，村級債務(wù)總額為1007萬元。在這種情況下，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實負(fù)起責(zé)任；二是村級組織要適應(yīng)農(nóng)村稅費改革的新形勢；三是各有關(guān)部門要轉(zhuǎn)變工作方式。切實減輕基層負(fù)擔(dān)。

2、加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革力度，做好減員增效工作。規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理。財政部門應(yīng)按照“保工資、保運轉(zhuǎn)、保重點”的原則，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支規(guī)模和實際情況，分類制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)費定額和費用開支標(biāo)準(zhǔn)。實行“財政國庫支付、銀行代發(fā)”的工資發(fā)放辦法，優(yōu)先保證人員工資發(fā)放。嚴(yán)格控制會議、招待等費用開支，嚴(yán)禁搞勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙汀罢児こ獭薄?/p>

3、完善縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制。在維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益的前提下，結(jié)合農(nóng)村稅費改革，進(jìn)一步調(diào)整和完善縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶持力度，盡可能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟和組織收入的積極性。實現(xiàn)農(nóng)村稅費改革提出的確保實現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到明顯減輕、不反彈；確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和村級組織正常運轉(zhuǎn)；確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費政黨需要的改革目標(biāo)。通過農(nóng)村稅費改革，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，調(diào)動農(nóng)民積極性，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。要根據(jù)實際，調(diào)整管理的重心。一是在預(yù)算安排上，堅持把保工資放在第一位。目前教師工資納入縣級統(tǒng)發(fā)，教師隊伍穩(wěn)定，但也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，出現(xiàn)新的不穩(wěn)定因素。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要把保工資作為“第一要務(wù)”、“第一政績”，做到“三個必須”：即編制預(yù)算，必須滿足工資；安排支出，必須保證工資；撥付資金，必須優(yōu)先工資。逐步推行部門預(yù)算，對工資支出，實行定編、定員、定額管理，把財政干部、行政干部、村組干部工資納入微機監(jiān)控。對公用經(jīng)費和其它經(jīng)費支出，實行定額包干，超支不補，節(jié)余留用。二是財務(wù)管理上，堅持集中核算不動搖。在強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)零戶統(tǒng)管的基礎(chǔ)上，逐步實行國庫集中收付型的財務(wù)集中核算，達(dá)到預(yù)算收入直達(dá)國庫、預(yù)算外資金直達(dá)專戶、干部工資直達(dá)個人賬戶、采購資金直達(dá)商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者的目標(biāo)。同時，建立農(nóng)村財務(wù)管理中心，由財政統(tǒng)管農(nóng)村財務(wù)。三是在轉(zhuǎn)移支付的管理上，堅持規(guī)范管理。對上級撥付的轉(zhuǎn)移支付資金，嚴(yán)格實行專戶管理、專款專用。確保基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)。

４、積極發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民自愿協(xié)商投工投勞。對農(nóng)民直接受益的村組公路、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施，在農(nóng)戶自愿、民主協(xié)商的前提下，鼓勵農(nóng)民自力更生，辦好、管好自己受益的事。利用受益戶協(xié)商討論，出工出力，興辦公益事業(yè)。對改善公益設(shè)施，農(nóng)民自愿投工投勞的，可通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村向上爭取，對所需材料給予適當(dāng)補助。

5、采取政府引導(dǎo)與農(nóng)民自愿相結(jié)合的方法，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，在農(nóng)村有條件的地區(qū)建立和完善個人繳費為主，集體補助為鋪，國家政策扶持的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

六盤水市農(nóng)村面積大，農(nóng)村人口比較貧困，農(nóng)村居民的生活水平與全國平均水平有較大差距，大多數(shù)農(nóng)民只是在較低水平上解決溫飽，擺脫貧困，開展農(nóng)村稅費改革是長期而艱巨的任務(wù)。因此，既要貫徹中央有關(guān)政策規(guī)定，又要對稅費改革后出現(xiàn)的新問題靈活面對，大膽實踐，及時總結(jié)，不斷的豐富和完善改革政策。

第三篇：農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付問題研究

農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移

支付問題研究

“>農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付問題研究2007-02-10 16:49:10

一、農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的必要性

年開始在安徽省農(nóng)村普遍推行的農(nóng)村稅費改革取得很大的成績它對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系、調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性、密切黨群關(guān)系、推動政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了積極的作用。然而同任何事物的發(fā)展變化一樣農(nóng)村稅費改革也具有兩面性在肯定農(nóng)村稅費改革積極作用的同時也應(yīng)該看到其存在的問題農(nóng)村稅費改革存在問題的突出表現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的銳減短期的辦法只有通過加大轉(zhuǎn)移支付的形

式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供行使法定職責(zé)的資金保證。

轉(zhuǎn)移支付制度就是通過上級財政的轉(zhuǎn)移支付解決地方財力分配不均問題。其應(yīng)遵循的原則應(yīng)該是一保運轉(zhuǎn)原則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該有足夠的資金滿足其法定的支出需要。二均衡性原則轉(zhuǎn)移支付應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政需要成正比與財政收入能力成反比。三透明原則轉(zhuǎn)移支付資金的分配應(yīng)該公正合理杜絕撥款過程中的尋租行為。四激勵原則轉(zhuǎn)移支付資金分配應(yīng)激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開源節(jié)流培植地方財力和稅基控制無效率的財政行為。

二、農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的模型設(shè)計

農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的模型設(shè)計應(yīng)盡量考慮宏觀因素的影響盡量淡化主觀因素的干擾提供一套相對均等化的轉(zhuǎn)移支付公式并用××年個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)在農(nóng)村稅費改革后計算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力和支出需求其目的在于說明各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在相近的行政能力情況下能提供相

近水平的公共產(chǎn)品或服務(wù)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力應(yīng)進(jìn)一步擴大經(jīng)濟稅基乘平均有效稅率的計算范圍對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出需求應(yīng)按“單位費用×單位測定數(shù)值×成本差異系數(shù)”的思路進(jìn)行測算。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的估算

明確農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的力度首先要計算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)財政收入。所謂標(biāo)準(zhǔn)收入是指在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均收入努力程度下按照各項鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收所對應(yīng)的經(jīng)濟稅基估算出的收入能力它反映的是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)有而非實有的收入規(guī)模由于數(shù)據(jù)及測算技術(shù)等方面的原因難以采用“經(jīng)濟稅基×平均有效稅率”的方法估算標(biāo)準(zhǔn)收入只能根據(jù)收入的主要部分進(jìn)行測算由于農(nóng)村稅費改革是在不太發(fā)達(dá)的地區(qū)推行而在農(nóng)業(yè)大區(qū)的阜陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要來自農(nóng)業(yè)稅收工商稅收只占很小一部分因此估算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的公式如下

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入能力是鄉(xiāng)

鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會商品零售總額和分別是農(nóng)業(yè)的有效稅率和有效工商稅率根據(jù)近三年來實際數(shù)字測算而來。

二財政支出的估算

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的估算就是計算標(biāo)準(zhǔn)支出標(biāo)準(zhǔn)支出是指在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)同等的支出效率前提下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府達(dá)到均衡范圍內(nèi)公共支出項目均等化所需的支出它要求考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)所存在的客觀成本差異標(biāo)準(zhǔn)財政支出計算的依據(jù)主要是國家有關(guān)財政支出的規(guī)定和影響財政支出的客觀因素。

確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出項目

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府社區(qū)層次較低財政收支活動相對簡單因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的類別以及決定因素以及根據(jù)阜陽市個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)計資料每類支出所占的比重如下一教育支出是由在校學(xué)生決定的在編教師和平均受教育年份決定它占財政總支出比重為。二行政管理支出是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)決定的它占財政總支出比重為。三衛(wèi)生支出是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)和人

口平均壽命決定的它占財政總支出的比重為。四社會福利支出是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)離退休人員數(shù)以及下崗失業(yè)人數(shù)、優(yōu)撫對象人數(shù)決定的它占財政總支出的比重為。五基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)支出是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有鄉(xiāng)村公路長度、基礎(chǔ)設(shè)施新舊程度決定它占財政總支出的。六其他服務(wù)是由人口決定的它占財政總支出比重為。

計算標(biāo)準(zhǔn)財政支出必須選擇適當(dāng)?shù)淖兞科溥x擇原則：一這些變量是決定標(biāo)準(zhǔn)支出的關(guān)鍵因素。二這些變量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)容易獲得。三要避免重復(fù)計算。

計算各類支出需求

各類支出需求的計算要求按影響財政支出的因素核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù)額凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能滿足標(biāo)準(zhǔn)支出需要的上級財政不再轉(zhuǎn)移支付對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不能滿足需要的屬于收入努力不足的部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政通過增收解決支出需要但通過增收仍不能解決的部分其財力缺口作為計算轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。

一對教育支出的計算

××ε

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對教育的支出需求是每個在編教師每年的標(biāo)準(zhǔn)工資額補助費辦公費阜陽市個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個在編教師年工資額為元補助費辦公費應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)工資額基礎(chǔ)上按一定比例加成或者確定一個標(biāo)準(zhǔn)絕對額是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編教師總數(shù)它是由在校學(xué)生總數(shù)確定的×是加權(quán)平均師生比例ε是修正系數(shù)它可根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民受教育年限水平確定超編比例。

此公式計算出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出有兩個特點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育支出需求與在校學(xué)生總數(shù)呈正相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育支出與居民平均受教育年限呈負(fù)相關(guān)。

二對行政管理支出的計算

α××ε

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的支出需求α是每個在編行政人員的標(biāo)準(zhǔn)工資補助費、辦公費是行政人員總數(shù)它是由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)和官民比例確定的即×ε是修正系數(shù)它是指按規(guī)定確定的超編和定補人員的比例。用這個公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行

政管理支出的特點是它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)呈正相關(guān)與官民比例亦呈正相關(guān)。

三對衛(wèi)生管理支出需求的計算

α××ε

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對衛(wèi)生的支出需求ε是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對每個鄉(xiāng)村衛(wèi)生院的標(biāo)準(zhǔn)差補額是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村衛(wèi)生院數(shù)它是由鄉(xiāng)村人口總數(shù)決定的ε是修正系數(shù)它是由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命制定的。

此公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出需求的特點是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)呈正相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出需求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口平均壽命呈負(fù)相關(guān)。

四對社會福利支出的計算

α×α×ε

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對社會福利的支出需求α是離退休人員的平均工資補助費是鄉(xiāng)鎮(zhèn)離退休人員數(shù)均是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員的標(biāo)準(zhǔn)補助額是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員數(shù)ε是修正系數(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)撫對象五保供養(yǎng)人員所占的比例。此公式計算所得的鄉(xiāng)

鎮(zhèn)社會福利支出需求與人口總數(shù)、老年人總數(shù)、下崗失業(yè)人員總數(shù)都成正相關(guān)。

五基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)支出計算

α×α×ε

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的支出需求α是每公里鄉(xiāng)村公路的維護(hù)修理費用是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的鄉(xiāng)村公路總長度α是規(guī)定的每間房屋的修繕費用是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的房屋總數(shù)ε是修正系數(shù)即鄉(xiāng)村公路和房屋新舊程度的調(diào)整數(shù)額。

用這個公式計算的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的支出需求的特點有某鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的支出需求與擁有的鄉(xiāng)村公路總長度和擁有的房屋數(shù)量呈正相關(guān)與鄉(xiāng)村公路和房屋新舊程度呈負(fù)相關(guān)。

其他服務(wù)的支出需求與人口總數(shù)呈正相關(guān)。

將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類需求加總得該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總需求

需要說明的是用這個公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總需求撇開了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在提供相

同服務(wù)時的成本差異嚴(yán)格說來應(yīng)該用成本支出的差異進(jìn)行調(diào)整但是農(nóng)村稅費改革的試點有著很強的區(qū)域性各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供服務(wù)時的成本可能會有差異如不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債不同下崗失業(yè)人員不同供養(yǎng)離退休老人五保老人不同這些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后都作了硬性規(guī)定并且在每項支出的計算中都已調(diào)整過了因此各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供相同服務(wù)時的成本差異不需要單獨調(diào)整了。

三對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的確定

根據(jù)以上計算對每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的計算公式為

此公式假設(shè)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付完全用于彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出需求與財政能力之間的差額即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的為均等化轉(zhuǎn)移支付這與現(xiàn)實轉(zhuǎn)移支付的分配模式差距甚遠(yuǎn)在當(dāng)前不可能做到可考慮在今后財政的轉(zhuǎn)移支付資金分配中逐漸提高均等化比重即目前轉(zhuǎn)移支付資金按均等化方式分配其余的仍按老

辦法分配。

三、模型驗證和分析

僅設(shè)計模型是不夠的還必須根據(jù)經(jīng)濟能力與轉(zhuǎn)移支付的聯(lián)系進(jìn)一步驗證對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟能力越強轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量越少鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟能力越弱轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量越多然而在轉(zhuǎn)移支付均等化條件較差的情況下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付存在著長官偏好致使對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付資金分配的嚴(yán)重不足本文用大小樣的數(shù)據(jù)予以說明選取的大樣本是我國最早實行農(nóng)村稅費改革的太和縣該縣從年開始實施稅費改革有著很強的典型性。選取的兩個小樣本一是城鄉(xiāng)結(jié)合部的鎮(zhèn)該鎮(zhèn)土地較少工商業(yè)較發(fā)達(dá)財政收入主要依靠工商業(yè)農(nóng)村稅費改革對該鎮(zhèn)財政收支影響較小二是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要依靠農(nóng)業(yè)稅農(nóng)村稅費改革對該鎮(zhèn)財政收支影響較大。根據(jù)上述模型計算得出以下三級典型數(shù)據(jù)

從下表中我們發(fā)現(xiàn)第一財政收入是決定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模除體制

補助、兩稅返還外的決定因素鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入高可以減少甚至不需轉(zhuǎn)移支付。第二轉(zhuǎn)移支付資金分配的均等化程度水平不高既然轉(zhuǎn)移支付的主要目的之一是彌補地區(qū)差距的農(nóng)村稅費改革造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的銳減迫切需要加大轉(zhuǎn)移支付的力度而現(xiàn)實的轉(zhuǎn)移支付僅滿足需求的和顯然太小了。

表農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付情況

項目太和縣個鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)

實際財政收入

財政支出需求

財政實際支出

轉(zhuǎn)移支付資金需求

已實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付

尚需追加轉(zhuǎn)移支付

四、結(jié)論及政策性建議

本文分析了農(nóng)村稅費改革條件下加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的必要性并設(shè)計了數(shù)學(xué)模型由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟活動的復(fù)雜性這些模型需要進(jìn)一步測算和驗證。同

時我們還應(yīng)關(guān)注的問題是農(nóng)村稅費改革后如此巨大的轉(zhuǎn)移資金數(shù)量需求上級政府能否滿足我們的思路是在鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支的條件下加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度。不可否認(rèn)由于種種因素制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政該收的部分沒有收上來造成財力下降鄉(xiāng)鎮(zhèn)在增收方面努力不夠同時由于財政上實行分灶吃飯鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理能力不足財政支出缺乏監(jiān)督人為地造成財政缺口為此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從開源和節(jié)流方面充分挖掘潛力。

至于轉(zhuǎn)移支付資金的分配應(yīng)該逐步實現(xiàn)均等化為此提出如下措施一增加轉(zhuǎn)移支付資金分配的透明度避免資金分配過程中過分的討價還價使那些善于討價還價的本領(lǐng)得不到施展減少或杜絕腐敗行為。二形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加收入和節(jié)省開支的制度激勵從而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的良性發(fā)展。三解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的均衡性。

第四篇：農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付問題研究

一、農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的必要性

2000年開始在安徽省農(nóng)村普遍推行的農(nóng)村稅費改革取得很大的成績:它對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系、調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性、密切黨群關(guān)系、推動政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了積極的作用。然而同任何事物的發(fā)展變化一樣,農(nóng)村稅費改革也具有兩面性,在肯定農(nóng)村稅費改革積極作用的同時,也應(yīng)該看到其存在的問題,農(nóng)村稅費改革存在問題的突出表現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的銳減,短期的辦法只有通過加大轉(zhuǎn)移支付的形式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供行使法定職責(zé)的資金保證。

二、農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的模型設(shè)計

農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的模型設(shè)計應(yīng)盡量考慮宏觀因素的影響,盡量淡化主觀因素的干擾,提供一套相對均等化的轉(zhuǎn)移支付公式,并用2000-2002年180個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)在農(nóng)村稅費改革后計算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力和支出需求,其目的在于說明各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在相近的行政能力情況下能提供相近水平的公共產(chǎn)品或服務(wù),對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力,應(yīng)進(jìn)一步擴大經(jīng)濟稅基乘平均有效稅率的計算范圍,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出需求,應(yīng)按“單位費用×單位測定數(shù)值×成本差異系數(shù)”的思路進(jìn)行測算。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的估算

明確農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的力度,首先要計算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)財政收入。所謂標(biāo)準(zhǔn)收入是指在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均收入努力程度下按照各項鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收所對應(yīng)的經(jīng)濟稅基估算出的收入能力,它反映的是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)有而非實有的收入規(guī)模,由于數(shù)據(jù)及測算技術(shù)等方面的原因,難以采用“經(jīng)濟稅基×平均有效稅率”的方法估算標(biāo)準(zhǔn)收入,只能根據(jù)收入的主要部分進(jìn)行測算,由于農(nóng)村稅費改革是在不太發(fā)達(dá)的地區(qū)推行,而在農(nóng)業(yè)大區(qū)的阜陽市,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要來自農(nóng)業(yè)稅收,工商稅收只占很小一部分,因此估算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的公式如下:

ci=0.0707agdpi+0.0650salesi

式中,ci是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入能力,agdpi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值,salesi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會商品零售總額,0.0707和0.0650分別是農(nóng)業(yè)的有效稅率和有效工商稅率(根據(jù)近三年來實際數(shù)字測算而來)。

(二)財政支出的估算

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的估算就是計算標(biāo)準(zhǔn)支出,標(biāo)準(zhǔn)支出是指在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)同等的支出效率前提下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府達(dá)到均衡范圍內(nèi)公共支出項目均等化所需的支出,它要求考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)所存在的客觀成本差異,標(biāo)準(zhǔn)財政支出計算的依據(jù)主要是國家有關(guān)財政支出的規(guī)定和影響財政支出的客觀因素。

1.確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出項目

計算標(biāo)準(zhǔn)財政支出必須選擇適當(dāng)?shù)淖兞?其選擇原則：(1)這些變量是決定標(biāo)準(zhǔn)支出的關(guān)鍵因素。(2)這些變量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)容易獲得。(3)要避免重復(fù)計算。

2.計算各類支出需求

各類支出需求的計算要求按影響財政支出的因素核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù)額,凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能滿足標(biāo)準(zhǔn)支出需要的,上級財政不再轉(zhuǎn)移支付,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不能滿足需要的,屬于收入努力不足的部分,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政通過增收解決支出需要,但通過增收仍不能解決的部分,其財力缺口作為計算轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。

(1)對教育支出的計算

nie=ae×teacheri×εe

式中:nie是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對教育的支出需求,teacheri是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編教師總數(shù),它是由在校學(xué)生總數(shù)(studenti)確定的,ieacheri=studenti×1/23(1/23是加權(quán)平均師生比例),εe是修正系數(shù),它可根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民受教育年限水平確定超編比例。

此公式計算出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出有兩個特點:(a)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育支出需求與在校學(xué)生總數(shù)呈正相關(guān)。(b)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育支出與居民平均受教育年限呈負(fù)相關(guān)。

(2)對行政管理支出的計算

nig=αg×officali×εg

式中:nig是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的支出需求,αg是每個在編行政人員的標(biāo)準(zhǔn)工資補助費、辦公費,officali是行政人員總數(shù),它是由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)(p)和官民比例(i)確定的,即officali=pi

×ii,εg是修正系數(shù),它是指按規(guī)定確定的超編和定補人員的比例。用這個公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理支出的特點是它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)呈正相關(guān),與官民比例亦呈正相關(guān)。

(3)對衛(wèi)生管理支出需求的計算

nih=αh×h×εh

式中:nih是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對衛(wèi)生的支出需求,εh是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對每個鄉(xiāng)村衛(wèi)生院的標(biāo)準(zhǔn)差補額,h是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村衛(wèi)生院數(shù),它是由鄉(xiāng)村人口總數(shù)決定的,εh是修正系數(shù),它是由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命制定的。

此公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出需求的特點是:a.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)呈正相關(guān)。b.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出需求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口平均壽命呈負(fù)相關(guān)。

(4)對社會福利支出的計算

式中:nis是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對社會福利的支出需求,αs1是離退休人員的平均工資補助費,oldi是鄉(xiāng)鎮(zhèn)離退休人員數(shù),均是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員的標(biāo)準(zhǔn)補助額,umpi是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員數(shù),εs是修正系數(shù),是鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)撫對象五保供養(yǎng)人員所占的比例。此公式計算所得的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會福利支出需求與人口總數(shù)、老年人總數(shù)、下崗失業(yè)人員總數(shù)都成正相關(guān)。

(5)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)支出計算

式中:

nii是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的支出需求,αi1是每公里鄉(xiāng)村公路的維護(hù)修理費用,lri是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的鄉(xiāng)村公路總長度,αi2是規(guī)定的每間房屋的修繕費用,mhi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的房屋總數(shù),εi是修正系數(shù),即鄉(xiāng)村公路和房屋新舊程度的調(diào)整數(shù)額。

用這個公式計算的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的支出需求的特點有:a.某鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的支出需求與擁有的鄉(xiāng)村公路總長度和擁有的房屋數(shù)量呈正相關(guān);b.與鄉(xiāng)村公路和房屋新舊程度呈負(fù)相關(guān)。

其他服務(wù)的支出需求(nio)與人口總數(shù)呈正相關(guān)。

3.將i鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類需求加總得該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總需求

ni=nie

+nig+nih+nis+nii+nio

需要說明的是:用這個公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總需求撇開了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在提供相同服務(wù)時的成本差異,嚴(yán)格說來應(yīng)該用成本支出的差異進(jìn)行調(diào)整,但是農(nóng)村稅費改革的試點有著很強的區(qū)域性,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供服務(wù)時的成本可能會有差異,如不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債不同,下崗失業(yè)人員不同,供養(yǎng)離退休老人五保老人不同,這些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后都作了硬性規(guī)定,并且在每項支出的計算中都已調(diào)整過了,因此,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供相同服務(wù)時的成本差異不需要單獨調(diào)整了。

(三)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的確定

根據(jù)以上計算,對每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的計算公式為

ti=ni-ci

此公式假設(shè)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付完全用于彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出需求與財政能力之間的差額,即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的100%為均等化轉(zhuǎn)移支付,這與現(xiàn)實轉(zhuǎn)移支付的分配模式差距甚遠(yuǎn),在當(dāng)前不可能做到,可考慮在今后財政的轉(zhuǎn)移支付資金分配中,逐漸提高均等化比重,即目前轉(zhuǎn)移支付資金40%-60%按均等化方式分配,其余的仍按老辦法分配。

三、模型驗證和分析

僅設(shè)計模型是不夠的,還必須根據(jù)經(jīng)濟能力與轉(zhuǎn)移支付的聯(lián)系進(jìn)一步驗證對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟能力越強,轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量越少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟能力越弱,轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量越多,然而在轉(zhuǎn)移支付均等化條件較差的情況下,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付存在著長官偏好,致使對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付資金分配的嚴(yán)重不足,本文用大小樣的數(shù)據(jù)予以說明,選取的大樣本是我國最早實行農(nóng)村稅費改革的太和縣,該縣從1994年開始實施稅費改革,有著很強的典型性。選取的兩個小樣本,一是城鄉(xiāng)結(jié)合部的a鎮(zhèn),該鎮(zhèn)土地較少;工商業(yè)較發(fā)達(dá),財政收入主要依靠工商業(yè),農(nóng)村稅費改革對該鎮(zhèn)財政收支影響較小;二是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的b鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要依靠農(nóng)業(yè)稅,農(nóng)村稅費改革對該鎮(zhèn)財政收支影響較大。根據(jù)上述模型計算得出以下三級典型數(shù)據(jù):

表

農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付情況

項目

太和縣31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)

a鎮(zhèn)

b鎮(zhèn)

實際財政收入

11777

1336.5382.8

財政支出需求

285

411208

547.1

財政實際支出

11777

1256.3382.8

轉(zhuǎn)移支付資金需求

16764

0

162.3

已實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付

2044

0

160.3

四、結(jié)論及政策性建議

本文分析了農(nóng)村稅費改革條件下加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的必要性,并設(shè)計了數(shù)學(xué)模型,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟活動的復(fù)雜性,這些模型需要進(jìn)一步測算和驗證。同時我們還應(yīng)關(guān)注的問題是:農(nóng)村稅費改革后,如此巨大的轉(zhuǎn)移資金數(shù)量需求上級政府能否滿足?我們的思路是:在鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支的條件下,加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度。不可否認(rèn),由于種種因素制約,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政該收的部分沒有收上來,造成財力下降,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在增收方面努力不夠,同時,由于財政上實行分灶吃飯,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理能力不足,財政支出缺乏監(jiān)督,人為地造成財政缺口,為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從開源和節(jié)流方面充分挖掘潛力。

第五篇：關(guān)于農(nóng)村稅費改革對農(nóng)業(yè)水價影響的報告

關(guān)于農(nóng)村稅費改革對農(nóng)業(yè)水價影響的報告

根據(jù)省水利廳《關(guān)于開展農(nóng)村稅費改革對農(nóng)業(yè)水價改革影響專題調(diào)研的通知》要求，我局組織有關(guān)人員對我市稅費改革整體情況及三道河灌區(qū)近三年的農(nóng)業(yè)水費征收、農(nóng)業(yè)水價改革等情況進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)查，現(xiàn)將有關(guān)情況匯報如下：

一、我市農(nóng)村稅費改革總體情況

2004年是農(nóng)村稅費改革的規(guī)范年。為了確保農(nóng)村稅費改革政策的全面落實，今年以來，襄樊市委市政府以“三個代表”重要思想和黨的十六屆三中全會精神為指導(dǎo)，緊緊圍繞省委、省政府提出的“三減、三規(guī)范、三確保”的要求，堅持以鞏固農(nóng)村稅費改革成果、切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心，以規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管體系、扎實推進(jìn)綜合配套改革為重點，精心組織，周密部署，強化措施，克難奮進(jìn)，確保了農(nóng)村義務(wù)教育、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和村級組織正常運轉(zhuǎn)。

從2002年開始，我省全面開展了農(nóng)村稅費改革試點工作，經(jīng)過上下方方面面的共同努力，改革試點工作取得了明顯成效，稅費改革在我市全面鋪開。農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅減輕，涉農(nóng)亂收費得到遏制，配套改革逐步推進(jìn)，農(nóng)民生產(chǎn)積極性大幅回升，干群關(guān)系明顯好轉(zhuǎn)，新的農(nóng)村分配關(guān)系基本確立，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迅速加快并步入良性循環(huán)。在這項建國以來的農(nóng)村第三次重大改革中，各級各部門堅持以“三個代表”的重要思想為指導(dǎo)，從大局出發(fā)，團(tuán)結(jié)一致，密切配合，以人為本，克難奮進(jìn)，取得顯著成效。2004年全省農(nóng)業(yè)稅稅率由原來的7%下降為4%，附加隨之下調(diào)。同時取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。為了貫徹落實中央和省委、省政府的決定，我市嚴(yán)格按照農(nóng)業(yè)稅稅率降低3個百分點并取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的要求，組織各縣（市）區(qū)核實核準(zhǔn)全市2004年應(yīng)征農(nóng)業(yè)稅及附加。全市2004年應(yīng)征收農(nóng)業(yè)稅及附加23331萬元，比上年落實數(shù)40828萬元減少17498萬元，下降42.85%。人平減少44.2元，畝平減少29.3元。同時取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，全市減少農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入328萬元。全市農(nóng)民可得實惠1.78億元，人平48.25元，畝平29.23元。并做到了村村減負(fù)，戶戶減負(fù)，確保每個農(nóng)民都得到了實惠。截止年底，全市2004年農(nóng)業(yè)稅任務(wù)23331萬元已全部完成。為使水利事業(yè)更好的服務(wù)于民、造福于民，我市水利系統(tǒng)響應(yīng)市委市政府和省水利廳的號召、扎實穩(wěn)妥的開展農(nóng)業(yè)水價改革。此項改革涉及“三農(nóng)”，全市各級政府對此均高度重視，2003年我市對全市水費征收進(jìn)行了統(tǒng)一改革，2004年全市各縣市區(qū)均開展了貫徹落實省政府249號令的水價改革試點工作，廣大農(nóng)村用戶農(nóng)業(yè)用水水費虛高的問題得到切實解決，用水戶、鄉(xiāng)村群眾組織、各級政府反映良好，2004年無一起針對水管單位水費計收問題的上訪。

二、近三年農(nóng)業(yè)水價改革的進(jìn)展情況和經(jīng)驗 下面結(jié)合我市三道河灌區(qū)的實際數(shù)據(jù)，匯報近三年我市農(nóng)業(yè)水價改革工作。

（一）水價執(zhí)行情況

襄樊市地處鄂西北，氣候特征為降雨量偏少且分布不均、氣溫偏高、日照偏長、蒸發(fā)量偏大，是全省有名的旱包子。我市水利工程以水庫為主，泵站眾多且部分為高揚程多級提水，全市水利系統(tǒng)共有大小水庫845座，大小泵站2224個。水利工程供水以農(nóng)業(yè)灌溉為主（77%），發(fā)電為輔，同時也提供少量工業(yè)、生活、多種經(jīng)營用水。

2002年，農(nóng)業(yè)水費按照鄂政發(fā)[1990]13號令及襄政發(fā)[1991]31號文件的有關(guān)規(guī)定征收，農(nóng)業(yè)水費實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)代收，截留、挪用水費現(xiàn)象突出，當(dāng)年全市水利工程農(nóng)業(yè)供水量119350萬方，應(yīng)收農(nóng)業(yè)供水水費3219萬元，實收1481萬元，當(dāng)年收取率46%。

2003年，襄樊市推行了農(nóng)業(yè)水費改革，我市嚴(yán)格執(zhí)行襄樊市委、市政府制定的農(nóng)業(yè)水費改革政策，取消收費中間環(huán)節(jié)，當(dāng)年農(nóng)業(yè)供水量54020萬方，水費應(yīng)收1708萬元，實收1165萬元，收取率68.2%，收取率有了大幅提高。

2004年，在執(zhí)行2003水價改革標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)上，我市各縣市區(qū)均大力興辦試行省259號令的試點，在試點推行計量收費和兩部制水價，當(dāng)年農(nóng)業(yè)供水量103181萬方，水費應(yīng)收2038萬元，實收1688萬元，當(dāng)年收取率82.8%。

（二）三道河水費計收情況 2002年，農(nóng)業(yè)水費按照鄂政發(fā)[1990]13號令及襄政發(fā)[1991]31號文件的有關(guān)規(guī)定征收，即自流水費按每畝19.5公斤稻谷價計收,提水按自流灌溉的70%計收，稻谷價按省物價局下發(fā)的文件執(zhí)行。年初三道河分別與灌區(qū)受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽定農(nóng)業(yè)灌溉供用水合同，農(nóng)業(yè)水費實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)代收，截留、挪用水費現(xiàn)象十分嚴(yán)重，當(dāng)年水費應(yīng)收359萬元，實收212萬元，到位率59%，收取率低。

2003年，襄樊市推行了農(nóng)業(yè)水費改革，三道河灌區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行襄樊市委、市政府制定的農(nóng)業(yè)水費改革政策，按自流21.00元／畝、提水16.00元／畝的標(biāo)準(zhǔn)計收水費。根據(jù)襄樊市農(nóng)業(yè)水費改革精神，水管單位在向灌區(qū)讓利100余萬元的基礎(chǔ)上，對灌區(qū)實行灌溉經(jīng)營權(quán)賣斷，由宜城市個體戶郭曉林以250萬元買斷，當(dāng)年水費應(yīng)收257萬元，實收220萬元，收取率85%。

2004年，三道河灌區(qū)被列為省、市灌區(qū)水價改革試點單位，在灌區(qū)二支渠推行了“兩部制水價、一價到戶的終端水價”和 “計量供水、計量收費”，即基本水價5.70元／畝，計量水價0.04元／方，末級渠系群管費6.20元／畝。二支渠以外，農(nóng)業(yè)水費仍按2003年襄樊市農(nóng)業(yè)水費改革政策計收。當(dāng)年，水管單位將灌區(qū)分為六大經(jīng)營區(qū)，面向內(nèi)部職工賣斷灌溉經(jīng)營權(quán)，簽訂水費合同263萬元。內(nèi)部職工買斷后，直接與灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會簽定農(nóng)業(yè)灌溉合同、結(jié)算農(nóng)業(yè)水費。當(dāng)年長渠灌區(qū)五大經(jīng)營區(qū)水費已到位95%。北干渠經(jīng)營區(qū)應(yīng)收6萬元，到位4萬元。

（三）全市改革取得的成效

1、降低了水價，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。針對農(nóng)業(yè)水費征收過程中層層加碼、搭車收費問題嚴(yán)重的現(xiàn)實，2003年，我市出臺了《全市農(nóng)業(yè)水費改革實施意見》，各地、各水管單位嚴(yán)格執(zhí)行實施意見，通過四個途徑，真正把水費降了下來。一是水管單位降低水價，讓利于民，減少收入1850萬元；二是砍掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組中間環(huán)節(jié)不合理收費800萬元；三是提水泵站從電費、維修費、管理費等“三項費用”中擠出虛高部分900萬元；四是精簡管水人員，減少工資支出450萬元。農(nóng)民實際水費負(fù)擔(dān)比上年大幅度下降，畝平水費由55.9元降至30.9元，凈減25元，減幅達(dá)45%。全市農(nóng)民水費負(fù)擔(dān)減輕近4000萬元。

2、規(guī)范了收費方式，減少了中間環(huán)節(jié)。水費改革后，截止2004年底，全市成立農(nóng)民用水者協(xié)會1792個，直接參與水費計收、灌溉管理，改變了過去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組征收，容易發(fā)生層層加碼、搭車收費的現(xiàn)象，實現(xiàn)了供需直接見面。

3、加強了監(jiān)督，形成了公開透明的水費監(jiān)管機制。全市自2003年以來累計發(fā)放《農(nóng)民水費收繳明白卡》100多萬份、村、組兩級還建立了水費公開墻，公開用水面積、公開水價、公開水費，禁止超范圍、超面積、超標(biāo)準(zhǔn)計征水費的“三公開、三禁止”局面已經(jīng)形成。改革使農(nóng)民用上了“明白水”、交上了“明白錢”，杜絕了計收過程中的“暗箱操作”。

4、小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革取得實質(zhì)性進(jìn)展。各地在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，對村組泵站和以村組為單元的灌溉系統(tǒng)，積極推行租賃承包經(jīng)營或賣斷經(jīng)營。在改制過程中，按照“公開、公正、公平”的原則，規(guī)范程序，公開競標(biāo)，繳納保證金，簽訂規(guī)范合同。全市共有37800余處小泵站、小機井、小水庫實行了租賃、承包或賣斷，占全市小型水利工程設(shè)施總量的70％。通過小型水利工程設(shè)施改革，增強了經(jīng)營管理者責(zé)任，提高了灌溉服務(wù)質(zhì)量，減少了水資源浪費，降低了供水成本，同時也促進(jìn)了水利工程維護(hù)和管理。如老河口市竹林橋鎮(zhèn)小陳營泵站（揚程17米）通過公開競價賣斷后，每畝實收水費僅19元（不含水源費），比水費改革規(guī)定的上限還低17元。

5、推動了水管單位內(nèi)部管理體制改革。多數(shù)水管單位在水費收入減少的情況下，充分利用資源優(yōu)勢，大力發(fā)展水利經(jīng)濟，積極推行內(nèi)部改革，精簡分流富余人員，擴大服務(wù)范圍，加強成本核算，減人減事減支，努力實現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕、自身正常運轉(zhuǎn)的目標(biāo)。如市三道河水電工程管理局2003年分流富余人員78人，占在職職工總數(shù)的20%；襄城區(qū)迴龍河水庫采取多種措施，先后分流人員近30人，占單位總?cè)藬?shù)的75%，在水費減收的情況下，實現(xiàn)了無工資拖欠、無水事糾紛、無人員上訪的“三無”目標(biāo)。

（四）改革經(jīng)驗

1、政策宣傳是基礎(chǔ)。在灌區(qū)開展形式多樣的涉水政策及水法律法規(guī)宣傳教育活動，讓灌區(qū)干群明白水價改革的方向、核心和目的，使灌區(qū)廣大干群支持改革、擁護(hù)改革、參與改革，抵制亂加價、亂收費。

2、領(lǐng)導(dǎo)重視是前提。我們本著“依靠不依賴”的原則，加強同灌區(qū)各級政府的溝通聯(lián)系，取得理解和支持，掃清水價改革和水費計收工作中的障礙。

3、合同管理是關(guān)鍵。嚴(yán)格實行農(nóng)業(yè)灌溉合同管理制度，在灌前由供用水雙方簽訂供用水合同，明確供需雙方責(zé)權(quán)利關(guān)系，嚴(yán)格按合同供水和收費。

4、機制創(chuàng)新是保障。積極推行用水戶參與灌溉管理模式，鼓勵農(nóng)民用水戶以承包、租賃等形式參與灌溉管理，使用水戶參與意識增強、參與范圍增大、參與程度提高，減少了水費計收中間環(huán)節(jié)，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān), 提高了用水管理和水費計收的透明度，提高了水費收取率。

三、存在的困難問題和對策建議

（一）困難和問題

1、農(nóng)業(yè)水價偏低，改革步履維艱

灌區(qū)目前執(zhí)行的是2003年襄樊市自定的水費改革政策，未完全執(zhí)行省物價局、水利廳聯(lián)合頒布的農(nóng)業(yè)供水價格。2004年在長渠二支渠的改革試點工作取得成功經(jīng)驗，但推廣相當(dāng)困難。

2、水費計收難，到位率低

一是村級農(nóng)民用水者協(xié)會會長大多數(shù)由村兩委干部兼任，協(xié)會實際是“一個班子”“兩塊牌子”，仍然擺脫不了鄉(xiāng)鎮(zhèn) “暗箱操作”，出現(xiàn)了強行挪用水費上繳農(nóng)業(yè)稅的現(xiàn)象。二是水費中提取的用水者協(xié)會日常經(jīng)費、渠道維護(hù)等費用普遍反映不夠開支，缺口部分均挪用上交水管單位水費。三是建立用水者協(xié)會后，村組水費由農(nóng)民選舉的協(xié)會理事負(fù)責(zé)收取，由于缺乏有效的監(jiān)管機制和措施，個別理事擅自挪用水費。

3、渠系老化失修嚴(yán)重，工程配套程度低，計量收費無法落實

三道河灌區(qū)是建國初期建設(shè)的水利工程，受當(dāng)時資金、建材等條件的限制，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、配套率低，加之經(jīng)過多年運行，日常維護(hù)資金投入不足，工程老化失修嚴(yán)重，尚不具備“計量收費”的條件，多年來一直實行按畝收費，農(nóng)民用“大鍋水”和用水粗放問題嚴(yán)重，造成水資源浪費。近年來，隨著“兩工”的取消，支渠以下渠系的維護(hù)問題日益突出。

4、灌溉用水水質(zhì)受到嚴(yán)重污染

灌區(qū)水源為三道河水庫，灌溉引水在由蠻河流經(jīng)南漳縣城時，因南漳縣造紙廠、化肥廠、黃磷廠等排放工業(yè)廢水，致使水質(zhì)嚴(yán)重污染，不僅降低了土壤質(zhì)量，對農(nóng)作物生長極為不利，而且使灌區(qū)人畜飲水受到嚴(yán)重威脅。

（二）對策及建議

1、加大投入，繼續(xù)搞好工程建設(shè)改造

圍繞病險整治、節(jié)水灌溉、續(xù)建配套等項目建設(shè)，加快水源工程病險整治和灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造步伐，夯實灌區(qū)工程硬件基礎(chǔ)。

2、加快農(nóng)業(yè)水價改革步伐

認(rèn)真貫徹執(zhí)行省政府259號令，推行以“兩部制”水價和“一價到戶、一票到戶”為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)水價改革，逐步取消按畝收費，不斷探索新的水價形成機制、水費計收方式和經(jīng)營管理體制，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用。

3、建立有效地灌區(qū)投資渠道

積極探索實踐由國家和地方財政扶持、灌區(qū)水費匹配、受益群眾投資投勞、社會資金為重要補充的多層次、多渠道、多元化的結(jié)構(gòu)合理、保障有力的工程維修資金投入機制，重點扶持和解決支渠以下工程維修養(yǎng)護(hù)資金嚴(yán)重不足問題。

4、探索多元化管理模式，積極建立和完善農(nóng)民用水者協(xié)會

積極建立和完善以支渠為單位的農(nóng)民用水者協(xié)會，理順?biāo)軉挝弧⒐鄥^(qū)地方政府、用水者協(xié)會、農(nóng)民用水戶四方關(guān)系，充分調(diào)動用水戶參與灌溉管理和工程建設(shè)的積極性，實行專管與群管有機結(jié)合，有效地促進(jìn)節(jié)約用水。

襄樊市水利局

二00五年三月十八日