第一篇：養老服務社會化調研報告

實施養老服務社會化 存在的問題及對策建議

**是我國進入老齡社會較早的城市之一，2000年已進入老齡化社會，比全國提前10年左右。以銅梁為例：據統計，我縣共有60周歲以上老年人15.4萬人，占全縣總人口的18.4%，比全市高1.2個百分點，比全國高4.7個百分點。老年人每年以6%的速度持續增長，已提前10年達到全國老齡化水平。全縣有空巢老人8萬余人，占全縣老年人口的52%。老齡人口總體呈現出規模大、增速快、空巢老人多的特點。隨著人口老齡化程度日益加劇、家庭小型化、空巢化以及年輕一代面臨的巨大社會競爭，單純由政府提供機構養老已不能滿足養老需求，實施養老服務社會化已成為大勢所趨。

一、養老服務社會化的基本內涵

養老服務是指為滿足老年人物質、精神、文化等方面的需求為其提供的服務。養老服務社會化主要是指服務對象和服務提供主體的社會化轉變，不再是原來單一的政府福利供給方式，它是養老事業的發展方向。主要內涵包括以下幾個方面：

(一)投資主體多元化。打破由政府和福利機構包辦養老事業的格局，鼓勵社會組織、企業和個人共同參與，投資興辦社會化、市場化的養老機構，形成多渠道、多元化投資，多種所有制形式共同發展的格局。

(二)服務對象公眾化。改變傳統養老模式主要由福利機構向“三無”老人、“五保”老人等特殊人群提供養老服務的局面，面向全社會老人并根據服務對象的不同情況，實行有償、減負或無償等多種服務。

(三)運營模式多樣化。改變以往養老福利機構全部由政府投資、政府管理的模式，引入政府投資建設，委托專業化管理，政府不投資建設而補貼部份入住老人費用;民間投資建設，按照市場化模式運營等多種運營模式。

(四)服務形式多樣化。通過拓展養老機構社區服務等服務項目，增加如托管、心理咨詢、康復治療等各種養老服務，為家庭提供支持。

(五)服務參與公共化。養老服務網絡的構建，除了政府的主導和非營利組織的運作外，廣大志愿者的參與也是一個重要的系統支持，特別是在社區養老服務中大力開展志愿服務活動，不僅可以通過互幫互助為老年人提供便利，而且還有利于加強社區的精神文明建設。

二、我縣實施養老社會化開展的主要工作

(一)全面落實各項養老政策。我縣始終以科學發展觀為指導，堅持“以民為本，為民解困，為民服務”的宗旨，把社會養老工作擺在民政工作的突出位置，采取切實有效的措施，抓好五保供養、高齡補貼等政策的落實。全縣現有五保戶2599人，城市三無人員1754人。自2012年10月起，農村五保供養標準由原240元/人·月調整為270元/人·月，城市三無人員供養標準由原370元/人·月調整為415元/人·月，均達到市政府規定的供養標準。全縣1686名90歲以上老年人每月按時領取了高齡生活補貼，其中，90—99周歲老人每人每月200元，百歲老人每人每月400元，補貼標準居全市前列。

(二)統籌推進養老服務設施建設。2010年，籌集資金1500萬元修建銅梁縣福利中心，采取慈善損贈、市級支持、自籌等方式，籌集資金940余萬元，新建了土橋、二坪、安溪、白羊、蒲呂、圍龍敬老院;2011年，投資690萬元，新建少云、安居和石魚3所敬老院，擴建高樓敬老院;目前公辦養老機構74所，共有床位2400張。同時，鼓勵發展民辦養老機構。目前民辦養老機構共6所，有床位800張，入住率達90%。我縣還建成老年大學1所、老年活動中心1所。

(三)順利推進社區養老。2011年以來，我縣相繼建成巴川街道正街、和平、龍山、東方4個社區老年人日間照料所，為老年人提供文體娛樂、培訓和免費體檢等服務。2012年，又在8個鎮街各選定1個社區或村作為全縣社區養老示范點建設，建成10個星光老年之家和12個社區綜合服務站，為老年人開展健康娛樂活動提供了陣地保障，為2015年前實現全縣50%的村、100%的社區建成社區養老服務站做好示范、引領。

(四)多舉措提高服務質量。一是加強養老服務機構管理。敬老院實施“268”管理制度，進一步規范了敬老院的組織建設和日常管理。對民辦老年公寓實施“兩規范一標準”(即：老年人建筑設計規范、老年人社會福利機構基本規范、養老護理員國家職業標準)。每年對全縣老年公寓和敬老院進行全面檢查，加強對社會養老服務機構的監管，切實維護老年人的合法權益。二是加強從業人員培訓。每年選送部分養老機構從業人員到市局進行培訓，縣民政局每年采取參觀見學、集中培訓、崗位練兵等形式對養老機構從業人員進行培訓，不斷提高養老服務人員的服務水平。三是提高從業人員待遇。2010年以來，兩次提高養老機構從業人員待遇。從2013年7月1日起，按院民50人以上、20人-50人(不含)、20人以下(不含)的院長，每月工資分別由1200元、1000元、1000元提高到1470元、1365元、1260元，敬老院炊事員、護理員由900元提高到1155元。今后，建立與最低工資標準聯動機制，從重慶市人力資源和社會保障局發布我縣最低工資標準生效之月起，以上四類人員分別按最低工資標準的1.4倍、1.3倍、1.2倍、1.1倍調整工資待遇。四是組織志愿服務活動。全縣組織志愿者隊伍500余名聯系了306名空巢老人，在農村實行了鄰里親友結對幫扶空巢老人的制度，定期看望、生活照料、解決糾紛等，極大地發揮了社會的關愛，提高了老人對社會的認可度。

三、推進養老服務社會化存在的主要問題

(一)法規政策滯后，配套政策難落實。當前對養老服務機構管理的法規如《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《社會福利機構管理暫行辦法》等等大都是1998年至2001年期間制訂發布的。自2000年國家提出社會福利社會化改革思路以后，從上到下相繼出臺了支持社會力量興辦養老服務機構的優惠政策，特別是去年，重慶市人民政府辦公廳出臺了《關于扶持發展社會辦養老機構的意見》(渝辦發〔2012〕252號)。在實際執行中，由于涉及的單位多，沒有詳細的實施細則，兌現優惠政策的難度比較大，主要表現在落實土地難、享受補助難、審批時間長，嚴重制約了民辦養老機構的發展。

(二)布局規劃隨意，投資回報周期長。地方政府對養老服務社會化發展缺乏統一整體的規劃，沒有具體的網點布局，民辦養老機構在設點、數量、規模等方面的隨意性比較大，致使民辦養老機構的建設與發展比較零星，沒有統一的標準。另外，養老服務業初期投入較大、服務成本較高、投資回報周期較長、經營風險較大，致使投資者思想顧慮較大，投資積極性不高。據測算，新建養老機構平均每個床位要投入3萬元(不含土地費)，辦一個100張以上床位的養老機構投資要300萬以上。目前的補助標準是：新建100張床位以上且符合條件的每張給予4000元的補助，租房新建且租期在5年以上辦50張以上床位的每張給予1000元的補貼，補助標準很低。

(三)服務內容單一，從業人員水平低。目前，社會養老機構提供的服務仍側重于生活起居、日常護理，而對醫療保健、精神慰藉、文化娛樂、體育健身、法律維權等其它項目的服務重視不夠，難以滿足老年人的多層次需求;從業人員大多以臨時招聘為主，未經專業培訓，邊干邊學，同時因為待遇不高、勞動強度大、社會偏見等原因，專業的養老服務從業人才引不起、留不住，從業人員流動頻繁，工作穩定性不高。

四、推進養老服務社會化的對策建議

(一)把養老服務體系建設納入經濟社會發展總體規劃。一是要制定科學系統的養老服務體系總體規劃。結合經濟社會發展現狀，站在養老產業化的高度，以適度普惠為目標，建立與人口老齡化相適應、與當地經濟社會發展水平相協調，基本滿足老年人的服務需求、覆蓋城鄉的基本養老服務體系總體規劃。要把養老服務體系建設作為剛性指標，統盤考慮，同步實施。二是要把養老服務體系建設納入城鄉建設總體規劃。根據人口老齡化的發展趨勢，規劃好養老機構、養老設施的整體布局，在土地劃撥、建設標準設置等方面進行宏觀考慮，項目設施要納入地方城鄉建設總體規劃，項目用地要納入土地使用總體規劃，多方籌措資金，保證項目如期實施。三是要細化各項指標，分步實施。政府要積極承擔養老事業的公共服務和市場監管職能，建立養老事業考核激勵機制，將養老服務體系建設納入年度考核指標。

(二)政策層面給予足夠支持。要結合實際，制定出臺操作性很強的相關配套政策，不斷豐富和擴大養老服務社會化的政策體系。可以考慮制定為民辦養老機構服務人員購買公益性崗位、提高床位補助費。對社會力量興辦的養老機構，要幫助落實優惠政策，在審批、各種手續辦理等方面建立綠色通道，對有關手續費用給予減免。

(三)拓寬投資渠道。要充分發揮政府的主導作用，根據經濟社會發展需要，在資金投入上對養老服務機構配套設施予以傾斜，逐年增加對養老服務事業的投入，重點建設一批基礎性、示范性的社會養老機構。同時，積極動員民間力量，鼓勵社會組織和個人以投資、承包、租賃、托管、股份制等形式參與養老服務業的發展，形成投資主體多元化，解決社會養老投資難的問題。

(四)積極鼓勵居家養老。居家養老是由家庭養老向社會化養老過渡的一種養老方式，是今后老齡化社會的一種主要養老方式。一是加大政府投入。建設社區居家養老服務中心(站)，充分發揮社區在居家養老中的基礎性作用。有關部門要采取有效措施，積極推進養老服務中心(站)建設。可由所在街道解決活動場所，市、區(縣)兩級財政補助必要的開辦資金。同時動員社會力量積極參與并募捐，用于居家養老服務補貼，帶動居家養老服務社會化，以適應居家養老服務發展需要。二是完善社區服務。社區居家養老服務需要服務平臺，其基本功能要滿足老年人多層次的需求。要充分利用現有的社區老年娛樂活動中心，提供菜單式的服務;要整合現有養老資源向社區延伸，開設老年人日間照料中心，接收附近社區的老年人;結合社區衛生服務機構的新、擴、改建，探索建立社區衛生服務型的養老機構，既滿足社會對托老機構的需求，又實現醫療機構非衛生渠道的床位擴張和社區衛生服務功能的完善。三是推進農村老年公寓建設。政府要予以鼓勵和支持，出臺具體扶持政策，在土地、規劃、消防以及財力方面制定相關規定，在土地方面，對符合條件的可以劃撥方式供地;在規劃方面，對發展養老設施等社會公共事業在審批上予以支持;在財政方面，對村辦老年公寓給予資金補助，以推動農村老年公寓的建設。

第二篇：居家養老和社會化服務

居家養老和社會化服務

吳國卿

2012-11-15 15:29:58 來源：《社會》(滬)2000年12期

老年人養老主要依靠家庭，以居家養老為核心輔以社會化養老服務，這是我國新型的養老模式。應以法律、法規、政策規范社會養老服務，并將老齡事業納入國民經濟和社會發展計劃，為老年人創造更好的生活環境，提高老年人晚年生活質量。

一

上海市進入老齡化社會已整整二十年了。隨著生活水平的提高和醫療衛生的發展，現本市人口的期望壽命已高達77.03歲，其中男性為75.06歲，女性為79.02歲，比解放前的35歲提高了一倍以上。老年人口趨向高齡化，1998年全市80歲以上的高齡老人占全部老年人口11.3%，而到2010年將達到16.3%。城鎮退休人員退休后的平均期望壽命男性為18年，女性為28年，職工退休后在人生途中還有1／3—1／4的生命歷程。

現退休的人員大多是建國前后參加工作的，他們為新中國的建設和發展作出了積極貢獻，今天的物質文明和精神文明成果蘊含著他們的智慧和勞動，凝結著他們的辛勤汗水。提倡全社會尊重老年人，從各方面給予關心和服務，提高他們晚年生活的質量，讓他們分享社會發展成果，是社會主義制度優越性的體現，對營造團結、和諧的社會環境，實現社會的長治久安具有重要意義。

家庭養老是中華民族的優良傳統，與西方國家“接力式”的代際關系（父母有養育子女的責任，子女無贍養父母的責任）不同，我國無論是社會制度的變遷，家庭結構的變化還是生活方式的改變，如終保持著傳統式家庭，父母有養育子女的責任，子女有贍養父母的責任，代代相傳，《中華人民共和國老年人權益保障法》明文規定：“老年人養老主要依靠家庭，家庭人員應當關心和照料老年人”，家庭成員有“對老年人經濟上供養，生活上照料和精神上慰藉的義務。”

大量資料調查證明，需要生活上照料的老人95%以上住在家庭，他們主要靠配偶和子女照料，即使不居家而入住敬老院、護理院，仍離不開家庭，也需要家庭成員在生活上照料和精神上安慰。

分門獨居、孤居或同居分灶、相鄰而居的低齡或健康老人，始終保持著家庭親緣關系，在患病或遇有生活困難時依舊得到子女、孫輩或其他家庭成員的關懷和照顧。

在老年人居家養老的同時，又得到了社會各方面提供的各項養老服務，既保持家庭養老的傳統和優點，又能彌補其不足，也適應了家庭小型化、核心化，滿足老年人多樣化的需要，改善和提高晚年生活質量。

二

社會化養老服務是運用社會各方面的力量，主要是通過社區服務而實施的，是社區社會保障體系中的重要組成部分，是老年人獨立生活的重要支柱。這種服務是辦在家門口，就近就地，離不開故土、熟人，能滿足老年人地緣心態的要求。大力發展社會化養老服務，既能補充家庭養老不足，又能滿足老年人的需要和減少家庭成員的負擔，是將傳統的家庭照料部分向社會轉移。

本市開展社區服務已有十余年歷史，主要是以便民、利民為宗旨的社區服務事業。社會化養老服務是一個新的課題。本文所指社區管理（主要是現屬街道管轄范圍內的社區）是近幾年正在積極探索、通過試點、總結經驗、逐步推開的。目前社區開展為老服務主要有：

1.養老金實行社會化發放。養老保障是社會保險的主要內容，是涉及面廣、受益人數最多、需用資金最多的一個項目。現城鎮職工養老保險覆蓋率已達到95%以上，650多萬職工，其中退休職工220多萬人。實行退休費統籌后，原來對企業按差額結算的模式改為全額結算、全額撥付的結算模式，實行收支兩條線，并建立養老金增長機制，確保養老金按時、足額發放，積極推進養老金社會化發放。機關事業單位30 萬人2000年也已實行，他們都可按居住地點去就近銀行或郵局領取養老金，逐步形成社區服務網絡。養老金社會化發放保障了退休人員的基本生活，改變了一些企業因經濟效益不好而拖欠、不足額發放或企業破產、裁并改合而難以發放養老金的現象，維護了社會穩定，也有利于在職人員流動。

2.醫療保險。近幾年結合醫療制度改革，對退休人員實行了住院、部分門急診和大病重病醫療費用的社會統籌，初步建立了社會醫療保險基金。根據三級醫療制度，退休人員醫療費用由統籌基金、企業和個人按比例各自負擔，使退休人員醫療保障由企業保障向社會保障邁出了一大步。目前正在進一步探索醫療制度改革，建立個人帳戶、實行屬地醫療、推行家庭病床。現全市已建立家庭病床日平均有1.5萬張，送醫上門、方便病人。全市還開設了29所護理院，收治病癱病人，減輕了家庭生活照顧和經濟負擔。

3.社會救助。結合本市調整居民生活保障標準，對退休（職）人員在領取養老金、生活費后，其家庭成員生活低于城鎮居民生活標準的，如1999年7月1日起本市城鎮居民最低生活保障標準調整為280元，經向街道辦事處、鄉鎮政府申請批準后，由社會救助部門補足到最低生活保障標準，并發給糧油幫困供應卡。

4.老年福利設施。目前，全市已有養老機構391家，床位20203張，為2000余名孤老建立了家庭敬老室。全市120個街道、鄉鎮已有115個建立了社區服務中心，興辦了老年食堂，解決了5000名老人的吃飯，開設了3271個老年活動中心（室），為老年人提供文化娛樂活動場地。

5.老年科學健身和文化教育。在文化、教育、體協、民政和園林部門支持指導下，全市興辦老年大學、老年學校和老年分校及教育點301所（點），入學的老人已達22.85萬人次，占老年人口9%。近兩年又發展了社區群眾性科學健身活動，已建立48個社區健身苑和907 個居委健身點。體委組織的各種老年群眾健身活動，已普及到各公園、社區綠化場地。

6.便民利民。各社區建立的服務中心開設法律及醫療咨詢、家政服務、鐘點工、護理工、全天工、保姆介紹以及各種小修小補等百余個項目，以滿足不同群體、不同層次的不同需要。

7.志愿者服務。提倡發揚鄰里互助，幫助和關心生活上有困難的老人，幫助家庭清掃衛生、義務理發、陪送病人等。全市已有80余萬人參與組成的2853支志愿者服務隊伍，活躍在各社區。

8.企業為老服務。企業參與社會化養老服務，這是為老服務一個重要方面。退休人員的管理服務一直由其所在單位負責，企業退管工作成為企業思想政治工作和老年保障工作的重要組成部分，他們對系統內生活有特殊困難的退休人員進行了定人、定時、定額補助。同時，各企業還承擔了大量社會保障職能，如烈屬的補助、精神病住院補貼、孤老住敬老院補貼、征地農民的養老費用、60年代精簡回鄉老職工的醫療費用等。

除了政府主辦老年福利事業外，還積極鼓勵單位、個人興辦，或與境內外人士合辦。在幫困對象中，發動單位和個人進行贊助、結對幫困，建立幫困基金、救急救難互助基金等。以上各項措施都為社區為老服務、補充居家養老不足和對加強退休人員精神文明建設起到了一定的作用。

三

退休人員的服務管理由企業轉向社區，既是大勢所趨，也是社會發展方向，但在現階段又有一定難度。

1.社區服務一時難以到位，其服務功能尚需逐步完善。需要通過試點、總結經驗、逐步推開，把這一件事做好，將減輕企業一大塊社會事務負擔。近幾年，不少社區在為老服務方面做了不少工作，但筆者感到開展退休人員的服務管理缺乏人力和經費，也缺乏場地，僅一名干部兼職此事，也沒有經常活動經費。一個社區退休人員多者上萬名，少者也有五六千人，若退休人員轉入社區服務管理，迫切需要解決定位、定編、定經費，管什么、怎樣管，需要有一個機制轉換過程，否則負擔太重。組織各項活動，資金、場地、配套設施都要逐步完善。

2.企業承擔的社會保障職能尚未分離出去。退休人員報銷醫療費用、申領各項補助仍離不開企業，而不會去找社區，在企業改革和調整過程中的困難面有所擴大。各級企業和工會都要出錢出力，開展幫困和送溫暖活動。一些經濟效益好的企業中退休人員更擔心轉到社區后取消原有的福利待遇；即使是困難企業中的退休人員也多少得到社區所不能提供的福利待遇，因此，普遍不愿與企業割斷聯系，社區也難于保障退休人員福利待遇。這些千絲萬縷的關系難于一下子轉換。

四

21世紀，人口老齡化將以前所未有的速度發展，給養老觀念、養老模式帶來深刻的變化，必須加強力度，大力弘揚中華民族的尊老美德。根據老年人增加和社會養老服務需求狀況，多層次、多元化、多渠道地發展社會保險和老年事業。

1.拓展社會保險基金的籌資渠道。社會保險基金方面的突出問題是養老保險基金的支撐能力問題，也是居家養老的經濟基礎問題。

本市擴大養老保險覆蓋面、提高養老保險費收繳率的情況是好的，已有一定的基金積累，但也應該看到，隨著退休人員增加，單純依賴社會保險部門加大保險費征繳力度，擴大養老保險覆蓋面，也將很難保證養老金直接發放后會發生不拖欠的現象。1999年本市已出現支不抵收、出現缺口、動用積累的情況，因此，解決養老基金積累的問題已經迫在眉睫。要依法擴大養老、失業、醫療等社會保險的覆蓋范圍，確保養老金的按時足額支付外，還應開拓社會保險新的籌資渠道。

要進一步擴大覆蓋面，把外地勞動力納入保險范圍。養老保險基金財政收入中應有一定比例的投入，并且根據財政收入情況逐年有所增加。開辟專門的稅源。在開征的個人利息所得稅和將開征的遺產稅中應有部分進入養老保險基金，還可對高檔消費開征社會保險稅，通過變現部分國有資產或以商業保險投資股權的辦法，配售一部分國有企業股權，在股市籌集資金。對社會保險基金必須加強管理，嚴格實行收支兩條線管理，嚴禁擠占挪用，確保基金的安全與增值。

2.積極拓展和興辦老年事業。為適應退休人員劃轉社區，必須具有一定規模的活動場地，建立必要的老年福利設施。目前可先按1997 年3月市政府有關部門制定的《城市居住區公共服務設置規定》條文，對規劃居住五萬人左右的居住區應建立一個建筑面積700平方米的社區服務中心，建一個設有床位30—40張、面積1000平方米的敬老院，200平方米的康復室和600平方米的托老所，對居住2500人左右的小區，要設置各為90平方米的服務站、文化活動室、老年康復室，根據規劃標準，需要有關部門抓緊檢查，具體落實措施。如市政府規劃在2005年要求所有居委、村委建有托老所、老年活動室、老年分校，要求有15%的老年人入學，逐步完善老年福利設施，以滿足老年人需要。

目前由于場地設置不完善，或者原有設施條件較差，場地狹小或被占用辦三產，老年人難于開展活動，社區也難于應付，需要規劃改造，對已被占用的應予收回，對新建居住區應按規定達到標準才予交房驗收。

3.大力發展老年公寓，建立適合老年人生活和活動、有配套設施的老年公寓。目前低齡老人或健康老人，老年夫婦分門獨居、單身獨居要占本市家庭戶30%左右，到下世紀前二十年，自實行計劃生育后大批獨生子女父母都將進入老年。1979 —1997 年領取獨生子女證的夫妻共有231.9萬對，預計2010年前后有60萬人進入退休年齡，其中將有50 %即30萬人為獨生子女父母，兩人戶和單身戶比重還將進一步增長，他們的子女結婚后，即使都能與老人住在一起，仍還有一半老人身邊沒有子女。要大力建設和發展適合老年夫婦或單身居住的老年公寓。居家養老就必須讓老年人有一個溫馨、安全和起居方便的家，并由社會提供各種服務，否則居家養老就無從談起。老年公寓既能讓老年人有一個家庭環境，又不脫離社會，與周圍老人、社區居民融洽相處。如何能使老年人入住老年公寓？可在全市近千萬平方米的空置房屋中，根據條件較好的地段和環境，改建為老年公寓。目前更需要發展適合中、低收入的老年公寓。考慮到老人收入有限，購房無條件，可采取將老人原居住的房子進行置換、出租、代售，減輕老人負擔，或以租代售、子女為父母購房、社會資助等多種形式。

4.企業職能轉換要逐步擺脫社會事務。

企業和社區兩頭都要搞好對退休人員的服務，逐步由企業服務為主轉向以社區服務為主，在分離社會職能以后，企業對退休人員的管理服務工作將大為減輕。但不能認為企業在這方面可以無所作為了，退休人員既是地區的老居民，又是單位的老職工，我們提倡全社會都要關心和幫助老年人，當然也包括由企業舉辦的補充保險和企業福利。把一部分事情下放給社區之后，社區對退休人員的服務管理將會加強，但這并不排斥企業繼續對退休人員給予關心照顧。社區服務更貼近退休人員，可以利用社區范圍內的各種資源；企業服務有較好的工作基礎和物質條件，雙方各具優勢，要實行社企結合，優勢互補，調動兩方面的積極性，能更好地關心和照顧退休人員。

退休人員轉入社區管理服務，應按不同類型企業區別對待。國有大中型企業退休人員較多，社會穩定任務重，退管工作基礎較好，應堅持機構不撤、工作不停，退休人員管理服務轉向社區不宜操之過急。那些已經破產、關停的企業，企業想管也管不了，或者單純只發放養老金而別無其他牽連的如外商投資企業、經濟效益不好的企業，可抓緊與社區聯手，適時過渡。有些企業退休人員集中居住在廠區附近的（如閔行、寶山、金山石化地區大型企業），可由企業和社區聯合興辦老年服務設施，開展各項活動。對改革后發展起來的非公有制企業的退休人員可率先由社區為主服務管理，同時為有利于退休人員與企業分離，應著手研究逐步將企業負擔的社會職能進行分解或轉向社區服務管理。

第三篇：郴州市養老服務社會化研究

郴州市養老服務社會化研究

服務業科課題組

隨著我市人口老齡化的進程加快，老年人的養老問題越來越引起政府和社會的高度重視。切實解決好這一問題，不僅關系到老年人老有所養，乃至家庭安定、社會穩定，而且也是各級黨委和政府貫徹以人為本的科學發展觀、加快構建和諧社會的重要課題。近年來，郴州市養老服務社會化工作不斷發展，但從總體上看，養老服務和產品供給不足，市場發育不健全、城鄉區域發展不平衡等問題還十分突出。加快推進養老服務社會化改革，已成為構建和諧社會、應對人口老齡化快速發展的迫切需求。

一、郴州市養老服務社會化發展現狀

目前，郴州市養老的主要模式有四種：一是傳統的子女、后代居家瞻養老人；二是五保老人（含城鎮孤寡老人）的集中供養及分散供養，經費由財政負擔；三是福利機構的自費代養；四是空巢老人的居家養老。近年來，面對社會老人日益提高的養老服務需求,郴州市委、市政府不斷加大對養老服務業發展的支持力度，將養老服務事業發展納入全市經濟社會發展總體規劃，并逐步轉變服務方式，從傳統的救濟型、補缺型的養老服務向服務于大眾的普惠型方向轉化，取得了明顯成績。

1、集中農村養老服務設施建設。①實施農村敬老院改擴建工程，每年將新建和改擴建農村敬老院列入省市政府為民辦實事重要內容。2011-2014年累計投入敬老院建設資金9538.45萬元，新建和改擴建農村敬老院91所，新增床位4590張,新增入住五保老人4272人，基本實現了“縣縣有福利院，鄉鄉有敬老院”的目標,全市農村集中養老服務設施大為改觀，農村五保集中供養率提升到29.2%。農村敬老院的工作經費由地方財政予以保障，全市農村五保集中供養標準提高到5012元/年人，分散供養標準提高到2640元/年人。②農村幸福院建設項目。以行政村為單位，立足于為農村老年人提供生活照顧、日間休息、休閑娛樂等綜合性日間照料服務的公益性活動場所。它的服務對象是農村中的高齡獨居、空巢、五保、優撫、特困老人，具有“村級主辦、政府扶持、群眾參與、老人互助”等特點，是農村養老服務發展的方向。農村幸福院優先保障有需求的特別是因子女長期外出務工經商或外遷，身邊無人照顧的留守、獨居老人和散居的五保老人。以滿足文化娛樂活動等基本需求為階段性目標，逐步向老年人日常照料、精神慰藉等需求發展延伸。2013年全市投入福彩公益金474萬元，建成158個農村幸福院。2014年投入600多萬元福彩公益金，將建成202個農村幸福院。2014年省里下達我市福彩公益金項目資金1800多萬元，養老服務業項目比重達到60%左右。

2、城市集中養老服務設施建設。“十二五”期間,全市 社會福利院都得到新建和改擴建，新建了福利中心，資興、永興、嘉禾福利中心已經完工，汝城、宜章主體已完成80%，每所增加床位均接近千張，擴建了郴州市北湖區等社會福利中心，使區級社會福利中心規模擴大，住養條件改善，較好滿足城市”三無”和社會托寄養老人入住需要。與此同時，近期，市政府召開專題會議研究市本級福利中心項目建設工作，計劃投資1.3億元，規劃占地100畝，建設一所規模較大、檔次較高的綜合性養老服務機構，總床位1000張，其中養老床位700張，將力爭今年啟動項目。此外，政府引導下，積極鼓勵和支持非公有制經濟實體興辦養老服務機構和設施，民營養老服務業發展勢頭良好。近幾年來，先后有十多家企業和個人聯系籌辦老年公寓、托老中心，民營養老服務業發展勢頭良好。目前我市城區啟動了三個老年公寓的建設項目。北湖區老年公寓（梨樹山老年公寓）。總用地面積為4.7公頃，規劃擬容納老年人數約為810床，該項目正在抓緊建設，年底即可完工投入使用；太陽城健康養老社區項目。選址在坳上鎮田家灣村，總面積154公頃，總投資60億元，包含機構養老、社區養老、居家養老等，配建老年學校、老年活動中心、老年服務站、托老所、養老院等項目，計劃打造成中國養老社區示范基地和湖南省健康養老產業發展標桿，目前該片區控制性詳細規劃已上報市政府，近期即可批準實施。太陽城項目中由市政府和蘇仙區政府建設的社會福利中心，總投資4900萬元，設床位1100張，整體規 劃已經完成，已籌集資金1500萬元（中央財政750萬元﹑地方財政750萬元），進入該項目的主要道路建設已經完成了60%；“福地仙都老年公寓”，選址蘇仙區坳上鎮梅山水庫邊，總用地面積約為8.9公頃。目前，該項目一期工程已啟動，總用地面積約3.8公頃，老年人床位數約180床。全市民辦養老機構已有4家正式運營，分別是福城老年公寓、飛天山老年公寓、資興市湘煤集團老年公寓、北湖區頤心老年人護理照顧中心，共設床位400余張。十八泉老年公寓、郴州康樂福老年服務有限公司、鳴九等老年公寓征地、立項、報審各項工作也正在有序進行。

截止2014年12月，全市巳建成鄉鎮敬老院204所，床位9949張；公辦福利機構10所，床位1440張。民辦養老機構4所，床位400張。農村幸福院359所，床位1220 張。老年人日間照料中心 3所，床位220 張，居家養老服務中心138個，床位552 張，醫療護理床位719張，共計14500張。

3、居家養老服務工作的開展。“十二五”期間,全市積極推動居家養老服務工作，政府投入1856.93萬元用于居家養老服務平臺建設以及政府購買服務，建成了94個居家養老服務中心（站）；市老齡辦向省老齡辦爭取到項目資金89萬元，建成了5個省級鄉鎮老年福利服務中心示范點，5個省級城市社區養老服務示范點，16個省級農村村級養老服務示范點。①開展社區居家養老服務試點工作。郴州建立了民 政福彩資金扶持、財政投入、社會捐贈“三位一體”的資金投入機制和政府購買服務制度。截至去年底，建成的94個居家養老服務中心覆蓋城鄉老年人約6萬人，享受政府購買服務的貧困老年人4692人。2014年全市社區居家養老服務中心（站）增加到138個。其中北湖區的振興社區、蘇仙區的青年路社區、桂陽的寶山社區、資興市的永豐路社區等社區居家養老服務中心（站）樹立了制度健全、管理規范、設施齊全、活動經常、服務到位的典型，老年人反響良好。②依托信息化系統開展居家養老服務。為更好地推進社區居家養老服務工作，擴大居家養老服務網絡，郴州市各地積極探索，學習借鑒發達地區的經驗和做法，資興市成立了居家養老服務指導中心，蘇仙區啟動了居家養老服務信息化試點，通過爭取國家扶持資金和市、區財政投入，建立完善了信息化服務平臺，對本區內居家養老政府購買服務進行統一管理，通過 “2812349”服務熱線，采集老年人信息，采取與社會企業合作的形式，組建專業服務隊、志愿者服務隊、企業加盟服務隊相結合的上門服務隊伍。目前，該信息平臺采集了老年人信息11505條，發展各類加盟企業147家，組建了專業服務隊、志愿者服務隊、企業加盟服務隊相結合的上門服務隊伍，為全區城市60歲以上老年人提供咨詢服務3528次、生活關照1032次、送餐服務443次、家電維修657次、配送服務283次、家政服務378次等。2014年，市級財政已將市中心城區已開展居家養老服務工作的70個社區按2萬 元/所年的標準列入財政預算,據實核撥。③依托農村老年協會開展居家養老服務。抓好了基層老年協會規范化建設。充分發揮基層老年協會管理在養老社會服務工作中的杠桿作用，目前，全市各縣市區都制定了老年協會發展規劃，城鎮社區基層老年協會覆蓋率達90%以上，農村基層老年協會覆蓋率達到60%，建成了22個標準化老年協會示范點，并逐步推廣老年協會規范化建設。桂陽縣、臨武縣、汝城縣充分利用村閑置學校、禮堂、宗祠等建設老年協會活動場所，注重從五老（老黨員、老教師、老干部、老工人、老模范）中選配老年協會領導班子，聯合村委開辦食堂、祠堂進行創收，保障協會日常經費，完善各項制度，組織開展各類活動，積極為老年人服務，樹立了我市老年協會規范化建設的典型。

二、郴州市人口老齡化的成因

郴州市人口老齡化主要源于以下三個方面：

1、人均壽命的延長。新中國成立后，由于社會穩定，經濟發展，人民生活水平提高，特別是醫療條件的改善，使老年人的平均壽命得以提高。2014年全市人均壽命為76.4歲，這是老齡化社會形成、發展以及成熟的一大原因。

2、計劃生育政策。近幾十年來，我國成功地實行計劃生育政策，使得全市的生育率迅速下降，導致少兒人口及所占比重大幅度下降，老年人口的比重則相對上升。在這方面分析看來，計劃生育政策的執行在一定程度上加速了人口老齡化的進程，這是客觀事實。

3、人口的流動。經濟不發達地區的青壯年人口向經濟發達地區流動，這就造成了經濟不發達地區的人口老化。

三、郴州市人口老齡化對社會的影響

1、消費結構面臨轉變。老年人口的增加，對消費總的影響不大，但會引起消費結構的變化。老年人的消費支出，用于醫療方面的會大幅度上升。同時，旅游、老年服務消費、休閑等相應服務業的消費需求將加大，大量資金轉向老年群體消費，將直接導致從事生產方面的投資相對下降，經濟增長的速度比將放慢。

2、科技創新遭遇淺灘。老年人口的增加，會降低整個社會吸收新知識和新觀念的速度，導致技術創新能力下降，從而誘發采取貿易措施來保護國內勞動力市場，削弱了技術進步的靈活勞動力市場對長期增長的貢獻作用。從科技方面來講，目前提倡的創新型社會，中青年的創新能力較老年人要強，而人口老齡化帶來的正是勞動力人口中中青年比例的下降，這非常不利于我國經濟建設和企業發展中的技術創新。

3、勞動力比例下降。人口老齡化的發展會導致勞動年齡人口的比重相對下降，勞動年齡人口的數量及其在總人口中的比重，對一個國家或地區的經濟發展至關重要，勞動年齡人口決定勞動力供給，而勞動力供給又是影響勞動生產率的一個重要方面。勞動年齡人口的相對縮減意味著可就業人口的減少，在一定的生產資料和技術條件下，勞動力資源不 足就可能導致部分生產資料和設備的閑置，影響社會生產活動的正常運轉，從而影響生產力和經濟的發展。

4、養老、醫療保障壓力加大。勞動和社會保障部透露，在退休人員以每年6%的速度遞增的情況下，養老保險個人賬戶空賬正以每年1000億元的規模增加。據統計，1980年在職職工與退休的供養比是13:1，而到2003年，這個比例已經變到3:1，預計到2020年，領取養老金的退休者將超過1億人，屆時撫養比例將達到2:5:1.老年人人群是醫療衛生資源的主要消費對象。據衛生部統計，60歲以上老年人慢性病患病率是全部人口患病率的3.2倍，傷殘率是全部人口傷殘率的3.6倍。老年人消耗的衛生資源是全部人口平均消耗衛生資源的1.9倍，可是我國衛生醫療事業的發展較經濟發展相對滯后，老年人看病難，看病貴的問題尤為突出。

5、養老服務市場供給缺口大。龐大的老年人口中，70歲以上的老年人生活不能自理的比例很高，這無疑給家庭和社會帶來沉重負擔。全國幾次較大規模調查的數據表明，我國約有3250萬老年人需要不同形式的長期護理，越是經濟發達地區，養老護理需求越高，但是目前我國專門為老年人提供服務的設施嚴重不足，服務的形式和內容不全，服務人員的素質參差不齊，老年服務的數量和質量都遠遠不能滿足市場的需要。

四、發展養老服務的緊迫性

從大的方面來說，養老服務業是社會發展事業和社會管 理的重要組成部分，是新興和新型的服務業。發展養老服務業，不僅是解決老年人的需求問題，還是拉動消費、促進國民經濟社會又好又快發展的重要方面，也是調整產業結構的重要內容。各級黨政領導應從發展養老服務業是貫徹落實以人為本的科學發展觀的必然要求，是構建和諧社會的重要途徑，是促進和諧郴州建設的重大舉措的高度，充分認識加快發展養老服務業的必要性和緊迫性，不斷增強責任感和使命感。加大對各級各類養老服務業的扶持力度，促進整個服務業的發展，解決老年人日益增加的養老服務需求。

從小的方面來說，人口老齡化是當今社會各國面臨的共性問題，郴州也不例外。目前，郴州市現有總人口466.5萬人，其中，60歲以上人口已達74.9萬人,約占全市總人口的16.0%，65歲以上人口已達 52.6萬人，約占全市總人口的11.3 %，已高于全國老齡化的平均水平（13.2%和8.8%），且老年人口的數量正以4.0%的速度遞增。同時，郴州市人口高齡化,家庭空巢化和生活失能化問題日漸突出。①高齡化：2014年全市80歲以上人口已超過10.6萬人，約占老年人口14.1%，并以每年 1萬人速度遞增。②空巢化：2014年，全市城市空巢老人已經超過全市老年人總數的 27.0 %，未來五年，全市空巢化問題將進一步加劇，城市新增空巢老人將以獨生子女老人為主，農村空巢老人將隨著剩余勞動力持續轉移而愈發嚴重。③失能化：目前，我市80歲以上高齡老人多數已逐漸步入生活半自理或不能自理狀態。據統計，2014年，全市有失能半失能11.0萬人，占老年人口總數 14.7 %，他們需要不同程度的照料。老年人的生活照料、醫療健康、文化娛樂等養老服務需求日益凸顯。加快養老服務體系建設，是全市人民的迫切要求，也是建設全面小康社會的客觀要求，養老事業正越來越受到社會的關注。因此，加強對養老模式等系列養老問題的研究，了解郴州市社會化養老事業現狀，分析目前養老事業發展中存在的問題及老年人對養老資源需求的影響因素，對于推動郴州市未來養老產業的發展，從容應對人口老齡化高峰的到來，建設和諧社會具有重大的現實意義。

五、存在的問題

雖然近年來，郴州市政府不斷加大建設和改造養老福利機構的投入，但是郴州市在養老服務社會化上仍然存在一些問題，主要有：

1、投入不足,發展滯后。郴州作為老齡問題較突出的城市，養老服務業建設任務繁重。由于我市經濟欠發達地區，建設任務重，投入相對不足，使全市養老服務業發展跟不上形勢，全市集中養老床位占有率和五保集中供養率不高。

2、養老供需矛盾突出且管理模式陳舊。我市現有各類養老機構718所，總床位14550張，床位總數僅為老齡人口總數的1.1﹪。較之國際通行的5﹪-7﹪的比率，差距很大；而與老年人有入住養老機構需求的比率6﹪-8﹪相比，差距更大。而且存在公辦養老機構供不應求，民辦養老機構卻尚 有空床的問題。目前，公辦養老機構僅僅是將“三無”老人、優撫老人等七種對象供養起來，大部分老人還是未能享受到養老服務。民辦養老服務機構普遍存在規模偏小、設施簡陋、護理條件差，與國家規定對養老機構的要求和老年人的需求還有很大差距。老年人在這里只能維持一般生活，根本無法享受到健身、娛樂、康復鍛煉、精神慰藉等服務。在管理模式上，仍然沿用傳統的管理模式，沒有充分發揮行業協會等民間組織作用，致使養老服務機構管理不到位問題較為突出。

3、城區養老服務機構發展不平衡。市內養老機構只有一家市區共建北湖區福利中心，蘇仙區沒有一所區級社會福利中心，郴州市本級是全省市州中唯一一個沒有市級社會福利中心，城鎮集中養老服務設施建設滯后。

4、養老福利機構資金缺乏，從業人員工資待遇低。由于政府對公辦社會福利機構投入較少，服務功能不配套，不能發揮公辦社會福利機構在社會福利事業發展中的示范、輻射作用；民辦養老服務機構前期投入較大，又得不到政府的有效補貼和銀行的貸款支持，導致民辦養老服務機構發展遲緩，數量少，積極性不高。特別是民辦福利機構、可以說是舉步為艱。據調查了解，在城區創辦的幾家福利機構中60%微利，10%盈利，30%虧損。目前公辦福利機構護理員月工資平均為1400多元，鄉鎮敬老院的護理員月工資平均為1000多元。縱觀國內養老服務業發展較快、較好的省市，都在用 好用活相關政策，調動民間資本投資養老服務業。建議我市按照《意見》中相關政策保障，出臺相應政策，來鼓勵民間資本來參與養老機構投入。

5、缺少專業服務人員，且人員整體素質偏低。養老服務業是一個新興行業，服務人員,管理人員,素質亟待提高。目前，養老服務機構對照料護理的專業化服務需求與專業護理人員嚴重不足的問題日益凸顯。一些養老服務機構雖然已經建起，但是缺少工作人員，主要是沒有財力保障，大部分由社區干部兼任，限制了養老服務的發展。而國辦的養老機構由于管理體制問題，工作人員出現年齡偏大、文化水平偏低、護理人員素質較差等現象。民辦養老機構服務人員的來源主要是從下崗女工和農民工。更缺乏醫療、康復、服務等專業技術人才，總體上還沒有跳出傳統的服務范圍、服務方式和服務手段，使老年人的服務需求得不到滿足。

6、參加社會化養老有一定的精神負擔和經濟負擔。目前，我市城區部分老人，對于參加社會化養老有較重的精神負擔和經濟負擔。在精神上，難以轉變傳統的舊觀念，認為自己有兒有女不是孤老，到福利機構養老怕別人說子女不孝，或者街坊鄰居看不起自己；或者認為自己到福利院享福去了，丟下子女不管，良心上過不去，待有病了，不能動了再到福利院去。在經濟上，部分老人的子女下崗無穩定的收入來源，還有部分老人的子女拿著低保，全家人的生活還靠老人自己的工資給以補貼，如果自己入住福利院，便要花去 一部分工資，不僅不合算，還感到對不起子女。

六、對策建議

（一）貫徹落實好加快推進養老服務業發展文件精神。要認貫徹落實好郴政辦發【2015】4號文件，《郴州市人民政府〈關于加快推進養老服務業發展的實施意見〉》，以便促進全市養老服務業的有效發展。要落實《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發[2013]35號）和《湖南省人民政府〈關于加快推進養老服務業發展的實施意見〉》（湘政發[2014]22）號等文件精神，真正發揮各部門和民營資本作用。按照國家提出的30%集中養老床位發展目標，全市在未來五年中至少需要新增1000萬張以上床位，這是一筆巨大投入，完全依靠政府是不現實的，必須抓緊制訂和出臺“民辦公助”的相關優惠扶持政策并盡快落實。民辦養老機構實質上是為政府為社會分憂解難，“老有所養”是民生問題的一個重要方面，是建立和諧社會的必有內涵，因而也是政府的職責所在。因此要最大限度地鼓勵和支持社會力量參與興辦民辦養老機構，少設置障礙，多給予方便。不但要逐年加大各級財政對民營養老機構基本建設性補貼份額，而且要對已經開展業務且社會認可的民辦養老機構給予適當的運行經費補貼。

（二）加大投入,加快發展。養老服務業屬于社會福利事業范疇，是一項公益性較強的特殊行業。郴州人口老齡化形勢的嚴峻性，促進養老服務業發展是政府責無旁貸的責 任，而加大投入是政府促進行業發展的重要舉措.縱觀國內發展較好的省市，政府都給予了大量公共財政投入。建議我市在未來五年內，市中心城區建成1所1000張床位以上的綜合性公辦養老服務示范機構。北湖、蘇仙兩區各有一所面向社會普通老年人的公辦示范性養老機構，總床位達到600張以上，其它縣市區各有1至2所服務社會普通老年人的公辦示范性養老機構，床位達到200張以上。

（三）完善行業管理體系，健全監督機制。逐步完善養老服務機構的質量管理體系，完善接收入住老人的合同管理，健全行政監督機制，引入管理中介組織，建立養老服務監督檢查行政執法隊伍，確保養老服務管理質量。相關部門要研究制定包括建筑設施、衛生條件、服務水平、管理水平在內的質量檢查標準，建立經營管理人資質評估認證制度，促進養老服務機構健康、有序、規范發展。同時充分發揮社會福利協會等行業協會作用，在服務方面，發揮協會的橋梁、紐帶、協調作用；在溝通方面，開展信息交流及對外交流活動，組織學術講座，提高人員素質和專業水平；在監督方面，參與制定行業標準，并組織實施，開展行業檢查及評比活動，進行養老服務機構服務質量監督。

（四）注重媒體宣傳，營造全社會關心老年人事業發展的輿論氛圍。報紙、廣播、電視、網站等新聞媒體要積極開辦欄目，全方位宣傳報道我市老齡工作取得的成效，以及老年人開展文體娛樂活動的情況。進一步加強《老年法》的宣 傳，要突出頌揚參與、支持、贊助老年人事業的單位、個人及各類好人好事。要動員全社會積極迎接老齡化社會的到來，使大家了解當前社會的人口結構現狀和普遍存在的4－2－1家庭模式帶來的危機。影劇院、體育場館、公園、城市交通等相關社會服務機構要盡可能為老年人提供開放免費的優質服務。同時要倡導現代養老理念，改變傳統養老觀念。要以“老人節”宣傳月等節慶活動為抓手，在全社會營造尊老愛老、人人關心老年人事業的良好氛圍。

（五）重視養老服務隊伍建設。一是要加強對管理部門的領導。對部分涉老管理和服務機構編制不夠、人員不足、結構不合理的問題，應加以配備和完善。二是要加強教育培訓工作。利用高校、技校等教育資源，進行養老服務專業培訓，有條件的院校應設立養老服務專業。有關機構經勞動部門批準，可以開展養老服務培訓業務。對持有《再就業優惠證》人員，政府免費提供養老服務培訓。加強從業人員專業知識和職業道德教育，提高服務質量，勞動部門應對培訓并考試合格的人員發給資格證書并嚴格實行養老服務人員持證上崗制度。三是要規范從業人員隊伍。經過認定的養老服務機構，從開業之日起，兩年內持證上崗率應達到100%。由政府免費提供養老服務專業培訓的從業人員，至少要在養老服務機構服務5年。四是要提高從業人員待遇。對養老服務從業人員，按公益崗位對待，享受公益崗位從業人員待遇；對臨終關懷型養老服務機構的從業人員，在享受上述待遇的 基礎上，由政府給與崗位補貼。五是要大力發展志愿者服務。積極倡導志愿服務，宣傳志愿服務理念、奉獻意識和公民意識，使志愿服務成為一種社會風尚和長效機制。

課 題 組長：王署利課題組成員：周炳盛執 筆：曠曉耘

郭呈利 16

曠曉耘

第四篇：黃石市養老服務社會化實施方案[范文模版]

黃石市養老服務社會化實施方案

為了推進我市養老服務社會化工作，建立健全養老服務體系，提高老年人生活質量，根據《省人民政府辦公廳轉發省老齡辦等部門關于加快發展養老服務業意見的通知》（鄂政辦發〔2007〕45號）精神，結合我市養老服務社會化試點工作的運行情況，現就有關工作提出如下實施方案。

一、指導思想

以黨的十七大精神和科學發展觀為指導，以滿足老年人日益增長的養老服務需求為目標，以保障 “三無”老人、低保老人、高齡老人為重點，以居家養老為主體，以福利機構養老為補充，積極構建政府主導、政策扶持、社會參與的多層次、多類型的社會化養老服務體系，為老年人提供周到、便捷、高效、體貼的專業化服務，不斷提高我市社會化養老服務的整體水平，促進我市養老服務業的健康發展，實現老有所養的目標。

二、工作原則

（一）堅持政府主導與社會力量參與相結合的原則；

（二）堅持政府購買服務與市場化運作相結合的原則；

（三）堅持重點保障“三無”老人、低保老人、高齡老人，逐步惠及全體老年人的原則；

（四）堅持專業化居家養老服務與社區志愿者服務、鄰里互助相結合的原則；

（五）堅持無償服務和有償服務相結合的原則；

（六）堅持統籌規劃與分類指導相結合的原則。

三、服務對象和內容

我市社會化養老服務的對象為城區具有黃石戶籍的老年人，分為無償服務、低償服務和有償服務。無償服務的對象為城區中的“三無”老人；低償服務的對象為城區中的高齡老人、低保老人；有償服務的對象為有經濟來源并需要提供養老服務的老人。

養老服務內容主要包括：生活照料、家政服務、康復服務、日托服務、心理咨詢、精神慰藉、臨終關懷等。

按照養事不養人、不養機構的原則，改革創新服務方式，實行多元化養老服務模式，真正把政府資助養老服務的有限資金和社會資本最大限度地用于需要服務的老人身上。市級福利彩票公益金資助培訓機構和信息中心的建設，城區國辦福利機構作為居家養老服務人員的培訓機構，市社區服務中心建立信息中心，整合養老服務信息資源。

四、補助對象及標準

對城區中的“三無”老人、低保老人、高齡老人，政府實行貨幣化養老服務補助。享受補助的條件、標準如下：

（一）60歲以上分散供養的“三無”老人中生活能夠自理的按人均100元/每月、介助（半自理）老人按200元/月、介護（不能自理）老人按300元/月的標準給予補助。

（二）年滿60周歲享受低保且生活不能自理的老人（介護），按人均150元/月的標準給予補助。

（三）年滿90周歲，家庭人均月收入低于1.5倍低保標準的老人，按100元/月的標準給予補助。

上述標準，就高不就低，不重復計算。服務補助只能用于購買養老服務，不得用于支付藥費或購買其他商品,不記入城市低保的收入計算范圍。

對自請保姆、入住福利機構且符合上述補助條件和標準的老人，納入養老服務補助對象范圍。補助對象超出補助額度部分的服務費用，由補助對象個人支付。

五、服務補助申請程序、審批程序、撥付方式

（一）申請程序

符合上述條件的老年人或其親友，可到戶籍所在地的社區養老服務站申請居家養老服務補助，并分別提交如下材料：

1．60歲以上分散供養的“三無”老人須提交的材料：（1）《黃石市養老服務補助審批表》；

（2）所在社區養老服務站提供的分散供養證明；（3）介助老人和介護老人提供縣級以上醫院的診斷證明；（4）申請人身份證、戶口簿原件及復印件。

2．60歲及以上享受低保且生活不能自理（介護）老人須提交的材料：（1）《黃石市養老服務補助審批表》；（2）《黃石市居民最低生活保障金領取證》原件及復印件；（3）縣級以上醫院提供的診斷證明；（4）申請人身份證、戶口簿原件及復印件。

3．90歲以上老人須提交的材料：（1）《黃石市養老服務補助審批表》；（2）申請人身份證、戶口簿原件及復印件；（3）經濟收入來源的證明。

（二）審批程序

審批按初審、復審、核準的程序進行。

1．初審。社區養老服務站收到材料齊全的申請后，在10個工作日內完成（含公示時間）初審，采取入戶調查、鄰里訪問等形式對申請人提供的材料進行核實，申請人應予配合。社區養老服務站需將申請人的有關情況張榜公布，接受監督。經核實無誤后，上報街道辦事處養

老服務中心。

2．復審。街道辦事處養老服務中心對申請人的情況進行復審，并在5個工作日內簽署復審意見，報區民政部門。

3．核準。區民政局收到復審材料后，在10個工作日內完成核準。對同意補助的，發給書面核準通知書；對不同意補助的，須書面說明理由。

自請保姆但符合享受養老服務補助的老人，可由本人或親友每季度向戶籍所在社區養老服務站申報認定（需攜帶保姆相關用工證明）；入住福利機構符合享受養老服務補助條件的老人，由所在福利機構每季度向戶籍所在社區養老服務站提交確認名單。

（三）撥付方式

經審核符合條件的補助對象，由區民政局發給服務記錄本和補助資金，根據服務本記錄的服務時間和應付金額，由區民政局在補助資金額度內，每季度撥付補助資金給街道養老服務中心,由街道養老服務中心發放到服務對象。

各區民政局會同區財政局，及時將本區養老服務補助以及民辦福利機構實際床位補助的情況匯總初審后（包括核準各類補貼的人數、標準、補助總額等），報市民政局和市財政局審核;市財政局將應承擔的補助資金按季度撥付給各區財政局。

（四）管理監督

社區養老服務站每季度檢查一次申請人的養老服務記錄，檢查服務對象購買的居家養老服務項目和時間是否符合要求，并將檢查情況報街道養老服務中心；街道養老服務中心核查匯總，報區民政局作為繼續撥付補助資金的依據。

市、區兩級民政部門要對社區養老服務補助資金的申請和管理使用情況，進行定期或不定期的監督檢查。如發現以弄虛作假等手段騙取補助資金的，應立即停發并追回已騙取的補助資金，同時取消當事人享受補助金的資格，并依法追究相關人員的責任。

六、服務機構和服務方式

（一）服務機構

1．國辦及各類民辦社會福利機構；

2．社區居委會成立的養老服務站；

3．經衛生部門批準的醫療機構和社區健康服務中心；

4．經民政部門登記的街道社區民間組織；

5．經工商部門批準注冊的家政服務公司。

鼓勵上述服務機構聘用社會工作、老年醫學、護理學、心理學、營養學、管理學等方面的專業人才為老年人提供養老服務。區民政局列出本轄區內養老服務機構名冊。社區養老服務站應將名冊予以公布，供服務對象選擇。確認服務機構的具體辦法由各區負責制定。

（二）服務方式

為老年人提供醫療康復護理、心理咨詢、臨終關懷、家政等服務的工作人員，實行持證上崗制度。服務對象在民政部門確認的服務機構中自行選定服務機構。

七、落實政策，加快老年福利機構的發展

（一）經民政部門審批的老年福利機構，包括社會福利院、老年公寓、養老院、托老所、敬老院、老年服務中心、康復中心等，不論國辦還是民辦，都同等享受國家有關優惠政策。

（二）積極支持以公建民營、民辦公助、購買服務等多種形式發展養老服務業，逐步實現養老服務業由政府興辦為主向政府與社會力量多元化興辦轉變。鼓勵和支持不同所有制性質的單位和個人以獨資、合資、合作、聯營、參股等方式，興辦養老服務事業。支持社會資本投資興辦以老年人為服務對象的老年生活照顧、家政服務、康復服務、心理咨詢、緊急救援等服務項目，為老年人提供養老服務。對符合規劃的養老服務項目，有關部門要優先審批。對列入規劃的已建養老服務設施，任何單位不得擠占或改變性質，因國家建設需拆遷占用的，應按照有關拆遷辦法給予補償。

（三）對新建非營利性養老服務機構建設用地，經有批準權限的人民政府批準后，可采用劃撥方式優先供地；對新建營利性養老服務業建設項目用地，以協議出讓方式供地，其國有土地使用權出讓金收取標準可適當降低，但不得低于國家規定的最低標準；征地（拆遷）補償的標準可依據《省人民政府關于進一步加強征地管理切實保護被征地農民合法權益的通知》（鄂政發〔2005〕11號）的最低價確定；敬老院、福利院等項目用地在進行土地登記時免收土地權屬調查費，其他收費按最低標準收取。

（四）經縣級以上民政部門批準認定的養老服務機構，免交城市建設和房屋建設的行政事業性收費（證照費除外），免交煤氣、水、電增容費和供排水設施使用費；電價按居民生活用電價格標準執行，自來水、管道燃氣價格按居民用水、用氣價格標準執行；申請安裝水、電、氣管線、管道工程的，有關單位應予優惠或減免相關費用；安裝使用數字電視所需費用減半收取；要求地籍測繪服務的，相關機構應按我省規定的最低標準收費。

（五）對政府部門和企事業單位、社會團體以及個人等社會力量投資興辦的福利性、非營利性養老服務機構，免征養老服務機構自用房產、土地、車船的房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅。對企事業單位、社會團體和個人等社會力量，通過非營利性社會團體和政府部門向福利性、非營利性養老服務機構公益性的捐贈支出，在繳納企業所得稅和個人所得稅前，不超過利潤總額12%的部分，準予扣除。房產所有人、土地使用權所有人通過中國境內非營利性社會團體、國家機關將房屋產權、土地使用權贈與教育、民政和其它社會福利、公益事業的，不征收土地增值稅。財產所有人將財產贈給政府、撫養孤老傷殘的社會福利單

位、學校所立的書據免納印花稅。對修建老年公寓和敬老院占用耕地，或利用社會福利彩票公益金或單位、個人捐贈資金建設城市社區老年福利服務設施、活動場所和農村鄉鎮敬老院占用耕地的，免征耕地占用稅。對養老院提供的育養服務、婚姻介紹、殯葬服務免征營業稅。

（六）加強職業技能培訓，對培訓合格人員由職業技能主管部門頒發相應職業資格證書。加快開展老年保健、護理、營養、心理咨詢等急需的專業技能培訓，提高從業人員的素質和服務水平。到2010年底，各類養老服務機構和居家養老服務組織從業人員一律持證上崗。養老服務機構和居家養老服務組織吸納持《再就業優惠證》的人員，免費提供養老護理、家政服務等相關職業技能培訓。持證上崗的就業援助對象可按規定享受當地公益性崗位補貼和低保補貼。鼓勵下崗失業人員創辦養老院、托老所，開展包戶服務。對持《再就業優惠證》的人員開辦養老服務業的，免收屬于管理類、登記類、證照類的各項行政事業性收費，期限最長不超過3年。對自籌資金不足的，可申請小額擔保貸款。

（七）金融機構按有關政策規定，應積極為養老服務業提供信貸支持。對養老服務機構內部設置的已取得執業許可證的醫療機構和為老年人提供醫療服務的醫療機構，如申請醫療保險定點，在同等條件下予以優先審批。

（八）對社會力量興辦的老年福利機構進行床位補貼，經營正常的社會力量興辦的老年福利機構，按照《老年人社會福利機構基本規范》和《湖北省社會福利機構管理實施細則（試行）》的有關要求和標準達到合格等級，經過黃石市民政局嚴格審查并頒發《社會福利機構設置證書》，按照連續入住6個月以上的托養人員實際使用床位數，每床每月40元標準給予補貼。

八、資金來源

對城區“三無”老人、低保老人和高齡老人的補助資金以及民辦福利機構的床位補貼資金，由區民政部門匯總、區財政部門初審，報經市財政審定后，按照屬地管理的原則，由市、區兩級財政按6：4的比例撥付，并列入本級財政預算。

養老服務工作資金來源按“三個一點”的方式籌集，即市福彩公益金出一點，財政出一點，社會和個人出一點。具體資金渠道如下：

（一）全市社區養老服務站的建設資金，由省市福利彩票公益金一次性承擔。

（二）各區財政承擔轄區內社區養老服務站的管理、監督、評估等工作的經費。

（三）補助對象超出補助額度部分的服務費用，由補助對象個人支付。

（四）動員和吸納民間資本投資興辦養老服務事業，鼓勵單位、個人對養老服務業的慈善捐助，促進投資主體、投資方式多元化發展。

九、組織實施

（一）高度重視，加強領導。養老服務社會化是融社區服務和社會福利服務于一體的社會化服務工作，代表著社會化養老服務的發展方向。市（區）政府成立養老服務社會化工作領導

小組，分管副市（區）長擔任組長，各相關部門單位負責人為成員，保證全市工作順利協調開展。市民政局要做好相關政策的制定工作，做好全市養老服務工作的整體發展規劃；區民政局要制定具體推進措施，做好本轄區養老服務綜合協調和監管工作；各街道辦和社區養老服務站及相關部門要做好具體組織、審核把關、協調、管理、服務等工作，把該項工作落實到位。

（二）配備人員，加強管理。各區、街道、社區建立養老服務中心（站），配備必要的專、兼職養老服務工作人員，具體從事養老服務工作；加快居家養老服務信息化建設工作，建立全市老年人信息檔案，逐步實現網絡化；建立對享受居家養老服務補助對象的動態管理機制，隨時調整補助對象，實現應補盡補。

（三）精心組織，加強監督。區民政部門要嚴格把好補助對象資格的審核關，既要應補盡補，又要防止虛報、瞞報，確保補助對象的不錯、不漏；加強對服務機構的監督，定期對服務質量進行評估，確保養老服務的規范和質量。市民政部門將定期組織對全市養老服務工作的檢查，保證該項工作的健康發展。

（四）加強宣傳和理論研究。加強對養老服務工作宣傳力度，營造社會敬老、社區助老、家庭養老的良好風氣；加強理論研究，重點加強對養老服務的產業化發展、服務質量評估體系建立、服務管理和運行機制、社區服務資源整合等問題的研究探討，為實際工作提供理論支持。

十、本實施方案自2010年1月1日起實施

大冶市、陽新縣可根據本文件的精神，制定當地的實施方案，推進養老服務社會化工作的健康發

第五篇：居家養老服務社會化研究專題

居家養老服務社會化研究

自2000年我國邁入老齡化社會以來，老年人口數量持續上升，預計到2050年，老年人

【1】口比例將增加至29.9%的高水平。隨著老年人口數量的增加、壽命的延長以及老年人個體技能因年齡增長而衰退，健康問題逐漸成為老年人和社會面臨的主要威脅。不能自理老年人的比例持續增加，導致需要照顧的老年群體規模不斷增大，老年人的養老問題成為社會關注的焦點。

一、居民養老現狀

從目前情況看，我國的養老方式有社會化、多樣化的傾向，養老方式大體可以歸納為三種：第一，居家養老。這是我國傳統養老方式，由于“四二一”型家庭的增多，會在一定程度上影響老年人的利益，并且家庭提供的照料服務專業性不強，這在一定程度上不利于老年人身心健康。居家養老是大多數老年人的意愿，與他們或家庭的經濟承受能力相適應。現階段，居家養老仍是我國的主要養老方式。第二，機構養老。老年人進住養老機構，接受養老機構提供專門照料和服務的方式。第三，社區養老。如托老所、老年醫院、老年康復中心及其它多種助老機構設施，為老年人提供臨時的或定期的、綜合性或專業性的養老服務。

實際上，我們國家在相當長的時間內，養老方式還將是以居家養老為主，其他方式補充的基本格局，這主要是因為：一是傳統思想的影響，絕大部分家庭對養老院還是較難接受。二是所謂老年人，根據個人是否需要“養”可以分為三類：第一類是很大部分身體尚好，甚至一部分人還在工作崗位上，并沒有到需要人照顧的地步；第二類是雖然患有各種慢性疾病，但基本還能生活自理；第三類是不能生活自理的需要別人照護的人。而根據老年人家庭情況來看，又分為夫妻共同生活階段和一個人的寡居階段，夫妻共同生活時，互相照顧占有更多的晚年時間，也是老年人最幸福的晚年生活。三是經濟原因，進養老機構還需要相當的費用，這對像農村或城市低收入人群還是無法承受。當然，由于我們國家人口基數大，也卻有少部分人群有各種較高的養老需求，這部分人的絕對數量也是相當可觀的，并且隨著人們經濟生活水平的提高，還會有穩定的增長。

二、社區“居家養老”模式

我國學者從我國的實際出發，提出了社區“居家養老”的養老方式，這一方式在家庭和社會之間找到了較好的平衡點，將居家養老服務社會化、專業化，符合社會發展的趨勢，得到了社會各界的廣泛關注和認可。社區“居家養老”是指老年人在家中居住卻享受社區為老年人提供的養老院式服務的一種社會化養老模式，即以家庭為核心、以社區養老服務網絡為外圍、以養老制度為保障的養老體系，也被稱為“沒有圍墻的養老院”。

社區“居家養老”這一養老模式的優勢有：①社區居家養老可以充分利用現有的家庭物質資源；②可根據老年人的生活習慣安排生活，節省開支；③可以較好保證老年人的生活質量；④符合我國多數老年人的傳統觀念；⑤有利于老年人的身心健康；⑥能夠促進社區的建設和發展，進而形成尊老、敬老、愛老的社會風尚。

三、社區“居家養老”的需求

從調查的結果來看，“老有所醫”是老年人一個較普遍的需求，老年人對于社區醫療服務的需求是排在第一位的。但是，當前的社區醫療服務并不能很好滿足老年人的需求，很多老年人不得不到大醫院看病。而到大醫院就醫又帶來了一系列的困難，醫院看病手續繁瑣，需要排隊等候，老年人又行動不便，醫療費用也相對較高，給老年患者及其家庭帶來諸多不便，所以社區醫療服務的建設應擺在社區“居家養老”的首位。

社區除了加大對基本醫療服務的建設投入外，居家養老服務的配套設施建設也十分重要。老年人認為最有必要設立的居家養老服務設施前三名分別是戶外場地、醫務室、應急維修，其次是健身室、閱覽室、棋牌室、老年浴室及老年人食堂。由此可見，老年人對于戶外活動場地的要求十分高，這也體現出老年人熱愛休閑健身。針對這方面的需求，社區還應加大對“精神文化類”項目的投入，建設多種社區老年人活動場所，多舉辦一些老年人力所能及的活動。

【2】

四、開辦社區“居家養老”護理培訓

針對老年人對于社區醫療服務的需求，培養專業養老護理人員迫在眉睫，居家養老的老年人從健康狀況到生活自理能力，均非常需要專業人員進行健康教育和專業護理。在實際情況中，無專業技術素養的護工只能進行基本的生活護理，缺乏必要的醫療知識和護理理論。社區“居家養老”的發展推動養老護理進入專業化、社會化的時代，社區要提供專業的入戶料理服務，不僅僅是讓護理員為老年人打掃屋子、洗衣服這么簡單，養老護理必須改變舊觀念，重新開拓養老護理新思路。

1、傾聽老年人的心聲，作老年人的心理醫生。

老年人也有各自的未來，作為養老的專業護理人員，首先應傾聽其對未來的追求，即給自己的晚年畫上個圓滿的句號。他們不企圖轟轟烈烈，不追求一鳴驚人，其目標是實際又實在的。比如有的老年人在壽享期頤之年時，盼望著能多看到祖國日新月異的變化，希望家人安康，子孫幸福；有的老年人活到老學到老，參加書畫、音樂等學習，享受學習帶來的樂趣等。作為專業養老護理人員，首先應是老年人需要而受歡迎的心理醫師，針對其未來和目標給予熱情的關懷和支持，以增強其生活的自信心，激發其勤奮追求現實的愿望。

2、啟動養老護理員的培訓。

“養老護理員”是個新的職業名稱，是國家勞動和社會保障部推出的新的職業培訓項目，也是國家老齡化現實的需要。如：山西中醫學院在2001年開設了老年護理專業課程，在全國老年護理專業中起步較早，帶來了較好的社會效益。又如黑龍江省在2000年有40人已拿到了首批養老護理員職業資格證。2007年北京海淀某地區辦起了“鐘點托老所”。2008年太原市首批4個社區啟動了“虛擬養老院”，進行中國式的養老新嘗試，這些新的養老模式是需要

【3】 大批培訓后上崗的技術人員去支撐的。建議培訓的時間設置在3-6個月，其中2/3的時間設置為理論課，1/3的時間設置為見習課。將培訓課程安排重點放在“老年生理、老年心理、老年常見病、老年腫瘤、老年康復、老年膳食”等方面，培養對象為初中畢業生、企業下崗人員、年輕退休人員、社會青年等。

3、鼓勵老年人“勤奮”、“戒松”，培養“趣多”壽自長。

老年人退休后，根據自己的身體狀況，力爭養成勤奮的良好習慣。俗語有云：“心懶生百病”，要使生命之樹常綠，就應不斷進取，創造思想上的陽光和雨露。美國的心理教授費里德曼說：“經常勤奮自律的人，比感情用事散漫的人多生存4年”。人人都希望擁有健康，老年人更是迫切的向往健康，許多學者倡議向“年輕10歲”靠攏的養生方法，讓老年人保持良好的心境，獲得鼓舞和安慰，遏制各種老年病的發生。另外，還要有好奇心、求知欲和探索的精神，加以俏趣、情趣、風趣、童趣及諧趣等心態，可以作為一種精神上的調節劑，達到心理上的安慰和滿足，使老年人愉悅身心，延年益壽。良好的心態勝于保健品、營養劑，是養老護理員應掌握的，同時熱情、耐心還有愛心也是專業護理員應該具備的基本職業要求。

五、社區“居家養老”對策

1、創建“居家養老”示范社區，帶動全區“居家養老”服務發展。

應不斷探索“居家養老”服務體系的建設，立足家庭、依托社區，借助養老服務組織專業化服務，在全區建立起若干個“居家養老”示范社區，為老年人提供以助醫、助行、助餐、助潔、助急、助浴等為主要內容的社區居家養老服務，帶動全區“居家養老”服務發展。

2、構建居家養老和政府機構養老相結合的養老福利服務體系。

應逐步建立起以家庭為基層、社區為依托、養老服務機構為載體的養老服務體系，加大對社區“居家養老”服務的補貼，社區居家養老補貼經費應納入政府財政預算，建立起與社區就業服務相聯系、政府購買服務的補貼制度，社區居家養老服務在全區范圍鋪開，并為經濟和生活自理困難的老人提供服務補貼資金。

3、成立專門機構培養“居家養老”從業人員。

社區居家養老提供了大量的就業崗位，從業人員素質的高低直接影響著社區居家養老的質量，政府應該成立專門的機構對從業人員進行專業培訓，重視從業人員素質培養。對從業人員實施考試與進修制度，必須取得相應的資格后才可以從業。

4、積極發動社會組織、個人投資“居家養老”服務。

在短時間內完善全區社區“居家養老“服務體系，單靠政府的經費是有限的，必須打破政府行政單一管理的做法，形成政府、社會組織、民間組織以及公民共同參與和承擔社會事物的格局。發動社會組織、個人投資“居家養老”服務，才能使我區的“居家養老”服務體系迅速發展與完善。在這一過程中，政府主要職責是做好“居家養老”服務發展規劃，通過政策傾斜和資金補貼培育，引導民間組織發展，在行業發展中發揮監管作用。

5、鼓勵和獎勵家庭養老。

隨著我國經濟的迅速發展，人民生活水平的不斷提升，家庭小型化日益發展，致使家庭養老功能日漸弱化，家庭養老正面臨極大的挑戰。政府應當從政策上鼓勵家庭養老，制定優惠政策，鼓勵子女在家中贍養老人，對于贍養老人的家庭在經濟上減免一定的稅收、在住房分配或購買商品房時給予一定政策優惠等，以幫助子女盡心贍養老人。同時，要加強宣傳，加強尊老、愛老、養老的教育，在全社會形成良好的贍養老人氛圍；加強相關法律、法規的建立和完善，為居家養老保駕護航。

6、借鑒外國經驗，建立新型退休養老社區。

在美國有專門的老年人退休養老社區，主要分為兩類：一類主要是以“提供醫療服務為目的”的退休養老社區，另一類主要以“提供休閑生活為目的”的退休養老社區。“提供醫療服務為目的”退休養老社區有較為完善的醫療服務系統和護理機構，這類社區主要適合那些高齡老人和身體狀況不好的老人；“提供休閑生活為目的”的退休養老社區可以享受到豐富多彩的晚年生活，老年人可以根據自己的身體狀況、經濟水平，有選擇的挑選自己后半生的生

【3】 活環境。我區可以借鑒這種做法，嘗試建立新型退休養老社區。

六、居家養老社會化的意義

南開大學發展研究所最近完成的一項大城市中心區老年人生活需求現狀與對策的調查顯示，54%的老年人表示“想利用”來自社區的老年人服務項目，25%的表示“不想利用”。且不想利用社區服務的老人是因為“不了解服務內容”，這個結果顯示絕大多數老年人希望通過社【4】區來實現養老。在未來城鄉老人的家庭中，老人的子女一般大都是雙職工，對老人難以照料。因此，搞好對老年人的社區養老服務是一項非辦不可的公益事業。

社區養老服務應該堅持就近原則，建立一些敬老院、托老所、老年公寓等，完善社區福利設施，組織家庭服務隊、包戶組、醫療護理服務隊等，為老年人提供全方位多層次的服務。對于有經濟支付能力的老人進行有償服務，對于經濟能力差或沒有經濟支付能力的老年人，動員社會及慈善機構給予無償服務或者幫助，并組織發動青年志愿服務隊及低齡老人和身體健壯的老年人，為那些弱殘老人和高齡老人服務。開展親鄰互幫互助活動，彌補家庭養老的不足，滿足老年人的生活和精神需求。對老年人的住宅設施，盡可能方便他們的飲食起居，幫助克服各種生活方面的不便。這樣做，可以讓老年人感到來自社會大家庭的溫暖，減少精神疾患的發生。同時，通過開展各種有益的活動，培養廣泛的興趣愛好，進行適量的體力活動或體育鍛煉，檢查合理的生活方式，可以保持人體代謝平衡，防止器官發生廢用性萎縮，控制或推遲致殘疾病的發生和發展，延長健康期望壽命。提高老年人的生活質量，亦能夠減輕家庭和社會的負擔。以積極樂觀的態度，迎接21世紀人口老齡化的挑戰。開展老年人心理咨詢和健康教育，提高老年人的自我保健意識，完善社會保障體系，建立和健全社區醫療和家庭相結合的居家養老體系。加強社區服務職能和精神文明建設，倡導尊老、敬老和養老的社會風尚，為老年人創造一個祥和、安寧的社會生活氛圍，讓他們安享晚年。

【參考文獻】

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