第一篇：關于社會化養老服務保障的現狀和對策

關于**社會化養老服務保障的現狀和對策

養老服務和養老、醫療保障一起構成老年人三大保障體系。認真分析**養老服務保障工作的現狀，進行對策研究，是新時期應對人口老齡化挑戰，提高老年人生活質量的迫切需要。

一、**養老服務保障工作的特點

自1999年**率先全省興辦起第一家民營養老機構——大慶老人院10年來，在市委、市政府的正確領導下，在全社會的廣泛參與下，**的社會化養老事業得到了長足的發展。

1、堅持政策引導，養老機構發展速度快。圍繞政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的思路，認真落實國家有關興建養老機構的優惠政策，積極推進養老服務基礎建設設施。先后制定出臺了《**市養老服務事業發展十一五規劃》、《**市關于加快社會福利事業發展的意見》、《市政府辦公室關于實施居家養老服務工作的意見》等五個文件。通過各級財政投入4000多萬元，使16個鄉鎮敬老院相繼得到改造擴建；通過發行福利彩票籌資3000多萬元興建了社會福利院；通過政府的優惠政策，吸引民間資本6000多萬元興辦民營養老機構14家，至目前全市已有各類養老機構36家，養老床位達4924張。全市各類養老機構通過引入市場競爭機制和政府優惠政策的不斷扶持，實行自主經營、錯位競爭，步入了良性發展的健康軌道。2006年我市被命名為“江蘇省養老服務社會化示范市”，2009年，市社會福利院、市大慶老人院、市康健老人院獲“省示范性養老服務機構”稱號，市康健老人院被中國老年事業發展基金會批準為“全國愛心護理工程建設基地”。

2、堅持組織領導，養老服務網絡保障好。市政府成立了由分管市長任組長，23個部門負責人組成的養老服務社會化工作領導小組，全市21個鄉鎮和6個街道21個社區普遍建立了養老服務社會化活動協調小組，鄉鎮普遍建立了為老服務工作站，村居老年人協會內部，增設了為老服務小組，形成了以生活照料，老年教育、醫療保健、老年維權為主要內容的養老服務志愿者幫扶組織網絡。

3、堅持市場運作，居家養老服務模式新。一是走市場化運作之路。在城區繁華的中心地段——仙鶴灣小區，成立了由個人投資興辦的**市仙鶴灣居家養老服務中心；二是堅持市場運作與社區管理模式相結合。2006年在城區9個社區進行試點，2007年又加大投入，促使21個社區普遍建立起居家養老服務中心；三是充分整合各類養老資源。在大慶、康健等養老機構內部建立居家養老服務中心，將養老服務功能向社區延伸，不斷擴大養老服務范疇。同時，在社區建立了符合標準的老年服務活動室、老年圖書閱覽室、老年醫療保健室、老年健身廣場等“三室一場”。通過幾年的不斷實踐，對居家養老服務工作有了新的感性和理性認識。

二、目前養老服務保障工作存在的主要問題

1、養老機構發展參差不齊、管理粗放、功能單一。發達國家社會養老機構床位數一般占老年人口總數5－7%。**目前只占2.4%，市社會福利院老年公寓規模小、功能單一，很難起到典型示范引路的作用；由于集體財力不足，鄉鎮敬老院難以維系，五保老人入住需求的矛盾日益突出；部分民辦養老機構基礎設施不全，有的養老院長期租用他人房屋，投入力度不大，管理水平偏低，發展也不平衡。

2、居家養老服務尚屬起步，資源整合、政策扶持有待加強。我市居家養老服務中心普遍存在規模小、層次低、服務項目少等問題；社會各界對居家養老的重要性和迫切性還尚未形成共識，社區居民對居家養老知曉率不高，政府購買服務的政策還沒有落實到位?？渴袌龌\著建立起來的一仙鶴灣居家養老服務中心，年年虧損。讓老人走進中心享受服務，老人怕花錢；走進老人的家庭上門服務，最后連家政服務人員的工資都發不上，可以說舉步維艱。

3、養老服務隊伍專業化程度不高，服務機構不夠規范。總體上看，我市養老服務隊伍的規模、素質都顯得不足。特別是從事養老服務的專業管理人員和服務人員匱乏，整個養老服務隊伍專業化程度不高。養老服務機構缺乏嚴格的準入制度和質量評估監督制度，致使一些養老服務機構始終在低水平上徘徊。

三、推進**社會化養老服務保障的對策措施

通過調查得知，目前**21.8萬老年人中，生活能夠自理、半自理和需要全護理的占老年人口比例分別為89.5%、6.9%、3.6%，按這個比例計算，全市約有2萬多老人需要接受生活幫助，隨著城市現代化、家庭小型化、人口高齡化發展速度的加快，空巢、獨居、高齡失能老人將會越來越多，老年人的生活、精神照料問題將顯得更加突出，做好社會化養老服務工作將變得尤為重要。

1、進一步加強組織領導，認真落實政府責任。

強化政府領導，增加財政投入，是應對養老挑戰的根本措施，也是政府的使命所在。各級領導都要樹立強烈的責任主體意識，增強使命感和緊迫感，把養老服務工作列為為民辦實事目標考核和領導班子政績考核的重要內容，擺上議事日程。一是強化統一規劃。要更新規劃理念，把重心轉變到養老服務社會化的各個方面。當前尤其要加大對社區養老服務設施的規劃建設力度。規劃部門在審批新建住宅小區時，要把養老服務事業用房納入住宅小區規劃，對已建的要幫助其擴大用地規模，對租賃房屋經營的要幫助其重新征地，對納入規劃的土地，要專地專用，不得移作他用。要通過改造擴建，將養老機構不斷盤大做強。二是強化資金投入。市政府應高度重視社會化養老服務事業建設，加大需要政府投入建設和供養部分的力度，做到政府建設、政府供養、政府管理；對社會投資建設的部分，研究制定“民辦公助”的政策措施，鼓勵和支持社會力量參與興辦養老服務業。在資金供給上，要改變過去那種只投入公辦養老機構的單一做法，政府應提供相關福利補貼，為生活困難的居家養老對象購買服務。三是強化監督管理。鼓勵和支持組建非政府性質的養老服務行業協會，制定養老服務機構的準入制度和質量標準，定期實行評估審核，不斷加強監督管理，逐步做到服務要求具體化，收費標準規范化，內部管理人性化，促使其向規?；a業化方向發展。

2、堅持規模發展，加大養老服務機構建設、改革力度。

一是加快**市社會福利中心建設步伐。采取政府投資建設與社會投資建設相結合的方式，在城區征地100畝，新建床位1000張，內設光榮院、敬老院、老年公寓等，主要收養城區“三無”、“五保”老人、孤殘兒童以及社會老人，以逐步緩解城區養老帶來的壓力。二是繼續鼓勵、扶持社會力量興辦養老機構。在現有14家民辦養老機構的基礎上，再在四個片區中心鎮各興建一所床位在400張以上的民辦養老機構。政府應及時研究制定出系統的、可操作性強的養老服務事業配套優惠政策，不僅一次性建設補貼要落實到位，而且還應給予用工、培訓、運營等項補貼，充分調動社會力量參與養老服務事業的積極性。三是深化鄉鎮敬老院管理體制和運營機制改革。實現經營方式多樣化，使敬老院從封閉型向開放型、救濟型向福利型、供養型向供養康復型轉變?？梢詫⒔洜I權轉交給市場主體，由其自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束，積極探索走“公辦民營”的發展路子。引導敬老院從單純為“三無”、“五保”老人服務向為社會公眾服務轉變，使其不僅能生存，而且能發展。

3、堅持政府主導與市場運作相結合，大力推進居家養老服務正常運行。

一是依托社區和養老機構現有資源建立居家養老服務體系。除城區21個社區具備居家養老服務功能外，每一個鄉鎮都應通過整合資源等措施，建設一所集住養和社區照料、居家養老等多種功能于一體的綜合性、福利性的老年服務中心，村居要擁有一所為老服務站點，以此形成健全完善的市、鎮、村三級居家養老服務網絡。二是規范完善居家養老服務行為。居家養老服務工作初始階段離不開政府推動。各級政府的職能主要是給予政策引導、財力支持、規范行為、培育典型，市政府要出臺具體的居家養老購買服務優惠政策，對需要提供居家養老服務且又處在最低生活保障線以下的特困高齡、空巢老人實行養老服務財政補貼。通過一段時間的實踐，逐步將政府職能剝離出來，將其推向市場，實現各類居家養老服務機構連片輻射、連鎖經營。只有這樣，才能保障居家養老服務健康有序運行。三是開發和豐富老年服務項目。為老服務主要內容包括基本生活服務、醫療康復服務、緊急救助服務、法律維權服務、精神文化生活服務等各個方面。要針對不同服務對象，開展政府購買的無償服務、政府扶持的低償服務、政府和社會投入的公益性服務、志愿者服務和市場服務等不同性質的服務，以滿足多層次、多元化的老年服務需求。

4、堅持創新發展，努力提升我市養老服務保障工作的整體水平。

推進養老服務社會化是養老服務事業的創新，它需要不斷解放思想，更新觀念，積極探索，逐步建立起適合我市的養老服務社會化良性工作機制。一是建立政府主導、民政牽頭、部門配合、社會參與的養老服務事業發展管理體制，形成社會化養老服務的整體合力。二是積極探索建立養老服務隊伍專業化培訓基地。以《養老護理員國家職業標準》為依據，以民政、老齡為主體，積極推行養老護理員職業資格培訓制度。對已經在職的從業人員要進行職業技能資質培訓，幫助取得資格證書。對技術性較強的專業服務逐步實施持證上崗制和等級待遇制。三是深入開展養老服務社會化示范活動。今后每年都要力爭創建1－2個示范性養老服務機構。通過示范創建活動，進一步創新養老服務方式，豐富養老服務內容，提升養老服務社會化的整體水平。

第二篇：江蘇社會化養老服務的現狀和對策研究

江蘇社會化養老服務的現狀和對策研究

2011-4-14 13:23:00 來源：江蘇省老齡網

為老服務保障和養老保障、醫療保障一起構成我國老年人三大保障制度安排。江蘇社會化養老服務工作一直走在全國前列。然而，由于起步的時間不長，仍然還存在不少問題。認真分析江蘇社會化養老服務的現狀，進行對策研究，是新時期應對人口老齡化挑戰，提高老年人生活質量的迫切需要。

一、江蘇社會化養老服務發展的特點

省委、省政府對社會化養老服務一直非常重視，提出了許多明確要求，并采取一系列政策舉措，從而使我省社會化養老服務體系得以建立和逐步完善起來。

1.政府扶持，政策引導，切實加強了養老機構建設

圍繞政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的思路，認真落實國家有關興建養老機構的優惠政策，積極推進政府為困難老人購買服務、養老床位建設補貼、老人入住床位補貼、免費為養老服務從業人員提供培訓等。省政府從2005年至今累計投入4.35億元實施“關愛工程”，新建和改擴建1200多個農村敬老院，新增床位近9萬張，全省五保戶集中供養率已由2004年底的30%提高到現在的65%。全省現已有各類養老機構2033所，養老床位達18萬多張。

2.加強領導，健全組織，養老服務社會化機制不斷完善

多次召開老年社區服務研討會，建立了多個老年社區服務示范點和實驗基地，并通過人大建議和政協提案等多種途徑，來推進社會化養老服務，使少部分人認識逐步成為社會共識。全省開展了養老服務社會化示范活動，制定了《城鄉和諧社區建設評估標準》，還成立了養老服務協會，實施養老服務人員萬人培訓計劃，充分發揮社會資源的功能作用。

3.培育典型，創新模式，居家養老服務取得可貴經驗

早期主要在社區為老服務、設施建設、一些創新做法上培育和樹立典型。以南京市鼓樓區2003年開始采取政府為困難老年人購買服務的措施為標志，居家養老服務被提升到一個更高層次。接著，南京市玄武區全面建立居家養老服務管理體系，創建了“8+1+x”的居家養老模式。省老齡辦及時總結推廣了南京市的經驗，帶動全省居家養老服務從領導、政策、模式、內容、主體、管理、機制、評估、資源整合等諸多方面認識和實踐的不斷深化。

二、目前養老服務社會化存在的主要問題

1.養老機構數量少，規模小，管理粗放

發達國家社會養老機構床位數一般占老年人口總數5%-7%，而我省目前只占1.5%，即使按2%的比例推算，全省尚缺6萬-7萬張養老床位。我省養老機構不僅數量偏少，而且規模普遍較小，老年公寓平均床位不足70張（69.5張）。相當一部分養老機構條件簡陋，功能不全，經營

理念保守，服務質量不高，導致老年人入住率較低。全省老年公寓和護理（臨終關懷）院入住率只有55%。

2.政府財政投入不足，政策落實不夠到位

一些地區的政府對這項工作的認識不到位，缺乏足夠的重視，投入嚴重不足。由于經費困難，致使許多養老設施陳舊，從業人員待遇很低。同時，政府對養老服務的優惠政策落實起來難度很大，導致民間資本進入養老事業的速度遲緩，少數民營養老機構處于舉步維艱的地步。從全省來說，養老服務社會化的程度不高。

3.居家養老服務尚屬起步，資源整合有待加強

我省居家養老服務在面上推開剛剛開始，社會各界對居家養老的重要性和迫切性未達成共識，尚未形成廣泛認同的輿論氛圍，社區居民對居家養老知曉率不高。有關部門之間缺乏有效配合，社區資源沒有優勢組合和充分利用。居家養老服務的內容還比較單一，不能滿足老年人多樣化的需求。

4.養老服務隊伍專業化程度不高，服務機構不夠規范

從總體上看，我省養老服務隊伍的規模、素質都顯得不足。特別是從事養老服務的專業管理人員和服務人員匱乏，整個養老服務隊伍專業化程度不高，而且人員流動性很大。養老服務機構缺乏嚴格的準入制度和質量評估監督制度，致使一些養老服務機構始終在低水平上徘徊。

5.法律法規不夠健全，養老服務業缺少有法可依

由于有關老年人的法制建設滯后于人口老齡化的發展，在處理一些涉及到社會化養老服務方面的民事糾紛時，缺乏專項法律法規和執法依據，老年人和養老機構及其從業人員的合法權益難以得到保障。

三、推進江蘇社會化養老服務發展的對策建議

根據《江蘇省老齡事業發展“十一五”規劃》和《民政部關于開展養老服務社會化示范活動的通知》的要求，必須堅持以政府為主導，以動員社會資源為著力點，以居家養老為基礎，推動社會化養老服務由補缺型向普惠型轉變，逐步建立起布局合理、設施齊備、隊伍嚴整、服務周到、管理規范的社會化養老服務網絡，為廣大老年人提供優質便捷的服務。

1．進一步加強組織領導，認真落實政府責任

推動養老事業發展，是政府義不容辭的職責。各級領導都要樹立強烈的責任主體意識，增強使命感和緊迫感，把這項工作作為為民辦實事目標考核和領導班子政績考核的重要內容擺上議事日程。政府的責任主要體現在以下幾個方面：

——統籌安排，對社會化養老服務事業統一進行規劃。要更新規劃理念，把原來以機構養老為重心轉變到社會化養老服務的各個方面。當前，尤其要加大對社區養老服務設施的規劃建設力

度。規劃部門在審批新建住宅小區時，要把養老服務事業用房納入住宅小區規劃。納入社會化養老服務機構規劃布局的土地，一定要專地專用，其他項目不得占用。

——加大投入力度，認真貫徹落實社會化養老服務的優惠政策。各級政府應強化公共服務職能，加大對社會化養老服務方面的投入，研究制定“民辦公助”的政策措施，鼓勵和支持社會力量參與興辦養老服務業。在資金供給上，要改變過去那種只投入辦養老機構的單一做法，還可以提供相關福利補貼，為生活困難的居家養老對象購買服務。

——發展中介組織，加強對養老服務機構的監督管理。要選擇一些誠信度高、服務質量好的中介機構作為政府購買服務的定點中介組織，進行重點培植，實行品牌化經營。對中介組織和養老服務機構要加強監管，建立準入制度和質量標準，實行評估審核，促使其向規范化、制度化和健康有序的方向發展，逐步做到服務要求具體化、收費標準統一化和內部管理人性化。

2．注重基礎設施建設，加大養老服務機構改革力度

針對我省目前養老基礎設施還比較薄弱的狀況，要高度重視養老服務機構的硬件建設和軟件改善。

——加快養老福利服務機構建設步伐。要以集中收養“三無”、“五?！崩先藶橹攸c，切實加強國有老年福利機構建設。各市、縣都應建成一所以上示范性養老機構。當前，是歷史千載難逢的黃金時期，從中央到地方都高度重視改善民生，應搶抓機遇，抓出成效。

——動員、鼓勵和扶持社會力量興辦養老機構。政府應研究制定出系統的、有很強操作性的養老服務事業配套優惠政策，推動民辦養老服務機構的蓬勃發展。

——深化國有養老服務機構管理體制和運營機制改革。實現經營方式多樣化、服務對象公眾化和運行機制市場化，使國有養老機構從封閉型向開放型、救濟型向福利型、供養型向供養康復型轉變?？梢詫⒔洜I權轉交給市場主體，由其自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束，積極探索走“公辦民營”的發展路子。引導國有養老機構從單純為“三無”、“五?！崩先朔障驗樯鐣姺辙D變，使其不僅能生存，而且能發展。

3．構建社區為老服務平臺，大力推進居家養老服務

社區居家養老是社會化養老的基本模式。居家養老服務中“家”的概念，不再是僅由親緣關系成員組成的狹義的家庭概念，而是在生活功能上擴展到其所處社區的廣義的家庭的概念；“家”也不是一個物理空間的概念，而是具有人際關懷、情感交流，同時具備物質養老和精神養老的社會環境。因此，應該大力推進居家養老服務。

——依托社區建立居家養老服務體系。每一個街道（鄉鎮）都應擁有一處集住養和社區照料、居家養老等多種功能于一體的綜合性、福利性的老年服務中心，社區（村）要擁有一所老年人服務站點，以此形成健全完善的居家養老服務網絡。

——開發和豐富老年服務項目。內容主要包括基本生活服務、醫療康復服務、緊急救助服務、法律維權服務、精神文化生活服務等。要針對不同服務對象，開展政府購買的無償服務、政府扶持的低償服務、政府和社會投入的公益性服務、志愿者服務和市場服務等不同性質的服務，滿足多層次、多元化的老年服務需求。

——規范居家養老服務工作。應制定《社區居家養老服務工作規范》、《困難老年人居家養老政府購買服務操作辦法》等規范性文件，建立健全各項規章制度，保障居家養老服務健康有序運行。

4．加強養老服務隊伍專業化建設，提高社會化養老服務水平和質量

養老服務社會化的推進和養老服務業的迅速發展，呼喚建立一支道德好、業務水平高、服務質量優的養老服務隊伍，期待著實現專業化和社會化的有機結合。

——積極擴大養老服務隊伍。各地應把推動養老服務社會化與推動下崗職工再就業工程有機結合起來，為下崗職工尤其是“4050”人員開辟新的就業渠道。

——認真實行培訓上崗制度。以《養老護理員國家職業標準》為依據，積極推行養老護理員國家職業資格制度。對已經在職的從業人員要進行資質培訓，幫助取得資格證書。對技術性較強的專業服務逐步實施持證上崗制和等級待遇制。

——開辦老年服務專業教育。高等院校應開設老年服務專業，也可以為在校學生開設老年學基礎知識的選修課，以便使他們在未來各自專業的實踐中具備適應老年服務社會需求的能力。也可以充分利用高校和科研機構的資源，借用互聯網平臺，采取遠程教育的方式，開展老年服務專業教育和科研。

——在養老服務領域建立社會工作者制度。有關部門應盡快出臺相關政策，抓緊開發養老服務領域的社工崗位，鼓勵和吸引專業社會工作者和社工專業的高校畢業生到養老服務機構工作，并為他們創造良好的工作和發展環境。

5．創新工作機制，促進社會化養老服務又好又快發展

推進養老服務社會化是養老服務事業的創新，它需要不斷解放思想，更新觀念，積極探索，建立起適合我國國情的、全新的社會化養老服務良性工作機制。

——建立政府主導、民政牽頭、部門配合、社會參與的養老服務事業發展管理體制。——加強養老服務事業法規建設。應抓緊研究制定關于養老機構管理、居家養老服務等條例規章，明確養老機構的準入資質，完善養老機構的管理體制，規范經營行為，保障老年人和養老機構及其從業人員的合法權益。

——深入開展養老服務社會化示范活動。進一步創新養老服務方式，豐富養老服務內容，提升社會化養老服務的整體水平。

——進行養老服務的行業化管理。應鼓勵和支持組建非政府性質的養老服務行業協會，密切行業內部協作，提高行業整體素質。同時，研究行業發展趨勢，為政府規劃、政策的科學制定提供依據，成為溝通政府與養老機構的橋梁和紐帶，最終成為社會化養老服務事業發展的重要社會力量。

第三篇：居家養老和社會化服務

居家養老和社會化服務

吳國卿

2012-11-15 15:29:58 來源：《社會》(滬)2000年12期

老年人養老主要依靠家庭，以居家養老為核心輔以社會化養老服務，這是我國新型的養老模式。應以法律、法規、政策規范社會養老服務，并將老齡事業納入國民經濟和社會發展計劃，為老年人創造更好的生活環境，提高老年人晚年生活質量。

一

上海市進入老齡化社會已整整二十年了。隨著生活水平的提高和醫療衛生的發展，現本市人口的期望壽命已高達77.03歲，其中男性為75.06歲，女性為79.02歲，比解放前的35歲提高了一倍以上。老年人口趨向高齡化，1998年全市80歲以上的高齡老人占全部老年人口11.3%，而到2010年將達到16.3%。城鎮退休人員退休后的平均期望壽命男性為18年，女性為28年，職工退休后在人生途中還有1／3—1／4的生命歷程。

現退休的人員大多是建國前后參加工作的，他們為新中國的建設和發展作出了積極貢獻，今天的物質文明和精神文明成果蘊含著他們的智慧和勞動，凝結著他們的辛勤汗水。提倡全社會尊重老年人，從各方面給予關心和服務，提高他們晚年生活的質量，讓他們分享社會發展成果，是社會主義制度優越性的體現，對營造團結、和諧的社會環境，實現社會的長治久安具有重要意義。

家庭養老是中華民族的優良傳統，與西方國家“接力式”的代際關系（父母有養育子女的責任，子女無贍養父母的責任）不同，我國無論是社會制度的變遷，家庭結構的變化還是生活方式的改變，如終保持著傳統式家庭，父母有養育子女的責任，子女有贍養父母的責任，代代相傳，《中華人民共和國老年人權益保障法》明文規定：“老年人養老主要依靠家庭，家庭人員應當關心和照料老年人”，家庭成員有“對老年人經濟上供養，生活上照料和精神上慰藉的義務?！?/p>

大量資料調查證明，需要生活上照料的老人95%以上住在家庭，他們主要靠配偶和子女照料，即使不居家而入住敬老院、護理院，仍離不開家庭，也需要家庭成員在生活上照料和精神上安慰。

分門獨居、孤居或同居分灶、相鄰而居的低齡或健康老人，始終保持著家庭親緣關系，在患病或遇有生活困難時依舊得到子女、孫輩或其他家庭成員的關懷和照顧。

在老年人居家養老的同時，又得到了社會各方面提供的各項養老服務，既保持家庭養老的傳統和優點，又能彌補其不足，也適應了家庭小型化、核心化，滿足老年人多樣化的需要，改善和提高晚年生活質量。

二

社會化養老服務是運用社會各方面的力量，主要是通過社區服務而實施的，是社區社會保障體系中的重要組成部分，是老年人獨立生活的重要支柱。這種服務是辦在家門口，就近就地，離不開故土、熟人，能滿足老年人地緣心態的要求。大力發展社會化養老服務，既能補充家庭養老不足，又能滿足老年人的需要和減少家庭成員的負擔，是將傳統的家庭照料部分向社會轉移。

本市開展社區服務已有十余年歷史，主要是以便民、利民為宗旨的社區服務事業。社會化養老服務是一個新的課題。本文所指社區管理（主要是現屬街道管轄范圍內的社區）是近幾年正在積極探索、通過試點、總結經驗、逐步推開的。目前社區開展為老服務主要有：

1.養老金實行社會化發放。養老保障是社會保險的主要內容，是涉及面廣、受益人數最多、需用資金最多的一個項目。現城鎮職工養老保險覆蓋率已達到95%以上，650多萬職工，其中退休職工220多萬人。實行退休費統籌后，原來對企業按差額結算的模式改為全額結算、全額撥付的結算模式，實行收支兩條線，并建立養老金增長機制，確保養老金按時、足額發放，積極推進養老金社會化發放。機關事業單位30 萬人2000年也已實行，他們都可按居住地點去就近銀行或郵局領取養老金，逐步形成社區服務網絡。養老金社會化發放保障了退休人員的基本生活，改變了一些企業因經濟效益不好而拖欠、不足額發放或企業破產、裁并改合而難以發放養老金的現象，維護了社會穩定，也有利于在職人員流動。

2.醫療保險。近幾年結合醫療制度改革，對退休人員實行了住院、部分門急診和大病重病醫療費用的社會統籌，初步建立了社會醫療保險基金。根據三級醫療制度，退休人員醫療費用由統籌基金、企業和個人按比例各自負擔，使退休人員醫療保障由企業保障向社會保障邁出了一大步。目前正在進一步探索醫療制度改革，建立個人帳戶、實行屬地醫療、推行家庭病床?，F全市已建立家庭病床日平均有1.5萬張，送醫上門、方便病人。全市還開設了29所護理院，收治病癱病人，減輕了家庭生活照顧和經濟負擔。

3.社會救助。結合本市調整居民生活保障標準，對退休（職）人員在領取養老金、生活費后，其家庭成員生活低于城鎮居民生活標準的，如1999年7月1日起本市城鎮居民最低生活保障標準調整為280元，經向街道辦事處、鄉鎮政府申請批準后，由社會救助部門補足到最低生活保障標準，并發給糧油幫困供應卡。

4.老年福利設施。目前，全市已有養老機構391家，床位20203張，為2000余名孤老建立了家庭敬老室。全市120個街道、鄉鎮已有115個建立了社區服務中心，興辦了老年食堂，解決了5000名老人的吃飯，開設了3271個老年活動中心（室），為老年人提供文化娛樂活動場地。

5.老年科學健身和文化教育。在文化、教育、體協、民政和園林部門支持指導下，全市興辦老年大學、老年學校和老年分校及教育點301所（點），入學的老人已達22.85萬人次，占老年人口9%。近兩年又發展了社區群眾性科學健身活動，已建立48個社區健身苑和907 個居委健身點。體委組織的各種老年群眾健身活動，已普及到各公園、社區綠化場地。

6.便民利民。各社區建立的服務中心開設法律及醫療咨詢、家政服務、鐘點工、護理工、全天工、保姆介紹以及各種小修小補等百余個項目，以滿足不同群體、不同層次的不同需要。

7.志愿者服務。提倡發揚鄰里互助，幫助和關心生活上有困難的老人，幫助家庭清掃衛生、義務理發、陪送病人等。全市已有80余萬人參與組成的2853支志愿者服務隊伍，活躍在各社區。

8.企業為老服務。企業參與社會化養老服務，這是為老服務一個重要方面。退休人員的管理服務一直由其所在單位負責，企業退管工作成為企業思想政治工作和老年保障工作的重要組成部分，他們對系統內生活有特殊困難的退休人員進行了定人、定時、定額補助。同時，各企業還承擔了大量社會保障職能，如烈屬的補助、精神病住院補貼、孤老住敬老院補貼、征地農民的養老費用、60年代精簡回鄉老職工的醫療費用等。

除了政府主辦老年福利事業外，還積極鼓勵單位、個人興辦，或與境內外人士合辦。在幫困對象中，發動單位和個人進行贊助、結對幫困，建立幫困基金、救急救難互助基金等。以上各項措施都為社區為老服務、補充居家養老不足和對加強退休人員精神文明建設起到了一定的作用。

三

退休人員的服務管理由企業轉向社區，既是大勢所趨，也是社會發展方向，但在現階段又有一定難度。

1.社區服務一時難以到位，其服務功能尚需逐步完善。需要通過試點、總結經驗、逐步推開，把這一件事做好，將減輕企業一大塊社會事務負擔。近幾年，不少社區在為老服務方面做了不少工作，但筆者感到開展退休人員的服務管理缺乏人力和經費，也缺乏場地，僅一名干部兼職此事，也沒有經常活動經費。一個社區退休人員多者上萬名，少者也有五六千人，若退休人員轉入社區服務管理，迫切需要解決定位、定編、定經費，管什么、怎樣管，需要有一個機制轉換過程，否則負擔太重。組織各項活動，資金、場地、配套設施都要逐步完善。

2.企業承擔的社會保障職能尚未分離出去。退休人員報銷醫療費用、申領各項補助仍離不開企業，而不會去找社區，在企業改革和調整過程中的困難面有所擴大。各級企業和工會都要出錢出力，開展幫困和送溫暖活動。一些經濟效益好的企業中退休人員更擔心轉到社區后取消原有的福利待遇；即使是困難企業中的退休人員也多少得到社區所不能提供的福利待遇，因此，普遍不愿與企業割斷聯系，社區也難于保障退休人員福利待遇。這些千絲萬縷的關系難于一下子轉換。

四

21世紀，人口老齡化將以前所未有的速度發展，給養老觀念、養老模式帶來深刻的變化，必須加強力度，大力弘揚中華民族的尊老美德。根據老年人增加和社會養老服務需求狀況，多層次、多元化、多渠道地發展社會保險和老年事業。

1.拓展社會保險基金的籌資渠道。社會保險基金方面的突出問題是養老保險基金的支撐能力問題，也是居家養老的經濟基礎問題。

本市擴大養老保險覆蓋面、提高養老保險費收繳率的情況是好的，已有一定的基金積累，但也應該看到，隨著退休人員增加，單純依賴社會保險部門加大保險費征繳力度，擴大養老保險覆蓋面，也將很難保證養老金直接發放后會發生不拖欠的現象。1999年本市已出現支不抵收、出現缺口、動用積累的情況，因此，解決養老基金積累的問題已經迫在眉睫。要依法擴大養老、失業、醫療等社會保險的覆蓋范圍，確保養老金的按時足額支付外，還應開拓社會保險新的籌資渠道。

要進一步擴大覆蓋面，把外地勞動力納入保險范圍。養老保險基金財政收入中應有一定比例的投入，并且根據財政收入情況逐年有所增加。開辟專門的稅源。在開征的個人利息所得稅和將開征的遺產稅中應有部分進入養老保險基金，還可對高檔消費開征社會保險稅，通過變現部分國有資產或以商業保險投資股權的辦法，配售一部分國有企業股權，在股市籌集資金。對社會保險基金必須加強管理，嚴格實行收支兩條線管理，嚴禁擠占挪用，確?；鸬陌踩c增值。

2.積極拓展和興辦老年事業。為適應退休人員劃轉社區，必須具有一定規模的活動場地，建立必要的老年福利設施。目前可先按1997 年3月市政府有關部門制定的《城市居住區公共服務設置規定》條文，對規劃居住五萬人左右的居住區應建立一個建筑面積700平方米的社區服務中心，建一個設有床位30—40張、面積1000平方米的敬老院，200平方米的康復室和600平方米的托老所，對居住2500人左右的小區，要設置各為90平方米的服務站、文化活動室、老年康復室，根據規劃標準，需要有關部門抓緊檢查，具體落實措施。如市政府規劃在2005年要求所有居委、村委建有托老所、老年活動室、老年分校，要求有15%的老年人入學，逐步完善老年福利設施，以滿足老年人需要。

目前由于場地設置不完善，或者原有設施條件較差，場地狹小或被占用辦三產，老年人難于開展活動，社區也難于應付，需要規劃改造，對已被占用的應予收回，對新建居住區應按規定達到標準才予交房驗收。

3.大力發展老年公寓，建立適合老年人生活和活動、有配套設施的老年公寓。目前低齡老人或健康老人，老年夫婦分門獨居、單身獨居要占本市家庭戶30%左右，到下世紀前二十年，自實行計劃生育后大批獨生子女父母都將進入老年。1979 —1997 年領取獨生子女證的夫妻共有231.9萬對，預計2010年前后有60萬人進入退休年齡，其中將有50 %即30萬人為獨生子女父母，兩人戶和單身戶比重還將進一步增長，他們的子女結婚后，即使都能與老人住在一起，仍還有一半老人身邊沒有子女。要大力建設和發展適合老年夫婦或單身居住的老年公寓。居家養老就必須讓老年人有一個溫馨、安全和起居方便的家，并由社會提供各種服務，否則居家養老就無從談起。老年公寓既能讓老年人有一個家庭環境，又不脫離社會，與周圍老人、社區居民融洽相處。如何能使老年人入住老年公寓？可在全市近千萬平方米的空置房屋中，根據條件較好的地段和環境，改建為老年公寓。目前更需要發展適合中、低收入的老年公寓?？紤]到老人收入有限，購房無條件，可采取將老人原居住的房子進行置換、出租、代售，減輕老人負擔，或以租代售、子女為父母購房、社會資助等多種形式。

4.企業職能轉換要逐步擺脫社會事務。

企業和社區兩頭都要搞好對退休人員的服務，逐步由企業服務為主轉向以社區服務為主，在分離社會職能以后，企業對退休人員的管理服務工作將大為減輕。但不能認為企業在這方面可以無所作為了，退休人員既是地區的老居民，又是單位的老職工，我們提倡全社會都要關心和幫助老年人，當然也包括由企業舉辦的補充保險和企業福利。把一部分事情下放給社區之后，社區對退休人員的服務管理將會加強，但這并不排斥企業繼續對退休人員給予關心照顧。社區服務更貼近退休人員，可以利用社區范圍內的各種資源；企業服務有較好的工作基礎和物質條件，雙方各具優勢，要實行社企結合，優勢互補，調動兩方面的積極性，能更好地關心和照顧退休人員。

退休人員轉入社區管理服務，應按不同類型企業區別對待。國有大中型企業退休人員較多，社會穩定任務重，退管工作基礎較好，應堅持機構不撤、工作不停，退休人員管理服務轉向社區不宜操之過急。那些已經破產、關停的企業，企業想管也管不了，或者單純只發放養老金而別無其他牽連的如外商投資企業、經濟效益不好的企業，可抓緊與社區聯手，適時過渡。有些企業退休人員集中居住在廠區附近的（如閔行、寶山、金山石化地區大型企業），可由企業和社區聯合興辦老年服務設施，開展各項活動。對改革后發展起來的非公有制企業的退休人員可率先由社區為主服務管理，同時為有利于退休人員與企業分離，應著手研究逐步將企業負擔的社會職能進行分解或轉向社區服務管理。

第四篇：安徽省城鎮養老服務社會化現狀與對策研究[推薦]

安徽省城鎮養老服務社會化現狀與對策研究

《安徽省城鎮養老服務社會化現狀與對策研究》課題組

積極應對人口老齡化給經濟、社會乃至個人、家庭帶來的影響，尋找適合國情、省情的養老社會化模式，是政府和社會各界高度關注和著力探索的課題。本課題組在廣泛調研的基礎上，認為安徽省人口老齡化現象日益突出，給傳統養老服務體系帶來了新問題、新影響，必須加快推進養老服務社會化進程。指出，最近幾年，安徽在推進養老服務社會化方面出臺了系列扶持政策、初步改善了老年服務硬件設施、培育了一批養老服務示范城區、催生了一批民辦老年福利機構。但總體上還處于起步階段，存在群眾參與度不高、服務設施相對落后、養老服務社會化政策操作性不強、專業人才缺乏等問題。為加快構建社會化養老服務體系，本課題有針對性地提出了強化政府主導、制定發展目標、完善政策支持體系、促進投入主體多元化、推動運行機制市場化、加強專業服務隊伍建設等建議。

所謂“養老服務社會化”主要是指以構建居家養老和機構養老為基礎,社區養老服務為依托，其他養老方式為補充的運轉協調、服務高效的新型老年社會福利服務體系和養老服務模式，具有服務主體多元化、服務方式多樣化、服務對象公眾化、服務隊伍專業化等特點，是適應人口老齡化發展形勢，滿足眾多老人養老服務需求的重要途徑。安徽省是人口大省，也是老齡人口大省，人口老齡化水平位居全國第九位。人口老齡化的發展對養老服務提出了嚴峻挑戰,必須圍繞如何更好地解決新時期養老服務問題，深入研究養老服務社會化的發展趨勢和推進舉措。為此，安徽省老齡辦、省社會保障研究會聯合安徽省政府研究室、省民政廳、省財政廳、省社科院、安徽大學等有關專家學者，于2008年2月至7月，對安徽合肥、蚌埠、六安等地及江西、福建等省的養老服務社會化發展狀況進行了調查和分析研究，在此基礎上，有針對性地提出了構建安徽省養老服務社會化體系的對策與建議。

一、安徽未來的養老方式和發展的目標模式

加快養老服務社會化是由人口老齡化現實及其對養老保障體系的影響所決定的。隨著老年人口的不斷增加及家庭人口結構的變化，安徽未來養老方式和目標模式將呈現新的格局。

（一）我省人口老齡化現象日益凸現

全國第五次人口普查數據表明，2000年我省60歲以上老年人口已超過649.94萬人，其中65歲以上老年人達到448萬人，分別占總人口的11.02%和7.59%，比第四次人口普查時，分別上升2.45和2.18個百分點。安徽省自1998年起，人口年齡結構類型已呈“老年型”，比全國提前兩年進入老齡化社會。此后，人口老齡化進程進一步加快，并向人口高齡化發展。按戶籍人口統計，2007年, 全省總人口為6675.7萬，60歲及以上老年人口900萬，65歲及以上老年人口629.4萬人，分別占我省當年常住人口的13.48%和9.42%。老年人口還將以較快速度增長。據測算，到2015年可達1031萬人。全省約有30%以上的老年人生活在城鎮。我省人口老齡化具有老年人口規模大、增長速度快、日趨高齡化，超前于經濟發展水平即“未富先老”以及地區之間發展不平衡等明顯特征。

（二）人口老齡化挑戰我省傳統養老服務體系

人口老齡化具有雙重屬性，一方面，它既是人類社會文明進步的標志，體現出經濟、社會正處于良性發展的趨勢；另一方面，它給家庭和經濟、社會發展帶來諸多挑戰。主要表現在：一是直接沖擊比較脆弱的養老社會保障體系。我省社會保障體系是上世紀80年代逐步建立起來的，保障水平低、覆蓋面窄，我省群眾尤其是廣大農民主要靠家庭自我保障和養老，這種養老體系難以適應人口老齡化需求。二是加重社會和家庭的養老負擔。由于需要社會贍養老年人口多，用于退休職工養老金、老年人口的醫療費用等開支將迅速上升，從而使社會和家庭養老負擔日益加重。三是挑戰傳統的家庭養老模式。目前家庭養老仍然是解決老有所養的主要模式，伴隨著人口老齡化，“四二一”的家庭結構中的一對夫婦要供養4個以上的老人，不論是家庭收入，還是一對夫婦能夠用于贍養的精力和時間，都難以滿足老年人的養老需求，凸顯出這種養老模式的滯后和失效。四是“空巢”老人養老難度加大。當前，由于子女不在身邊工作、學習或生活，“空巢”家庭呈繼續上升趨勢，獨居老人不斷增加；另外，一些獨立意識較強的老年人即使有條件，也不愿意依附年輕人養老，形成另一類“空巢”老人。“空巢”老人的增多，進一步加劇了傳統家庭養老功能的弱化，這一部分老人的晚年生活照料問題也將逐漸成為社會的沉重負擔。

（三）推進養老服務社會化是應對我省人口老齡化的戰略選擇

推進養老服務社會化，不斷滿足老年人日益增長的養老服務需求，保障老年人共享經濟社會發展成果，是堅持以人為本、貫徹科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，是社會文明進步的重要標志，也是應對我省人口老齡化快速發展的戰略選擇。今后20年，是我省實現奮力崛起、全面建設小康社會的重要戰略機遇期，人口老齡化的嚴峻形勢及其對傳統養老體系的挑戰要求我省必須采取切實有效措施，不斷創新養老服務模式，加快構建適應人口老齡化需求的養老服務社會化體系，深入推進養老服務社會

化進程，這對于應對由于人口老齡化所帶來的種種社會問題，對于促進我省經濟社會持續、穩定、協調發展、實現全面建設小康社會目標和構建和諧社會有著十分重要的現實意義。

（四）我省傳統養老方式的變化和未來社會化養老服務的目標模式

隨著經濟和社會的發展和人口老齡化進程的加快，傳統意義上家庭養老功能將逐漸弱化，養老方式將從傳統的家庭養老為主，逐漸轉變為以社會化養老方式為主，且養老方式更加趨于多樣化。占老年人總數95%左右的身體健康、低齡、生活能夠自理的老人，可生活在以社區養老服務為依托的家庭之中，即居家養老方式；約有5%的身體欠健康或殘疾、高齡、生活不能自理的失能老人，可以生活在老年公寓等養老設施中，即機構養老方式。西方發達國家也經歷了上世紀80年代末從主要興辦老年服務設施養老到90年代初開始回歸社區、回歸家庭的轉變，更加注重親情，以及老年人的精神慰藉。

根據我省實際情況，預計在未來十年內，我省將基本實現城鎮社會化養老服務全覆蓋的目標。其模式大體是：

機構養老，在一定規模上趨于規范。鄉鎮敬老院在確保五保供養對象為重點的同時，逐步擴大養老服務功能，從單一的敬老院轉向敬老院、老年公寓、多功能的社會福利中心相結合的綜合性養老服務機構，少數向有兒有女的老人開放。在城鎮大力推進社會化養老服務進程，積極興辦老年公寓等老年服務機構，每一個城區興辦一所200張以上的養老床位，已有養老機構的要完善和充實其服務功能，爭取到2020年，老年人床位達到城鎮老年總人口的3-5%，其中省轄區達到5%以上，轄區和鄉鎮達到3%以上。居家養老，逐漸替代傳統家庭養老而成為主流養老方式。社區養老服務功能將更加完善，基本達到每一個城市社區有1所不低于300平米的老年活動設施；有一個能容納30人的老年活動場所（日間照料室、托老所）；建立一支比較穩定的養老專業隊伍、志愿者服務隊伍和由低齡、健康老人組成的“自我養老”隊伍相結合的社會化養老隊伍。從而使所有城鎮社區中的每一位老人家庭戶均享有功能齊全、比較完善的社區養老服務。

二、我省城鎮養老服務社會化的現狀

我省養老服務社會化是和全國養老服務社會化進程同步發展的。從上世紀90年代末期開始，歷經近十年來的探索，我省養老服務社會化特別是城鎮養老服務社會化工作已初見成效，初步呈現出持續推進、穩步發展、形式多樣，內容豐富、效益明顯的良好發展態勢。我省推進養老服務社會化的做法和成效主要體現為：

(一)出臺了系列扶持政策

十多年來，我省已陸續制定了老年福利服務發展目標和相應的優惠政策。2000年，為深入推進城市社區服務業，提出了社區要達到包括老年服務設施在內的“四個一”的發展目標。2006年，省政府辦公廳出臺的《關于加快發展養老服務業的通知》中明確提出，發展養老服務業要以滿足日益增長的養老需求為目標，按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動原則，統籌規劃，突出重點，因地制宜，分類指導，逐步建立適應我省人口老齡化發展趨勢，滿足各類老年群體多層次、多樣化需求的服務體系。全省各地也陸續制定了一系列扶持政策，特別是出臺了一些激勵民辦養老機構建設發展的優惠扶持政策。如合肥市人民政府為了推動各類老年設施建設，于2008年8月，出臺了養老床位補貼辦法，對14個服務領域進行優惠政策扶持，其中對于社會新辦老年福利機構，按照規模進行一次性補貼。對于新建床位超過100張以上的養老福利機構，經市民政部門認定，在正常運行一年后，按照每張床位2000元給與一次開辦補償；超過500張以上的，每張補助3000元。馬鞍山市補貼每張養老床位600元。這些政策的貫徹執行，對于鼓勵和引導社會力量積極興辦老年養老服務設施具有很大的促進作用。

(二)初步改善了硬件設施

近年來，我省各地針對人口老齡化現狀以及城鎮中“無勞動能力、無法定撫養人、無收入來源”的“三無”老人情況，通過加大地方財政的投入、征收各級福利彩票公益金等措施，不斷加大城鎮養老服務硬件設施建設力度，使我省社會養老硬件狀況有了一定改善。2004年至2006年，通過推進“社區養老福利服務星光計劃”項目，中央和省級福利彩票公益金共投入達1.6億元，興辦了1230多個遍布城鄉社區的圖書閱覽、日間照料、簡單醫療診所、康復健身等小型多樣的老年福利服務設施，初步緩解了老年人活動設施不足的問題。據民政部門不完全統計，截至2007年底，政府或者民政部門舉辦的老年福利機構65所，床位3100張，入住3000多老人，入住率接近100%（含“三無”老人和自費老人）。連同社會興辦的養老機構，全省各類老年福利機構達222所，擁有床位8758張。

(三)培育了一批養老服務示范城區

為進一步落實民政部推進的養老服務社會化示范活動，結合實際制定了我省養老服務社會化示范城區評定標準，堅持政府引導，典型示范，政策扶持，社會參與，老人受益的工作思路，共評定命名了合肥市瑤海區、蚌埠市禹會區、蕪湖市鏡湖區、馬鞍山雨山區等8個省級養老服務社會化示范城區。養老服務社會化城區的示范作用，促進了居家養老服務和機構養老服務的發展。

(四)催生了一批民辦養老機構

民辦老年福利機構逐年增多，截至去年底已經達到157所，床位5658個，入住3374位老人，入住率達60%。蚌埠市民辦福利機構實行成本化管理，收費低，服務態度好，質量高，還解決了一批下崗職工再就業問題。與此同時，合肥、蕪湖、馬鞍山、天長等市的民辦老年服務福利機構也發展較好，已出現了股份合作制經營模式。民辦養老機構的發展，一定程度上緩解了我省養老壓力。

三、我省城鎮養老服務社會化存在的問題

總體上看，我省城鎮養老服務社會化從還處在起步階段，與人口老齡化形勢下的養老社會化、多樣化、個性化的要求不相適應，與老年人日益增長的物質和文化的需求不相適應，與我省構建和諧社會和全面建設小康社會對養老保障的要求不相適應，與先進省市相比仍有較大差距。

（一）群眾參與度不高

現階段我省城鎮養老服務仍然是以家庭養老為主。據一項調查表明，僅有不到5％的老人，因為自己生活不能自理或半自理，子女又不在身邊或工作繁忙難以照料日常生活，才有選擇機構養老的愿望。而絕大多數老年人，特別是需要生活照料的老人，目前還沒有形成選擇機構養老或社區生活照料的自覺意識。其主要原因是，輿論宣傳力度較弱；有些地方領導對養老服務社會化的重要性、迫切性認識不到位，致使養老服務社會化處于自發、無序發展狀態；居民群眾參與社會化養老的積極性也不高，一部分老年人對養老服務社會化的養老新模式不適應而不愿“走出家門”，一些子女因怕背“不孝之名”而不同意老人進入社會養老機構，導致老人社會化養老參與率較低。

（二）服務設施相對落后

目前，我省老年福利設施主要由國家包辦，依附行政部門特別是直辦直管的做法沒有根本改變。福利機構服務對象仍然以傳統的社會救助對象為主。養老服務設施、床位數依然較少，難以滿足日益增長的養老服務需求。據統計，我省在社會經濟發展“十五”規劃結束后，全省養老服務床位數僅僅達到0.84％，低于全國平均水平1.5%的發展目標，老年服務設施缺口達50％以上。由此可見，養老機構中的床位數與實際需求差距較大。另一方面，有些地方由于老年福利設施管理不善，缺乏部門協調和服務資源整合機制，且各自為政，從而造成本來就比較有限的服務資源又大量閑置、浪費現象。

（三）政策可操作性不強

具體表現在：國家和省財政目前還沒有投入養老服務社會化的專門工作經費；由于老年設施投入大、周期長、見效慢，有一定的風險，銀行不愿貸款用于老年設施建設，致使養老服務社會化存在融資難的困境；土地和經費等依然存在政策“瓶頸”的制約。一些地方的養老服務社會機構（企業）難以享受到當地高新技術企業、開發園區的土地優惠政策；政府為老年人提供的公共服務產品單一，除了70歲以上的老人乘車（沒有被承包的公交公司）免費，為老年人免費開放的公園外，其他公共娛樂、保健設施不多；興辦養老服務設施特別是民辦養老機構收費種類多，手續繁瑣。據調查了解，社會辦老年公寓需要繳納“城市建設大配套費”（據調查，每平米配套費達到340元），包括城市基礎設施配套費、人防異地建設費、新墻體發展基金、建設行業勞動保障統籌費、白蟻防治費、工程質量監督費、工程定額測定費等近10項收費項目，涉及的部門包括建委、人防、白蟻防治、稅務、工商等部門；資金量大，僅僅城市基礎設施配套費每平方米就達200元。蚌埠市煥榮老年公寓在籌建過程中，前后用了近一年時間，蓋了上百個印章，而省政府出臺的有關水、電、氣優惠價格按照居民價格收費，在當地至今還沒有落實。對于經費不充裕又缺乏資金籌集渠道的社會力量而言，興辦老年服務機構，可謂困難重重。

（四）養老服務專業人才缺乏

現有養老服務機構服務人員普遍老化，服務理念落后，影響了服務項目和內容的擴展以及服務質量的提高。由于全省養老機構管理相對水平低、設施設備較落后，專業服務人員缺乏以及傳統觀念的影響，導致入住率偏低。據了解，我省組織參與民政部、勞動和社會保障部專業培訓僅有2次，共6人。本省民政部門和勞動社會保障部門聯合為城市養老服務機構組織舉辦的養老職業專業資格培訓僅2期，培訓80人。合肥市依托福利院興辦的老年公寓，一線服務人員40人，取得省廳和勞動部門頒發養老護理員初級證書的僅10人，占服務人員的25%，管理人員平均文化程度大專。規模在合肥乃至全省也是最大的老年公寓“九久夕陽紅老年城”，服務人員147人，僅有50人參與專業培訓，占從業人員的34%。大專學歷占10%，中專高中學歷占20%，其余都是初中以下。阜陽市最大的民辦老年公寓“潁州老年公寓”，90名服務管理人員，取得初級養老服務職業資格證書的僅6人，占從業人員的7%;取得養老護理中級職稱的沒有1人。

（五）社區養老服務力量薄弱

基層社區目前普遍存在著服務人員少、工作任務重的窘境，既要組織居民開展民主自治，又要協助政府辦事，工作上往往顧此

失彼、流于形式。據民政部門統計，全省共有城鎮社區2649個，從事社區專職工作人員14519名，平均每個社區的工作人員還不到6人。但所承擔的各項工作任務平均達41項。最高達176項。平均每人要擔負7.5項工作，甚至有少數社區工作人員平均要承擔32項工作，1人數崗，不堪重負，在社區幾乎沒有專職從事養老服務的工作人員。同時，社區資源有限，辦公經費捉襟見肘，調查表明，全省91%的社區月辦公經費不足1000元，其中約有25%的社區月辦公經費不足500元。由于經費緊張，工資待遇低，難以吸引專職人員和專業人才從事養老服務。

四、我省發展城鎮養老服務社會化對策和建議

（一）強化“政府主導”

一是把社會化養老服務工作擺到重要位置，切實納入民生工程。從各地經驗看，政府的推動和引導，必須作為這項工程的初始動力，并貫穿于發動、規劃、組織等各個環節和過程。政府要從宏觀規劃、管理到輿論宣傳、政策制定和資金投入上給予大力支持。二是逐步形成制度化的財力投入機制。各級政府應充分認識發展社會化養老服務的必要性、緊迫性和重要性，逐步建立省、市、縣三級政府性資金投入的機制，加大養老服務基礎設施的建設投入，發揮政府在社會化養老服務業中的引導作用。要從宏觀規劃、管理到輿論宣傳、政策制定予以引導支持，更要隨著經濟發展水平的提高和老年人口增長速度的加快不斷加大對這一事業的投入，對這一事業的財政投入增幅不低于各級政府的財政收入增幅。

三是建立由省老齡辦牽頭的聯系會議制度。社會化養老服務工作不僅需要政府各部門發揮各自的職能作用,更要密切配合、實現整體效應。民政部門負責老年事業發展規劃、老年事業相關政策制定、規范老年服務業行業管理；衛生部門要把醫療服務和居家養老服務有機結合起來，在社區層面搞好民政福利服務資源與衛生健康服務資源的整合；勞動與社會保障部門要做好離退休人員、下崗失業人員從單位轉到社區的管理服務工作，開辟社區為老服務公益崗位，為社區養老服務和就業提供政策支持；文化體育部門要加強基層文化體育設施建設，廣泛開展群眾性的文化體育活動，豐富人們的精神文化生活；財政部門要在財力和政策上給予扶持；各級教育部門、婦聯、共青團組織要持久深入地開展敬老助老愛老的傳統教育，組織各類志愿者服務隊伍參與基層包括為老服務在內的社區服務。在政府的主導下要整合現有的福利服務資源，將原屬各單位的福利服務設施和活動場所對社區老人開放，實行資源共享，最大程度地發揮現有設施的功效，滿足老年人日益增長的服務需求。

（二）制定發展規劃

省政府及各相關部門要從戰略高度充分認識發展社會化養老服務的重要性和緊迫性，做到未雨綢繆，根據老齡化的程度、養老需求與經濟、社會發展水平相適應的原則，制定發展社會化養老服務的戰略規劃，明確發展目標。要堅持把養老服務機構的發展和養老服務網絡建設納入各地國民經濟和社會發展規劃。各部門據此在各項事業發展規劃中加以細化、量化，制定發展社會化養老服務的政策、措施，推動我省社會福利事業和社區養老服務邁向新的臺階。建議在城鄉規劃、建設和舊城（村）改造中，各級政府和有關部門要根據老年人口數量增長和養老需求提高的要求，將老年公寓、養老院、敬老院和社區養老服務設施等養老機構建設納入規劃，落實建設用地或提供相應的場所。上?！笆晃濉卑l展規劃就明確把居家養老的服務量化，并列入了指標體系。

（三）完善政策支持體系

1、實行土地優惠政策。政府要優先安排養老服務機構建設用地：凡投資建設為老服務機構，或是政府劃撥或低價提供土地，或是把養老機構用地視同于工業園區用地。非營利性養老服務機構的建設用地，經有權的人民政府批準后，可以采用劃撥方式優先供地;營利性養老服務機構建設用地，以協議出讓方式供地，土地出讓金收取標準按工業企業對待；對征收集體所有的土地建設養老服務機構的，可按照國家和省有關規定免收土地管理費、土地使用權初始登記等行政事業性收費（證照費除外）；鄉（鎮）村公益性的養老服務機構建設用地經依法批準可以使用集體所有的土地。興辦民間養老機構還可以通過對舊廠房、民用設施改建擴建的方式，經規劃部門和政府有關部門審批,采取多種形式來解決。我省蚌埠市采用這種辦法，解決了民辦養老機構的用地問題。

2、認真落實減免對養老機構的收費政策。要按照省政府辦公廳《關于加快發展養老服務業的通知》（皖政辦〔2006〕68號）規定的我省養老機構用電、用水、用氣給予照顧等優惠政策，在執行中確保貫徹落實。

建議免收或減收興辦養老服務機構設施建設的城市建設配套費用。免收或減收的城市建設配套費用包括建設養老服務機構的征地管理費（市留成部分）、重點建設統一征地預備費、工程定額測定費、白蟻防治費、綠化費、供水工程建設資金、人防建設費、城鎮垃圾處理費。

3、嚴格落實稅收優惠政策。根據財政部、國家稅務總局《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》（財稅〔2000〕97號）規定，我省制定了相應的稅收優惠政策，在實際工作中要嚴格落實。鑒于老年公寓等養老服務機構的興辦投資大、周期長、收益慢，建議在興辦和運作之初的5年內，一律視為非營利的機構，享受相應的稅收優惠政策。

4、加大金融機構扶持力度。民辦養老機構在社會化養老大趨勢中，已經成為一支很重要的力量。建議金融機構對民辦養老機構及

其建設項目的信貸投入，適當放寬貸款條件，并提供優惠利率。對于規模較大、前景較好、市場急需的養老服務項目，財政部門應給予必要的貼息貸款并配合做好擔保機構的協調工作。

5、實施政府補貼。建議對民辦養老機構安排財政資金按床位規?；虼参蝗胱÷史只蛞淮涡越o予資金補貼。要在降低準入門欄的同時，以切切實實的措施和看得見的物質支持引導社會資金投入養老機構建設，幫助民辦養老機構得以生存和發展。這也是外省市普遍的、行之有效的做法。

(四)促進投入主體的多元化。

發展養老服務業應充分調動各種所有制經濟的積極性，除了各級財政作為養老服務機構的投入主體以外，鼓勵社會組織和個人以投資、承包、租賃、托管、股份制等形式參與養老服務業的發展，形成投資主體的多元化，促進養老服務事業快速健康發展。

1、以多種形式吸引社會資金的投入。通過政策引導，鼓勵民間組織、企業和個人采取獨資、合資、合作、聯營、參股、租賃等方式創辦養老服務機構。加大政策扶持力度和規范管理，積極培育和發展社會服務團體及社會中介組織，促進民辦養老機構快速健康發展。

2、通過募集社會慈善捐贈拓展資金渠道。尊老、愛老、助老是中華民族的傳統美德，開展社會化養老服務是對這一傳統美德和炎黃“孝”文化的傳承和升華，理應受到社會各界、港澳同胞和海外僑胞的理解和支持。各類養老服務機構要通過加強內部管理、拓展服務項目、提高服務質量，樹信譽、立品牌，積極開展各種形式的募捐、認養、認供、認捐活動，即滿足了有識之士的愛心表達，也拓展了養老機構的資金渠道。

3、進一步發揮福彩扶老、養老作用。中國福利彩票具有“扶老、助殘、救孤、濟困”的發行宗旨，應當充分發揮福利彩票的社會養老作用。建議提高福彩公益金的“扶老”資金使用比例。近幾年，青島福彩注入養老資金1.2億元，建立了集養老、護理、醫療、教育、休閑娛樂、藝術進修等為一體的航母級綜合養老機構，構筑了青島市社會養老事業高中低檔的全國知名服務品牌。江西省級福利彩票公益金，四年投入4億元，集中力量支持了農村“敬老工程”的需要，促進了農村養老事業的快速發展。

（五）推動運行機制的市場化

1、深化公辦養老服務機構內部管理方式改革。通過對用人、用工和分配三項制度改革，建立與社會主義市場經濟體制相適應的運行機制。鼓勵非公有制經濟參與社會福利養老單位的產權制度和經營方式的改革，依法將經營權以承包、租賃、出讓、委托經營、參股等方式轉給企業、社會組織或個人以及外資等市場主體，由其按照自主經營、自負營虧、自我發展、自我約束的原則為老年人提供無償、低償和有償服務。逐步實現由政府舉辦養老服務機構為主，向由政府與社會力量多元化投資主體興辦轉變。

2、調動社會力量，大力發展社區居家養老服務業。鼓勵和支持社會資本投資興辦以老年人為對象的老年生活照顧、精神慰藉、家政服務、心理咨詢、康復服務、簡單就醫、水電維修、緊急求援等，為居家養老的老年人提供養老服務。鼓勵和支持下崗失業人員創辦家庭養老院、托老所，以創業促就業，并積極提供各種服務。鼓勵和支持慈善機構民間組織興辦養老服務機構。鼓勵和支持外資企業進入養老服務機構和養老產業，以形成多種力量發展社會化養老服務事業的新格局。

（六）加強養老服務隊伍建設

社會化養老服務涉及生活照料、精神慰籍、心理調適、康復護理、臨終關懷、緊急救助等方面,從業人員需具備一定的專業知識和職業道德,同時，社區組織要倡導、引導廣大老年人積極參與社會化養老服務活動，變消極、被動養老為積極養老，建立老人自我養老服務隊伍，因此,發展社會化養老服務必須實行專業化隊伍、志愿者隊伍和老人自我養老服務隊伍相結合的養老服務隊伍。

1、要引進專業人才，注重對高素質的人才培養和儲備。要利用我省現有的相關院校社會學專業，培養、培訓高素質的社區為老服務管理和服務人才。要打通高校畢業生進入社區工作的通道，通過招考、招聘和定向培養，吸收一批年輕優秀的人才充實到社區養老服務事業。同時要加強對從業人員職業技術培訓和職業道德教育，規范服務標準，擴大服務范圍，提高服務質量。

2、專業人員隊伍要與再就業工程相結合。通過招聘社區下崗失業人員，經過專業培訓，持證上崗，為社區老人提供生活照料、護理和陪護專業化服務，滿足老人的不同需求。

3、整合社區人力資源，大力發展社區志愿者隊伍。在當地共青團、婦聯組織和大專院校的支持下，通過開展和諧社區、共建家園等活動，努力造就一支由黨員、干部、學生等組成的專、兼職人員和志愿者相結合的社區志愿者隊伍。

4、建立起一支老人自我養老服務隊伍。利用老年人同老年人容易溝通的優勢，結成助老服務對子，自己管理自己，自己服務自己，這是變消極、被動養老為積極養老、實現“老有所為”“老有所樂”的重要途徑。建議社區積極組織由低齡老人和中齡健康老人為高齡、生活不能自理的失能老人服務的隊伍。社區可采取一定的方式，將老年人養老服務活動作為“養老儲蓄”記載下來，待其本人到達一定年齡后，可以免費享受相同的服務時間，形成一種“人人付出，人人享有”的良性養老服務循環機制。同時還聘請一批德高望重的老同志參加社區管理服務工作。

養老服務社會化，還需要加大社會宣傳，創造一個全社會參與、人人關注養老服務的良好氛圍。并充分整合社會養老服務資源，利用現代網絡信息手段，在我省城鎮社區都能搭建一個功能齊全、服務完善，能夠滿足社區所有老人養老服務需求的居家養老服務平臺。

《安徽省城鎮養老服務社會化現狀與對策研究》課題組

課題顧問：朱維芳

課題指導：侯世標 戴培昆

課題組長：辛朝惠 嚴方才

課題組成員：凌宏彬 段賢來 何宏葆 高勇 夏波 常小美

二〇〇八年九月五日

第五篇：養老服務社會化調研報告

實施養老服務社會化 存在的問題及對策建議

**是我國進入老齡社會較早的城市之一，2000年已進入老齡化社會，比全國提前10年左右。以銅梁為例：據統計，我縣共有60周歲以上老年人15.4萬人，占全縣總人口的18.4%，比全市高1.2個百分點，比全國高4.7個百分點。老年人每年以6%的速度持續增長，已提前10年達到全國老齡化水平。全縣有空巢老人8萬余人，占全縣老年人口的52%。老齡人口總體呈現出規模大、增速快、空巢老人多的特點。隨著人口老齡化程度日益加劇、家庭小型化、空巢化以及年輕一代面臨的巨大社會競爭，單純由政府提供機構養老已不能滿足養老需求，實施養老服務社會化已成為大勢所趨。

一、養老服務社會化的基本內涵

養老服務是指為滿足老年人物質、精神、文化等方面的需求為其提供的服務。養老服務社會化主要是指服務對象和服務提供主體的社會化轉變，不再是原來單一的政府福利供給方式，它是養老事業的發展方向。主要內涵包括以下幾個方面：

(一)投資主體多元化。打破由政府和福利機構包辦養老事業的格局，鼓勵社會組織、企業和個人共同參與，投資興辦社會化、市場化的養老機構，形成多渠道、多元化投資，多種所有制形式共同發展的格局。

(二)服務對象公眾化。改變傳統養老模式主要由福利機構向“三無”老人、“五?！崩先说忍厥馊巳禾峁B老服務的局面，面向全社會老人并根據服務對象的不同情況，實行有償、減負或無償等多種服務。

(三)運營模式多樣化。改變以往養老福利機構全部由政府投資、政府管理的模式，引入政府投資建設，委托專業化管理，政府不投資建設而補貼部份入住老人費用;民間投資建設，按照市場化模式運營等多種運營模式。

(四)服務形式多樣化。通過拓展養老機構社區服務等服務項目，增加如托管、心理咨詢、康復治療等各種養老服務，為家庭提供支持。

(五)服務參與公共化。養老服務網絡的構建，除了政府的主導和非營利組織的運作外，廣大志愿者的參與也是一個重要的系統支持，特別是在社區養老服務中大力開展志愿服務活動，不僅可以通過互幫互助為老年人提供便利，而且還有利于加強社區的精神文明建設。

二、我縣實施養老社會化開展的主要工作

(一)全面落實各項養老政策。我縣始終以科學發展觀為指導，堅持“以民為本，為民解困，為民服務”的宗旨，把社會養老工作擺在民政工作的突出位置，采取切實有效的措施，抓好五保供養、高齡補貼等政策的落實。全縣現有五保戶2599人，城市三無人員1754人。自2012年10月起，農村五保供養標準由原240元/人·月調整為270元/人·月，城市三無人員供養標準由原370元/人·月調整為415元/人·月，均達到市政府規定的供養標準。全縣1686名90歲以上老年人每月按時領取了高齡生活補貼，其中，90—99周歲老人每人每月200元，百歲老人每人每月400元，補貼標準居全市前列。

(二)統籌推進養老服務設施建設。2010年，籌集資金1500萬元修建銅梁縣福利中心，采取慈善損贈、市級支持、自籌等方式，籌集資金940余萬元，新建了土橋、二坪、安溪、白羊、蒲呂、圍龍敬老院;2011年，投資690萬元，新建少云、安居和石魚3所敬老院，擴建高樓敬老院;目前公辦養老機構74所，共有床位2400張。同時，鼓勵發展民辦養老機構。目前民辦養老機構共6所，有床位800張，入住率達90%。我縣還建成老年大學1所、老年活動中心1所。

(三)順利推進社區養老。2011年以來，我縣相繼建成巴川街道正街、和平、龍山、東方4個社區老年人日間照料所，為老年人提供文體娛樂、培訓和免費體檢等服務。2012年，又在8個鎮街各選定1個社區或村作為全縣社區養老示范點建設，建成10個星光老年之家和12個社區綜合服務站，為老年人開展健康娛樂活動提供了陣地保障，為2015年前實現全縣50%的村、100%的社區建成社區養老服務站做好示范、引領。

(四)多舉措提高服務質量。一是加強養老服務機構管理。敬老院實施“268”管理制度，進一步規范了敬老院的組織建設和日常管理。對民辦老年公寓實施“兩規范一標準”(即：老年人建筑設計規范、老年人社會福利機構基本規范、養老護理員國家職業標準)。每年對全縣老年公寓和敬老院進行全面檢查，加強對社會養老服務機構的監管，切實維護老年人的合法權益。二是加強從業人員培訓。每年選送部分養老機構從業人員到市局進行培訓，縣民政局每年采取參觀見學、集中培訓、崗位練兵等形式對養老機構從業人員進行培訓，不斷提高養老服務人員的服務水平。三是提高從業人員待遇。2010年以來，兩次提高養老機構從業人員待遇。從2013年7月1日起，按院民50人以上、20人-50人(不含)、20人以下(不含)的院長，每月工資分別由1200元、1000元、1000元提高到1470元、1365元、1260元，敬老院炊事員、護理員由900元提高到1155元。今后，建立與最低工資標準聯動機制，從重慶市人力資源和社會保障局發布我縣最低工資標準生效之月起，以上四類人員分別按最低工資標準的1.4倍、1.3倍、1.2倍、1.1倍調整工資待遇。四是組織志愿服務活動。全縣組織志愿者隊伍500余名聯系了306名空巢老人，在農村實行了鄰里親友結對幫扶空巢老人的制度，定期看望、生活照料、解決糾紛等，極大地發揮了社會的關愛，提高了老人對社會的認可度。

三、推進養老服務社會化存在的主要問題

(一)法規政策滯后，配套政策難落實。當前對養老服務機構管理的法規如《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《社會福利機構管理暫行辦法》等等大都是1998年至2001年期間制訂發布的。自2000年國家提出社會福利社會化改革思路以后，從上到下相繼出臺了支持社會力量興辦養老服務機構的優惠政策，特別是去年，重慶市人民政府辦公廳出臺了《關于扶持發展社會辦養老機構的意見》(渝辦發〔2012〕252號)。在實際執行中，由于涉及的單位多，沒有詳細的實施細則，兌現優惠政策的難度比較大，主要表現在落實土地難、享受補助難、審批時間長，嚴重制約了民辦養老機構的發展。

(二)布局規劃隨意，投資回報周期長。地方政府對養老服務社會化發展缺乏統一整體的規劃，沒有具體的網點布局，民辦養老機構在設點、數量、規模等方面的隨意性比較大，致使民辦養老機構的建設與發展比較零星，沒有統一的標準。另外，養老服務業初期投入較大、服務成本較高、投資回報周期較長、經營風險較大，致使投資者思想顧慮較大，投資積極性不高。據測算，新建養老機構平均每個床位要投入3萬元(不含土地費)，辦一個100張以上床位的養老機構投資要300萬以上。目前的補助標準是：新建100張床位以上且符合條件的每張給予4000元的補助，租房新建且租期在5年以上辦50張以上床位的每張給予1000元的補貼，補助標準很低。

(三)服務內容單一，從業人員水平低。目前，社會養老機構提供的服務仍側重于生活起居、日常護理，而對醫療保健、精神慰藉、文化娛樂、體育健身、法律維權等其它項目的服務重視不夠，難以滿足老年人的多層次需求;從業人員大多以臨時招聘為主，未經專業培訓，邊干邊學，同時因為待遇不高、勞動強度大、社會偏見等原因，專業的養老服務從業人才引不起、留不住，從業人員流動頻繁，工作穩定性不高。

四、推進養老服務社會化的對策建議

(一)把養老服務體系建設納入經濟社會發展總體規劃。一是要制定科學系統的養老服務體系總體規劃。結合經濟社會發展現狀，站在養老產業化的高度，以適度普惠為目標，建立與人口老齡化相適應、與當地經濟社會發展水平相協調，基本滿足老年人的服務需求、覆蓋城鄉的基本養老服務體系總體規劃。要把養老服務體系建設作為剛性指標，統盤考慮，同步實施。二是要把養老服務體系建設納入城鄉建設總體規劃。根據人口老齡化的發展趨勢，規劃好養老機構、養老設施的整體布局，在土地劃撥、建設標準設置等方面進行宏觀考慮，項目設施要納入地方城鄉建設總體規劃，項目用地要納入土地使用總體規劃，多方籌措資金，保證項目如期實施。三是要細化各項指標，分步實施。政府要積極承擔養老事業的公共服務和市場監管職能，建立養老事業考核激勵機制，將養老服務體系建設納入考核指標。

(二)政策層面給予足夠支持。要結合實際，制定出臺操作性很強的相關配套政策，不斷豐富和擴大養老服務社會化的政策體系?？梢钥紤]制定為民辦養老機構服務人員購買公益性崗位、提高床位補助費。對社會力量興辦的養老機構，要幫助落實優惠政策，在審批、各種手續辦理等方面建立綠色通道，對有關手續費用給予減免。

(三)拓寬投資渠道。要充分發揮政府的主導作用，根據經濟社會發展需要，在資金投入上對養老服務機構配套設施予以傾斜，逐年增加對養老服務事業的投入，重點建設一批基礎性、示范性的社會養老機構。同時，積極動員民間力量，鼓勵社會組織和個人以投資、承包、租賃、托管、股份制等形式參與養老服務業的發展，形成投資主體多元化，解決社會養老投資難的問題。

(四)積極鼓勵居家養老。居家養老是由家庭養老向社會化養老過渡的一種養老方式，是今后老齡化社會的一種主要養老方式。一是加大政府投入。建設社區居家養老服務中心(站)，充分發揮社區在居家養老中的基礎性作用。有關部門要采取有效措施，積極推進養老服務中心(站)建設?？捎伤诮值澜鉀Q活動場所，市、區(縣)兩級財政補助必要的開辦資金。同時動員社會力量積極參與并募捐，用于居家養老服務補貼，帶動居家養老服務社會化，以適應居家養老服務發展需要。二是完善社區服務。社區居家養老服務需要服務平臺，其基本功能要滿足老年人多層次的需求。要充分利用現有的社區老年娛樂活動中心，提供菜單式的服務;要整合現有養老資源向社區延伸，開設老年人日間照料中心，接收附近社區的老年人;結合社區衛生服務機構的新、擴、改建，探索建立社區衛生服務型的養老機構，既滿足社會對托老機構的需求，又實現醫療機構非衛生渠道的床位擴張和社區衛生服務功能的完善。三是推進農村老年公寓建設。政府要予以鼓勵和支持，出臺具體扶持政策，在土地、規劃、消防以及財力方面制定相關規定，在土地方面，對符合條件的可以劃撥方式供地;在規劃方面，對發展養老設施等社會公共事業在審批上予以支持;在財政方面，對村辦老年公寓給予資金補助，以推動農村老年公寓的建設。