第一篇：治理模式：貴在修正其所以有

管理之窗

治理模式：貴在修正其所以有

（提要）美國咨詢公司(GRANT THORNTON)的調查顯示，中國商業領導人的壓力是世界最高的，中國大陸經理人中有76％感覺緊張有壓力。造成這種現象的原因是多樣的，其中重要的一點，當屬“不好修正其所以有，啖啖常欲人之有”——在尋求擴張、保持管理本色、選擇治理模式上莫不如此。而公司治理模式的“所以有”，不僅是指傳統文化的神韻，更是指當代政治優勢。

（小標題）政治優勢應當成為公司治理的“所以有”

公司治理問題的提出，從一定意義上講就是要解決“所以有”的問題。在兩權分離中，企業高管調用企業資源，心中當然應該時常想著公司“所以有”，即要對投資者等相關利益主體負責。而治理模式的“所以有”指得是在兩權分離之前，公司作為一個經濟實體賴以存在的基礎。治理模式的確立和選擇，應當是對這種基礎的強化而不是相反。

“不好修正其所以有，啖啖常欲人之有”出自《荀子?富國篇第十》，有學者認為這句話是荀子在齊國稷下學宮論戰時所說，針對邦國理財，意在勸導人君重視對已擁有財富的珍惜，不能總是圖謀占領他人財富。否則，“在國國危，在人人危”。中國商業領導人壓力感的居高不下，與此不無關系。當然，現代企業經營并非一定是“常欲人之有”，但是在指導思想上“不好修正其所以有”的問題是存在的，在公司治理中也是一樣。公司治理無疑是要幫助商業領導人排解內憂外患，如果只把國外的治理模式拿來坐享其成，忽視了自己的“所以有”；那么，資金流動、敗德行為、激勵失效等“內憂外患”只能集于一身。商業領導人的積勞成疾、自殺案件頻現，足以引起我們對公司治理狀況的警醒。

其實，任何治理模式都有其“所以有”。比如德日治理模式被稱為是銀行控制主導型，其“所以有”是銀行處于公司治理的核心地位；英美的公司治理模式中沒有監事會，其“所以有”是社會監督的相對成熟，遵循決策、執行、監督三權分立的政治框架。他們的治理模式當然值得我們借鑒，但是其“所以有”是難以照搬的，我們不能“常欲人之有”而忽視我們自己的“所以有”。無庸諱言，我國企業的“所以有”就是我們的政治優勢。有資料表明，北京奧運會商業上的成功，與中國所具有的政治優勢密切相關。政治優勢可以表現為四種力：“核心力”（黨組織的堅強核心領導）、“思想力”（優良的思想政治工作傳統）、“政治合力”（將各地區各部門的力量凝聚起來）和“向心力”（認同感與自豪感）等等。

治理模式與“所以有”是源與流的關系。如果說在公司治理的具體形式，即流上可以有

不同的選擇、組合；那么在源頭上往往是既定的，“所以有”的存在不以我們的意志為轉移。例如在治理模式的選擇上我們可以用新三會代替老三會，或者同時發揮好新三會與老三會的作用；但是有一點應當肯定，政治優勢不能丟，而應當在選定的治理模式中充分表現出在先的政治優勢來，至少在國有或者國有參股企業中是如此。即使在典型的民企中，也不能在同樣的社會背景中另搞一套，應當認識到政治優勢與股權權重的一致性，將兩方面很好地結合起來，有助于以政治優勢增強競爭優勢。

（小標題）“所以有”的價值貴在不斷實踐和修正

荀子所謂“修正其所以有”，“所以有”與“修正”是形影相隨的。當我們承認公司治理應當堅持政治優勢這個“所以有”的時候，如何“修正”的課題往往也就擺在我們面前，即修正藥業董事長修淶貴先生所堅持的“修正”課題。與修淶貴先生“修正力”源自中醫智慧和儒家思想不同的是，公司治理的“修正其所以有”重在發揮現實政治優勢的作用。

政治優勢不是一成不變的，需要與時俱進，需要企業在市場經濟中進行創造性的發揮。這種創造性的發揮就是“修正”，比如政治優勢中的“核心力”在公司治理中就會表現出自己的特殊性。市場經濟條件下企業黨組織固然處于服務保證的地位，但是假如自身失去了“核心力”，服務保證地位就會被空置。比如目前常由董事長兼任黨委書記，那么董事長能否抓好黨組織建設，就成了發揮政治優勢的關鍵。從寧波開發投資集團有限公司董事長、黨委書記賀松青最近墜樓身亡的案例來看，亦與黨組織的反腐倡廉有關。假如賀松青能在自己身上始終體現政治優勢，保持健康的組織生活，或許不至于在“失蹤”多日后不為組織所知，突然在公司所在的辦公大樓上走向不歸路。

需要指出的是，“修正其所以有”的前提是要遵循“其所以有”。修正不是背叛，修是為了正，目的是去掉不符合新情況的部分，讓“所以有”在實踐中產生更強的指導意義，即產生“修正力”。英美模式的公司治理也在不斷地其修正“所以有”中強化外部監督作用的，例如在2001年，美國公司的財務丑聞頻頻曝光，參眾兩院迅速通過了《公司改革法》；在2008年以來的金融危機中，美國總統奧巴馬動用行政權限制華爾街的高薪，證券交易委員會對高盛集團的指控等等。標榜相互獨立、互相制衡的立法權、行政權和司法權，一個也沒有缺席。我們在公司治理中發揮政治優勢也應當一樣，只有通過不斷地“修正其所以有”，才能反過來對實踐產生更有針對性的“修正力”。

由此可以看出，在公司治理中“修正其所以有”雖然需要對傳統政治優勢進行批判，但更重要的是對企業經營產生“修正力”，即產生治理作用。這種“修正力”從校正錯誤的經營理念開始，最終要落實到每一個經營行為上。在修正藥業集團中，修正力表現為“修元正

本，造福蒼生；修德正心，開創無限”。修淶貴在倡導“修德正心”的“正心”文化過程中，讓一個負債400萬瀕臨破產的企業在12年后成為全國醫藥行業前10強，創造了中醫藥企業發展的新奇跡。當正確的經營理念、企業戰略得到認同之后，言行是否一致，是否存在現實差距等，就需要靠修正力來解決。形成一定的政治優勢，就有望取得事半功倍的效果。

（小標題）在“修正其所以有”中堅持治理的制度創新

如果說中國商業領導人在競爭中所承受的壓力需要一種機制分擔，那么在公司治理中發揮政治優勢就不是一個外加于企業的問題。通過“修正其所以有”，將政治優勢轉化為競爭優勢，應當成為治理模式的應有功能。按照現行《公司法》的規定，對“新三會”和“老三會”進行成功的嫁接，是在公司治理中“修正其所以有”的一條重要的途徑。這需要從思想觀念的修正做起。

首先，企業的健康發展需要兼顧股權優勢政治優勢。西方的公司治理模式堅持“股東至上”，在實踐中產生的一系列的負面影響，促使管理者反思這種一元治理模式的有效性；與傳統公司目標定位不同的治理命題——企業社會責任應運而生，導致新的公司治理理論的興起。這雖然不是商業領導人的良心發現，是為了使企業有長久的“生命力”，然而客觀上會帶來企業內部以及外部利益相關者的正式和非正式關系的一套結構和制度安排。被日本商界稱為“經營之圣”的京瓷靈魂人物稻盛先生表示，他就不聽那些“資本家”的論調。他認為公司治理除了“按照‘得’、‘失’來進行判斷，還要按照‘善’、‘惡’來進行判斷”。他所謂“以德而治”，在我國，就是要發揮政治優勢。

其次，公司治理的制度建設需要用政治優勢克服博弈慣性。有人習慣于把公司治理當作一套完整的制度，以為只要董事會、股東會、監事會將制度建立健全，就能避免經理人員的敗德行為。事實并非完全如此，實踐比制度條文復雜的多，無論制度設計怎樣周密，總有難以明確的空間。制度難以明確的空間就需要發揮政治優勢，以便揚長避短。華為任正非先生認為，企業“清晰的方向來自灰度”，灰度就是制度沒有明確的空間，清晰的方向就是政治優勢，表現為企業的價值觀和企業文化建設等等。共同保持方向的清晰，就有助于防止不同的利益主體利用制度的空子博弈不止。

再次，在發揮專業人才作用的同時必須強調政治視角。在市場的人才競爭中，企業重視高端專業人才無疑是正確的，但是這并非一定要堅持專家治企。美國公共管理大師盧瑟?古立克在研究專家治國時發現，在越來越小的領域中知道的東西越來越多的專家，往往會產生一種無所不能的感覺，同時也會把那個狹小領域當作整個世界。這就會帶來嚴重的問題，比如認為而把錢花在別的地方就是“純粹的浪費”。在公司治理中也是一樣，聘請專家擔任獨

立董事往往難以取得預期的效果，這從反面告訴我們公司治理不能放棄群眾路線和大局意識，后者都屬于政治優勢的范疇。

另外應當明確，在公司治理中“修正其所以有”是一個不斷進行制度創新的過程。需要通過“修正其所以有”的制度創新，使得治理機制能夠保持強大的政治動員能力和監督能力，以便為企業的科學發展提供思想、組織、文化等方面的重要保障。

第二篇：旅游景區治理模式

旅游景區治理模式

一、雅安碧峰峽模式

雅安碧峰峽模式也被稱之為整體租賃模式，1碧峰峽模式的產生 產生條件

四川雅安由于是全國年平均降水量最大的地區之一，因而也被稱為“雨都”。碧峰峽景區位于成都的西南方向，距離成都128公里，距離雅安市8公里。1986年碧峰峽被列入省級風景名勝區，但作為全國貧困地區的雅安市卻無力投資開發。景區內的農民祖輩守著青山綠水過著貧窮落后的生活，開采、砍伐景區內石頭和林木成為他們主要的收入來源，人地關系緊張。1993年，雅安市成立了外事旅游局，并投資200萬元開發碧峰峽。到1997年年底，景區累計投入580萬元，年接待旅游者僅1萬余人，年旅游收入僅30萬元。一方面，碧峰峽自然旅游資源價值較高，但相關的基礎設施落后，其建設需要大量資金，另一方面，雅安的財政又捉襟見肘，投入資金難以保證。碧峰峽景區的發展面臨極大的困難，這一困難在我國的其他景區也不同程度的存在。

碧峰峽模式就是在這種情況下產生的。雅安市政府根據自身的旅游資源優勢和旅游區位優勢，確立了旅游興市的發展思路，決定將旅游業作為新的支柱產業來培育和發展，希望盡快把雅安豐富的旅游資源優勢轉化為經濟優勢。碧峰峽景區以其良好的區位優勢和資源優勢成為雅安市委、市政府優先開發的重點。與此同時，原來以經營皮具、化工建材、商業零售的萬貫集團，存在著企業擴張的內在動力和產業調整的內在需求。當時西部開發的號角也己吹響，西部地區豐富的旅游資源和誘人的市場前景，吸引著萬貫集團的領導層，應該說這是一種資本的原始沖動。

產生過程

第一步，萬貫集團的調研分析。萬貫集團認為，國內旅游景區資源保護不力、服務質量低下、營銷宣傳乏力、產品缺乏特色等現象，根本上是由于傳統的景區投資經營規模造成的。因而，萬貫集團提出的開發思路是:讓一個企業對一個旅游景區在相當長的時間內擁有唯一的絕對控制權和開發經營權，既可以避免多家投資模式的多元主體、多重目標、分散決策、低效資源利用的弊病，又可以避免單一投資模式下的短期開發經營行為，實現旅游景區的可持續發展。長期經營和擁有絕對的經營權(即要求轉讓經營權)是萬貫集團投資的實質要求。當萬貫集團與四川省雅安市政府商談合作開發碧峰峽景區時，帶著發展地方經濟的強烈要求和招商引資的強烈渴望，經過雅安市政府的多方爭取與協調，兩者達成了整體性開發的協議。

第二步，簽約。1998年1月8日，成都市民營企業萬貫臵業投資有限公司(簡稱“萬貫集團”)與碧峰峽所在的雅安市政府簽訂《開發建設碧峰峽的合同書》，將碧峰峽的經營權轉讓給萬貫集團，由其在雅安市政府的監督下獨家開發碧峰峽景區，萬貫集團由此開創了在全國聞名的碧峰峽模式。

模式產生的影響

碧峰峽模式誕生之初，遭遇了空前的困難。1998年l月8日，當萬貫集團與雅安方面簽訂開發合約后，立刻就招致多方指責:“雅安市政府把國家資源轉賣給私人老板亂整”;“私人企業大肆侵蝕國家資源”，稍后，又有10名專家聯名將這一“敗家子”行為告到省上有關部門。1998年省建委在峨眉山召開的全省風景名勝資源保護會上“碧峰峽模式”被完全否定，在會上還幾次遭點名批評。正在萬貫人想盡辦法說服專家時，農民的巨大阻力又來了，雖然簽訂協議后，公司馬上支付了該市最高標準的拆遷費，但尚有14戶得到全部拆遷費的農民在景區內不走，致使整體建設無法實施。在舊觀念、舊勢力代表的策動下，幾戶農民以政府“低價出讓資源、拆遷安臵不好”為由將

政府和企業一直告到國務院信訪辦。萬貫集團用事實逐一化解了矛盾。經過9個月的艱苦建設，碧峰峽這個昔日的窮山溝變成了一座環境優美的人間仙境，在經濟、社會和生態效益方面取得了巨大的成功。自1999年12月開業到2001年5月，景區共接待游客100萬人次，實現旅游收入1億元，利潤達到4000多萬元。2000年碧峰峽給雅安市財政增加500多萬元，成為第一納稅大戶，并為當地創造了近千人的就業機會，昔日全市最窮的下里鄉(碧峰峽所在地)一躍成為全市率先致富的小康鄉，僅年收入上10萬元的家庭就有十多戶，人均純收入在原來的基礎上增加了1086元，人均年收入達到8958元。至此，持反對意見的專家和當地農民基本接受了碧峰峽的經營模式簽訂協議兩年后，主管機構省建委首先承認了碧峰峽模式的成功，將當年的全省風景名勝資源保護會放到了碧峰峽來隆重召開。其后，省人大副主任劉永順在雅安市領導的陪同下到碧峰峽考察后，提出將在人代會上提議修改現行的《四川省風景名勝管理條例》，該條例中有的規定曾一度成為阻擋萬貫開發碧峰峽的“紅燈”。

碧峰峽模式誕生后，國家領導人朱熔基、李嵐清、錢其深、田紀云、楊汝岱等分別到碧峰峽視察，省委書記***、省長張中偉等領導頻頻到碧峰峽調研，國家旅游局的局長、副局長、以及國家其他相關部委的負責同志，10余個國家的駐華使節及20家海外強勢媒體記者均到碧峰峽考察，全國各地的旅游者更是絡繹不絕。一時間，碧峰峽成為了中國旅游和西部大開發一個熱點和亮點。至此，碧峰峽模式己經得到官方的默許和輿論的支持，應該說雅安市和萬貫集團實現了雙贏。

2、碧峰峽模式的特點分析

特點之一:成功突破所有權與經營權不可分離禁區，這是碧峰峽模式的核心內涵。《四川省風景名勝管理條例》第十三條的規定是阻礙碧峰峽模式的最大的地方性法規，其中規定:風景名勝區及其外圍保護地帶的重要地段，不得設立開發區、度假區，不得出讓土地，嚴禁出租轉讓風景名勝資源。而碧峰峽模式的核心就是“政府出資源，企業出資金”，“政府出資源”就是出租轉讓行為。1985年6月國務院發布的《風景名勝區管理暫行條例》第八條也規定:風景名勝區的土地，任何單位和個人都不得侵占。風景名勝區的一切景物和自然環境，必須嚴格保護，不得破壞和隨意改變。所以，政策法規風險是萬貫集團投資碧峰峽的最大的風險，如果被戴上違法經營的帽子，不僅無法獲得收益，而且連前期的巨額投資都無法收回，因為前期很多投資用于農民搬遷和基礎設施建設。好在萬貫集團以實際行動抵住了各方的壓力，用成功的事實對相關法規提出了臵疑。

特點之二:獨家投資、獨家長期租賃經營是碧峰峽模式成功的必要保障。彭德成(2002)認為，旅游景區的開發，是旅游資源與投資主體的結合。根據投資主體的多寡，旅游景區開發模式存在“1+多”和“1+1”兩種方式。前者是指一個景區與多家投資主體的同時結合，國家、集體、部門、個體等一起共同投入該旅游景區的開發經營;后者則是一個旅游景區僅與某一家投資主體相結合，由該投資主體獨家控制，壟斷性經營。碧峰峽模式采取的就是“l+1”模式，由萬貫集團獨家投資、獨家長期經營。從投資方萬貫集團的角度來看，在信用缺失的經濟環境下，由于資本意愿多元化，“1+多”模式容易導致矛盾從生，制肘不斷的現象，旅游景區的持續經營也就難以維繼。從資源所有者—政府的角度來看，旅游資源的保護是頭等大事，而資源保護的人為威脅就是經營企業的“殺雞取卵”的短期經營行為。政府賦予企業長期的經營權，就是在引導企業的經營行為由短期利益向長期利益轉換，長期利益的實現就要求保護生態環境，實現可持續發展，這樣以來，資源所有者和企業的目標就合而為一，實現了雙贏。

特點之三:對旅游資源的有力保護是碧峰峽模式存在的基本前提。《開發建設碧峰峽的合同書》簽訂之初遭到方方面面的反對，其主要原因就是擔心經營權的轉讓導致旅游資源的破壞，因而資源能否得到良好的保護也就成為碧峰峽模式能否成功的關鍵。四川雅安萬貫碧峰峽有限公司董事長陳清華從理念上提出了“深生態開發、邊緣性效應”的深度開發模式。萬貫碧峰峽有限公司堅持:A.確立三個指導思想:景區生態是景區的生命、生態效益等于或者大于經濟效益、不僅僅使環境得到保護，而且使環境更美好，更豐富;B.在規劃中，做到三個“之外”:主要接待設施建在核心景區之外、污染物排放在景區之外、農民搬遷到景區之外;C.在建設中，實行門前三包政策:建設隊伍包種

(砍一顆樹補種十顆樹)、包補(毀壞一平方米草地，補種十平方米)、包賠(如屬不可彌補損失，則施工隊伍應承擔十倍罰款);D.在經營中，處理好三個關系:把動植物、水、空氣、巖石、文物、陽光等資源當作景點向游人介紹、把動植物，水、空氣、巖石、文物、陽光等資源當作企業的財富與資產進行管理，把生態效益放在比經濟效益更高的角度處理;E.在管理中，建立了三個保障:健全生態保護的機構、人員、資金，對游客、員工、社區居民進行生態教育，考核景區領導的指標應有經濟效益、社會效益、生態效益三方面的內容。多年來，萬貫碧峰峽有限公司對旅游資源的保護取得了突出的成績，也得到各方面的認可。

特點之四:良好的監督協作機制是碧峰峽模式順利運行的機制保證。對于一個企業來說，政府的力量處于優勢，尤其是在目前的經濟轉軌時期更是這樣。如果缺少當地政府的總體協調，碧峰峽模式也無法生存。當然政府還要通過景區管理委員會行使監督權和國有資源轉讓的收益權。

特點之五:媒體的正面造勢是碧峰峽模式成功的外在關鍵因素。碧峰峽景區在運營之初，曾花大力氣通過主流媒體對碧峰峽進行積極的、正面的報道和宣傳，這些正面報道為碧峰峽模式的成長贏得良好的輿論環境。首先在四川很有影響的《華西都市報》的頭版頭條顯著位臵大篇幅刊登《碧峰峽模式》、《碧峰峽精神》、《碧峰峽沖擊波》等文章。其后又邀請了上至國家總理、下至省委、市委書記等黨政領導來碧峰峽參觀訪問，借機通過各種媒體資源在全國進行大規模的正面報道。毫無疑問，沒有媒體的正面報道，碧峰峽模式只能胎死腹中，無法存活。因為碧峰峽模式本身有“違規”嫌疑，在此過程中，強大的輿論力量足以達到“積毀銷骨”的作用。萬貫人很清楚地意識到這一問題，花大力氣借媒體的力量進行正面報道。與碧峰峽模式形成鮮明對比的是，2002年希望集團劉永好運作桂林山水的失敗，很大程度上來自于媒體的負面炒作。《北京青年報》首先以“億元“買斷“桂林山水”的提法展開討論，“買斷”兩字激起了最大范圍的反對聲，最終第二個“碧峰峽模式”胎死腹中。

3、碧峰峽模式治理結構分析

碧峰峽景區由萬貫碧峰峽有限公司經營，具有獨立的法人地位，其治理結構有一般工商企業股份公司治理結構的基本框架，同時具有旅游景區企業的特性

治理的主體

1998年1月8日以前，雅安市政府及碧峰峽所在地方政府是該景區的治理主體，也就是說地方政府是碧峰峽的治理主體。1998年1月8日以后，原有的治理主體轉變為宏觀管理主體，而萬貫碧峰峽有限公司非常明確地成為碧峰峽景區的新治理主體，負責該景區的長期經營。兩個主體的轉換，實質上是兩種體制的轉換。前者是計劃經濟的代表，后者是市場經濟的代表。在碧峰峽景區的發展過程中，顯然后者更適合于作為景區的治理主體。

所有權與經營權

所有權與經營權的分離是碧峰峽模式的最大特征。碧峰峽屬于省級風景區，所有權歸國家所有，由建設部門和當地政府具體管理，享有收益權和監督權。萬貫碧峰峽有限公司擁有碧峰峽景區的長期經營權，獨家開發、整體規劃、市場化經營。按照公司治理結構理論，擁有所有權的政府和萬貫集團之間形成的是委托代理關系，萬貫碧峰峽有限公司就是代理人。

監督與控制機制

由景區所在地政府設立專門的景區管理委員會，作為政府派出景區管理的監督控制機構，行使政府對旅游景區的行政管理職能。這種行政管理職能表現為宏觀的管理和協調，并不介入景區內部具體的管理工作。其行政職能包括:負責旅游景區的規劃編制和實施;按照規劃審批旅游景區建設項目，對旅游景區日常經營管理及旅游資源與環境的保護措施進行有效監督，協調景區開發經營與地方政府和當地居民的關系;通過各種行政、立法、稅收、物價、計量、工商、行業管理等手段對景區進行宏觀監督與控制。碧峰峽管理委員會的成員由地方政府委任，按照公務員管理。委員會主任由雅安市的政府首腦兼任，其委員由政府相關部門(如旅游、交通、建設、林業等部門)的領導組成。

經營機制

經營機制決定了公司治理中的股權安排、利益分配等問題。在碧峰峽模式中，由雅安市政府和萬貫集團共同組建萬貫碧峰峽有限公司，政府以景區旅游資源使用權及其配套設施入股(不占最大股份)，萬貫集團以資金入股，并控股。政企雙方成立董事會，董事長由出資企業—萬貫集團的陳清華擔任。董事會為景區開發經營最高決策機構，決定景區的重大開發經營活動。但董事會決策的開發建設項目必須經管理委員會批準后才能實施。作為“承包人”的萬貫碧峰峽有限公司向繳納租賃費。旅游景區的經理人員由董事會聘任、向董事會負責。

4、碧峰峽模式的風險分析

風險之一:政策法規風險。有人用“蛋殼論”來比喻碧峰峽模式的產生過程。蛋殼既孕育、保護生命，又束縛、限制生命。這里所指的“蛋殼”是一些政策法規。碧峰峽開發模式從始至今都有人指責其“違規”。碧峰峽模式突破了現有的風景名勝區管理體制和要求，從政府手中獲得了長期的獨家經營權。碧峰峽模式與現存政策法規的沖突可能產生兩種風險:其一是碧峰峽模式的推動者—雅安市主要領導的政治風險，“公然”違反國家法規而烏紗落地。其二是投資商—萬貫集團的投資損失風險，因為“違規”而被強行中途叫停，其投資于基礎設施、生態保護等項目的資金無法收回。幸而直到現在，這種沖突并沒有激化，風險也沒有轉化為現實。

風險之二:監督與控制風險。旅游景區的整體租賃經營是一種全新的委托代理關系，與發展比較成熟的公司委托代理關系不同，其本身還存在著不足與疏漏。因而，在此關系上建立的監督與控制機制就存在風險。其一是監督控制失效風險。因為旅游景區的監督者是碧峰峽模式的倡導者，在國家利益與企業利益發生矛盾時，可能會庇護開發商。再者，對碧峰峽的經營監督涉及財務、生態、環境、規劃等專業知識，監督者可能不具備全面的專業知識，因而發生監督控制失效風險，這種風險一旦發生，企業經營的外部不經濟行為就無法控制，就會發生破壞資源、危害生態的開發行為。其二是監督控制沖突風險。如果碧峰峽景區管理委員會的監督控制限制或阻礙了企業的經營開發，就會發生治理結構內部互相指責、互相拆臺的現象。從碧峰峽模式的實際運行來看，前一種風險比后一種風險發生的可能性大。

風險之三:合作的風險。由于旅游景區的開發經營的關聯性較強，涉及到的合作對象也較復雜。任何一個合作對象的不合作都可能導致該模式的失敗。涉及到的主要合作對象包括:地方政府、景區管理機構、景區投資企業和當地居民。從景區投資企業來看，如果不能按照約定的投資規模和投入時間組織資金注入景區，或者由于企業領導的更替、戰略目標的變化，合作關系就會被破壞;從地方政府及其景區管理機構來看，它是景區所有者的代表，也是景區保護的直接責任者，承擔著景區規劃的控制、景區項目的審批、景區經營的監督等職能，其風險主要來自于領導的更迭引起的合作關系的中斷。從景區所在地的居民來看，他們是景區經營的參與者，是景區人文環境的營造主體。基于經濟利益、文化沖突的關系，這些居民可能會破壞良好的合作關系。碧峰峽建設之初就遇到了這方面的阻力。碧峰峽模式在地方政府、景區管理機構、景區投資企業和當地居民之間安排了一個利益均衡機制，這種機制使得經營者有效地規避了合作風險。

二、安徽黃山模式

安徽黃山模式也被稱為上市公司經營模式，是指旅游景區企業經過股份制改造上市后，受景區管理機構的委托，代理經營包括門票在內的一切旅游業務，成為景區內唯一負責旅游經營的機構，對旅游景區實行壟斷經營。

1安徽黃山模式的產生 產生條件

極品級的旅游資源是黃山模式產生的客觀條件。黃山是我國旅游業的“元老”，是我國首批國家級風景名勝區，1990年黃山成為世界文化與自然雙重遺產(編號200一007)。黃山的自然景觀與人文景觀俱佳，尤其以奇松、怪石、云海、溫泉“四絕”著稱于世。強有力的管理主體是黃山模式產生的主觀條件。1949年，黃山解放，成立黃山管理處。1952年正式成立中共黃山管理處委員會。1979年，黃山管理處升級為安徽省黃山管理局(正廳級建制)。1987年以前，黃山景區的旅游開發建設、經營管理由安徽省政府直接負責。1987年12月，國務院批準設立地級黃山市，1988年在原省直黃山管理局級別與人員編制不變地基礎上，改為黃山風景區管理委員會(正廳級)。1989年安徽人大頒布的《黃山風景區管理條例》，授權黃山管理委員會代表黃山人民政府管理黃山風景區，其主任由黃山市政府市長兼任。黃山由管委會統一管理，景區經營授權給國有獨資企業—黃山旅游發展總公司負責。1999年6月，原黃山旅游發展總公司更名為黃山旅游集團公司。

產生過程

安徽黃山市為了加快黃山旅游資源的開發利用，也為了落實鄧小平“把黃山的牌子打出去”的指示，經安徽省體制改革委員會批準，1996年11月18日，由黃山旅游發展總公司以其所屬景區中的十余家旅游單位的經營性資產作為出資獨家發起，并向境外投資者募集股份設立黃山旅游發展股份有限公司。1996年11月22日，黃山旅游8000萬B股成功上市;1997年4月17日，黃山旅游4000萬股A股上網發行，5月6日在上海證券交易所掛牌上市。黃山成為第一個真正意義上的以旅游資源為依托上市的旅游景區。也是我國旅游業上市公司中一家既發行B股又發行A股的旅游上市企業，成為旅游景區治理模式最成功的代表，成為“中國第一支完整意義上的旅游概念股”。安徽黃山模式源于股份制企業經營模式，后發展為景區上市公司的經營模式。黃山模式的股本結構是典型的股權高度集中型，除了第一大股東還是黃山旅游集團公司外，還有股份比例很小的一些國際、國內的投資資本。

模式產生的影響

黃山模式能夠在最短的時間內募集到能夠長期使用的巨額資金，而且不會形成負債，同時能夠將現代企業的經營機制引入景區經營，上市后的黃山景區促進旅游資源的有效利用，其優勢是十分明顯的。截至2000年底，共接待海內外游客1700余萬人次，旅游收入30億元，創匯7億元。總資產從2.3億元上升到10億元，凈資產達6.86億元，股票市值40多億元。黃山景區實現了從粗放型經營向規模化、集約化經營的轉化，也實現了由接待服務型向旅游經濟產業化轉變的歷史性跨越。黃山模式成功后，在全國產生了巨大的影響，有不少的景區試圖采取該模式尋求新的發展，取得成功的景區是四川的峨眉山景區和廣西的桂林景區。陜西秦始皇陵景區試圖采取黃山模式經營上市，但一直未能成功。

2、安徽黃山模式的特點分析

特點之一:安徽黃山模式是我國最早的真正意義上的旅游景區上市公1996年和1997年黃山旅游B股和A股成功上市，開創了我國旅游景區通過上市融資謀求發展的先河，上市公司第一次成為景區公共資源和經營性資產的獨家經營主體，對景區實行壟斷經營，而且這一壟斷經營沒有時間的限制。因而，該模式在我國旅游景區治理模式的探索過程中具有里程碑的作用，其后的峨眉山、桂林的治理模式都是在沿襲黃山模式的發展思路。

特點之二:強有力的、高度集權的管理主體保證了黃山模式的成功。陜西旅游股份有限公司“兵馬俑”的上市所借鑒的是“黃山旅游”的模式，從1998年12月醞釀，結果仍然是失敗，原因可能

有很多，但與黃山模式比較起來，最大的原因就是缺乏黃山模式所擁有的強有力的、高度集權的管理主體。從1949年設立黃山管理處，到1988年設立正廳級的黃山風景區管理委員會，再到1989年授權管委會代表黃山市政府管理黃山，這一過程促成了強有力的管理主體的形成。黃山旅游發展股份公司成立后，按照現代企業制度的要求，建立了以公司股東大會、董事會、監事會為主要特征的法人治理結構。黃山風景區管理委員會是景區所有權的代表，負責景區資源的保護。景區經營開發權委托給上市公司，雖然從形式上看，景區管理權與經營權、開發權與保護權的“四權”分離，似乎削弱了強有力的管理主體。但實質上，黃山景區管理委員會主任、上市公司的最大股東、獨家發起人—黃山旅游集團公司董事長和景區上市公司董事長3個最為重要的職位由一個人兼任，其人選往往是黃山市政府的重要領導，由此產生的管理主體不但沒有削弱，反而更加高度集權。景區的管理體制和經營機制，名義上是政企分開，實質上卻政企不完全分開，景區管理委員會與上市公司之間名義上是委托代理關系，實質上卻是自己委托、自己代理。有人批評這種模式是“借上市公司之名，行政府經營之實”。盡管黃山旅游景區的治理結構并不嚴格符合上市公司的有關規定，但切合了我國目前乃至今后一段時間內旅游景區發展的客觀現實。一方面旅游景區的資源價值高、經營風險大、管理體制不順、當地農民問題突出;另一方面旅游需求巨大、發展建設資金匾乏、管理水平落后。目前的治理結構，既解決了上述阻礙黃山景區發展的問題，又利用了上市公司的有效監督的特點(按照國家對上市公司的管理要求，向社會公布重要經營事項、重要經營決策、重大人事變動和定期的經營業績，接受主管部門和全社會的監督管理)。

特點三:“鄧小平同志的重要指示”是黃山模式突破各種阻力的關鍵因素。“把黃山的牌子打出去”是鄧小平在1979年7月巧日同安徽省委、徽州地委負責人的談話上，做出的重要指示。世紀偉人的這一指示成為黃山景區治理過程中用來克服各種政策和體制阻力的靈丹妙藥。碧峰峽模式是刻意地借助媒體的力量造勢，間接地化解了各種阻力與責難，而黃山模式順理成章的借助更強大的力量—政治偉人的指示，成功排除各種困難與阻力。否則，黃山模式也難逃一劫。

3、安徽黃山模式治理結構分析

安徽黃山模式具有上市公司治理結構的一般特點，同時又具有旅游景區的治理特征。

治理的主體

黃山模式的治理主體仍然是由地方政府代表國家對旅游景區進行治理。首先成立景區管理委員會，作為地方政府的具體代表，擁有景區的所有權與經營權。其次成立國有獨資旅游發展總公司(或旅游集團)，接受景區管理委員會對景區經營權的委托，負責景區的經營開發。第三，旅游發展總公司作為獨家、控股發起人，吸收有關的優質資本(景區的飯店、旅行社、車船公司居多，后來內容擴大)，成立旅游股份有限公司，建立股份公司必須的監督機制。第四，旅游股份公司上市。景區管理委員會主任、景區旅游發展總公司董事長和景區上市公司董事長集于一身，權利相對集中。黃山模式的治理主體規格高于富春江模式，從管委會的廳級建制到被授權相對獨立地管理景區，都擁有較高的行政級別。

所有權與經營權

從黃山模式治理主體結構來看，形式上，所有權和經營權實現了完全的分離，所有權由景區管理委員會行使，經營權委托給景區上市公司。但實質上，兩權只是實現了部分分離，因為景區上市公司的最大股東是國有獨資旅游發展總公司，其分離程度的大小取決于國有股所占股權比例的大小。

監督與控制機制

盡管黃山模式產生的景區上市公司不是嚴格意義上的上市公司，但是，黃山模式是現有模式中監督與控制機制最為有效的模式。至少有三套監管機制:一是政府的監管，國有資產管理委員會從國有資產保值增殖的角度監管，景區管理委員會從保護景區資源的角度監管;二是中國證監會依據《證券法》等相關法律對景區上市公司的監督。三是景區上市公司的董事會、監事會、獨立董事、股東對運營狀況的監督。其中第二套監管機制是其他模式所不具備，也是非常有效的。因為《證券

法》規定上市公司必須進行持續信息的公開披露，從而上市公司的股東可以通過公司公開披露的信息來了解其經營情況和業績，并據此監督公司管理層次。此外，公司信息的公開也導致了景區上市公司的社會性，社會輿論也會監督公司的行為，這是一種很大的促進公司治理改進的力量。

經營機制

黃山模式的經營機制決定了公司治理中的股權安排、利益分配等問題。黃山模式的股權安排上文己經述及，旅游發展總公司是景區上市公司的最大股東，旅游發展總公司又是國有獨資公司。黃山模式中，景區管理委員主任、旅游發展總公司董事長、景區上市公司董事長一般由一人兼任(三位一體)，景區實行“五個統一”:統一價格、統一銷售、統一采供、統一企業形象、統一財務。這種經營機制的安排，形成了強有力且高度集權的管理主體，杜絕了旅游景區建設中非常普遍的“各自為政、互相扯皮”的現象，景區管理委員會借助上市公司的平臺自主經營，上市公司獲取的營業稅后利潤以國有資源專營權的方式上繳國家(地方政府)。盡管黃山模式的經營機制不完全符合上市公司的相關要求，但在我國旅游景區的治理實踐中卻發揮了極大的作用。

4、安徽黃山模式的風險分析

安徽黃山模式一是投資風險擴大化的風險;二是監管真空導致的資源破壞風險。此外，黃山模式存在的最大風險是旅游經營風險。成功的黃山模式所依據的旅游資源是世界級的優質資源，其經營風險顯得尤為突出。強有力的、高度集權的管理主體雖然保證了黃山模式的成功，但這種高度集權的體制也給上市公司的經營帶來風險:首先，高度集權產生的決策失誤風險。盡管黃山模式的所有權和經營權沒有完全分離，其主體還是國家(地方政府)，不存在代理成本的問題，即惡意經營、破壞資源問題。但是，在缺乏民主決策的環境下，極有可能發生“好心辦壞事”的事情。其次，景區多重目標造成的經營風險。對于旅游景區來說，經營的目標不僅是追求利潤最大化，追求最大投資回報，而且必須要考慮到社會效益和生態效益的實現。這三個目標受到政府官員、股東、當地居民、媒體等相關因素的影響，因此回經常發生矛盾。例如，景區管委會主任由地方官員擔任，同時又兼任旅游發展總公司董事長和旅游股份公司董事長，如果他(她)考慮自己在任期間的“政績”，就可能“大干快上”，全力追求經濟效益，而與其他兩個目標發生沖突。如果他(她)認為作為國家工職人員應該注重資源的保護和社會效益的發揮，那么就會與上市公司的經濟利益發生沖突。第三，景區經營范圍有限導致的經營風險。由于旅游景區屬于公共資源產品，其經營必然受到景區規劃、資源保護和環境保護等方面的制約。旅游景區發展到一定程度，其經營擴展的空間就會受局限。如果景區上市公司的經營向景區以外的行業拓展，又可能增加其經營風險，危及到旅游資源的安全。

三、浙江富春江模式

成立于1993年12月8日的浙江富春江旅游股份有限公司，是全國首家以風景旅游資源為主要資金投入的規范化的股份制企業。這種模式在浙江產生之后，發展到我國的一些風景名勝區、國家級重點文物保護單位乃至世界遺產景區的治理結構之中。浙江富春江模式的本質是:對景區企業按照現代企業制度進行改造，并由政府委托股份制企業獨家經營旅游景區。

1、浙江富春江模式的產生 產生條件

浙江省桐廬縣位于浙江省的西北部，緊鄰富春江，沿杭州的錢塘江(過了杭州就稱為富春江)溯江而上即可到達桐廬縣。該縣具有優良的旅游資源、良好的交通區位和市場條件。溶洞景觀瑤林仙境、桐君山、東漢古跡嚴子陵釣臺是該縣旅游資源的代表。同時，該縣又處于浙江省“兩江一湖”(富春江、新安江、千島湖)的黃金旅游干線上，水路和陸路交通發達。為了統一開發、建設、管理和經營桐廬縣的旅游景區，該縣成立了桐廬縣旅游總公司，作為縣風景旅游局的直屬企業，統一負責全縣旅游資源的開發和經營。在經營過程中，旅游總公司取得了一定的經營效益，但資金不足及其它中小國有企業固有的弊病也日益顯露出來。桐廬縣主管旅游的領導和旅游總公司的領導就通過何種融資手段取得景區發展急需的長期資金問題進行反復考慮，他們認為，旅游景區開發效益佳、前景好、但是投資大、周期長、需要巨額的穩定投資，如果僅僅依靠本行業自我積累及銀行貸款等融資手段是無法滿足景區的發展需要的，若對景區進行股份制改造，即可迅速吸收社會閑散資金，不僅可以長期使用，而且不用承擔高額利息，同時又可使企業負債經營轉化為自籌資金經營，何樂而不為呢?桐廬縣旅游產業的客觀條件和發展旅游的主觀沖動創造了富春江模式的條件。

產生過程

1993年8月，桐廬縣旅游總公司向縣體改委提出改制申請，并經浙江省股份制試點協調領導小組批準，于1993年12月18日正式成立浙江富春江旅游股份有限公司。公司總股本6000萬元，由國家股、發起人法人股、社會定向法人股、個人股組成，是全國首家以風景旅游資源為主要投入的股份有限公司。公司吸收了300多個股東參股，共吸引資金近4000萬元，開創了國內股份制企業開發旅游景區的先河。1996年，浙江富春江旅游股份有限公司正式與桐廬縣旅游局脫離，謀求公開上市發行。2000年，浙江富春江旅游有限公司以部分經營性資產入股，進入上市公司“國旅聯合”。后者于2000年9月22日上市，總股本14000萬股，流通A股占5000萬股。浙江富春江旅游股份有限公司占“國旅聯合”12.23%的股份。從成立旅游股份公司到“借殼上市”，作為一個縣級旅游景區，完成了以“景”建“景”的籌資方式，建成了一套旅游資源的治理新模式，被稱為富春江模式。

模式產生的影響

富春江模式誕生之初沒有受到各方的激烈反對，而是相對地順利，未遇到多大的阻力，這一點與碧峰峽模式截然相反。截至2000年，公司資產總值己達到約2億元，經營規模逐漸擴大，除了成立之初擁有的“中國旅游勝地四十佳”中的瑤琳仙境、天目溪漂流、紅燈籠鄉村家園、“東漢古跡”嚴子陵鉤臺、“奇山異水”富春江小三峽“中草藥鼻祖圣地”桐君山、富春江七里揚帆、大奇山國家公園等國家風景名勝點外，還有桐廬中國旅行社、桐廬旅行社、富春江大酒店及控股經營的桐廬賓館等11家分公司。公司食、行、游、購、娛配套成網，年接待游客120萬人次，營業收入6000萬元，投資回報率達20%以上，名列浙江省縣級旅游企業前茅。在富春江模式取得成功之后，先后有多個旅游景區采取類似的治理模式，有成功的，也有失敗的。成功的旅游景區是青島瑯哪臺景區和浙江紹興柯巖景區，失敗的代表是曲阜的“三孔”景區。

2、富春江模式的特點分析

特點之一:最早以旅游資源入股，以股份制公司進行治理的旅游景區，這是富春江模式 的核心內涵。1993年產生的浙江富春江模式是迄今為止最早將旅游景區資源作價入股，建立現代企業制度性質的股份公司。股份制公司在20世紀九十年代的中國本來就屬于新鮮事物，而以旅游資源入股成立股份制公司就更屬于前所未有的事情。這種治理模式在國家、股東、董事會和相關利益者之間選擇了一種均衡的制度安排。開發權與保護權部分分離。在管理職能上，代表政府的管理機構對景區的開發經營行使監督管理權，負責景區的規劃控制和項目審批，使景區旅游資源不被破壞或被不合理地利用。開發權形式上屬于股份制企業所有，但實質上，由于最大的股份是國有股，絕大部分開發權還掌握在國家的手中。這種治理模式與我國通過股份制改造國有企業的制度安排類似，只是國有資源的性質不同。

特點之二:多渠道融資、獨家長期經營獲得了大量的建設資金和發展動力，是富春江模式成功的關鍵因素。富春江模式吸收了300多個股東參股，包括:國有股、發起人法人股、社會定向法人股、個人股等組成，短期內籌集了大量的景區建設資金。由政府籌劃成立的景區股份公司獨家長期經營保證了資本的安全，又反過來促使更多的資金投入景區，甚至通過上市的方式募集資金。

特點之三:良好的市場條件是催生富春江模式的客觀基礎。浙江桐廬的富春江、青島的瑯娜臺和浙江紹興的柯巖都位于東部沿海，與我國的中、西部不同，這些地區擁有良好的市場條件:A.良好的客源市場條件。我國國內旅游的主要客源地是環渤海地區、長江三角洲地區和珠江三角洲地區，桐廬、瑯哪臺和柯巖位于前兩個客源區域內。B.所在地區經濟發達。東南沿海是我國公認的經濟發達地區，資本市場發達、社會游資量大，投資風險低、回報高的旅游景區理所當然的成為資本追逐的對象。大規模的有效旅游需求加上資本的力量，富春江的模式的產生就成為一種必然現象。

特點之四:開放的社會環境是富春江模式成功的外在因素。富春江模式的產生早于碧峰峽模式產生5年時間，但是，富春江模式并沒有遇到碧峰峽模式誕生之初的種種阻力與責難，而是相對順利，這應該歸功于東部沿海開放的社會環境。東南沿海是我國改革開放的前沿地區，思想開放、意識超前的人文環境創造了一個市場化程度較高的社會環境。加之，1993年是鄧小平南巡講話的第二年，思想解放達到了一個新的高潮。

3、富春江模式治理結構分析

浙江富春江旅游股份有限公司具有獨立的法人地位，其治理結構有一般工商企業股份公司治理結構的基本框架。

治理的主體

與碧峰峽模式類似，富春江模式的治理主體仍然是地方政府。所不同的是，雅安市政府在1998年1月8日以后，即促成萬貫集團整體租賃碧峰峽后“功成身退”，退出碧峰峽內部治理主體，只起到外部監督管理者的作用。而桐廬縣地方政府通過“一股獨大”的國有股一直扮演著治理主體的角色，這種制度安排杜絕了“出賣旅游資源”的嫌疑，也是富春江模式誕生之初沒有遭遇輿論批評的原因之一。

所有權與經營權

采取股份制治理的富春江模式的所有權和經營權并沒有完全分離，而是部分分離。因為富春江旅游股份有限公司及其治理模式相同的青島瑯娜臺景區開發公司、浙江紹興柯巖景區開發公司的最大股東都是國有股，政府(國有資產管理局)仍然是所有權的主要擁有者。

監督與控制機制

碧峰峽模式只有外部一套監控機制，與其不同的是，富春江模式有兩套監督與控制機制。一套是由所在地政府設立專門的景區管理機構(委員會或歸口管理局)，進行景區建設的宏觀監督控制;另一套是股份公司內部的股東、董事會、監事會組成的監督機制及由于信息公開披露所產生的社會輿論監督。從理論上講，前者監督控制的重點在宏觀的管理和協調，并不介入景區內部的管理工作。具體包括:負責旅游景區的規劃編制和實施，按照規劃審批旅游

景區建設項目，對旅游景區日常經營管理及旅游資源與環境的保護措施進行有效監督，協調景區開發經營與地方政府和當地居民的關系。后者監督控制的重點則是投資收益。實際上，富春江模式的兩種監督與控制機制又有交叉融合的特點，因為內部最大的股東是政府，外部的監控主體還是政府，“運動員”和“裁判員”的角色有重合的地方。

經營機制

經營機制決定了公司治理中的股權安排、利益分配等問題。在富春江模式中，由地方政府和社會共同出資組建股份有限公司，政府以景區旅游資源作價入股成為控股的最大股東，政府任命股份公司的高層管理者，決定景區的重大開發經營活動。股份公司的經營收益按照股權比例進行分配，但在經營初期一般都規定一個相對固定的上繳數額(或提留)給政府。

4、富春江模式的風險分析

富春江模式實質上是股份制企業經營模式，從實踐上突破了我國旅游景區經營、管理的相關政策和體制，對相關利益者進行了新的制度安排。作為一種模式，它的推廣應用在客觀存在著一定的風險。

風險之一:政策法規風險。與碧峰峽模式一樣，政策法規風險是富春江模式的首要風險。《風景名勝區暫行條例》及國務院有關規定，“風景名勝資源屬于國家所有，必須依法加以保護。各地區各部門不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝資源及其景區土地。”這一規定隨時都可能臵該模式于死地。與碧峰峽模式所不同的是，富春江模式中旅游資源的所有權與經營權并沒有完全分離，可以緩和政策法規與現實操作的矛盾。再加之富春江模式產生于思想開放、意識超前的東部沿海，沖突爆發的可能性被降到了最低程度。

風險之二:投資風險擴大化的風險。資本投資肯定存在風險，這一風險主要來自于經營管理過程中的市場風險。例如，產品問題、市場營銷等問題導致的投資風險。對于以股份制經營為治理方式的富春江模式來說，投資風險有被擴大化的可能。擴大的投資風險可能來自于:首先，地方領導的更迭引起的旅游股份公司領導變更，從而導致景區投資建設項目的中斷或景區經營方向的重大調整及其投資損失。其次，由政府推薦任命的景區管理者，往往是政府某職能部門的領導，故此可能會由于其專業知識的欠缺、市場經營經驗的不足造成決策失誤，導致投資風險。第三，旅游景區經營的多重目標性，要求旅游景區的經營不僅僅要追求利潤最大化，還必須將景區的社會效益和生態效益考慮進去。尤其是當經濟利益與社會、生態利益發生矛盾時，必然犧牲景區的經濟利益而保護社會和生態利益，因此，股東的投資損失也就在所難免。

風險之三:監管真空導致的資源破壞的風險。監督真空主要是政府對景區的監管存在漏洞。盡管富春江模式有兩套監管機制，但本來應該是各自獨立的運行機制卻糾纏在一起，產生了對景區監管的真空。“運動員”的角色有“裁判員”的影子，反之亦然。既然是國家(地方政府)同時在監管和經營景區，那么景區規劃的控制、項目的審批就僅僅是程序的事情。所有者虛位和責任不清極有可能導致旅游資源的破壞。

四、陜西旅游集團模式

陜西旅游集團模式是文物大省在尋求旅游發展新突破中產生的，該模式實質上是陜西省的旅游業治理模式，其治理對象涉及到旅游六要素的各個方面。但是，該模式治理的重點和難點還是旅游景區。

1、陜西旅游集團模式的產生 產生條件

陜西是全國的文物大省。境內文物點35750處，其中國家級文物保護單位55處，省級重點文物保護單位355處。國家一級文物3526件組，國寶級文物123件組。古城西安曾是80年代四大旅游熱點城市之一，當時接待海外旅游者人數曾連年以40%的速度增長。80年代中期以前，陜西省海外游客接待量和旅游外匯收入一直處于全國第五、六位。進入90年代后，陜西的旅游發展速度減慢，在全國的位次也逐年下降，1997年更是降到10名以后，排名第11位。一方面是豐富的旅游資源、巨大的旅游需求，另一方面是旅游增長緩慢、位次連年下滑、文物保護經費捉襟見肘。加之陜西省外部以云南、四川為代表的其他省市旅游業的突飛猛進，陜西旅游的老市場得不到鞏固，新市場得不到開發，陜西旅游發展面臨空前的困境。內憂外患的發展環境為陜西旅游集團模式的產生創造了條件。

產生過程

催生陜西旅游集團模式的主體是陜西省委、省政府。

第一步，1998年12月4日，省委、省政府發布《中共陜西省委、陜西省人民政府關于深化旅游體制改革，加快旅游產業發展的決定》(陜政發[1998116號)，在該((決定》中提出了“一個強調”、“兩個堅持”、“三個分開”、“四個整合”、“兩個創新”的發展原則，其中“三分開”是指“兩分開、一分離”，即文博單位實行政企分開、事企分開，以及文物所有權與經營權的分離。

第二步，根據((決定))中的原則，陜西省對全省主要的文物旅游景區的行政職能、事業發展職能、市場經營職能進行剝離。旅游景區文物管理的行政職能由省文物局行使，旅游管理的行政職能由省旅游局行使，景區的經營由組建的經營開發實體經營。具體內容:將秦兵馬俑博物館、秦始皇陵文管所、銅車馬館、愷甲坑館等單位合并，成立秦始皇陵博物館，劃歸省文物局管理;將秦始皇兵馬俑博物館、乾陵博物館、法門寺博物館的文物以外的資產剝離出來，分別成立秦始皇陵旅游開發有限責任公司、乾陵旅游開發有限責任公司和法門寺旅游開發有限責任公司;華山管理局與陜西華山旅游發展總公司實行政企分開，西岳廟文管所與陜西華山旅游發展總公司實行事企分開;華清池管理處與華清池旅游有限責任公司實行事企分開。

第三步，1998年12月21日，陜西省政府通過國有資產無償劃撥的方式，組建國有獨資的陜西旅游集團公司，直屬省政府、廳級建制。其屬下的全資子公司包括:秦始皇陵旅游開發有限責任公司、乾陵旅游開發有限責任公司、法門寺旅游開發有限責任公司、陜西華山旅游發展總公司、漢陽陵旅游開發有限責任公司、陜西關山草原旅游開發有限責任公司、還包括西安賓館、陜西省文物總店等13家單位(后擴大為18家)。

第四步，組建秦兵馬俑旅游股份有限公司，謀求上市。秦兵馬俑旅游股份有限公司囊括陜西境內的優勢旅游景區:華清池景區、秦兵馬俑景區、乾陵景區、法門寺景區和華山景區，還包括西安中國國際旅行社有限責任公司、陜西中國旅行社有限責任公司、陜西海外旅游有限責任公司。在謀求上市受挫后，陜旅集團將秦兵馬俑旅游股份有限公司更名為陜西旅游股份有限公司，預備上市股票的名稱也由“兵馬俑”隨之變為“陜西旅游”。

模式產生的影響

媒體用陜西旅游業“航空母艦”來比喻陜西旅游集團，社會各界對該模式也充滿了熱切的期望，期望該模式能從根本上改變陜西旅游發展的困境。在陜西旅游集團模式產生后的

頭三年，確實也取得了良好的成績，在全國產生了巨大影響。

首先，取得了顯著的經濟效益。模式產生后的第一年，陜西旅游集團就實現營業收入6.9億元，比上年增長19.05%，利潤總額7211萬元，比上年同期增長64.48%。在集團公司的帶動下，陜西旅游業出現了少有的快速發展勢頭，1999年全省接待入境游客人數、人天數、外匯收入3項指標均有兩位以上的增長，重新進入全國前10名。2000年，陜西集團公司營業收入達到7.7億元，利潤9700多萬元，分別比1999年增長了13.8%和30%，旅游收入占陜西省GDP的6.7%。

第二，促進了文物保護工作的發展。由于有國有獨資的有力資金支持，一些重要的文物保護地及其周圍的環境發生了根本性的變化。例如，漢陽陵完成了2400畝的征地，建成漢陽陵博物館;華山西岳廟周圍影響景觀整體性的1萬多平米的建筑被一次性清除;陜西旅游集團公司從秦俑館的收入中每年拿出500萬元給臨撞區作為景點維護費，給省文物局上繳3000萬元，其中的2500萬元用于全省的文物資源的發掘和保護，500萬元作為流散文物征集費用，而在此以前，陜西省財政撥給文物局的全省文物保護費用不過700萬元左右。另外還撥款數千萬元用于乾陵、法門寺、華清池等處的文物修復和保護。陜西的文物保護逐漸從“有限保護”向“有效保護”過渡。國家文物局資助的中國社會科學院《新時期文物管理體制改革》課題報告認為:“在尋求文物保護與經濟建設協調的契合點上，陜西省進行了具有開拓意義的嘗試……這種模式己使陜西省的文物旅游領域—尤其是文物保護領域—出現前所未有的嶄新景象。”但是，大約在2002年后，陜西旅游集團模式的發展遇到了重重的困難。首先是與文物部門的矛盾越來越激烈，由漢陽陵景區脫離陜西旅游集團被文物部門收回、秦兵馬俑博物館館長吳永琪與陜西旅游集團的公開互相指責等等事件就可見一斑;其次是景區所在地政府與陜西旅游集團的關系日益松散，大有重新“各自為政”的趨勢;再次是集團內部的管理出現問題，領導更換頻繁、員工和中層管理者的流失量增加。

陜西旅游集團模式產生后，文物資源豐富的省市(例如山西、河南、云南等省)都曾先后嘗試過該模式。目前，類似陜西旅游集團模式整合省內旅游業資源(包括:旅行社、旅游運輸公司、酒店、旅游景區)，成立旅游集團公司的省份有:河南省旅游集團公司、安徽省旅游集團公司、廣東省旅游集團公司等。

2、陜西旅游集團模式的特點分析

特點之一:省級政府部門由上而下推動誕生了陜西旅游集團模式。前文論述的其他模式在產生中也有政府的身影，但一般都是縣級或地級市委、市政府的推動，而且往往還有民間資本的參與(例如碧峰峽模式)。而陜西旅游集團公司模式是在陜西省委、省政府的直接推動下產生的，其政府級別要高于其他模式的推動者，而且是單一主體的推動者。陜西省政府通過陜政發【1998】16號和陜發【1998】69號文件的發布，以政府行政力的方式宣布了陜西旅游業治理(主要涉及旅游景區的治理)的方式與方法，這是一種自上而下的改革方法。

特點之二:陜西旅游集團模式從制度上建立了一套事企分開、所有權與經營權分開的、涉及各利益集團和管理主體的治理機制。事企分開。整合各旅游景區的經營性資產和經營實體，組建政府直屬的獨資國有旅游集團統一經營。將原來屬于陜西省旅游局、文物部門等相關事業的經營性資產一次性、無償劃歸省旅游集團公司。省旅游局行使旅游行業管理的行政職能，省文物局及下屬單位行使文物管理和保護的行政職能;所有權與經營權分開。在保證國家完全擁有文物所有權和有效保護的前提下，實行文物資產的所有權與經營權主體的分離。景區文物資產的所有權屬于國家(省政府為代表)，經營權由國有的省旅游集團公司行使。自然資源類景區的所有權和經營權也采取同樣的作法。省旅游集團上繳省財政的利潤，按省政府規定分配，以1998年旅游集團公司所屬企業(含景區企業)上繳的營業稅、所得稅為基數，營業稅新增部分3年內全額返還，所得稅新增部分5年內全額返還。以1998年上繳財

政的凈收入為基數，核定景區所在地方政府合理的既得利益基數，在保護地方利益和積極性的前提下，由省財政分配。由此形成的旅游景區的經營格局是:國家(省政府)是旅游景區所有權的主體，省文物局從行業角度(挖掘、研究、保護等)統一管理旅游景區中的文物資源，省旅游局對旅游景區市場經營實行行業管理，省旅游集團公司按照市場原則統一經營旅游景區。該模式中的省文物局、省旅游局和省集團公司曾被比喻為拉動陜西旅游業發展的“三駕馬車”。

該模式并沒有實現政企分開，至少沒有完全分開。首先，旅游集團成立之初就是一個完全國有獨資的企業，集團的2000年前投資的1.8億元的資金完全來源于政府，甚至集團總部員工的工資都是財政撥款。直到醞釀秦兵馬俑旅游股份有限公司(后更名為陜西旅游股份有限公司)股票上市，才吸收了陜西高等級公路管理局、西安咸陽國際機場、陜國投、西延鐵路等企業的資金(大多數也是國有性質的企業)。其次，對于一個省來說，旅游業自身的綜合性的特點決定了政府主導旅游業的客觀必然性。要讓省旅游集團公司按照政企分開的原則，完全按照“自由企業制度”(包括:創業權、簽約權、交易權、經營權以及對剩余的自由索取權)的模式運行是行不通的，也許具體到某一個景區“政企分開”的治理目標還是可能實現的。

特點之三:陜西旅游集團模式的治理對象集中在文物類旅游景區上，這是該模式區別于其他模式的顯著特點。黃山景區和峨眉山景區的治理雖然也涉及到一部分文物資源(主要是一些宗教建筑)的問題，而在陜西旅游集團模式下涉及的所有景區(最早的六大景區)，都與文物旅游資源有著千絲萬縷的關系，當然也就與文物部門有著密切的關系。秦始皇陵景區、乾陵景區、漢陽陵景區、法門寺景區、華清池景區和華山景區的治理過程的復雜性正是源于這一特點。

特點之四:采取由上至下、由面至點的方式治理旅游景區是陜西旅游集團模式獨特路徑選擇。首先從宏觀層面上由政府理順景區的管理體制、轉換經營機制，然后逐層向下直到景區所在的地方政府，建立景區的管理主體，包括文物管理主體和經營主體(華山景區還多一個行政主體一華山管理局)。從面上，各景區按照統一的治理模式運行，再具體到某一獨立景區的日常經營。這一特點與碧峰峽的點式治理模式和凈月潭模式的由點到面的治理模式都不同。

3、陜西旅游集團模式治理結構分析

陜西旅游集團模式是一類比較特殊的景區治理模式，原因之一是該模式產生的動因是基于全省旅游業的重新整合，旅游景區的治理只是其中的一部分內容。其二是該模式的產生有著非常濃厚的政府色彩，其結構與一般工商企業的治理結構有很大的區別。本文只從旅游景區的角度分析其治理結構的問題。

治理的主體

從形式上看，該模式的治理主體只有一個，即國有獨資的省旅游集團公司，其屬下的、設在各景區的全資子公司是各景區治理主體的代表。但實質上，該模式下的治理主體呈現出多樣性的特征，“三駕馬車”中，除了省旅游局實質上被架空以外，省文物局成為另一個非正式的“治理”主體。雖然從模式的制度設計上來看，省文物局只是行使文物事業管理的職能，但據筆者調查，設在景區內的對文物局負責的管理處或博物館機構，從文物開發和保護的角度出發，行使著一部分治理職能。例如，漢陽陵景區要用文物的照片對外進行市場宣傳，沒有漢陽陵考古陳列管的同意，漢陽陵旅游發展有限責任公司是無法進行市場宣傳的。從游客需求的角度出發，開放一部分考古挖掘現場非常必要，但是，此要求遭到文物部門的嚴詞拒絕，理由是“保護文物安全第一”，這一責任誰也擔不起。所以，景區的治理主體是被限定在一個很小的范圍內，戴著鐐銬跳舞。

所有權與經營權

從治理模式的設計來看，該模式實現了旅游資源(主要是文物旅游資源)所有權與經營權的分離。按照我國現行法律，文物資源為國家所有，國家文物部門具體代表國家行使所有權。在該模式產生前，文物部門在乾陵景區、兵馬俑景區等景區同時行使所有權和經營權。模式產生后，經營權被剝離出來，由國有獨資的省旅游集團公司行使。

監督與控制機制

相對于其他模式來說，該模式具有較復雜的監控機制。該模式下的旅游景區要受到3一4個主體從不同方面的監控，包括:省旅游局、省文物局、省旅游集團公司、地方政府派出機構。按照各負其責、各行其是的原則監控旅游景區的運行。

經營機制

由省政府組建國有獨資的旅游集團公司，再在各景區設立全資子公司，在省旅游集團公司的統一領導下，負責景區的旅游經營和市場開發。文物部門負責文物資源的挖掘、整理和保護，省旅游局負責旅游市場管理。各景區的營業稅按屬地原則繳納，統一上繳省財政，由省財政按所屬企業效益專項返還地方和部門，以保護地方和部門(主要是文物部門)的既得利益。

4、陜西旅游集團模式的風險分析

陜西旅游集團模式是一個文物大省發展旅游業的一種制度選擇，其中主要涉及到文物資源類旅游景區的治理問題，因而，除了類似于上文各模式存在的風險外，該模式存在的其他風險還包括: 風險之一:模式瓦解的風險。

陜西旅游集團模式是在政府的極力推動下產生的，政府是該模式存續下去的主要力量。但是，眾所周知的一個現象是，由于政府主要領導的更迭，往往引起某項改革計劃的中斷(或重點轉移)。陜西旅游集團模式至今己經經歷了兩屆政府，推動該模式產生的主要領導己經退休或調離，支持該模式存續下去的力量或多或少的有所減弱，也就產生了該模式瓦解(或名存實亡)的風險。

風險之二:模式內部主體矛盾激化的風險。

盡管在醞釀陜西旅游集團模式的過程中，己經充分考慮了各方的利益和權利，但是，模式在運行的過程中還是出現了一些矛盾。省旅游局與集團公司的矛盾、旅游集團與文物局的矛盾、地方政府與旅游景區的矛盾等，其中旅游集團公司處于矛盾的焦點位臵，任何一對矛盾的激化都會給該模式存續產生威脅。目前，文物局與省旅游集團的矛盾最為突出，正如國家文物局資助的《中國經濟制度轉型期文物事業管理體制改革問題》課題報告所指出的:“集團公司實際上受到秦兵馬俑博物館的抵制，兩者之間的契約關系現在形同虛設”。2001年，秦兵馬俑博物館館長吳永琪曾在《三秦都市報》上撰文猛烈抨擊旅游集團及其推動該模式產生的主要政府領導，兩者的矛盾開始公開化。后來，秦兵馬俑旅游股份公司上市的失敗也與此矛盾密不可分。2003年，漢陽陵景區從旅游集團公司脫離，歸屬省文物局，而在脫離之前，集團公司曾投資1個多億建設該景區。

風險之三:文物保護的風險。

模式本著“政企分開，事企分開”的思路，將文物保護的職能和市場經營的職能分離，省文物局(通過設在各景區的機構)負責保護文物，省集團公司(通過全資子公司)負責旅游景區產品的開發和經營，從制度安排上看是各司其職，各盡其責。但是，在景區實際運行中，很難按照制度的安排運行。因為景區企業經營開發的中心是文物資源，不可能不與文物資源發生或多或少的接觸，這樣就存在無意識破壞文物的可能，類似于山東的“水洗孔廟”事件。文物的破壞造成國家稀缺公共資源的損失，但除此以外更嚴重的結果可能是陜西旅游集團模式的終結，其前車之鑒就是“水洗孔廟”和“元代石碑被撞”事件導致山東曲阜三孔景區治理模式的失敗。“文物部門毀壞文物是偶然過失，旅游經營部門的毀壞文物是必然損失”是

一些部門的觀點。例如，1997年8月，安徽壽縣博物館將國家一級文物越王劍摔斷為三截，處理結果僅是博物館館長提前退休。如果類似的事件發生在陜西旅游集團下屬的任何一個旅游景區，其后果肯定要嚴重地多。因而，潛在的文物保護風險給該模式的運行產生了巨大威脅，這一風險的產生隨即會產生“多米諾骨牌效應”，風險一和風險二隨之就會產生。

第三篇：珠江情況和污染治理模式

中國珠江水污染的治理模式

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不能擁抱的“母親河”

城市水系是城市發展之源，世界上沒有幾個城市不是依托江河湖海而建立的。同時，城市水系不但是人類生活所必須，也是城市文明的載體和城市靈性所在，缺水的城市很難讓人感受到文明的細致和生動。可以說，城市文明，有水則靈，無水則廢。

在上世紀80年代之前的珠三角地區也曾被稱為“水鄉”，水系縱橫，堪比江南。如廣州古譽“云山珠水”，全城水分六脈，是一座水上古城，僅僅30年前，珠江還是市民游泳、賽龍舟的好去處；而廣州上游的佛山也伴隨有河涌2802條，總長5084公里。水上人家，聲音相聞；舟楫往來，永不疲倦。

不過，隨著近幾十年來現代工業文明的興起與城市化進程的加快，城市用水量不斷加大，水污染日益嚴重，并將城市與水、市民與水悲劇性地隔離開來。拿廣州來說，珠江是廣州的母親河，但廣州人已經沒有擁抱這位“母親”許多年了。而這一切都可歸因于其“子女”的貪婪和不負責任——廣東是珠江流域經濟最發達的省份，也是對珠江排污最多的省份。據2004年廣東省環境質量公報稱，進入廣東的河流基本達到了三類以上的水質，但進入珠江三角洲后，部分河流水質劣于五類，其中廣州市水質達標率為全省最低：整個2005年珠江廣州河段7個月達到四類水質，1月、2月、3月都是污染嚴重的劣五類水質，4月和11月是五類水質。按照國家頒布的《地面水環境質量標準》，四類水適用于人體非直接接觸的娛樂用水區，三類水才可以做游泳區。如此，下珠江游泳幾乎已成了現代廣州人一個遙不可及的夢想。同時，不但珠江主水道的江中生物已漸絕跡，江水黑臭油膩，城內“水脈”也漸告斷絕——現在我們在內城已經很難找到幾條像樣的河涌了，一些河涌更因臭氣熏天而被封蓋于水泥板之下。多年的污染使得珠江及其附屬的河涌一度成為臭江、黑江，如同一位原本高貴的母親現已滿身膿瘡，令人聞之掩鼻，望而卻步。

不僅如此，被污染的河流很容易成為傳播疾病的“流動炸彈”。倫敦的泰晤士河50年代的污染狀況達到了極點，就一度在當地居民中引發霍亂等疾病。而昨天（6月20日），廣州已經確診的兩例霍亂病例，就屬本地食源性感染，并與魚蟹、蝦等水產品有關。這樣的病例在廣州乃至全國都已經相當罕見了，卻在經濟發展多年之后重現，想來不禁令人唏噓。

“事后治理”是一個妥協的產物

實際上，廣州從前年開始已經加大了對珠江水污染的治理力度。這些努力包括：污水處理、完善管網、河涌截污、清淤補水等。特別是幾個大型污水處理廠的興建，使珠江廣州河段的水質大為改善。目前珠江治理最主要的措施就是在珠江兩岸投入大筆資金建設污水處理場。廣州去年城市建設方面投入254億元，可謂大手筆，其中針對珠江治污的工程就有獵德污水處理系統三期、大沙地污水處理系統首期、北部地區四大污水處理系統等，新增污水處理能力63.5萬噸/日。如果我們把治污的方式分為“事前防污”和“事后治污”兩大類的話，就不能不承認，對河流污染最根本的解決方式應該是對污染源——相關工廠的“關、停、并、轉”，即“事前防污”；但目前的治理方式卻大多屬于“事后治污”，即走的仍是一條“先污染、后治理”的路。事實上，這不僅是廣州一個城市在污染治理上的選擇，縱觀各地的污染治理方式，通常也都是在事后治污方面進展迅速，而在事前排查污染源方面效果不佳。佛山在去年也做出規劃，為市內1072.8公里河涌投入102.69億元進行整治，但與此同時，本地重污染企業的減排工作卻進展不大。

污染問題治理方式的選擇，實際上是社會各種利益之間博弈的結果。“事后治污”成為各城市不約而同的選擇，其原因很簡單：無非是因為污水處理廠的設立對污染企業來說并不構成威脅；對政府來說這樣做治理起來見效較快，而比起執法關停來難度也小；唯一的一個不足就是要普通的納稅人多出錢。所以各種社會利益在治理污染問題上博弈的最終結果是由最弱勢的一方——普通民眾來承擔最大的成本，而在此前的水污染過程中，普通民眾其實也是最大的受害者。

“事后治理”模式的局限

雖然廣州圍繞污水處理廠、河涌治理、工業污水整治等多個方面進行了綜合整治，效果明顯，廣東的省長、市長也以“暢游珠江”的方式來顯示珠江治理階段性成果和治理的決心，但這種治理模式——靠越建越多的污水處理廠來解決越來越嚴重的污染——能夠即時收效，但不能夠從根本上解決問題。不要說這種“事后治理”的成本顯然要大大超過“事前防污”，就其效果來看，在出現越來越多的污染源的情況下，事后的污水處理作用極其有限，經過處理后所排出的水也只能是3－5類水質。事實上，就在廣州珠江河段的各種監測數據表明珠江水質大大改善的情況下，我們只要到任何一條流入珠江的河涌邊走一走，仍能聞到刺鼻的臭味，河段上的垃圾隨處可見，珠江主河道的水質也時好時壞，這不能不使我們對實際的治理效果心存憂慮。

同時，珠江污染問題并非廣州一個城市造成的，而是有著綜合的、超越于廣州之外的多種因素共同作用的結果。珠三角的城市大多對珠江污染有“貢獻”，水是流動的，廣州這一段即使變清，對整個珠江流域也影響甚微。同時珠江治理也是一項全面的工程，不僅僅是一個污水處理的問題。去年我和幾個朋友共同資助了一項珠江全流域的人文地理考察活動，結果發現珠江三角洲近年來為了防洪和發電等目的而修建的眾多閘壩，也促使了污染加劇、水流降速，以及水體的自凈能力大大降低。這方面的影響其實已經足以抵消“事后治污”的成果了。

當然，加大城市建設投入、針對珠江污染進行集中治理，是符合廣州利益的民心工程，效果也不容否認。但在具體的治理措施上應有更多的選擇，否則，隨著污染源的增多，今年珠江變清，明年可能又會變黑。從工業發展的角度來說，污水處理廠的數量增長無論如何是比不上污染工廠的數量增長的，事后治理的速度也是遠遠趕不上污染速度的。因此，要從根本上解決珠江污染問題，不能單靠建幾個污水處理廠或者把重污染企業搬到別的河段去的做法，更根本的是全面改變我們對于水資源的掠奪性、污染性使用方式——當然，這都是些艱苦而不討好的治理方式，但我們已經無法回避——如：政府加大監管和治理力度，嚴格排污權管理，關閉污染企業；鼓勵企業自覺治污，承擔社會責任；動員市民自發性的監督和全民治污行動。而在此之外，發展綠色經濟和本地產業結構升級，則是從長遠上解決水污染問題的關鍵所在。唐昊，男，生于1974年，華南師范大學政治學副教授，《市民》雜志副總編輯，著名專欄作家。曾在《現代國際關系》《國際問題研究》《南風窗》《南方都市報》《羊城晚報》等學術期刊和平面媒體發表文章數十萬字。

“中外對話”（http://www.tmdps.cn/）是一個致力于環境問題的中英雙語網站，總部位于倫敦，是一個獨立的非營利性組織。

第四篇：各國公司治理模式比較

各國公司治理模式比較

陳芳

【專題名稱】商界導刊 【專 題 號】F511

【復印期號】2009年09期 【內容提要】 我國的公司治理結構，從董事會和管理層的職能上看，仿效了英美國家的模式，從監事會的設立來看，又在一定程度上采用了德日的二元體制，這種綜合在一定程度上是為了適應我國自身的經濟體制，但應用的效果并不令人滿意。

在建立現代企業制度及提高公司治理水平的探索之路上，我國一直在學習和借鑒發達國家的成功經驗，引入其基本模式，并對其進行本土化改造，以適應我國市場經濟現狀。我國企業尤其是國有大中型企業在這一改造和學習過程中，治理水平有了很大的提高，但仍存在著股權結構失衡、內部人控制及內部監管缺位、外部監管無力等治理機制上的問題。因此，本文擬對世界幾大主要治理模式進行比較與分析，以期對中國企業的治理改革提供有益借鑒。

一、公司治理基本理論

公司治理機制主要包括內部治理機制、外部治理機制和公司治理法律環境三個方面內容。公司內部治理機制，或者叫做內部控制系統，與外部治理機制（外部控制系統）截然不同。內部治理機制主要研究企業內部的運行機制；外部治理機制研究影響公司權力結構和組織結構的外部市場因素，特別是公司控制權市場（接管）資本市場與經理人市場。公司治理法律環境包含各國制定的信息披露與財務審計等相關法律法規，雖然它們發生在企業內部，但是也影響到外部市場的正常運行。

二、治理模式差異的原因

對于公司治理模式的選擇而言，其影響因素有很多，主要有文化和法律制度環境、企業資本結構、資本市場有效性以及監督、激勵約束機制等。這幾大因素對各國公司的治理模式存在不同程度的影響，反映了在一定的內外部條件作用下，各國在公司治理模式選擇上有不同的側重點。其中，由文化背景和相關法律制度環境所帶來的經濟現象反映出東西方文化及價值觀的差異對公司治理文化形成的影響；企業的資本結構和股權結構，決定著對于公司決策誰有及有多大話語權，因而對公司內部治理的形態產生主要影響；資本市場的有效性反映的是外部公開市場各因素的影響程度，是各國外部治理體制差異性的體現。正是由于這些內外部條件和影響因素的不同，導致了與之相適應的不同公司治理模式的產生。

三、幾大治理模式比較 1.美國模式

美國人追求自由，崇尚帶有平民英雄情結的個人奮斗。就美國公司治理模式而言，它們所秉承的“盎格魯—撒克遜文化”，其核心就是個人主義價值觀。它對經濟的解釋，就是集中對單個人行為、偏好的觀察和分析，而不是將許多不同意識的個人作為一個整體進行觀察。這種個人主義的文化特征相信個體在創造秩序中的作用，企業中通過正式制度進行協調，員工間的關系建立以工作任務為基礎，企業的領導體制往往實行較大分權。這種個人主義特征也是造成美國企業股權高度分散的原因之一。

在美國模式中，股東大會是企業的最高權力機構，董事會行使經營決策權。董事會下設審計委員會、薪酬委員會、提名委員會和投資委員會，均以獨立董事為主。

美國的資本市場非常發達，由于股權高度分散化，股權流動十分頻繁，證券市場上的并購活動比較活躍。一旦公司經營不善不能使股價上升，投資者采用“以腳投票”的方式拋售公司股票，股價持續下跌，則可能導致公司被并購。正因為外部治理非常有效，美國企業基本不提及內部治理機制，也不單獨設置監事會，監督職能由董事會下設的審計委員會行使。企業的經營價值導向以關注企業利潤為主，注重股東的利益，因此美國的治理模式也被叫做“股東治理”。2.德國模式

德國人秉承引以為豪的“日爾曼文化”，其典型特征是集體本位主義價值觀，認為集體利益高于個體利益，企業存在的價值不是個體，而是團隊，強調工人對企業的參與和管理，企業應該為利益共同體而不僅僅是股東創造價值。因此與美國的股東治理模式不同，德國公司實行工人參與治理的共同治理模式。這種模式更為關注利益相關者，包括雇員、債權人、客戶和供應商等的權益，因而又被叫做“利益相關者”治理。

德國的資本市場不夠發達，企業融資主要是通過銀行，因此銀行往往是大股東，另外企業之間交叉持股也比較普遍。因此德國企業實行“以手投票”的內部治理機制。德國企業實行管理董事會和監管董事會共同治理的“雙層董事會”制度，也即理事職能與監事職能分離。從權力行使上看，體現權力分立和制衡的原則，在一定程度上解決外部治理較弱而產生的委托代理問題。

“工人參與決策制”是德國企業治理的一大特點。雇員可以選派代表進入監事會和董事會，因而職工可以參與公司重大經營決策，維護自身權益，也可以持有公司股票，分享公司利潤。3.日本模式

日本和德國都劃歸于大陸法系的共同治理模式，但彼此之間也存在差異。

日本人稱自己的民族為“大和民族”，這是一個非常注重精神修煉的民族，信奉武士道精神。日德文化在集體本位主義上有共通之處，都認為集體利益高于個人利益，但程度上存在差異，日本人對所在企業甚至整個民族的使命感和敬業程度常常令人驚訝。

日本企業融資以債務融資為主，銀行既作為公司的債權人又是公司的股東，實質性參與公司治理。法人持股率較高，企業法人之間常常交叉持股，公司經營者階層具有很高的穩定性，也造成公司的股權缺乏流動性。

日本企業設股東大會、董事會和監察會，監察會也即監事會。董事會幾乎全部由內部董事構成，而且大多數董事是從公司內部提拔上來的。外部資本市場的活躍程度很低，敵意并購很少發生，有限的兼并也都是在協商一致的基礎上進行的。因此日本企業的“內部人控制”現象非常突出，經營者居主導地位，對公司經營者的控制機制主要來源于主銀行和交叉持股的關系企業。

表 美國、德國和日本治理模式比較

四、對我國公司治理研究的啟示

我國的公司治理結構，從董事會和管理層的職能上看，仿效了英美的模式，從監事會的設立來看，又在一定程度上采用了德日的二元體制，這種綜合在一定程度上是為了適應我國自身的經濟體制，但應用的效果并不令人滿意。一種治理模式的產生一定是適應了本國的經濟環境、社會環境、人文環境甚至于國民性，從我國的經濟體制和企業特點來看，還需要在如下幾個方面進一步改革和發展：

1.建立合理的股權結構。改變國有企業“一股獨大”的現狀，實現全流通。這樣才能解決國有股和法人股所有者缺位的問題，為真正建立現代企業制度打下基礎。但要注意維護資本市場的穩定，避免在全流通過程中損害流通股股東尤其是中小股東的利益。

2.完善現代企業制度。我國企業目前存在的“內部人控制”、獨立董事流于形式、監事會不獨立難以發揮監督職能等問題還需要借鑒上文介紹的幾種模式，并結合企業自身特點努力摸索解決途徑。

3.完善資本市場。我國金融市場缺乏衍生金融工具，資本市場的風險對沖機制不健全。但衍生金融工具運用的風險較大，我國市場監管體系薄弱，因此要逐步推出，并嚴格控制風險，以免對我國金融體系造成沖擊。同時進一步加強對上市公司的監管，使資本市場能夠很好地發揮其融資和對企業實行外部監督的功能。^

第五篇：中國城市社區治理模式

中國城市社區治理模式：比較與分析

作者：何海兵 文章來源：轉載 點擊數：

治理是研究社會關系的新理念，強調通過合作、協商的方式實施對公共事務的管理，彌補國家和市場在社會資源配置過程中的不足或失效之處。我國自改革開放以來，尤其是建立社會主義市場經濟體制之后，“單位人”逐漸轉變為“社會人”，社會中出現了自由流動的資源和自由活動的空間，一批社會中介組織、民間團體應運而生，導致原有的城市基層社會管理體制——單位體制和街居體制相繼失效或失靈。將治理理論應用于我國城市基層社會的重構具有十分重要的理論和現實意義。本文探討了社區治理的概念、內涵和特征，介紹了我國社區建設中出現的三種典型的治理模式，分析了它們的共同特征、各自特色、存在的問題和困難，并提出了我國社區治理的最終方向和階段性過程目標。

“治理”一詞自20世紀90年代以來在全世界政治、經濟及社會領域得到了廣泛的運用，主要目的是為了彌補國家和市場在社會資源配置過程中的不足或失效之處。在最具權威的全球治理委員會的研究報告中，指出治理是各種公共的或私人的個人或機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動[1]。與此巧合的是，我國在20世紀90年代啟動了社區建設的步伐，主要的背景是在經濟體制轉軌的過程中，政府不能再象計劃經濟體制下完全靠行政權力壟斷所有的資源，社會上已經出現了大量的自由流動資源和自由活動空間[2]，個人從單位體制中解放了出來，而原有的主要管理“社會閑散人員”的街道和居委會體制在新形勢、新問題面前出現了很多不適應癥狀，與此同時，社區中也逐漸產生了一些社會中介組織、民間團體等，居民也越來越重視自己所居住的社區，開始參與一些社區公共事務。將“治理”概念應用于社區建設的過程中，對我國社區的長遠發展來說具有十分重要的理論和現實意義。

一、社區治理的基本理念

社區是指一定數量居民組成的地域性的生活共同體。社區治理就是指在一定的地域范圍內由政府與社區自治組織、非營利非政府組織、轄區單位以及社區居民共同管理社區公共事務、推進社區持續發展的活動。與我國過去的基層社會管理相比，社區治理的特征在于：

1、就主體而言，由單一化轉變為多元化。我國過去在對基層社會的管理中，管理主體單一化，只能是政府。而在社區治理中，主體的多元化是必然要求，除了國家（政府）主體之外，還有居民、社區自治組織、非營利非政府組織、轄區單位等。因此，社區的公共事務需要多元主體的參與和決策，政府與社區之間要形成積極而有成效的合作信任關系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社會管理過程）[3]為目標，達至社區公共利益的最大化。

2、就過程而言，從強調行政控制到強調居民參與。我國過去的基層社會管理，不論是單位體制，還是街居體制，行政功能都非常突出，命令式的上下級科層色彩濃厚。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關系。市區政府、街道辦事處和居委會之間的互動關系也都按照行政命令模式運行。而社區治理則強調居民參與，要求社區發展的各項規劃、社區建設的實施以及社區事務的處理等都必須體現社區居民的廣泛參與，與居民的要求相適應。居民不再依附于單位或街居組織，更不受它們的庇護，而是彼此形成平等互惠的關系。

3、就結構而言，由垂直科層結構轉變為橫向網絡互動結構。我國過去的街居體制結構是從上級政府到街道辦事處到居委會再到居民，單位體制結構是從上級單位到下級單位再到居民，只有垂直的關系，沒有橫向的聯系。而在社區治理結構中，社區主體多元化，街道與居委會之間、居民與政府之間的關系由單向運行轉變為雙向互動；大量社區中介組織的培育和發展，在居民和政府之間又是一道溝通和聯系的橋梁，從而

374 更新時間：2007-8-24 將社區中行政力量、自治力量和社會力量構筑成橫向的網狀結構 [4]。

二、社區治理的實踐模式

自20世紀90年代中后期開始，我國大中城市掀起了社區建設的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設立了26個“全國社區建設實驗區”。通過幾年的實踐總結和經驗概括，形成了幾種代表性的城市社區治理模式，本文重點介紹上海模式、沈陽模式和江漢模式的主要特征。

1、上海模式。上海在實行“兩級政府、三級管理”改革的過程中，將社區定位于街道范圍，構筑了領導系統、執行系統和支持系統相結合的街道社區管理體制。具體而言：

（1）社區管理領導系統：由街道辦事處和城區管理委員會構成。在“兩級政府，三級管理”體制下，街道辦事處成為一級管理的地位得到明確。隨著權力的下放，街道辦事處具有以下權限：部分城區規劃的參與權、分級管理權、綜合協調權、屬地管理權。街道辦成為街道行政權力的中心，“以塊為主、條塊結合”。與此同時，為了有效地克服各塊分割，建立了由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環衛所、工商所、街道醫院、房管辦、市容監察分隊等單位參加的城區管理委員會。城區管委會定期召開例會，商量、協調、督查城區管理和社區建設的各種事項，制定社區發展規劃。城區管委會作為條與塊之間的中介，發揮著重要的行政協調功能，使條的專業管理與塊的綜合管理形成了有機的整體合力。

（2）社區管理執行系統：由四個工作委員會構成。上海模式在街道內設定了四個委員會：市政管理委員會、社區發展委員會、社會治安綜合治理委員會、財政經濟委員會。其具體分工是：市政管理委員會負責市容衛生、市政建設、環境保護、除害滅病、衛生防疫、城市綠化。社區發展委員會負責社會保障、社區福利、社區服務、社區教育、社區文化、計劃生育、勞動就業、糧籍管理等與社區發展有關的工作。社會治安綜合管理委員會負責社會治安與司法行政。財政經濟管理委員會對街道財政負責預決算，對街道內經濟進行工商、物價、稅收方面的行政管理，扶持和引導街道經濟。以街道為中心組建委員會的組織創新，把相關部門和單位包容進來，就使得街道在對日常事務的處理和協調中有了有形的依托。

（3）社區管理支持系統：由轄區內企事業單位、社會團體、居民群眾及其自治性組織構成。它們通過一定的組織形式，如社區委員會、社區事務咨詢會、協調委員會、居民委員會等，主要負責議事、協調、監督和咨詢，從而對社區管理提供有效的支持。上海模式還將居民委員會這一群眾性自治組織作為“四級網絡”，抓好居民委會干部的隊伍建設，充分發揮居委會的作用，推動居民參與社區管理，維護社區治安穩定，保障居民安居樂業。[5]

2、沈陽模式。從1998年下半年起，沈陽市在和平、沈河兩區試點的基礎上，開始在全市展開社區體制改革，重新調整了社區規模，理順了條塊關系，構建了新的社區管理組織體系和運行機制，形成了頗具特色的沈陽模式，在全國產生了廣泛的影響。其采取的主要措施是：

（1）明確社區定位。沈陽將社區定位在小于街道辦事處、大于原來居委會的層面上。由于原有的居委會規模過小，資源匱乏，如將社區定位在居委會則不利于社區功能的發揮。街道辦事處是政府的派出機關，在街道層面上組建社區，則又影響社區的自治性質。因此，將社區確定在街道與居委會之間的層面上，可以避免兩方面的弊端，而有利于社區資源的利用與功能的發揮。

（2）合理劃分社區。沈陽市將社區主要分為四種類型：一是按照居民居住和單位的自然地域劃分出來的“板塊型社區”；二是以封閉型的居民小區為單位的“小區型社區”；三是以職工家屬聚居區為主體的“單位型社區”；四是根據區的不同功能特點以高科技開發區、金融商貿開發區、文化街、商業區等劃分的“功能型社區”。

（3）建立新型的社區組織體系。這個組織體系由決策層、執行層、議事層和領導層構成。“決策層”為社區成員代表大會，由社區居民和社區單位代表組成，定期討論決定社區重大事項。“執行層”為社區（管理）委員會，它與規模調整后的居委會實行一套班子、兩塊牌子，由招選人員、戶籍民警、物業管理公司負責人組成，對社區成員代表大會負責并報告工作，其職能是教育、服務、管理和監督。“議事層”為社區協商議事委員會，由社區內人大代表、政協委員、知名人士、居民代表、單位代表等組成，在社區代表大會閉會期間行使對社區事務的協商、議事職能，有權對社區管理委員會的工作進行監督。“領導層”為社區黨組織，即根據黨章規定，設立社區黨委、總支和支部。

沈陽模式體現了“社區自治、議行分離”的原則，符合現代社會民主政治的發展方向，對社區的發展具有十分重要的意義。[6]

3、江漢模式。這是指武漢市江漢區社區制實踐的經驗。江漢區在學習借鑒沈陽模式的基礎上重新將社區定位為“小于街道、大于居委會”，通過民主協商和依法選舉，構建了社區自治組織，即社區成員代表大會、社區居委會和社區協商議事會（與沈陽模式不同的是，江漢模式沒有把社區協商議事會作為社區成員代表大會的常設機構），并明確提出社區自治的目標，而實現這一目標的路徑選擇是轉變政府職能和培育社區自治。它的主要做法有：

（1）理順社區居委會與街道、政府部門的關系，明確職責，保障社區居委會的自治性。明確居委會與街道辦事處的關系是指導與協助、服務與監督的關系，不是行政上下級的關系。重新界定街道各行政部門與社區組織的職責，街道負責行政管理，承擔行政任務；而居委會負責社區自治，不再與街道簽目標責任狀，并有權拒絕不合理的行政攤派工作。同時還建立社區評議考核街道各職能部門的制度，并以此作為獎懲的主要依據。

（2）政府職能部門面向社區，實現工作重心下移。區街政府部門要做到“五個到社區”，即工作人員配置到社區，工作任務落實到社區，服務承諾到社區，考評監督到社區，工作經費劃撥到社區。

（3）權隨責走，費隨事轉。包括兩種情況：一是區街政府部門需要社區居委會協助處理“與居民利益有關的”工作時，經有關部門批準，并征得社區組織同意后，區街政府部門必須同時為社區組織提供協助所需的權利和必要的經費；二是區街政府部門做不好也做不了的社會服務性職能向社區轉移時，必須同時轉移權利和工作經費，做到“誰辦事、誰用錢，誰負責、誰有權”，從而保證社區在協助工作時或在承接社會性服務職能時，做到“有職、有權、有錢”。

（4）責任到人、監督到人。主要指為保證區街政府部門職能轉換到位，不走過場，根治過去那種“遇見好事搶著做，遇見麻煩事無人做，遇見責任?踢皮球?”的頑癥，建立“責任到人、承諾到人和監督到人”的實施機制。

通過這些措施，江漢區力圖建立一種行政調控機制與社區自治機制結合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區治理模式。[7]

三、社區治理的比較分析

上述三種社區治理模式是在我國社區建設中涌現出的典型經驗總結，既有共同特征，又各具特色，但與社區治理的基本理念相比，還存在諸多問題和不足之處。要實現社區治理的理想目標，還需要做很多的基礎性工作，并且這一過程是長期的。

1、共同特征

（1）歷史背景相同。如前文所述，在我國經濟體制轉軌的過程中，城市社會管理出現了復雜、多樣的變化，如“單位人”逐漸轉變為“社會人”；城市的老齡化趨勢加劇，老齡人口越來越多；外來人口大量涌入城市；與此同時，多種所有制經濟的發展導致大量新型社會組織的產生，如個體經濟、私營經濟、民辦非企業、各類社會中介組織等，形成了眾多的社會階層，這些個體戶、私營企業主、自由職業者等人士一開始就屬于無單位歸屬者，等等。面對這些新情況新問題，我國原有的城市基層社會管理體制——單位體制和街居體制相繼失效或失靈，因而迫切需要新的城市社會管理體制來適應社會主義市場經濟體制的要求。正是在這種形勢下，我國各地開展了社區管理運動，探索新型的社區治理模式。

（2）制度設計類似。在社區治理制度設計中，各城市都在社區定位、組織結構、職權劃分、運行機制等方面作了具體規定，雖然在細節方面存在差異，但在指導思想上都遵循有利于社區建設，有利于社區基層民主政治發展的原則。即使行政色彩濃厚的上海模式，也在居委會層面成立了居民代表大會，開展了居委會直選活動，并建立了“三會一公約”制度，即社區矛盾協調會、聽證會、評議會和居民公約，這些措施都擴大了基層民主，有利于群眾自治，有利于社區的發展。

（3）動力機制趨同。在理論上，社區治理來源于兩種力量的推動，一是社區自身力量，社區居民、社區自治組織和非政府組織等共同參與社區事務的治理，實現利益的需求，這是社區建設的主要力量；二是政府的外部推動，政府利用自身掌握的資源，在社區居民的參與下，共同推動社區發展。但在我國社區建設的實踐中，制度變遷是政府主導的結果。新型的社區治理模式，是政府在新的形勢面前主動推動的產物。由于政府部門仍舊掌握著眾多的資源，城市社區建設目前還脫離不了政府的指導和支持，社區治理還主要靠政府的外力推動。

2、各自特色

上海模式的特色是把社區建設與“兩極政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制改革相結合，強化了街道辦事處的權力、地位和作用，并將社區定位于街道，形成“街道社區”，注重政府在社區發展中的主導作用，強調依靠行政力量，通過街居聯動發展社區的各項事業，因此上海的社區治理模式是屬于行政主導型的。由于政府的強勢推動，近幾年上海的社區建設日新月異，社區服務、社區環境、社區文化等方面取得了突飛猛進的發展，涌現出一批文明社區和文明小區。上海的經驗還被北京、天津、南京和杭州等城市借鑒采用。

沈陽模式的最大特點是社區組織體系的建設，按照類似于國家政權機構的設置，創造性地構造社區決策層（社區成員代表大會）、執行層（社區委員會）、議事監督層（社區協商議事委員會），從而形成“議行分離、相互制約”的運行互動機制。單從組織結構來說，沈陽模式屬于自治型，因而在全國產生了很大的影響，除了遼寧省內其它城市外，武漢、海口、西安、哈爾濱、合肥等地都學習借鑒沈陽經驗。但是，在沒有外在環境和內在條件保障的情況下，好的制度并不一定能夠得到好的實施，沈陽模式在實際運行過程中容易出現偏離現象，即“穿新鞋，走老路”，這也正是很多學者和政府官員擔憂的地方。

江漢模式是在沈陽模式基礎上的新發展，以主動轉變政府職能為核心特征，在體制創新中體現“小政府、大社會”的理念，不僅重構了社區微觀組織體系及運行機制，而且轉變了區、街政府部門的職能和行政運行機制，試圖建立社區自治系統與政府行政系統的共生機制，形成政府自覺依法行政、社區組織自主管理、社區人自愿參與相結合的治理模式，并在制度變遷上選擇漸進式的道路，即將社區建設規劃為三個階段：近期新型社區培育階段、中期現代社區發展階段和遠期社區自治完善階段。江漢模式屬于合作型的社區治理模式，而當前我國大部分城市的社區建設都處于從行政主導型到合作型轉變的時期[8]。

3、存在的問題和困難

（1）政府常常越位、錯位、缺位，仍處理不好政府與社區的關系。由于目前政府在我國社區建設中占據主導地位，又沒有有效的制約機制，再加上傳統習慣因素，政府還沒有理順自己在社區治理中的角色，導致不該管的事務管了，該管的事務沒管或沒管好，出現越位、錯位、缺位的現象。有學者指出沈陽模式在目前階段還存在政府“越位”、“缺位”問題，如“以政代社”；自覺或不自覺地將非政府的社會組織作為依附于政府身上的附屬單位或下屬單位；大多數基層政府及其官員尚不懂得或不習慣或不善于對社區自治性組織進行政策上的指導；對非政府的社會中介服務機構、專業化的社會工作機構等第三部門社會組織的培育還不到位等[9]。在上海模式中，街道辦事處以前的下派任務繼續要居委會承擔，“上面千條線，下面一根針”的局面沒有改觀，并將居委會主任作為事業單位編制并公開招聘非本社區的人員來擔任，社區的行政性負擔很重。在江漢模式中，政府職能部門在社區設立辦事機構和人員，直接侵占了社區的辦公空間和財政空間。

（2）居民社區參與不足，社區意識不強。居民社區參與是社區發展的動力之所在，但是在全國城市社區建設中普遍存在居民參與程度低的狀況，以上所介紹的三種典型的社區模式也不例外。上海社科院社會調查中心2000年6月的一次大型調查結果顯示，只有25%的居民表

示“樂于參加”或“愿意經常參加”社區內各種活動或事務。而且分布不均勻，從年齡層次看，參與社區活動的主要人員是一老一少，“老”是指離退休人員，“少”是指中小學生。據統計，參與社區活動的人員中將近70%的人是離退休人員，中小學生占了10%左右，中青年僅占 20%，而且如果沒有單位強制性組織參與，中青年的比例將會更低；從收入、文化程度來看，居民收入、文化程度越高，社區參與率越低[10]。由于社區建設的時間不長，居民還沒有擺脫單位體制的影響，只把社區當成居所，沒有很強的歸屬感和認同感。社區意識不強，導致社區建設的動力支持不夠。

（3）社區自治組織和中介組織比較虛弱，社區的公共資源難以整合。目前在社區中，只有政府組織和居委會組織比較成熟，由于政府組織的過于強大，導致居委會群眾性自治組織的地位被虛化。居委會過分依賴于街道辦事處等政府組織，使得其自治功能得不到實現，不能真正體現居民的主體意識和參與意識，因而也就很難贏得居民的認同，社區的公共資源也就得不到有效的整合。而社區中的其他社會中介組織則缺乏足夠的資源和權威，它們還沒有足夠的能力代替政府部門組織居民管理公共事務。前面所述的三種模式都沒有體現對社區中介組織的重視，而社區中介組織的發展，對較好地滿足居民需要，充分發掘和利用社區資源，建立社區民主自治等方面起著重要作用。

4、未來的方向和目標

（1）總目標：雖然實現社區自治還存在很多困難和問題，但社區自治應是我國社區建設堅持的最終方向，因為社區自治的意義不僅僅在于城市基層社會的管理，它還具有十分重要的政治功能，關系到黨的社會基礎，關系到政府權威的基層來源，關系到人民生活水平的提高，關系到全面小康社會的實現。當然，社區自治需要得到我國宏觀政治體制的支持。隨著我國政治體制改革的深入，隨著公共領域的形成，制約社區自治的因素會逐漸消失。因此，社區治理的未來方向是向自治型模式過渡。

（2）過程目標：在實現社區自治的路徑上，選擇漸進式的道路是比較合適的，而在這一長期過程中，需要重視幾項基礎性的工作。

其一，進一步完善社區治理結構，理順社區中政府、市場、社會的關系。目前，各社區的制度設計操作性強、理論性弱，機構設置并沒有明確的法律依據，未來的發展方向也比較含糊。因此，要進一步改革和完善各社區的管理體制，使社區的治理結構從單一的垂直結構向網狀的水平結構轉變，使社區中政府、市場和社會三大版塊形成真正合作的互動關系[11]。

其二，提升居民社區意識，培養社區自治能力。社區建設要不斷地增強居民的社區歸屬感和認同感，擴大居民參與的范圍和程度，要重視社區功能的開發，發展社區服務，塑造社區文化，滿足居民的各種需求。社區居委會要逐步提高自身的能力，能夠代表居民的切身利益，減少對行政系統的依賴，贏得居民的支持和合作，共同促進社區的發展。

其三，大力發展專業性的社區服務組織等中介機構。社區中介組織是聯結居民與政府組織的橋梁，對于整合社區資源、凝聚社區力量、協調社區矛盾、提供社區服務等諸多方面起著重要作用，是現代社區發展必不可少的主體之一。而目前我國的社區中介組織，尤其是專業性的社區工作組織極其缺乏。因此，政府部門應通過政策引導和資金資助等形式培育社區中介機構的發展，讓中介組織承擔起政府、企業、事業單位剝離出來的社