第一篇：論我國(guó)偵查權(quán)行政化運(yùn)作的弊端與控制

內(nèi)容摘要：偵查權(quán)具有行政性，如果在行使過(guò)程中沒(méi)有通過(guò)司法權(quán)加以控制，勢(shì)必會(huì)侵害公民的基本權(quán)利。因此，筆者結(jié)合我國(guó)偵查權(quán)行政化運(yùn)作的狀況，對(duì)偵查權(quán)行政化運(yùn)作的危害性及司法控制進(jìn)行闡述。

關(guān)鍵詞：偵查權(quán)；行政化運(yùn)作；司法控制

偵查權(quán)是針對(duì)犯罪行為而發(fā)動(dòng)，考慮到犯罪行為的隱秘性和突發(fā)性，為保障在時(shí)空條件上能夠

對(duì)犯罪行為作出及時(shí)的回應(yīng)，偵查權(quán)的運(yùn)用尤其主動(dòng)。但偵查權(quán)具有較強(qiáng)的擴(kuò)張性與攻擊性，偵查活動(dòng)的開(kāi)展以及偵查措施的采用幾乎都是以限制甚至剝奪犯罪嫌疑人或第三人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益為前提的，不可避免地給公民的生活權(quán)益造成強(qiáng)制性損害。因此，偵查權(quán)的合理配置與控制就起著限制偵查權(quán)恣意行使的“限權(quán)”功能。為了將偵查權(quán)的行使限定在合理的范圍內(nèi)，必須對(duì)偵查權(quán)行使加以限制，以防止其因缺乏司法控制而過(guò)度行政化。基于此，筆者通過(guò)對(duì)我國(guó)偵查權(quán)配置的立法與實(shí)踐考察，分析了我國(guó)偵查權(quán)存在的行政化趨勢(shì)及其危害性，并對(duì)偵查權(quán)司法控制的必要性及機(jī)制構(gòu)建進(jìn)行了闡述。

一、我國(guó)偵查權(quán)配置的立法與實(shí)踐

就立法層面而言，我國(guó)《刑事訴訟法》第3條和第18條規(guī)定，對(duì)刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。檢察、批準(zhǔn)逮捕、檢察機(jī)關(guān)直接受理的案件(包括貪污賄賂犯罪、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職犯罪、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪；國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定的)的偵查、提起公訴，由人民檢察院負(fù)責(zé)。審判由人民法院負(fù)責(zé)。除法律特別規(guī)定的以外，其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都無(wú)權(quán)行使這些權(quán)力。第4條規(guī)定：“國(guó)家安全機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，辦理危害國(guó)家安全的刑事案件，行使與公安機(jī)關(guān)相同的職權(quán)。”第225條規(guī)定：“軍隊(duì)保衛(wèi)部門(mén)對(duì)軍隊(duì)內(nèi)部發(fā)生的刑事案件行使偵查權(quán)。對(duì)罪犯在監(jiān)獄內(nèi)犯罪的案件由監(jiān)獄進(jìn)行偵查。”由此可知，在我國(guó)享有偵查權(quán)的機(jī)關(guān)主要是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門(mén)、監(jiān)獄也享有某些案件的偵查權(quán)。從實(shí)踐層面來(lái)看，1997年6月公安機(jī)關(guān)實(shí)行“偵審合一”后，全國(guó)不少公安機(jī)關(guān)的法制部門(mén)擔(dān)負(fù)起原來(lái)預(yù)審部門(mén)的職責(zé)，實(shí)際上享有偵查權(quán)。同時(shí)，“偵審合一”后，原公安部預(yù)審局改為監(jiān)所管理局，由于強(qiáng)調(diào)看守所在管理、深挖犯罪的“信息源”和“資料庫(kù)”的作用，全國(guó)各級(jí)看守所按公安部監(jiān)所管理局的要求，在看守所開(kāi)辟了偵查破案的“第二戰(zhàn)場(chǎng)”，大張旗鼓地進(jìn)行深挖犯罪。不少省、市公安廳、局制定了在看守所開(kāi)辟偵查破案“第二戰(zhàn)場(chǎng)”的規(guī)范性文件，如《浙江省公安機(jī)關(guān)獄內(nèi)偵查工作暫行規(guī)定》(浙公通字［2002］2號(hào))等，要求看守所成立“獄偵機(jī)構(gòu)”，對(duì)通過(guò)“政治攻勢(shì)”等途徑挖出來(lái)的犯罪線索，進(jìn)行“自查自辦”，這種做法在事實(shí)上賦予了看守所偵查權(quán)。

通過(guò)對(duì)我國(guó)偵查權(quán)配置的立法與實(shí)務(wù)的初步考察，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)是根據(jù)“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的原則來(lái)定位公、檢、法三機(jī)關(guān)的職能分工與相互關(guān)系的，從而形成了“流水線型”的訴訟構(gòu)造。公安機(jī)關(guān)在三機(jī)關(guān)中職能廣泛，處于“龍頭”地位，檢察機(jī)關(guān)享有部分偵查權(quán)，而法院在偵查權(quán)的行使過(guò)程中則被“擱置”起來(lái)，實(shí)際上形成了以偵查為中心的訴訟構(gòu)造。在這種訴訟構(gòu)造中，偵查權(quán)配置體系的最大特點(diǎn)就是，權(quán)力過(guò)分集中于偵查機(jī)關(guān)，偵查權(quán)的行使完全由偵查機(jī)關(guān)自己掌握，缺乏中立的司法機(jī)關(guān)(如法院)的監(jiān)督制約，偵查權(quán)運(yùn)作呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政化色彩。

二、偵查權(quán)的行政化運(yùn)作及其危害性

偵查權(quán)是一種既與司法權(quán)有別，又不同于行政權(quán)，是既具有行政性，又具有訴訟性的一種國(guó)家權(quán)力。既然偵查權(quán)有別于行政權(quán)，其運(yùn)作的方法和程序必然要符合和遵循訴訟規(guī)律，按照訴訟程序運(yùn)作。但是，從我國(guó)刑事訴訟法的規(guī)定與司法實(shí)踐狀況來(lái)看，我國(guó)偵查權(quán)的運(yùn)作具有明顯的行政化色彩。這種行政化色彩主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是偵查程序啟動(dòng)的行政化。受傳統(tǒng)法文化、司法體制、訴訟結(jié)構(gòu)等因素的影響，我國(guó)刑事訴訟中的職權(quán)主義色彩依然相當(dāng)濃重，偵查活動(dòng)是以收集犯罪證據(jù)，查獲犯罪人為目標(biāo)的，一旦發(fā)生犯罪，為了及時(shí)查清案件事實(shí)，偵查機(jī)關(guān)就必須主動(dòng)采取行動(dòng)，否則就可能喪失收集證據(jù)的最佳時(shí)機(jī)。從該方面看，我國(guó)偵查程序啟動(dòng)上的積極主動(dòng)性特點(diǎn)恰恰與行政權(quán)的積極運(yùn)作具有很大的相似性。同時(shí)，偵查程序啟動(dòng)的行政化還表現(xiàn)在程序的自行適用上。盡管實(shí)踐中偵查機(jī)關(guān)的案件來(lái)源有一部分是被害人的控告、群眾的報(bào)案或者舉報(bào)，但這只不過(guò)是偵查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪的一種途徑。換句話說(shuō)，即使沒(méi)有被害人的控告、群眾的報(bào)案或者舉報(bào)，偵查機(jī)關(guān)基于預(yù)防犯罪的需要也具有主動(dòng)搜索犯罪線索的職責(zé)。而基于這一職責(zé)，即使沒(méi)有任何跡象表明有犯罪事實(shí)發(fā)生，偵查機(jī)關(guān)也有可能實(shí)施某些偵查措施，

第二篇：教育行政化的弊端

教育行政化的弊端

—大學(xué)教育行政化弊端什么叫教育行政化，說(shuō)白了，就是教育官化、教育權(quán)力化。教育中的一切，不是教育自己說(shuō)了算，而是教育之外的行政官員說(shuō)了算，因?yàn)樗麄兾沼姓乒芙逃Y源的權(quán)力。就這次拜年通知，它的要求對(duì)象是全國(guó)各級(jí)各類學(xué)校，包括大學(xué)；通知的口吻完全是指令式的，就是在下達(dá)任務(wù)。從中，我們不難看出教育部和所有這些學(xué)校之間的關(guān)系，那就是行政意義上的上下屬。下級(jí)服從上級(jí)，固然是行政領(lǐng)域中的鐵定規(guī)律；但，行政的歸行政，教育的歸教育，這是兩個(gè)根本不同的領(lǐng)域。教育領(lǐng)域不是要服從，而是要自主。如果沒(méi)有自由與自主，大學(xué)就不會(huì)有它的靈魂。大學(xué)行政化是我國(guó)高等教育在特殊時(shí)期的特殊產(chǎn)物，曾經(jīng)為我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展起到了極大的推進(jìn)作用，但這一體制本身嚴(yán)重違背了教育發(fā)展的基本規(guī)律，今天這一制度已經(jīng)成為我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的障礙。由于沒(méi)有反映教育的本質(zhì)性要求和特征，沒(méi)有體現(xiàn)教育的專業(yè)性、自主性品質(zhì)和精神主旨，現(xiàn)行教育制度缺乏內(nèi)在的合法性及相應(yīng)的權(quán)威。以其規(guī)范的教育活動(dòng)，在很大程度上偏離了教育的理性方向，成為簡(jiǎn)單化、片面化的教育。高校“去行政化”改革，顯示了中央對(duì)教育工作的高度重視和深刻認(rèn)識(shí)。針對(duì)爭(zhēng)論數(shù)月的高校“去行政化”的教育改革，中央政府一錘定音，高校“去行政化”勢(shì)在必行。

教育部長(zhǎng)袁貴仁透露，高校改革將逐步取消行政級(jí)別和行政化管理的模式。他認(rèn)為高等教育行政化傾向表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是政府對(duì)學(xué)校管理的行政化傾向，一是學(xué)校內(nèi)部管理的行政化傾向。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公立高校的校領(lǐng)導(dǎo)是有行政級(jí)別的。本科院校的黨委書(shū)記與校長(zhǎng)為正局（廳）級(jí)，專科院校的書(shū)記、校長(zhǎng)則為副局（廳）級(jí)。進(jìn)入21世紀(jì)之后，為加強(qiáng)對(duì)高校的管理，位列985高校的大學(xué)黨委書(shū)記和校長(zhǎng)，成為中央直接管理的副部級(jí)干部，出現(xiàn)了所謂的“副部級(jí)大學(xué)”。這一情況的出現(xiàn)，不可避免地帶來(lái)很多弊病。

由于高校領(lǐng)導(dǎo)是由上級(jí)主管部門(mén)選拔、由中央部門(mén)任命的，高校領(lǐng)導(dǎo)的選拔權(quán)、任命權(quán)、考核權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)集中在政府手中。因此，在辦學(xué)過(guò)程中，高校領(lǐng)導(dǎo)很難做到不唯上是從，主要按照政府部門(mén)的文件、指令辦學(xué)，造成大學(xué)“千校一面”，缺乏特色和個(gè)性，很難真正體現(xiàn)學(xué)校的歷史和文化，以及教師和學(xué)生的意志。

從政府官員中選拔高校領(lǐng)導(dǎo)的做法，致使那些有先進(jìn)辦學(xué)理念、較強(qiáng)管理能力，但無(wú)行政級(jí)別者，被排除在候選名單之外；而那些從官僚體系中選拔上來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)辦學(xué)興趣不大，更在乎領(lǐng)導(dǎo)崗位所帶來(lái)的職務(wù)變動(dòng)、級(jí)別變化。這些人的首要身份是官員，其次才是教育管理者。對(duì)北京大學(xué)、清華大學(xué)、浙江大學(xué)、等11所985高校黨政一把手進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，22名黨政一把手中，曾在政府部門(mén)任職的有11人，占50％，其中，直接從教育部司局長(zhǎng)崗位到這些高校任職的就有4名。強(qiáng)化高校的行政級(jí)別，不可避免地助長(zhǎng)大學(xué)的功利主義。教育部副部長(zhǎng)趙沁平在2007年9月的一次演講中，就批評(píng)了一些大學(xué)功利主義抬頭，導(dǎo)致急功近利和學(xué)術(shù)浮躁。他認(rèn)為，大學(xué)的官本位傾向影響了學(xué)術(shù)的發(fā)展，這個(gè)問(wèn)題不解決，大學(xué)作為時(shí)代和社會(huì)燈塔的作用就會(huì)逐步失去色彩。這些弊端總結(jié)起來(lái)有以下幾點(diǎn)：

一、行政影響下教育的本質(zhì)錯(cuò)位

高校泛行政化、官僚化現(xiàn)象日益蔓延目前高校行政管理的泛行政化、官僚化主要體現(xiàn)在：

（一）：中國(guó)傳統(tǒng)思想的影響，“官本位” 色彩依然濃重。

目前，我國(guó)幾乎所有大學(xué)的整個(gè)管理體系都是按照行政原則，類似政府管理部門(mén)的體系建立起來(lái)，行政人員群體龐大，學(xué)術(shù)人員如教授、博士、學(xué)科帶頭人等與行政部門(mén)負(fù)責(zé)人身份混雜，高校對(duì)干部的考核、提拔、任命也效仿政府機(jī)關(guān)，要求比較嚴(yán)格，程序大體相當(dāng)，且職務(wù)之間的待遇、權(quán)力、相應(yīng)享受的權(quán)利差距較大，因此，很多行政人員都感覺(jué)在高校得到“一官半職”，能夠使自己的生活、待遇條件和地位大不相同。以這樣的思想出發(fā)辦學(xué)，結(jié)果可想而知。在這樣“官本位”意識(shí)的不斷強(qiáng)化下，大多數(shù)情況下，很多高校教師都重自己的行政身份而輕自己的學(xué)術(shù)責(zé)任，對(duì)擔(dān)任職掌權(quán)樂(lè)此不疲，對(duì)科學(xué)研究敷衍馬虎。這些都導(dǎo)致了本質(zhì)性的錯(cuò)位，大學(xué)在百度百科里這樣解釋:泛指實(shí)施高等教育的學(xué)校，是指提供教學(xué)和研究條件的高等教育機(jī)構(gòu)。這里提供教學(xué)和研究條件的教育機(jī)構(gòu)，說(shuō)明整個(gè)的管理體系以行政為原則本身就存在問(wèn)題。

（二）：行政機(jī)構(gòu)難以“消腫”，人浮于事現(xiàn)象依然存在。

很多因?yàn)榕R時(shí)需要而建立的行政部門(mén)因時(shí)過(guò)境遷無(wú)事可做，但依然存在，沒(méi)有淘汰，反映出了行政制度的不合理，和行政運(yùn)行機(jī)制的不健全。如許多大學(xué)在擴(kuò)張的時(shí)候都會(huì)建立基建處，招了很多人，定職給級(jí)。但是在任務(wù)結(jié)束后，這些部門(mén)人員沒(méi)有任務(wù)或任務(wù)很少，但和別的工作繁忙的部門(mén)待遇一樣，仍然能坐享處長(zhǎng)、副處長(zhǎng)、科長(zhǎng)的待遇，這種現(xiàn)象在高校層出不窮，卻沒(méi)有得到及時(shí)的改觀。長(zhǎng)此以往便會(huì)滋生出更多的問(wèn)題。

（三）：擴(kuò)張的個(gè)人欲望驅(qū)動(dòng)官僚主義的滋生擴(kuò)張。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的提高，高校各行政管理部門(mén)在“利益” 的驅(qū)動(dòng)下，對(duì)有利可圖的工作濫用職權(quán)，爭(zhēng)取個(gè)人利益最大化，盡最大可能為本部門(mén)或本人進(jìn)行“創(chuàng)收”，人為的不顧集體利益設(shè)置工作障礙和關(guān)卡，不顧學(xué)校的利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，“一心”為自己謀利益，該公開(kāi)的流程和制度不公開(kāi)，漠視國(guó)家教育的法律法規(guī)，人治大于法治，對(duì)于無(wú)利可圖的工作則相互推諉，拖拉，造成人為的“管理停滯”等官僚主義作風(fēng)和“衙門(mén)作風(fēng)”。

教育中存在的過(guò)多的教育行政化。使得辦教育成了一些人斂取好處的場(chǎng)所，最終會(huì)導(dǎo)致本質(zhì)的錯(cuò)位。

二、行政權(quán)力下學(xué)術(shù)與行政權(quán)力模糊導(dǎo)致的資源浪費(fèi)

高校行政管理的制度缺乏創(chuàng)新也是教育行政化的弊端之一，行政管理制度化、法制化是行政管理現(xiàn)代化的標(biāo)志之一。長(zhǎng)期以來(lái)，高校改革由政府主導(dǎo)，沒(méi)有民間力量的參與，而且重點(diǎn)集中在教學(xué)科研運(yùn)作和教學(xué)方法改革方面，因而行政管理的規(guī)章制度陳舊落后，并未得到關(guān)注與改革。表現(xiàn)為：一方面，規(guī)章制度落后于管理的發(fā)展需要；干部崗位職責(zé)劃分不清，工作中扯皮、拖拉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；對(duì)行政管理工作監(jiān)督的重視程度不夠，在行政管理工作中往往出現(xiàn)無(wú)法可依或有法不依的局面，最終導(dǎo)致工作的失誤；學(xué)校內(nèi)行政會(huì)議多、文件多、指令多，而真正對(duì)教學(xué)科研起推動(dòng)作用的事卻被束之高閣；部門(mén)與部門(mén)之間各自為政、職責(zé)不清，導(dǎo)致高校教育資源隱性流失，影響高校事業(yè)的發(fā)展；另一方面，隨著近幾年高校的急速擴(kuò)招，在校生人數(shù)呈現(xiàn)出較快增長(zhǎng)，高校教職工迅速?gòu)摹叭藛T過(guò)剩” 變成“人員不足”，多數(shù)高校幾乎所有方面的人員都出現(xiàn)“缺編”現(xiàn)象，大量招用新的人員成為高校用人的關(guān)鍵。這樣的變化掩蓋了高校人員結(jié)構(gòu)本身方面存在的深層次問(wèn)題，導(dǎo)致改革無(wú)法向深入推進(jìn)。高校用人制度、人員結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)等方面的深層問(wèn)題得不到及時(shí)的解決，積累成為影響學(xué)校發(fā)展的詬病。能夠有效提高運(yùn)行效率的機(jī)制需要盡快建立起來(lái)，學(xué)校的這些問(wèn)題長(zhǎng)期的得不到解決，使得屬于發(fā)展學(xué)校本身和學(xué)術(shù)建設(shè)的資金被“瓜分”。這些都顯而易見(jiàn)的成為高校教育中資源隱性流失，阻礙學(xué)校發(fā)展的“絆腳石”。

同時(shí)，行政化導(dǎo)致高校領(lǐng)導(dǎo)職位成為某些干部官升一級(jí)的臺(tái)階，只是自己實(shí)現(xiàn)仕途理想的一個(gè)暫時(shí)的落腳點(diǎn)。只要遇到合適的機(jī)會(huì)，便會(huì)另謀高就。因此造成高校工作得不到連續(xù)。頻繁更換一所學(xué)校的校長(zhǎng)，會(huì)導(dǎo)致大學(xué)發(fā)展難以形成獨(dú)立發(fā)展的特色。工作的階段性也使得每一屆領(lǐng)導(dǎo)能夠盡力為學(xué)校謀發(fā)展。只是做“太平官”，在自己的任期內(nèi)不犯錯(cuò)，但在工作方面也沒(méi)有任何進(jìn)展。所以行政化也讓高校領(lǐng)導(dǎo)不思進(jìn)取。這些對(duì)于高校的教育資源，也是一種浪費(fèi)。

三、行政化導(dǎo)致高校學(xué)術(shù)氛圍弱化。

盡管中國(guó)《高等教育法》第四十二條明確規(guī)定：高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案，評(píng)定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)。第四十三條規(guī)定高等學(xué)校通過(guò)以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職員工參與民主管理和監(jiān)督的權(quán)力，維護(hù)廣大教職員工的合法權(quán)益。學(xué)術(shù)委員會(huì)和教職工代表大會(huì)的合法權(quán)益雖然以國(guó)家法律形式確定下來(lái)，但在實(shí)際操作中，由于在國(guó)家法律與教職工權(quán)益之間缺乏具體制度的銜接，沒(méi)一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)制作保證，從而形成行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力方面模糊、學(xué)術(shù)權(quán)力弱化的局面。在以往行政權(quán)力居于優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)行制度，讓沒(méi)有掌握“教育資源”的學(xué)術(shù)權(quán)力被弱化。學(xué)術(shù)權(quán)力的弱化必然帶來(lái)一系列的問(wèn)題。高校是搞學(xué)術(shù)的地方卻成了滿足個(gè)人利益與權(quán)力的“角逐場(chǎng)”。

高校行政管理部分人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)低，亟待加強(qiáng)高校業(yè)務(wù)人員素養(yǎng)就要進(jìn)行行政管理改革，從認(rèn)識(shí)上看，我國(guó)大多數(shù)高校把管理當(dāng)作一般性的事務(wù)性工作，沒(méi)有形成對(duì)管理工作的正確認(rèn)識(shí)。對(duì)管理工作和管理干部均缺乏應(yīng)有的關(guān)注，形成了長(zhǎng)期的片面化理解，認(rèn)為管理工作“人人都會(huì)做，人人都能做”。從來(lái)源上看，我國(guó)高校的管理者來(lái)源構(gòu)成主要有三個(gè)方面：一是從優(yōu)秀教師或者各種優(yōu)秀專業(yè)技術(shù)人員中選拔；二是留校任教人員；三是從社會(huì)應(yīng)屆畢業(yè)生中考試選拔：四是由政府官員中選擇高校領(lǐng)導(dǎo)。高校領(lǐng)導(dǎo)是由上級(jí)主管部門(mén)選拔、由中央部門(mén)任命的，高校領(lǐng)導(dǎo)的選拔權(quán)、任命權(quán)、考核權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)集中在政府手中。所以不管是以任何渠道進(jìn)入到高校管理系統(tǒng)的，最終都會(huì)由于“行政化”成為弱化學(xué)術(shù)權(quán)力的主力軍。

眾所周知，教育制度與社會(huì)上的任何制度一樣，其內(nèi)在的合法性是建立在公正、文明、合理、公開(kāi)的價(jià)值觀念基礎(chǔ)之上的，而如果缺乏這些特征，制度的合理性就會(huì)受到質(zhì)疑，進(jìn)而制度的作用就會(huì)被無(wú)形中減弱。而在我國(guó)教育領(lǐng)域中行政化的管理制度，使得管理者與教師、學(xué)生之間的協(xié)作合作關(guān)系，變成管理者與被管理者之間實(shí)質(zhì)性的“上下級(jí)”關(guān)系。管理者可以通過(guò)多種途徑向教師發(fā)號(hào)施令，甚至要求教師們要對(duì)他們的權(quán)威表示敬畏，教師們卻幾乎沒(méi)有質(zhì)疑和反對(duì)的余地，也沒(méi)有這種權(quán)利。可以說(shuō)正是我們長(zhǎng)期秉持的行政制度抑制和掩蓋了學(xué)術(shù)制度，造成了行政權(quán)力至上的結(jié)果。而行政原則至上的結(jié)果，又在很大程度上消解了教師的責(zé)任心。這與我們提倡的發(fā)揮個(gè)體的積極性背道而馳。行政化要求我們下級(jí)必須服從上級(jí)，這是行政的一個(gè)重要原則。教育行政化最大的弊端就是，導(dǎo)致學(xué)校有最大發(fā)言權(quán)的不是教師，而是教育干部。正因?yàn)槭墙逃刹浚麄冊(cè)趯W(xué)校里有比一般教師有更大的發(fā)言權(quán)。權(quán)力一旦得不到約束，一切權(quán)力都有濫用的可能。學(xué)校的教育干部比一般教師有更大的發(fā)言權(quán)，誰(shuí)能保證他們不濫用權(quán)力呢，這不但損害了教師的利益，還會(huì)容易形成一個(gè)錯(cuò)誤的導(dǎo)向，那就是教得好，不如做干部。在此錯(cuò)誤的教育導(dǎo)向下，誰(shuí)還會(huì)靜下心來(lái)搞教育。從這些出發(fā)，高校的學(xué)術(shù)氛圍弱化便成了必然。

四、教育行政化引發(fā)的教育腐敗

第三篇：高校行政化的原因、弊端及對(duì)策

高校行政化的原因、弊端及對(duì)策

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高校行政化的原因、弊端及對(duì)策

（柳曦 男 1986.10 漢族 北京 碩士 中國(guó)政法大學(xué)

中國(guó)政法大學(xué)研究生院

北京 100088）

摘要：進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)高等教育取得了日新月異的發(fā)展。但是高校權(quán)力不斷擴(kuò)大，高校的領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別不斷提高，從而導(dǎo)致高我國(guó)高校的官僚化現(xiàn)象日益蔓延，高校越來(lái)越像個(gè)官府、衙門(mén)，不僅有官場(chǎng)的結(jié)構(gòu)，還有官場(chǎng)的文化、官場(chǎng)的行事方式。行政權(quán)力擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力，使得學(xué)術(shù)創(chuàng)發(fā)能力日漸削弱，學(xué)術(shù)精神漸漸淪喪。高校的官僚化現(xiàn)象已成為制約我國(guó)高校發(fā)展的最大阻力。

關(guān)鍵詞：高校；行政化；解決措施 一 高校行政化的表現(xiàn)

（一）高校管理人員職級(jí)、待遇套用行政機(jī)構(gòu)模式

高校本來(lái)是一個(gè)教育、科研機(jī)構(gòu)，并非行政機(jī)構(gòu)。但我國(guó)（大陸地區(qū)）套用行政機(jī)構(gòu)模式定位高校管理人員的職級(jí)和待遇。比如：各高校都有相應(yīng)的行政級(jí)別，高的至副部級(jí)，如北京大學(xué)、清華大學(xué)等。迄今為止，全國(guó)共有副部級(jí)高校 31 所、一般的高校也是正廳級(jí)。而高校的級(jí)別也就是該高校黨政一把手的行政級(jí)別。一把手下面的機(jī)構(gòu)設(shè)置，也完全是按照行政機(jī)關(guān)規(guī)格：即一般都有處、科等機(jī)構(gòu)和相應(yīng)級(jí)別的管理人員。高校管理人員的薪資、待遇也是按照其相應(yīng)行政級(jí)別配給，如校領(lǐng)導(dǎo)一般都配有專車(chē)、秘書(shū)等。高校內(nèi)的學(xué)院、系、教研室分別享受不同級(jí)別的待遇。校的黨政機(jī)關(guān)，除了幾個(gè)自己獨(dú)有的部門(mén)外，基本上也是按照政府的模式設(shè)置的，例如黨辦、組織部、宣傳部、監(jiān)察處、審計(jì)處、基建處、保衛(wèi)處、工會(huì)、團(tuán)委等。

（二）高校領(lǐng)導(dǎo)干部任免方式行政化

國(guó)際上，高校領(lǐng)導(dǎo)一般都是由高校教職工群體民主選舉產(chǎn)生。但我國(guó)高校的校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)卻是由上級(jí)主管部門(mén)選任，省屬高校校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)由省教育廳掌控，例如，河北大學(xué)的校長(zhǎng)的任免權(quán)掌控在河北省教育廳手中。部屬高校校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)則由教育部掌控，例如，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京）的校長(zhǎng)任免權(quán)掌控在教育部手中。甚至有的地方，地方高校的中層領(lǐng)導(dǎo)干部的任免都得經(jīng)地方政府相關(guān)部門(mén)審批。而且更為嚴(yán)重的是，在我國(guó)由于高校被當(dāng)作行政部門(mén)，所以有的地方政府為了解決個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的級(jí)別待遇問(wèn)題，就把一些根本不懂高等教育的政府官員任命為高校的校級(jí)、院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。

（三）高校管理運(yùn)行行政化

我認(rèn)為，高校管理運(yùn)行行政化有兩個(gè)體現(xiàn)：一是高校運(yùn)行管理受到上級(jí)主管部門(mén)的直接領(lǐng)導(dǎo)；一是高校內(nèi)部也采取自上而下的行政管理模式。政府不僅管高校的人、財(cái)、物，而且還管高校的具體運(yùn)行，例如重點(diǎn)學(xué)科評(píng)審、博士點(diǎn)碩士點(diǎn)設(shè)置、教學(xué)評(píng)估、專業(yè)的開(kāi)設(shè)等，都由政府決定。總之，事無(wú)巨細(xì)，政府部門(mén)都向高校發(fā)號(hào)施令；事無(wú)巨細(xì)，高校都向政府部門(mén)請(qǐng)示匯報(bào)。政府對(duì)高校如此，高校內(nèi)部管理亦然。校學(xué)術(shù)委員會(huì)由校領(lǐng)導(dǎo)和院（系）領(lǐng)導(dǎo)組成，院（系）學(xué)術(shù)委員會(huì)由院（系）領(lǐng)導(dǎo)和教研室主任組成。沒(méi)有行政職級(jí)的普通教師，學(xué)術(shù)研究水平再高、學(xué)術(shù)研究成果再多、社會(huì)影響再大也很少有話語(yǔ)權(quán)。由于我國(guó)高校體制的官本位，必然導(dǎo)致行政權(quán)力至上，行政權(quán)力壟斷學(xué)術(shù)，形成“誰(shuí)的官大誰(shuí)水平高，誰(shuí)官大誰(shuí)真理多，誰(shuí)官大服從誰(shuí)”的局面。

（四）教學(xué)人員屈從、聽(tīng)命于行政機(jī)構(gòu)

我認(rèn)為，高校本應(yīng)是一個(gè)搞學(xué)術(shù)研究，做學(xué)問(wèn)的地方。在這里，教學(xué)人員、學(xué)生應(yīng)該是主體，而行政人員應(yīng)該扮演服務(wù)者的角色。如果沒(méi)有教學(xué)人員、學(xué)生的存在，那么學(xué)校和學(xué)校的管理者也就失去了存在的必要。但是，現(xiàn)實(shí)的情況是，本應(yīng)是高校主體的教學(xué)人員、學(xué)生卻成為行政人員的附庸。在現(xiàn)在的高校中，行政人員利用自己手中的權(quán)力，占有了大量的資源。而在這些資源中，就有教學(xué)人員日常工作中所需要的資源。教學(xué)人員為了我完成自己的本職工作，不得不依附于行政人員。甚至在有的高校中，教學(xué)人員完成的學(xué)術(shù)任務(wù)完全符合學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但是行政人員依然以未符合行政標(biāo)準(zhǔn)為由對(duì)教學(xué)人員加以批評(píng)。這也就是我們所謂的學(xué)術(shù)權(quán)威依附于行政權(quán)威。

（五）高校在許多資源、利益分配過(guò)程中常常向行政管理人員傾斜

我認(rèn)為，高校應(yīng)該根據(jù)高校自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展合理的分配校內(nèi)資源。但是，現(xiàn)在的情況是高校的行政人員利用自己手中的權(quán)力，占有了大量的資源，然后根據(jù)自己的利益取向來(lái)分配這些資源。這嚴(yán)重影響了高校的發(fā)展。不僅如此，高校的利益分配也常常向行政管理人員傾斜。就拿高校中最常見(jiàn)但卻是爭(zhēng)議最多的年終獎(jiǎng)為例。我在《南方周末》讀到一位大學(xué)講師題為《年終獎(jiǎng)，我不滿》的來(lái)信。來(lái)信說(shuō)：“云南某農(nóng)業(yè)大學(xué)計(jì)劃發(fā)放2009年終獎(jiǎng)：助教800-1200元，講師1500-1800元，正副教授2000-3000元；一般科員5000-6000元，副科至正科級(jí)7000-9000元，副處至正處級(jí)18000-21000元，副校至正校級(jí)金額保密。”［1］從這個(gè)例子我們不難看出，該校的年終獎(jiǎng)分配直接和行政級(jí)別掛鉤。我想這樣做的后果將是，嚴(yán)重影響教師的工作積極性從而不利于高校學(xué)術(shù)研究的發(fā)展和高校水平的提高。二 高校行政化的危害

（一）爭(zhēng)權(quán)奪利，無(wú)心治學(xué)

高校機(jī)構(gòu)設(shè)置的泛行政化，不同職級(jí)的人員享受不同待遇，從而造成大學(xué)的行政人員，教師甚至一些在校領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、院領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)工作的學(xué)生將大量的時(shí)間、金錢(qián)和精力用于權(quán)利和利益的明爭(zhēng)暗斗中，從而忽視了對(duì)學(xué)校、學(xué)生以及教學(xué)的管理。甚至在一些行政化嚴(yán)重的高校，其行政工作人員、教師甚至學(xué)生普遍缺乏一種對(duì)科學(xué)與學(xué)術(shù)的敬畏之心和虔誠(chéng)之心，取而代之的是對(duì)“行政權(quán)威”的羨慕，甚至仰視、順從。其中不少教師把做“校官”作為人生的信條和行為取向，而對(duì)教書(shū)育人這一本職工作的興趣在下降，做學(xué)問(wèn)的直接動(dòng)因往往是以此作為叩開(kāi)仕途的敲門(mén)磚。甚至一些教授也渴望當(dāng)官，他們可以不當(dāng)教授，但非去競(jìng)聘一個(gè)校行政官員不可。當(dāng)然，這些人的做法在某種程度上也是可以理解的，因?yàn)椋诖髮W(xué)里開(kāi)會(huì)，哪怕是學(xué)術(shù)性的會(huì)議，也要按級(jí)別說(shuō)話。因此，從某種程度上來(lái)看，做校行政官員，掌握了一定的權(quán)力，也就是在為自身賺面子、賺資本。而且更有一種有趣的現(xiàn)象，我們理想中的大學(xué)應(yīng)該是，以校長(zhǎng)，校黨委書(shū)記為首的校領(lǐng)導(dǎo)主管行政，以教授為主體的學(xué)術(shù)委員會(huì)主抓教學(xué)。但是，現(xiàn)在的情況是教授們對(duì)校長(zhǎng)、校黨委書(shū)記甚至院長(zhǎng)，無(wú)論在行政上還是在學(xué)術(shù)上，都俯首恭聽(tīng)、唯唯諾諾。這種不良風(fēng)氣令很多學(xué)術(shù)上有極大發(fā)展前途的青年學(xué)者就此停步不前，損害了大學(xué)的學(xué)術(shù)主體性，造成了中國(guó)大學(xué)（大陸地區(qū)）及其教授們基于學(xué)術(shù)獨(dú)立、思想自由的學(xué)術(shù)創(chuàng)新能力的下降，我想這也許就是我國(guó)缺乏自主創(chuàng)新能力的重要原因之一。而泛行政化的嚴(yán)重后果是滋生浮躁，在學(xué)校里形成了這種不利于學(xué)術(shù)發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向。全國(guó)政協(xié)委員、南方科技大學(xué)校長(zhǎng)朱清時(shí)認(rèn)為：“如果中國(guó)的大學(xué)都這么行政化，就沒(méi)有希望，學(xué)術(shù)在衰退，那還談什么諾貝爾獎(jiǎng)，還談什么大師。是什么使學(xué)術(shù)衰退，就是因?yàn)槊總€(gè)人都去追求行政權(quán)力了，討好行政權(quán)力去了，就沒(méi)有人坐下來(lái)兢兢業(yè)業(yè)地做學(xué)問(wèn)。”［2］

（二）對(duì)教育質(zhì)量、人才培養(yǎng)的影響

在中國(guó)現(xiàn)在的高校中，從一名普通的講師升到副教授乃至教授，最重要的標(biāo)準(zhǔn)就是發(fā)表論文的數(shù)量。這就使得教師們熱衷于論文的撰寫(xiě)，從而忽視了教學(xué)。而且教師在撰寫(xiě)論文時(shí)偏重于數(shù)量，忽視了質(zhì)量，生產(chǎn)出大量的學(xué)術(shù)垃圾。更有甚者為了完成學(xué)術(shù)任務(wù)，采取學(xué)術(shù)剽竊的方式。在當(dāng)今的高校中學(xué)術(shù)抄襲事件屢見(jiàn)不鮮。由于現(xiàn)在的大學(xué)生著作所有權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，再加上自己的老師掌握著自己學(xué)習(xí)成績(jī)、畢業(yè)的生殺大權(quán)，從而使得有的教授剽竊勾當(dāng)成功，這些固然是重要因素。但我看來(lái)它們對(duì)“抄導(dǎo)”們而言充其量只是外因，即是抄誰(shuí)不抄誰(shuí)的選擇問(wèn)題，并非抄與不抄的動(dòng)機(jī)問(wèn)題。學(xué)過(guò)政治的人都知道外因通過(guò)內(nèi)因起作用。如此，“抄導(dǎo)”們剽竊的內(nèi)因又是什么呢？我認(rèn)為是老師將大量時(shí)間用于權(quán)力和利益的爭(zhēng)奪上，導(dǎo)致沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力來(lái)做學(xué)術(shù)研究，視“傳道授業(yè)解惑”的教師天職為兼職，視神圣的學(xué)術(shù)為進(jìn)入權(quán)力場(chǎng)、名利場(chǎng)的敲門(mén)磚。當(dāng)平靜書(shū)桌前的青燈變成推杯換盞的霓虹燈，當(dāng)學(xué)富五車(chē)變成腸肥腦滿，如果不剽竊，怎能完成一堆打著權(quán)力烙印的學(xué)術(shù)基金項(xiàng)目？如果不剽竊，又怎能保證自己“名利雙收”呢？看來(lái)，有了在大學(xué)行政化浪潮中極少有教授能心靜如水的前因，大學(xué)學(xué)術(shù)腐化、抄襲剽竊成風(fēng)也是意料之中的事。曾經(jīng)做過(guò)多年高校教務(wù)處長(zhǎng)的沈志剛認(rèn)為：“高校對(duì)教師的考核越來(lái)越像GDP，比如科研論文多少篇、科研經(jīng)費(fèi)多少萬(wàn)元、科研項(xiàng)目級(jí)別多高等，所有這些都是由學(xué)校的職能部門(mén)去做，這與中央政府考核地方政府、地方政府考核基層政府的模式完全相同。從學(xué)校到教師，都要努力適應(yīng)這種環(huán)境及管理模式，有時(shí)就會(huì)投機(jī)取巧，甚至不惜弄虛作假。”［3］

其一，高校已經(jīng)形成封建社會(huì)的家長(zhǎng)制。例如，高校的黨務(wù)方面，校黨委書(shū)記說(shuō)了算；高校行政方面，校長(zhǎng)說(shuō)了算。校領(lǐng)導(dǎo)的話就是圣旨。昔日的教書(shū)匠，一旦當(dāng)上黨委書(shū)記、校長(zhǎng)，知識(shí)分子的溫文爾雅、謙卑謹(jǐn)慎、民主作風(fēng)不見(jiàn)了，憑添了官老爺?shù)陌詺狻Ｖv排場(chǎng)、擺闊氣、公款吃喝、公款旅游、公款消費(fèi)等。其二，財(cái)、物按權(quán)分配。高校津貼獎(jiǎng)金由高到低按行政級(jí)別分配，校領(lǐng)導(dǎo)拿最高檔次，教師按職稱套相應(yīng)的行政級(jí)別。無(wú)行政職級(jí)的教師必須完成相應(yīng)的教學(xué)、科研任務(wù)才能拿到津貼獎(jiǎng)金，而黨政官員則沒(méi)有工作量要求。其三，近親繁殖，排斥異己。高校在提拔干部、引進(jìn)人才上，標(biāo)準(zhǔn)往往是師生關(guān)系、同學(xué)關(guān)系、親子關(guān)系。你提拔我，我維護(hù)你；一損俱損，一榮俱榮。其四，單純追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)效益，而不顧學(xué)校發(fā)展。有些高校領(lǐng)導(dǎo)就像追求利潤(rùn)最大化的商人一樣，把創(chuàng)收放在首位，不顧社會(huì)影響，不顧教育質(zhì)量，大搞教育產(chǎn)業(yè)化，將圣潔的學(xué)術(shù)殿堂變成了赤裸裸的商場(chǎng)。其五，有些高校領(lǐng)導(dǎo)為了政績(jī)，盲目擴(kuò)張，搞大而全，大興土木，債臺(tái)高筑；有的為了獲取上級(jí)好評(píng)，弄虛作假，欺上瞞下，大作表面文章。

高校泛行政化很容易導(dǎo)致外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，或是非專業(yè)指導(dǎo)專業(yè)的局面出現(xiàn)。本應(yīng)作為學(xué)校主體的教師、學(xué)生及其組織基本上沒(méi)有關(guān)于學(xué)校重大問(wèn)題決策、維護(hù)切身利益等方面的基本權(quán)利，他們的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到切實(shí)保障。甚至校內(nèi)的行政官員憑借著自己手中的權(quán)力，做到少勞多得或者不勞多得。而高校的普通教師辛辛苦苦一年卻只能拿到基本工資和一小部分獎(jiǎng)金。這有違社會(huì)主義國(guó)家按勞分配的原則，自然會(huì)挫傷廣大教師的積極性，不利于學(xué)生個(gè)性的發(fā)展、創(chuàng)造性的發(fā)揮、道德人格的形成，不利于教師潛心科研和教學(xué)，師生缺乏對(duì)學(xué)校的認(rèn)同感，學(xué)校缺乏凝聚力、創(chuàng)造力和活力。全國(guó)人大代表、中國(guó)科學(xué)院院士、南開(kāi)大學(xué)校長(zhǎng)饒子和說(shuō)：“到北京參加十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議之前，我在全校召開(kāi)了中層干部新學(xué)期工作部署會(huì)，許多學(xué)術(shù)帶頭人、骨干教師、實(shí)驗(yàn)室主任都沒(méi)有參會(huì)。辦公室同志告訴我，因?yàn)檫@些教師都不是副處級(jí)以上，所以未能參會(huì)。這是典型的高校內(nèi)部管理行政化傾向。教授是學(xué)校辦學(xué)的主體，他們卻不能聽(tīng)到校長(zhǎng)布置的新學(xué)期任務(wù)，這怎么行？當(dāng)然，這也是我工作中的一個(gè)失誤。” ［4］

（五）激化高校的內(nèi)部矛盾

在高校泛行政化下，高校的利益分配向行政方面傾斜。在一些高校，教授獎(jiǎng)金、津貼還不如所謂的處長(zhǎng)高。在分房子、分辦公室方面，普通教師一個(gè)等級(jí)，教授一個(gè)等級(jí)，然后是副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)，等級(jí)都不一樣。普通教師一旦當(dāng)了校行政官員，便可以享有諸多實(shí)惠，獲得課題經(jīng)費(fèi)更容易，享受職務(wù)津貼更高，房子分得更大。一個(gè)教授即使當(dāng)上一個(gè)副處長(zhǎng)，其爭(zhēng)取學(xué)術(shù)資源的能力也會(huì)因此而提高若干倍；而先當(dāng)上校領(lǐng)導(dǎo)再反過(guò)來(lái)做教授，則更容易。我們?cè)趯W(xué)校中會(huì)看到這樣的現(xiàn)象，經(jīng)常有些學(xué)術(shù)上平庸的人，憑借與校領(lǐng)導(dǎo)良好的私人關(guān)系，借助行政系列的榮譽(yù)，被評(píng)上了與其自身實(shí)際學(xué)術(shù)研究水平不相稱的教授職稱。一個(gè)沒(méi)有多少學(xué)術(shù)成果的人走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，很短時(shí)間里會(huì)積累出諸多論文、著作，由此而獲得學(xué)術(shù)地位。因?yàn)樗袡?quán)力，他拉來(lái)了課題，自有人會(huì)幫他做；他沒(méi)有論文，自有人會(huì)幫他寫(xiě)；他沒(méi)有書(shū)，自有人來(lái)替他編寫(xiě)。這種一旦有了權(quán)力便會(huì)產(chǎn)生一連串連鎖反應(yīng)的現(xiàn)象使普通教師憤憤不平，造成很多矛盾沖突。

下面就是一個(gè)高校內(nèi)部矛盾激化的鮮明例子：“一篇題為《學(xué)術(shù)首騙——12億元大清史課題負(fù)責(zé)人成崇德調(diào)查報(bào)告》的文章，近日在網(wǎng)上流傳。文章作者米辰峰，是中國(guó)人民大學(xué)歷史學(xué)院歷史系世界古代中世紀(jì)史教研室副教授。文中的主人公成崇德，是中國(guó)人民大學(xué)歷史學(xué)院清史所教授，曾擔(dān)任中國(guó)人民大學(xué)歷史系系主任，并于1993年至2008年期間擔(dān)任清史所所長(zhǎng)，現(xiàn)任國(guó)家清史編纂委員會(huì)副主任。在近2.5萬(wàn)字的《調(diào)查報(bào)告》里，米辰峰對(duì)成崇德的博士文憑以及博士論文的水平提出質(zhì)疑，稱其為‘自封博士偽教授’，并呼吁將其從大清史課題組清除出去。”［5］米辰峰說(shuō)，自己必須趕在退休之前，對(duì)成崇德進(jìn)行申訴。米辰峰舉報(bào)成崇德不是為了當(dāng)打假英雄，而是為了報(bào)7年來(lái)的“血海深仇”。因?yàn)椋沙绲略趽?dān)任系主任期間，在處理篡改考卷案、年終業(yè)績(jī)考核等事情時(shí)，對(duì)米辰峰誣陷。米辰峰形容這是“血海深仇”。從“血海深仇”可以看出，米辰峰是憤怒到了何種程度。而且米辰峰于6月26日在新語(yǔ)絲網(wǎng)站公開(kāi)舉報(bào)成崇德后，又于6月28日在網(wǎng)上發(fā)表了《人大歷史系副主任許海云瘋狂偽造系列學(xué)術(shù)著作》一文，又公開(kāi)舉報(bào)同事許海云。被舉報(bào)事件是否屬實(shí)我們暫且不論，單從米辰峰的言行可以看出，他確實(shí)是被“一些喪盡天良的事”激怒了，即將退休的人已無(wú)發(fā)展前途，退休前進(jìn)行“報(bào)復(fù)性申訴”就成了他不得不做的選擇。那么，米辰峰何以有如此猛烈的報(bào)復(fù)行為？其實(shí)大家都看得很清楚，是曾經(jīng)的上司對(duì)他壓制太過(guò)分了。年終業(yè)績(jī)考核上司說(shuō)了算，因此教授無(wú)望，只能以副教授終結(jié)自己一生的事業(yè)。雖然，此時(shí)依然有成崇德的上司——副校長(zhǎng)要求米辰峰撤文，答應(yīng)盡量讓他今年評(píng)上教授。但鬧到這一步，吃盡了高校行政化的苦頭的米辰峰，決不會(huì)相信行政化在這個(gè)時(shí)候給自己“甜頭”。在高校，上司對(duì)你不滿意，你就晉升不了職稱。相反，你答應(yīng)了上司的要求，他就可以讓你晉升職稱。

（六）導(dǎo)致高校盲目升格和擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模

高校泛行政化使得高校領(lǐng)導(dǎo)常通過(guò)大學(xué)取得“政績(jī)”，為獲取政績(jī)，大搞“觀賞型”的“形象工程”、“面子工程”。于是，我國(guó)高校（大陸地區(qū)）出現(xiàn)了非理性的基建狂潮，豪華高樓拔地而起，廣場(chǎng)、綠地越建越大，有的大學(xué)僅建校門(mén)就投資上億元。更有甚者，用奧運(yùn)冠軍來(lái)做形象工程。近年來(lái)，奧運(yùn)冠軍到高校深造成為一股潮流，很多奧運(yùn)冠軍都是知名高校的學(xué)生。平心而論，上名校對(duì)于奧運(yùn)冠軍增長(zhǎng)文化知識(shí)、提高自身修養(yǎng)、將來(lái)的更大發(fā)展是大有益處的。而且有不少奧運(yùn)冠軍通過(guò)這一方式實(shí)現(xiàn)了人生新的飛躍，鄧亞萍就是其中的代表。但是我們應(yīng)該承認(rèn)，不少奧運(yùn)冠軍的文化程度偏低，甚至最高學(xué)歷僅僅停留在初中，而即便是這初中的知識(shí)也因多年的訓(xùn)練而忘得差不多了。而現(xiàn)在一下子進(jìn)入了知名學(xué)府，學(xué)業(yè)上能否跟得上就成了大問(wèn)題。更何況不少奧運(yùn)冠軍還有繁重的訓(xùn)練比賽任務(wù)，又能抽出多少時(shí)間來(lái)上課呢？對(duì)于知名學(xué)府來(lái)說(shuō)，其對(duì)奧運(yùn)冠軍一般是免試入學(xué)，這樣做是否合理暫且不論，更重要的是能否結(jié)合奧運(yùn)冠軍低文化程度的實(shí)際制訂出合理的教學(xué)方案來(lái)。也許學(xué)校會(huì)專門(mén)抽調(diào)教師為奧運(yùn)冠軍進(jìn)行補(bǔ)習(xí)，但這些教大學(xué)的教師就一定能教好高中甚至是初中課程嗎？加之，奧運(yùn)冠軍來(lái)的時(shí)間少，教師即便有好辦法也難以施展。那么，什么眾多知名高校仍然爭(zhēng)相邀請(qǐng)奧運(yùn)冠軍來(lái)自己的學(xué)校讀書(shū)呢？原因在于用奧運(yùn)冠軍做形象工程。但是，如果上述問(wèn)題不解決，奧運(yùn)冠軍進(jìn)高校這個(gè)“形象工程”，也終會(huì)自食其惡果。即明星拿到了高校的文憑，可能只是鍍了一層金而沒(méi)增長(zhǎng)多少文化知識(shí)；而高校固然利用明星的知名度提高了自身形象，但不一定就為社會(huì)培養(yǎng)出了合格人才。

高校行政化還使高校領(lǐng)導(dǎo)熱衷于“升格”。中等專業(yè)學(xué)校謀求升格為高等職業(yè)學(xué)校，高等職業(yè)學(xué)校謀求升格為本科院校，本科院校力爭(zhēng)進(jìn)入省重點(diǎn)以及全國(guó)重點(diǎn)院校行列。因此，基于上述目的很多學(xué)校不顧自身實(shí)際情況，增設(shè)本科專業(yè)、碩士點(diǎn)和博士點(diǎn)。更有甚者還熱衷把教研室做大為系、把系做大為學(xué)院、把學(xué)院做大為大學(xué)。重視數(shù)量甚于重視質(zhì)量，嚴(yán)重影響了高等教育的聲譽(yù)和高校人才培養(yǎng)的質(zhì)量。

（七）助長(zhǎng)學(xué)術(shù)腐敗

高校行政化導(dǎo)致官場(chǎng)博士群。在2009年高等教育國(guó)際論壇上中國(guó)人民大學(xué)校長(zhǎng)紀(jì)寶成說(shuō)：“中國(guó)最大的博士群體并不在高校，而是在官場(chǎng)。”他指出相關(guān)行政管理者不懂學(xué)術(shù)規(guī)律，用行政手法對(duì)待學(xué)術(shù)問(wèn)題，方式簡(jiǎn)單粗暴。［6］ 的確，自改革開(kāi)放以來(lái)，干部“年輕化，知識(shí)化”被提上日程。從中央到地方，高學(xué)歷成了進(jìn)入仕途的“通行證”。這里我可以舉兩個(gè)鮮明的例子：例一，眾所周知，現(xiàn)在進(jìn)入仕途主要的途徑是參加國(guó)家或各個(gè)地區(qū)的公務(wù)員考試。但是，事情總會(huì)有例外的。河北省唐山市政府就將一名清華大學(xué)博士直接任命為唐山市新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的區(qū)長(zhǎng)；例二，2010年河北省唐山市政府直接錄用了61名“211”全國(guó)重點(diǎn)大學(xué)博士研究生。通過(guò)上述的例子，我們不僅可以看出高學(xué)歷已經(jīng)成為進(jìn)入仕途的“通行證”，而且還可以看出，政府錄用、選擇干部的學(xué)歷門(mén)坎也越來(lái)越高，先是“學(xué)士”，后是“碩士”，再到現(xiàn)在的“博士”。然而，這些看似華麗的高學(xué)位卻缺少了昔日的含金量，受到公眾的普遍質(zhì)疑，越發(fā)成為官場(chǎng)“災(zāi)難”。

干部“年輕化，知識(shí)化”的結(jié)果卻有違要以此提高政府執(zhí)政能力，體現(xiàn)知識(shí)化，人才化強(qiáng)國(guó)的初衷。而且，這一政策在執(zhí)行過(guò)程中卻不斷被扭曲被異化。選拔官員成了無(wú)關(guān)官員執(zhí)政能力，無(wú)關(guān)群眾意見(jiàn)，只要文憑高的“文憑崇拜主義”。在這樣的背景下，“中國(guó)最大的博士群體并不在高校，而是在官場(chǎng)”也就不足為奇了。

而根據(jù)教育部此前的統(tǒng)計(jì)公報(bào)，1998年我國(guó)在校博士生45246人。到了2004年，已猛增至16.56萬(wàn)人。國(guó)務(wù)院學(xué)位辦的統(tǒng)計(jì)也顯示，2007年我國(guó)的博士授予數(shù)量超過(guò)美國(guó)，攀升至世界第一。不可否認(rèn)的是，在國(guó)家繼續(xù)加大對(duì)教育事業(yè)支持力度下，高校的能力和水平得到了提高和發(fā)展，博士適當(dāng)?shù)臄U(kuò)招也屬正常。但博士“大躍進(jìn)”卻違背了教育的發(fā)展規(guī)律，也引發(fā)了更多的學(xué)術(shù)腐敗。學(xué)術(shù)行政化越來(lái)越積重難返，學(xué)術(shù)不能自治，學(xué)術(shù)更難獨(dú)立。學(xué)術(shù)成了行政權(quán)利的附庸，學(xué)術(shù)和行政權(quán)利已形成了“雙向互補(bǔ)”關(guān)系。教授可以通過(guò)討好自己的上級(jí)，而謀求行政權(quán)力；一些行政官員也可以通過(guò)自己手中擁有的權(quán)力來(lái)?yè)Q取高學(xué)歷，以彌補(bǔ)自己學(xué)歷上的遺憾。

正是在這樣的利益格局之下，學(xué)位的授予變成了學(xué)術(shù)與權(quán)力之間的交易籌碼。學(xué)術(shù)以權(quán)威謀資源，官員以權(quán)力謀學(xué)位。于是，諸如“不上課不做論文也能畢業(yè)和提前畢業(yè)”等許多常人不可想象的“教育奇跡”就這樣在中國(guó)這片神奇的土地上發(fā)生了。對(duì)此，全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼曾尖銳的指出，許多在校生十年寒窗才能拿到博士學(xué)位，但是一些黨政干部憑借手中的權(quán)力，課也不上，稀里糊涂就混到了文憑，這很不公平。

事實(shí)上，越來(lái)越多的官場(chǎng)博士群，根源就在于國(guó)內(nèi)高校日益嚴(yán)重的學(xué)術(shù)行政化。如果沒(méi)有學(xué)術(shù)的自治，沒(méi)有學(xué)術(shù)的獨(dú)立，沒(méi)有校園的民主，就不可能有含金量十足的學(xué)位證書(shū)，也不可能遏制官場(chǎng)文化中日益濃厚的“文憑崇拜主義”。

三 高校行政化的成因分析

既有歷史原因，也有現(xiàn)實(shí)原因；既有內(nèi)部的原因，也有外部的原因。但其主要原因在于外部政府對(duì)高校的管理過(guò)多，內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力力量不平衡。從校長(zhǎng)任命、機(jī)構(gòu)設(shè)置到教師編制，從課程設(shè)置、學(xué)位設(shè)立到招生名額以及入學(xué)條件、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等等，全都由政府規(guī)定。高校內(nèi)部也按政府機(jī)構(gòu)來(lái)設(shè)置相應(yīng)層級(jí)，連系和教研室也搞成行政任命，表現(xiàn)出“官本位”和行政化色彩。處于最底層的普通教師幾乎沒(méi)有發(fā)言權(quán)，甚至對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的自決權(quán)也受到行政人員的干涉。我認(rèn)為，其成因大體有以下幾種：

（一）受傳統(tǒng)政府管理體制的影響

我國(guó)自古以來(lái)是一個(gè)傳統(tǒng)的行政集權(quán)國(guó)家，在中國(guó)只要有權(quán)力就好辦事。因此，行政權(quán)力的運(yùn)行模式被大多數(shù)行業(yè)所借鑒，同樣也延伸到了高校內(nèi)部。雖然改革開(kāi)放以來(lái)，政府從建設(shè)世界一流大學(xué)的目的出發(fā)，到海外取經(jīng)，學(xué)習(xí)世界一流大學(xué)管理模式，采取多種措施試圖改變這種行政權(quán)力運(yùn)行模式被高校移植的局面。但是，由于中國(guó)傳統(tǒng)封建集權(quán)思想嚴(yán)重，加之過(guò)大的變革會(huì)損害一些當(dāng)權(quán)者的利益。阻力之大，效果并不明顯，還不足以掃清兩千多年以來(lái)不斷強(qiáng)化的專制統(tǒng)治殘余。(二)傳統(tǒng)政治文化的影響

我國(guó)的傳統(tǒng)政治文化是“外儒內(nèi)法”，由此形成了全能政府、官本位及人治等政治觀念。所謂全能型政府：在我國(guó)是指改革開(kāi)放以前的全面直接的“統(tǒng)制型”政府。政府扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，而為社會(huì)和民眾提供公共服務(wù)的職能和角色被淡化。通過(guò)全能型政府定義，我們不難看出，對(duì)于社會(huì)上的一切事務(wù)政府都要過(guò)問(wèn)，并且對(duì)其進(jìn)行控制，所以高校也不例外。教育部作為政府中主管教育的部門(mén)，將各個(gè)高校自行的劃歸為其附屬機(jī)構(gòu)。教育部不僅管各個(gè)高校的人、財(cái)、物，而且還管高校的具體運(yùn)行，例如重點(diǎn)學(xué)科評(píng)審、博士點(diǎn)碩士點(diǎn)設(shè)置、教學(xué)評(píng)估、專業(yè)的開(kāi)設(shè)等，都由政府決定。總之，事無(wú)巨細(xì)，教育部都向高校發(fā)號(hào)施令；事無(wú)巨細(xì)，高校都向教育部請(qǐng)示匯報(bào)。

下面再來(lái)談?wù)劰俦疚缓腿酥巍Ｋ^官本位，縱觀歷史和現(xiàn)實(shí)，官本位至少包括了以下四點(diǎn)內(nèi)涵 ：①公共權(quán)力的運(yùn)行以官的利益和意志為最根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；②嚴(yán)格的上下層級(jí)制度，下級(jí)對(duì)上級(jí)唯首是瞻，上級(jí)對(duì)下級(jí)擁有絕對(duì)的權(quán)力；③以是否為官、官職大小、官階高低為標(biāo)尺，或參照官階級(jí)別來(lái)衡量人們社會(huì)地位和人生價(jià)值的社會(huì)心理；④在此基礎(chǔ)上形成的敬官、畏官的社會(huì)心理。人治就是個(gè)人或少數(shù)人因歷史原因掌握了社會(huì)公共權(quán)力，以軍事、經(jīng)濟(jì)、政治、法律、文化、倫理等物質(zhì)的與精神的手段，對(duì)占社會(huì)絕大多數(shù)的其他成員進(jìn)行等級(jí)統(tǒng)治的社會(huì)體制。通過(guò)官本位以及人治的定義我們不難看出，人們都有以是否為官、官職大小、官階高低為標(biāo)尺，或參照官階級(jí)別來(lái)衡量人們社會(huì)地位和人生價(jià)值的社會(huì)心理。而且一旦擁有了權(quán)力，成為了領(lǐng)導(dǎo)，那么下級(jí)對(duì)上級(jí)唯首是瞻，上級(jí)對(duì)下級(jí)擁有絕對(duì)的權(quán)力，這樣可以滿足人們的虛榮心。所以，這就是高校中從普通教師到教授把主要精力放在謀求行政權(quán)力上的主要原因之一。

(三)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響

為了更好的理解計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我們先來(lái)看一下計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的定義。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，又稱指令型經(jīng)濟(jì)，是對(duì)生產(chǎn)、資源分配以及產(chǎn)品消費(fèi)事先進(jìn)行計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)體制。由于幾乎所有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制都依賴于指令性計(jì)劃，因此計(jì)劃經(jīng)濟(jì)也被稱為指令性經(jīng)濟(jì)。解決三個(gè)基本經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的是政府，所謂的三個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是指：生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)和為誰(shuí)生產(chǎn)。而其中大部份的資源是由政府所擁有的，并且是按政府所指令而分配資源的，不受市場(chǎng)影響。“建國(guó)后，我國(guó)建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。資源不按市場(chǎng)規(guī)律配置，而是按國(guó)家計(jì)劃分配。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)，為保證指令性計(jì)劃的貫徹執(zhí)行，需要從上到下建立完整的行政指揮系統(tǒng)，同時(shí)還要把相當(dāng)部分經(jīng)濟(jì)組織行政化，借此對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生全局的經(jīng)濟(jì)事業(yè)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)乃至人民生活，制定和下達(dá)帶有指令性的計(jì)劃指標(biāo)、任務(wù)，制定和頒發(fā)大量帶有強(qiáng)制性的命令、法令和各種具體規(guī)定。”［7］這樣，行政權(quán)力就自然擴(kuò)張到了高校，導(dǎo)致高校泛行政化。

(四)高校領(lǐng)導(dǎo)任用方式的影響

我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)都有一定的行政級(jí)別，由教育行政機(jī)關(guān)任命。這就產(chǎn)生了一種現(xiàn)象，教育行政機(jī)關(guān)將一些黨政機(jī)關(guān)的人員任命為高校的領(lǐng)導(dǎo)。因此，黨政機(jī)構(gòu)中一些升不到更高的位置官員便成為高校領(lǐng)導(dǎo)。那么，一個(gè)不懂教育的黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)當(dāng)高校的領(lǐng)導(dǎo)后果可想而知。官員當(dāng)校長(zhǎng)習(xí)慣采用行政管理辦法，不密切聯(lián)系群眾，容易導(dǎo)致過(guò)度行政化和官僚化，過(guò)度的整齊和統(tǒng)一，大大減少了大學(xué)應(yīng)有的生機(jī)和活力。我想這也是和世界一流大學(xué)相比，我國(guó)大學(xué)（大陸地區(qū)）缺少創(chuàng)新能力的重要原因之一。(五)行政權(quán)力擴(kuò)張性的影響 與立法權(quán)的被動(dòng)、司法權(quán)的“不告不理”相比，行政權(quán)是積極主動(dòng)的，也只有行政領(lǐng)域是首長(zhǎng)個(gè)人負(fù)責(zé)制。那么何為行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制呢？行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制指由各級(jí)政府及其所屬部門(mén)的首長(zhǎng)對(duì)本政府或本部門(mén)的工作負(fù)全面責(zé)任的制度。這是一種適合于中國(guó)行政管理的政府工作責(zé)任制。依中國(guó)1982年憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制；國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制；地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。從首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的定義我們可以看出，作為行政首長(zhǎng)的個(gè)人，極有可能大權(quán)獨(dú)攬，實(shí)行行政專橫，導(dǎo)致權(quán)力擴(kuò)張。由于我國(guó)相關(guān)立法的滯后以及群眾依法行政理念的缺失，行政裁量權(quán)難以受到有效的制約，行政的隨意性極大，自然助長(zhǎng)高校行政化。

四 高校行政化的治理對(duì)策

高校是一個(gè)教育機(jī)構(gòu)，高校承擔(dān)著傳播知識(shí)、延續(xù)本民族及人類文明、價(jià)值的重大使命，這個(gè)神圣使命是行政權(quán)力以及其他權(quán)力所無(wú)法承擔(dān)的。所以，高校必須對(duì)行政權(quán)力加以抑制，防止行政權(quán)力恣意擴(kuò)張。誠(chéng)然，大學(xué)不可能沒(méi)有行政管理，但這種行政權(quán)力不能喧賓奪主，不能凌駕于學(xué)術(shù)之上。行政權(quán)力的盲目擴(kuò)張必須受到限制，行政權(quán)力必須以服務(wù)于學(xué)術(shù)創(chuàng)造為其基本目標(biāo)。基于這一基本思路，治理高校行政化，我建議從以下幾方面著手：(一)去行政化首要倡導(dǎo)“教育家辦學(xué)”

對(duì)于“教育家辦學(xué)”的理念，兩會(huì)前，溫家寶總理與網(wǎng)友在線交流時(shí)指出，這里所說(shuō)的教育家可能不是某些專業(yè)的專門(mén)家，但是他們第一要熱愛(ài)教育，第二要懂得教育，第三要站在教育的第一線，不是一時(shí)而是終身。［8］

下面解釋一下教育家辦學(xué)：

1、向教育家學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)教育家高遠(yuǎn)的教育理想、滿腔的教育熱情、淵博的教育知識(shí)、獨(dú)特的教育思想、豐富的教育經(jīng)歷和成功的教育實(shí)踐，使高校領(lǐng)導(dǎo)、教師形成正確的辦學(xué)理念，并將這種理念轉(zhuǎn)化為辦好教育的信念。

2、對(duì)教育工作者提出專業(yè)要求。“教育家辦學(xué)”是在廣泛而大量的實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的，隨著教育受到越來(lái)越多的人的重視，教育工作專業(yè)水平的不斷提高，“教育家辦學(xué)”成為必然。“教育家辦學(xué)”就是要用懂得教育規(guī)律的人來(lái)管理學(xué)校。即教師、高校領(lǐng)導(dǎo)必須通過(guò)專門(mén)的訓(xùn)練，具備專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能，具有不可替代的性質(zhì)。當(dāng)然，這也是國(guó)家全面提升教育工作者社會(huì)地位舉措之一，因?yàn)檫@樣做可以讓全社會(huì)都了解到不是誰(shuí)都可以當(dāng)教師，不能誰(shuí)都能當(dāng)教育行政干部。

3、辦人民滿意的教育事業(yè)的需要。國(guó)家提出高水平的普及九年義務(wù)教育，要讓孩子不僅有書(shū)讀而且還要讀好書(shū)，全面培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)造性、吃苦耐勞的品質(zhì)、刻苦學(xué)習(xí)態(tài)度，把我國(guó)的人口負(fù)擔(dān)變成人力資源。校領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任是辦人民滿意的教育而不僅僅是管學(xué)校，在真實(shí)、鮮活、生動(dòng)的教育行動(dòng)中，在實(shí)踐行動(dòng)中，不斷形成自己的教育知識(shí)和思想；校領(lǐng)導(dǎo)、教師要把辦人民滿意教育作為價(jià)值目標(biāo)，運(yùn)用教學(xué)規(guī)律、教育思想、教育情感和教育實(shí)踐經(jīng)歷，服務(wù)學(xué)生、認(rèn)識(shí)學(xué)生、發(fā)現(xiàn)學(xué)生，全面提升學(xué)生綜合素質(zhì)。

“教育家辦學(xué)”理念直指學(xué)校行政化傾向。我認(rèn)為，目前學(xué)校行政化的特征主要表現(xiàn)在兩方面：從政府和學(xué)校的關(guān)系來(lái)講，政府對(duì)學(xué)校的管理和控制太多，例如重點(diǎn)學(xué)科評(píng)審、博士點(diǎn)碩士點(diǎn)設(shè)置、教學(xué)評(píng)估、專業(yè)設(shè)置、課程開(kāi)設(shè)、經(jīng)費(fèi)劃撥、教育評(píng)價(jià)、校長(zhǎng)任命等都由政府說(shuō)了算；從學(xué)校內(nèi)部來(lái)講，行政權(quán)力大于學(xué)術(shù)權(quán)力，行政權(quán)力控制著學(xué)術(shù)權(quán)力。我認(rèn)為，要讓學(xué)校擺脫行政化的桎梏應(yīng)做到，1、政府應(yīng)該將權(quán)力下放，把學(xué)校管理權(quán)力交給校長(zhǎng)；

2、在學(xué)校內(nèi)部，行政權(quán)力應(yīng)該更多讓位于學(xué)術(shù)權(quán)力，高校通過(guò)校內(nèi)董事會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教師工會(huì)等民主的方式管理學(xué)校，強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力。

3、履行學(xué)校管理職能的大學(xué)校長(zhǎng)不應(yīng)簡(jiǎn)單地由政府部門(mén)任命，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)或教師和學(xué)生聯(lián)合推薦的方式，由董事會(huì)聘任。這樣一來(lái)，校長(zhǎng)就不再是對(duì)某個(gè)部門(mén)、某個(gè)人負(fù)責(zé)，而是對(duì)整個(gè)學(xué)校、對(duì)教師、對(duì)學(xué)生負(fù)責(zé)。

4、大學(xué)校長(zhǎng)、院長(zhǎng)應(yīng)成為榮譽(yù)性、服務(wù)性的職位，只有德高望重的教育家才可以做，并且校長(zhǎng)、院長(zhǎng)在職期間不應(yīng)再參與學(xué)術(shù)領(lǐng)域的評(píng)獎(jiǎng)、評(píng)職稱，但可以通過(guò)較高的工資待遇進(jìn)行激勵(lì)，防止行政權(quán)力取代學(xué)術(shù)權(quán)力。(二)改變目前的高校領(lǐng)導(dǎo)教育行政機(jī)關(guān)任命制

我認(rèn)為，具體有四點(diǎn)：

1、由本校教師、學(xué)生、專家及社會(huì)賢達(dá)、知名校友共同推薦人選，由本校職工代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，政府備案。如無(wú)違規(guī)違紀(jì)行為，政府不得取消本校職工代表大會(huì)的選舉結(jié)果。

2、政府應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，尊重高校的辦學(xué)自主權(quán)，要做掌舵人，而不是劃槳人。

3、廢止學(xué)校與黨政機(jī)關(guān)“行政級(jí)別制”的對(duì)應(yīng)，不再套用國(guó)家公務(wù)員的行政級(jí)別，弱化行政性，強(qiáng)化學(xué)術(shù)性，使其還原為教學(xué)科研的學(xué)術(shù)性崗位。學(xué)校內(nèi)部應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力的作用，同時(shí)在行政權(quán)力方面淡化官本位，使學(xué)校的管理干部能夠真正地以教師、學(xué)生為中心，為教學(xué)和科研來(lái)服務(wù)。

4、各個(gè)學(xué)校都可以給教授一定的管理權(quán)限。有些事情可以認(rèn)教授，不要什么事情都認(rèn)公章。我認(rèn)為，教授要在三個(gè)方面發(fā)揮作用：首先，教授要治學(xué)。教學(xué)、學(xué)術(shù)研究更多的要發(fā)揮教授的作用，不要弄成教授不治學(xué)，別的人治學(xué)，這就錯(cuò)了。講課的方式，本科生、博士生的培養(yǎng)方式，要聽(tīng)教授的意見(jiàn)。其次，教授要搞學(xué)術(shù)研究。學(xué)術(shù)研究是專業(yè)化研究，教授是專業(yè)人員，在學(xué)術(shù)研究當(dāng)中應(yīng)該有更大的發(fā)言權(quán)。最后，教授作為教師，可以通過(guò)教職工代表大會(huì)發(fā)表自己的意見(jiàn)，這也是學(xué)校管理的一部分。而且教授還應(yīng)當(dāng)在學(xué)校一些具體的管理事務(wù)當(dāng)中，作為學(xué)術(shù)或者項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人來(lái)發(fā)揮作用。全國(guó)人大代表教育部政策法規(guī)司司長(zhǎng)孫霄兵認(rèn)為：“各個(gè)學(xué)校都可以給教授一定的管理權(quán)限。比如說(shuō)指導(dǎo)研究生，乃至于錄取研究生，以及在學(xué)科建設(shè)發(fā)展方面，在一些研究項(xiàng)目的設(shè)計(jì)決策問(wèn)題上，通過(guò)一些機(jī)制，讓他發(fā)揮作用。國(guó)外的教授為什么令人羨慕呢？要招一個(gè)海外的留學(xué)生，教授簽字，簽證部門(mén)就給簽證，類似于這樣的事情，認(rèn)教授，不要什么事情都要認(rèn)公章。當(dāng)然教授也要有行業(yè)自律、道德自律，不要人家一找你，隨便就簽字，這樣也影響自己的公信力。［9］因此，我引用曾經(jīng)在丹麥哥本哈根大學(xué)留過(guò)學(xué)的夏之寧先生的一句話作為本段的結(jié)尾，“丹麥哥本哈根大學(xué)最高決策機(jī)關(guān)，1/3是學(xué)生，1/3是教授，1/3是行政管理和其他人員，這些人決定學(xué)校的大政方針。“上課的事，聽(tīng)學(xué)生的；學(xué)術(shù)的事，聽(tīng)教授的。” ［10］

(三)可以在高等教育領(lǐng)域中開(kāi)出一個(gè)小的特區(qū)，小的試點(diǎn)

正在籌建中的南方科技大學(xué)就是我國(guó)高等教育領(lǐng)域中開(kāi)出的一個(gè)特區(qū)。我認(rèn)為，在籌建南方科技大學(xué)的過(guò)程中，出現(xiàn)了一些令人欣喜的現(xiàn)象。例如，1、在選擇校長(zhǎng)方面，南方科技大學(xué)打破由政府任命校長(zhǎng)的常規(guī)方式在全球遴選校長(zhǎng)，最終經(jīng)過(guò)一年的遴選確定原中國(guó)科技大學(xué)校長(zhǎng)朱清時(shí)為該校首任校長(zhǎng)。朱清時(shí)的到任，意味著持續(xù)一年多的國(guó)際獵頭公司全球選聘南方科大校長(zhǎng)告一段落，此舉首開(kāi)國(guó)內(nèi)學(xué)校校長(zhǎng)通過(guò)國(guó)際人才咨詢公司協(xié)助選拔之先河。

2、在辦學(xué)理念方面，南方科技大學(xué)提出了探索建立具有中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度；超越常規(guī)模式，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展；堅(jiān)持精品戰(zhàn)略，培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才；推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力；探索管理機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)依法自主辦學(xué)；制定《南方科技大學(xué)章程》，依法治校；建立學(xué)校外部治理機(jī)制；創(chuàng)新內(nèi)部管理體制；學(xué)科設(shè)置不采用傳統(tǒng)院系模式九項(xiàng)辦學(xué)理念。的確，想成為世界一流大學(xué)，就要有跟別人不一樣的東西，要有自己的獨(dú)特的“靈魂”，這方面是可以進(jìn)行嘗試的。我們有理由相信南方科技大學(xué)不僅會(huì)取得成功，而且也會(huì)帶動(dòng)中國(guó)的教育改革。

當(dāng)然，我認(rèn)為僅僅依靠南方科技大學(xué)來(lái)帶動(dòng)我國(guó)高等教育改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們還應(yīng)開(kāi)辟一個(gè)試點(diǎn)對(duì)我們高等教育的現(xiàn)存問(wèn)題進(jìn)行改革。現(xiàn)在的國(guó)內(nèi)高校的實(shí)際情況是教學(xué)、實(shí)習(xí)，都一個(gè)模子，連卷子怎么批，都全國(guó)一個(gè)樣，甚至最后還要統(tǒng)一教材，統(tǒng)一教案，統(tǒng)一教法。所以，我認(rèn)為談到教授治校，這里不得不提到國(guó)外的大學(xué)。在國(guó)外的大學(xué)中，教授都有充分的自主權(quán)，從而教授能夠招到心儀的學(xué)生，這樣才能有學(xué)術(shù)自由，學(xué)術(shù)研究才能發(fā)展，高校才具有創(chuàng)新性。對(duì)于政府與高校關(guān)系來(lái)說(shuō)，高校獨(dú)立關(guān)鍵在于高校擁有辦學(xué)自主權(quán)，重要的是打破以往“政府的命令就是圣旨”的行政體制。令人欣喜的是，曙光已經(jīng)出現(xiàn)，例如，北大“實(shí)名制”自主招生。雖然現(xiàn)在也遭受了很多質(zhì)疑，距理想化的狀態(tài)還有很大距離，但是畢竟邁出了試探性的一步。(四)加強(qiáng)對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的物質(zhì)保障

高校要努力改善高校學(xué)術(shù)權(quán)力的物質(zhì)條件，加大對(duì)學(xué)術(shù)研究、教學(xué)以及對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)管理的投入，以此保障學(xué)術(shù)權(quán)力的行使。我認(rèn)為，不妨俗一點(diǎn)，讓學(xué)術(shù)卓越、業(yè)績(jī)突出的教師拿最高的薪酬。我參考過(guò)以前的高校去行政化研究，發(fā)現(xiàn)里面大都沒(méi)有涉及到“錢(qián)”，但我認(rèn)為這一點(diǎn)非常重要。談到這里，我不得不談一下建國(guó)之初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“大鍋飯”。大鍋飯概念的流行，最早可追溯到1958年下半年開(kāi)始的人民公社化運(yùn)動(dòng)。在那場(chǎng)聲勢(shì)浩大的全民運(yùn)動(dòng)中，口糧由公社、生產(chǎn)隊(duì)掌管，農(nóng)民不在自己家里吃“小鍋飯”，而要一起到公共食堂吃“用一個(gè)大鍋煮的飯”。但是，這種建立在絕對(duì)平均主義基礎(chǔ)上的“大鍋飯”制度，嚴(yán)重影響了勞動(dòng)者的積極性，最終于1961年上半年停止實(shí)施。“大鍋飯”之所以效率低，就是因?yàn)槔娣峙渑c勞動(dòng)力付出不成正比，因而無(wú)法激活勞動(dòng)者個(gè)體的積極性與創(chuàng)造力。同樣在高校里，利益的天平向著行政階層大大傾斜，勢(shì)必使得普通教師產(chǎn)生兩種想法，要么想盡辦法也擠入權(quán)力階層，成為既得利益者中的一員；要么產(chǎn)生懶惰心理，相對(duì)于行政階層所得的利益，教學(xué)或?qū)W術(shù)研究上哪怕有點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)，差不多還是“干多干少一個(gè)樣”。因此，普通教師在這種思想的驅(qū)使下，就不會(huì)全心投入學(xué)術(shù)研究與教學(xué)上。

(五)改革教育管理部門(mén)

在具體分析之前，先看一個(gè)例子。四川多位廳級(jí)高官最近相繼落馬，其中一位即為四川省教育廳排名第一的副廳長(zhǎng)汪風(fēng)雄。目前調(diào)查到的問(wèn)題，與其涉嫌借指定教材漁利有關(guān)。此外，汪風(fēng)雄還曾主編多種書(shū)刊，其代表作《雄風(fēng)如歌》，不過(guò)9個(gè)印張，竟定價(jià)58元，還能位列成都書(shū)城最佳暢銷書(shū)第四名。從這例子我們可以看出，我國(guó)的教育管理部門(mén)利用自己的權(quán)力為所欲為，而高校、教師以及學(xué)生只能默默接受。我認(rèn)為，現(xiàn)在的教育管理部門(mén)與學(xué)校的關(guān)系，就跟改革開(kāi)放之前的政企關(guān)系一樣。但是，通過(guò)改革開(kāi)放，政企關(guān)系得到了較大調(diào)整，企業(yè)不再是政府主管部門(mén)的附屬物，而是成了相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體。但因?yàn)槲覈?guó)的教育改革的滯后，教育管理部門(mén)跟學(xué)校之間，迄今仍然是典型的君臣關(guān)系，教育管理部門(mén)掌握了生殺予奪的全部權(quán)力，學(xué)校除了俯首聽(tīng)命，不可能有任何別的選擇。這種狀況不應(yīng)該再繼續(xù)下去。教育關(guān)系到千家萬(wàn)戶的幸福，關(guān)系到全民族的命運(yùn)。而且在事實(shí)上，教育改革的滯后，的確已經(jīng)拖累了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展。既然教育的公共性如此之強(qiáng)，教育改革和發(fā)展規(guī)劃就不太適合教育管理部門(mén)主持其事。因此，教育管理部門(mén)改革勢(shì)在必行。(六)實(shí)行學(xué)術(shù)本位管理，即實(shí)行學(xué)者管理制度 我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)成立高校教授委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)大學(xué)的教育和學(xué)術(shù)事務(wù)，以民主的形式使優(yōu)秀的教師和科研人員參與高校管理工作，通過(guò)合理的權(quán)力分配，努力提高高校管理的科學(xué)性和有效性。“教授委員會(huì)應(yīng)該分設(shè)若干專門(mén)委員會(huì)，分別負(fù)責(zé)學(xué)科規(guī)劃、學(xué)位審定、教學(xué)指導(dǎo)、教師隊(duì)伍建設(shè)、成果評(píng)定等校內(nèi)不同學(xué)科專業(yè)的教育和學(xué)術(shù)事務(wù)。在橫向管理中，教授委員會(huì)應(yīng)與相應(yīng)的行政管理部門(mén)明確界定職責(zé)范圍，認(rèn)真履行學(xué)校重要的學(xué)術(shù)管理職責(zé)。在縱向管理中，教授委員會(huì)應(yīng)將權(quán)力下放，強(qiáng)化院(系)的教育、學(xué)術(shù)管理職能，使之成為決定院(系)發(fā)展規(guī)劃和教學(xué)科研的組織形式，以決定學(xué)科建設(shè)、專業(yè)發(fā)展和教師隊(duì)伍建設(shè)以及教師聘任、職稱評(píng)定、課程設(shè)置、經(jīng)費(fèi)使用等，確保廣大教師廣泛參與的民主化的學(xué)術(shù)管理體制，借以激發(fā)學(xué)術(shù)人員的責(zé)任意識(shí)和創(chuàng)新精神，進(jìn)而從整體上促進(jìn)教學(xué)和科研創(chuàng)新能力生長(zhǎng)。”［11］(七)努力使教師和科研人員成為真正的辦學(xué)主體

要改變學(xué)術(shù)帶頭人官僚化、官僚“學(xué)術(shù)化”的現(xiàn)象，改變以行政標(biāo)準(zhǔn)代替學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。我認(rèn)為，要做到這一點(diǎn)該從三個(gè)方面入手：

首先，要教師引領(lǐng)做科研之路。具體措施為，1、調(diào)查研究，系統(tǒng)分析，學(xué)習(xí)培訓(xùn)與實(shí)踐相結(jié)合，增強(qiáng)全體教師對(duì)學(xué)術(shù)科研價(jià)值的認(rèn)同感。

2、以課題為載體，增強(qiáng)教師的科研意識(shí)和提高教師的科研能力。

3、建立激勵(lì)機(jī)制，使教育科研成為滿足高校教師發(fā)展需求的內(nèi)在動(dòng)力。

4、確立“以人為本、尊重人才”的管理理念，遵循教師成長(zhǎng)、發(fā)展的規(guī)律，為其開(kāi)辟適合其發(fā)展的道路。

其次，建立學(xué)科帶頭人負(fù)責(zé)制，讓機(jī)關(guān)和后勤系統(tǒng)成為為教師、科研人員服務(wù)的服務(wù)部門(mén)。要尊重教師、科研人員的意志，讓他們通過(guò)學(xué)術(shù)委員會(huì)、校務(wù)委員會(huì)、職工代表大會(huì)等途徑參與學(xué)校的學(xué)術(shù)與科研以及各項(xiàng)工作的決策與管理。

最后，建設(shè)教學(xué)研究型大學(xué)。那么何為教學(xué)研究型大學(xué)？對(duì)教學(xué)研究型大學(xué)的概念，學(xué)者們有不同的描述，我認(rèn)為下面這一定義最恰當(dāng)。教學(xué)研究型大學(xué)，是指介于研究型和教學(xué)型之間的大學(xué)，是以培養(yǎng)有研究潛力、具有一定的復(fù)合知識(shí)、以技術(shù)應(yīng)用、技術(shù)開(kāi)發(fā)為高級(jí)人才為主要任務(wù)，在培養(yǎng)的層次上以本科教育為主，研究生教育與本科教育并重，科學(xué)門(mén)類以多科性和綜合性為主，學(xué)歷教育一般都涵蓋博士、碩士和學(xué)士完整層次的大學(xué)。

參考文獻(xiàn)

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第四篇：論我國(guó)環(huán)境行政管理體制的弊端與改革

論我國(guó)環(huán)境行政管理體制的弊端與改革

【摘要】環(huán)境行政管理體制主要由環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)配置、職權(quán)運(yùn)行機(jī)制三個(gè)部分有機(jī)組成。考察我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境行政管理體制，主要存在以下問(wèn)題：

1.環(huán)保機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)不合理，職權(quán)分工不科學(xué)，橫向分散，多頭管理，行政權(quán)異化，難以形成執(zhí)法合力；2.環(huán)保部門(mén)地位尷尬，缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性，難以有效抵制地方保護(hù)主義；3.協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺、參與機(jī)制稚嫩、監(jiān)督機(jī)制無(wú)力,導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法運(yùn)行不暢。應(yīng)以“地位獨(dú)立、分工明確、辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的、監(jiān)督有力”為原則進(jìn)行有計(jì)劃有步驟的改革，以早日構(gòu)筑我國(guó)科學(xué)化的現(xiàn)代環(huán)境管理體制。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境行政法;管理體制;弊端;改革

【正文】

一、環(huán)境行政管理體制的含義

對(duì)于“環(huán)境行政管理”，一般可概括為環(huán)境行政主體運(yùn)用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、教育等手段，對(duì)人類損害或影響環(huán)境的活動(dòng)加以干預(yù)，以協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，從而在不超過(guò)環(huán)境的容許極限下發(fā)展經(jīng)濟(jì)以滿足人類不斷增長(zhǎng)的需要。

（一）組織結(jié)構(gòu)。指國(guó)家對(duì)享有環(huán)境行政管理權(quán)的行政管理機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置以及機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系。擁有一定職權(quán)的環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)是環(huán)境行政管理體制的核心和重要組成部分，其主要包括環(huán)境行政機(jī)關(guān)、授權(quán)的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)、受委托的機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織三部分。環(huán)境行政機(jī)關(guān)指按照憲法和組織法的規(guī)定設(shè)立的，以行使環(huán)境行政權(quán)，對(duì)國(guó)家的環(huán)境事務(wù)進(jìn)行管理的機(jī)關(guān)，根據(jù)所轄區(qū)域范圍的不同，可以分為中央環(huán)境管理機(jī)關(guān)和地方環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)，在我國(guó)主要是國(guó)務(wù)院、環(huán)保部、地方人民政府以及地方各級(jí)環(huán)保局。授權(quán)的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)，指并不因組織的成立而從憲法和組織法獲得行政職權(quán)，而來(lái)自于有權(quán)機(jī)關(guān)以法律、法規(guī)形式的授予而獲得相應(yīng)環(huán)境行政權(quán)力的環(huán)境行政主體。在我國(guó)這類授權(quán)主體比較多，如《環(huán)境保護(hù)法》第7條第2、3款規(guī)定的授權(quán)主體.（二）權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。指各種環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)橫向的職權(quán)分工、權(quán)限劃分以及縱向的職權(quán)位階等。權(quán)力的配置是垂直分工，水平分工，還是交叉分工？具體可分為四個(gè)方面的內(nèi)容：一是環(huán)保行政權(quán)力在中央和地方之間的配置；二是環(huán)保行政權(quán)力在同級(jí)政府之間的配置，如省與省之間的配置；三是環(huán)保行政權(quán)力在沒(méi)有隸屬關(guān)系的同級(jí)政府的不同部門(mén)或機(jī)構(gòu)之間的配置，例如在環(huán)保局、林業(yè)局、水利局、農(nóng)業(yè)局等部門(mén)之間的配置；四是環(huán)保行政權(quán)力在具體的一個(gè)部門(mén)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的分工，如在綜合處、污控處、生態(tài)保護(hù)處、監(jiān)察大隊(duì)、監(jiān)測(cè)站之間的配置與分工。

另外，如果從權(quán)力的來(lái)源進(jìn)行分類，職權(quán)的配置結(jié)構(gòu)也可指在環(huán)境行政機(jī)關(guān)、授權(quán)的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)、受委托的社會(huì)組織之間和各自內(nèi)部的環(huán)境行政職權(quán)范圍的具體分工，以及分配的環(huán)境行政職權(quán)在整個(gè)環(huán)境行政權(quán)力體系中的位階態(tài)勢(shì)。如《噪聲污染防治法》第40條授予民航部門(mén)負(fù)責(zé)減輕機(jī)場(chǎng)噪聲的職責(zé)；第50條、57條、58條授予公安部門(mén)對(duì)城市噪聲和交通噪聲污染給與警告與罰款的職權(quán)；第57條第2款授予港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)違法排放噪聲的機(jī)動(dòng)船舶的警告與處罰職權(quán)等，這就涉及作為職權(quán)主體的環(huán)保部門(mén)與作為授權(quán)主體的公安部門(mén)、民航部門(mén)以及港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等部門(mén)之間在環(huán)境噪聲方面環(huán)保行政權(quán)力的分工與銜接問(wèn)題。

（三）職權(quán)運(yùn)行機(jī)制。指享有環(huán)保行政權(quán)力的環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)各自的職權(quán)運(yùn)行方式、行政程序以及各機(jī)構(gòu)之間開(kāi)展環(huán)境事務(wù)進(jìn)行行政協(xié)作的方式等，如行政決策的機(jī)制、行政命令的執(zhí)行機(jī)制、環(huán)保行政事務(wù)的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制、公眾參與機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制等。

以上三個(gè)方面在環(huán)境行政管理體制中相互獨(dú)立但又有機(jī)聯(lián)系，共同構(gòu)成統(tǒng)一的整體，組織結(jié)構(gòu)是環(huán)境行政管理的組織形式和組織保證；行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是環(huán)境行政管理的職能形式和功能保證；運(yùn)行機(jī)制是環(huán)境行政管理的組織結(jié)構(gòu)與職能分工的動(dòng)態(tài)結(jié)合方式和環(huán)保功能的實(shí)現(xiàn)形式。只有環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置合理、各機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)分工科學(xué)、環(huán)境行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用環(huán)境行政職權(quán)的運(yùn)行機(jī)制流暢、高效，整個(gè)環(huán)境行政管理體制的設(shè)置才算科學(xué)合理，但以此考察我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境行政管理體制，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題重重，亟待進(jìn)行改革。

二、我國(guó)環(huán)境管理體制的弊端

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置的結(jié)構(gòu)不合理，環(huán)保行政職權(quán)分工不科學(xué)——橫向分散，多頭管理，行政權(quán)異化，難以形成多部門(mén)執(zhí)法合力

1．管理機(jī)構(gòu)之間權(quán)限不清，責(zé)任不明

依行政合法原則，要求行政主體的行政行為都必須符合法律與法規(guī)的規(guī)定，其核心要求是行政主體必須在其行政權(quán)限的范圍內(nèi)開(kāi)展行動(dòng)。然而，環(huán)境立法中關(guān)于部門(mén)之間職責(zé)范圍的規(guī)定是很不清晰的，尤其是關(guān)于部門(mén)之間如何開(kāi)展協(xié)作的規(guī)定更是語(yǔ)焉不詳，這樣使得行政自由裁量的空間過(guò)大。而行政主體出于本部門(mén)利益的不正當(dāng)考慮，對(duì)于法律規(guī)定不是很明確的低方，不同部門(mén)對(duì)有利可圖的事務(wù)競(jìng)相主張管轄權(quán)，而對(duì)于不利的事物則主張沒(méi)有管轄權(quán)，當(dāng)缺乏上級(jí)權(quán)威部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)的時(shí)候，執(zhí)法部門(mén)之間往往出現(xiàn)相互扯皮“打籃球”、互相推諉“踢足球”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響法律的執(zhí)行。

現(xiàn)實(shí)中，一般認(rèn)為與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的事務(wù)應(yīng)有環(huán)保部門(mén)負(fù)主責(zé)，而其他部門(mén)進(jìn)行配合，但真正在一線開(kāi)展環(huán)境執(zhí)法行動(dòng)的主要還是環(huán)保系統(tǒng)，由于得不到其他部門(mén)的配合經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)保部門(mén)唱“獨(dú)角戲”的尷尬局面。譬如在日常執(zhí)法中，往往是環(huán)保部門(mén)單打獨(dú)斗，該斷電的不斷電、該斷水的不斷水、該吊銷執(zhí)照的不吊銷，嚴(yán)重影響執(zhí)法效果。在已初步實(shí)施移送制度的15個(gè)省級(jí)環(huán)保部門(mén)移送的850件違法案件，涉及工商、經(jīng)貿(mào)、司法和監(jiān)察等部門(mén)，結(jié)案率卻不足60％。

2．管理機(jī)構(gòu)重疊

這主要是我國(guó)機(jī)構(gòu)改革不徹底而留下來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。由于我國(guó)的環(huán)境管理體制是從各部門(mén)分工管理逐步變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)督管理和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的管理體制的，而在這種變化過(guò)程中只注意對(duì)新機(jī)構(gòu)的授權(quán)，而沒(méi)有顧及或沒(méi)來(lái)得及對(duì)原有機(jī)構(gòu)及其相關(guān)職能的撤銷或合并，于是就發(fā)生了某些管理機(jī)構(gòu)相重疊的現(xiàn)象。

3．管理機(jī)構(gòu)職能的重疊或交叉

據(jù)學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，至少存有如下幾種類型的重疊與交叉：(1)規(guī)劃職能的重疊和交叉；(2)監(jiān)測(cè)職能的重疊和交叉，如國(guó)家環(huán)保總局和水利部的水資源水文司以及國(guó)家海洋局都具有水質(zhì)監(jiān)測(cè)的職能，而且實(shí)際中環(huán)保局與水文司的監(jiān)測(cè)結(jié)果往往還存在重大的沖突，導(dǎo)致人們無(wú)所適從；（3）保護(hù)職能的重疊和沖突，如國(guó)家環(huán)保總局與國(guó)家林業(yè)局之間都有監(jiān)督檢查各類型自然保護(hù)區(qū)以及風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)工作；（4）污染糾紛處理職能的交叉和重疊，如發(fā)生漁業(yè)污染糾紛或船舶污染糾紛時(shí)，則依照《水污染防治法》第28條的規(guī)定，縣級(jí)以上環(huán)保局與漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或交通部門(mén)的航政機(jī)關(guān)都有處理污染糾紛的職能。

（二）環(huán)保部門(mén)缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性，受制于地方各級(jí)政府，難以抵制地方保護(hù)主義

1．環(huán)保部門(mén)財(cái)政不獨(dú)立

（1）由于財(cái)政不獨(dú)立，環(huán)境管理部門(mén)缺乏獨(dú)立性，受制于地方政府

在現(xiàn)行的財(cái)政體制下，基層環(huán)保執(zhí)法部門(mén)的工資和福利待遇是由當(dāng)?shù)卣峁皇怯蓢?guó)家統(tǒng)一撥款的。而在實(shí)踐中，地方的重要污染源主要是當(dāng)?shù)氐母黝惼髽I(yè)，這些環(huán)境執(zhí)法的對(duì)象同時(shí)又是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶，是解決當(dāng)?shù)卣木蜆I(yè)壓力、增加財(cái)政收入的主要力量，因此，這些污染企業(yè)往往受到當(dāng)?shù)卣谋Ｗo(hù)。俗話說(shuō)“吃人的嘴軟，拿人的手短”，在這種財(cái)政體制下，由于環(huán)保執(zhí)法部門(mén)人員的位子、票子均受到地方政府的制約，所以基層環(huán)保執(zhí)法部門(mén)說(shuō)話就要看當(dāng)?shù)卣哪樕惺铝耍プ陨淼莫?dú)立性何談堅(jiān)持環(huán)保的原則啊。同時(shí)，地方政府又不受上級(jí)政府的環(huán)保部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，由于缺乏有力的制約力量，而無(wú)所顧忌地走犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的道路，可見(jiàn)，地方主義的久禁不止也就不足為怪了。

（2）由于受地方財(cái)政影響，各地基層環(huán)境管理部門(mén)發(fā)展很不平衡，貧窮地方的環(huán)保部門(mén)力量薄弱

由于不是由國(guó)家統(tǒng)一撥款，基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的規(guī)模與力量往往受到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況和當(dāng)?shù)卣闹萍s，因此基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展很不平衡，許多貧窮地方的環(huán)保執(zhí)法力量相當(dāng)薄弱，有的地方甚至都沒(méi)有環(huán)保部門(mén)。據(jù)悉，2005年底，全國(guó)平均每個(gè)機(jī)構(gòu)只有1.5輛車(chē)左右，300多個(gè)縣沒(méi)有執(zhí)法機(jī)構(gòu)，200多個(gè)縣的執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒(méi)有執(zhí)法車(chē)輛，更沒(méi)有取證設(shè)備。然而，如此“貧窮”的環(huán)保部門(mén)卻監(jiān)管了近30萬(wàn)家工業(yè)污染企業(yè)、70多萬(wàn)家三產(chǎn)企業(yè)、幾萬(wàn)個(gè)建筑工地，還要面臨十分繁重的農(nóng)村及生態(tài)環(huán)境監(jiān)察任務(wù)、承擔(dān)著120多億元/年排污費(fèi)的征收工作和6萬(wàn)多件/年的污染事故與糾紛調(diào)查處理工作。

2．環(huán)境行政管理部門(mén)權(quán)威有限

在我國(guó)的現(xiàn)行環(huán)境管理體制與立法之下，由于受制于當(dāng)?shù)卣h(huán)保行政部門(mén)“權(quán)力小”、“手段軟”，環(huán)保權(quán)威十分有限。權(quán)力“小”，主要體現(xiàn)在環(huán)保部門(mén)只有限期治理、停產(chǎn)治理的建議權(quán)，而沒(méi)有決定權(quán)，在地方保護(hù)主義嚴(yán)重的地區(qū)，由于當(dāng)?shù)卣鲇诮?jīng)濟(jì)的考慮一般并不采納這種建議，對(duì)此，環(huán)保部門(mén)無(wú)能為力。

手段“軟”，主要體現(xiàn)在環(huán)境處罰的主要手段只是罰款，缺乏查封、凍結(jié)、扣押、沒(méi)收、強(qiáng)制劃撥權(quán)等行政強(qiáng)制性手段。就連唯一的處罰手段，其可以處罰的數(shù)額也受到的很大限制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于污染治理成本。譬如，我國(guó)環(huán)境立法對(duì)罰款大都規(guī)定了一個(gè)上限，如《水污染防治法》第43條第2款規(guī)定：“對(duì)造成水污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，按照直接損失的20%計(jì)算罰款，但是最高不得超過(guò)20萬(wàn)元”，就連最新出臺(tái)的《固體廢物污染環(huán)境防治法》也只規(guī)定為50萬(wàn)元。在這種“守法成本高，違法成本低”的畸形法制狀態(tài)下，多數(shù)企業(yè)往往選擇繳納罰款而不愿意建設(shè)治理設(shè)施整治污染。據(jù)此，有關(guān)部門(mén)曾統(tǒng)計(jì)，我國(guó)環(huán)境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價(jià)的2%。

（三）缺乏高效的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制我國(guó)的環(huán)境管理體制是一種橫向的各部門(mén)并立的所謂“統(tǒng)一管理與分部門(mén)相結(jié)合”的管理體制。由于立法或歷史上的原因，存在部門(mén)之間權(quán)限不清、管理機(jī)構(gòu)重疊、部門(mén)管理職能重疊或交叉、管理部門(mén)錯(cuò)位等多種弊端而嚴(yán)重影響環(huán)境法律的有效實(shí)施的情況，但另一方面我國(guó)又缺乏應(yīng)對(duì)措施——即沒(méi)有設(shè)置對(duì)這些沖突與矛盾進(jìn)行有效協(xié)調(diào)的權(quán)威性部門(mén)或機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，有的地方有一些很好的協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)，如武漢建立了社區(qū)居民自治和部門(mén)聯(lián)動(dòng)的新型管理機(jī)制，但總的說(shuō)來(lái)這

種協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)沒(méi)有形成一個(gè)規(guī)范化、法律化的制度，由于每次都要臨時(shí)組織協(xié)調(diào)，往往由于各方面的原因?qū)е戮猛喜粵Q而效率低下。再者，就是這種不成熟的聯(lián)動(dòng)機(jī)制也還沒(méi)有在全國(guó)得到很好的推廣。

三、以“地位獨(dú)立、分工明確、辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有力”為原則，改革現(xiàn)行環(huán)境管理體制

1．建立獨(dú)立的財(cái)政體制

要改革現(xiàn)行的體制，最根本的辦法是把地方政府從目前的“準(zhǔn)企業(yè)”狀態(tài)還原為真正意義上的公共政府和福利政府，通過(guò)完善的制度設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)制政府的行為，刨掉地方保護(hù)主義的土壤，并嚴(yán)厲打擊政府的尋租現(xiàn)象。因此，我們應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的管理體制，把目前“分灶吃飯”、“自主創(chuàng)收”的財(cái)政體制，轉(zhuǎn)變成“先集中、后返還”、“收支兩條線”的體制。由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一撥款，解決環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)與勞務(wù)、津貼、福利問(wèn)題，同時(shí)排污費(fèi)與環(huán)境稅費(fèi)則統(tǒng)一上繳國(guó)庫(kù)，即采用“先收后放，收支兩條線”的體制形式，加強(qiáng)監(jiān)督，并啟用有力的懲罰機(jī)制和切實(shí)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，規(guī)制政府的環(huán)境行政行為。試問(wèn)，在這樣的體制下，地方保護(hù)主義還有多少生存的空間？（當(dāng)然，這一措施改革的力度很大，為了維持穩(wěn)定大計(jì)，應(yīng)該循序漸進(jìn)的進(jìn)行。）

2．科學(xué)分工各部門(mén)的職能，并清晰其權(quán)限范圍

科學(xué)分工各部門(mén)的職能和權(quán)限范圍，可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行考慮：第一，部門(mén)性質(zhì)。不同性質(zhì)的部門(mén)只能從事與其性質(zhì)相適應(yīng)的工作，不能甲管乙事，如資源部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)資源的持續(xù)、合理利用與公平分配問(wèn)題，而相應(yīng)的環(huán)保事務(wù)則主要由環(huán)保部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)處理。

第二，“效率原則”。不同的部門(mén)所掌握的知識(shí)、技術(shù)、設(shè)備是不同的，職能的分工應(yīng)充分發(fā)揮他們的長(zhǎng)處，揚(yáng)長(zhǎng)避短才能提高其工作的效率。如民航和鐵道部門(mén)以及環(huán)保部門(mén)都是行業(yè)性比較強(qiáng)的部門(mén)，民航和鐵道部門(mén)負(fù)責(zé)管理控制民用航空器和鐵路的經(jīng)營(yíng)效率較高，而管理航空器噪聲，鐵路噪聲則不太合效率原則了，而應(yīng)由環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)來(lái)行使。

第三，“公正原則”。依據(jù)訴訟法 “自己不能審理自己的案件” 的基本原則，一個(gè)部門(mén)不能“既當(dāng)球員又當(dāng)裁判員”。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委本是一個(gè)負(fù)責(zé)國(guó)家經(jīng)濟(jì)事業(yè)的綜合決策性的部門(mén)，法律不能完全把淘汰嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝設(shè)備的決策權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)授權(quán)經(jīng)貿(mào)委，而應(yīng)完全交由環(huán)保部門(mén)行使；或者環(huán)保部門(mén)享有最高的監(jiān)督權(quán)，可以通過(guò)國(guó)務(wù)院辦公會(huì)議或主管副總理而對(duì)經(jīng)貿(mào)委進(jìn)行直接的監(jiān)督，只有這樣才能保證淘汰的公正性與合理性。

3．設(shè)立并完善跨行政區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

基于環(huán)境要素本身的流動(dòng)性、整體性、不可分割性等特點(diǎn)，流域水污染、酸雨污染、海洋環(huán)境污染、生物多樣性等環(huán)境問(wèn)題具有很強(qiáng)的地域空間整體性，不受行政轄區(qū)界線的限制。因此，解決這些問(wèn)題的根本途徑是設(shè)置相應(yīng)的強(qiáng)有力的跨行政區(qū)的機(jī)構(gòu)，尤其是強(qiáng)有力的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，如流域水行政管理機(jī)構(gòu)。許多國(guó)家的環(huán)境管理主管部門(mén)非常重視這種跨行政區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，他們將這種跨區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)作為環(huán)境管理主管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)或直屬機(jī)構(gòu)，人員編制屬于環(huán)境管理主管部門(mén)。

當(dāng)然，我國(guó)也可在已有的行政建制上設(shè)立適合我國(guó)國(guó)情的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。根據(jù)第一種類型，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了卓有成效的改革：根據(jù)2006年7月的《總局環(huán)境保護(hù)督查中心組建方案》，在全國(guó)設(shè)立東北、華北、西北、華中、西南、東南、華南七個(gè)分區(qū)管理機(jī)構(gòu)，而這些分區(qū)機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上都屬于國(guó)家環(huán)保總局的派出機(jī)構(gòu)，均垂直從屬于國(guó)家環(huán)保總局，其職能之一便是在委托權(quán)限內(nèi)“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”和“負(fù)責(zé)跨省區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來(lái)訪投訴受理和協(xié)調(diào)工作”。根據(jù)第二種類型，我國(guó)可根據(jù)國(guó)內(nèi)的幾大主要河流而設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，如長(zhǎng)江流域環(huán)境管理委員會(huì)、黃河流域環(huán)境管理委員會(huì)等，目前我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始了這方面的實(shí)踐，但在處理流域管理委員會(huì)與中央環(huán)保局以及地方政府的關(guān)系上還沒(méi)有理順，還存在諸如流域機(jī)構(gòu)的權(quán)力缺乏、地方保護(hù)主義影響水資源統(tǒng)一管理、流域管理信息采集難度大、流域規(guī)劃監(jiān)督無(wú)力等弊端，有必要進(jìn)行大膽改革。

除了對(duì)企業(yè)要進(jìn)行有力的監(jiān)管外，對(duì)于監(jiān)督企業(yè)的環(huán)保部門(mén)也要進(jìn)行有效的監(jiān)督，防止其違法行政。環(huán)保行政部門(mén)在行政執(zhí)法中經(jīng)常發(fā)生諸如環(huán)境行政不作為、環(huán)境行政越權(quán)、濫用環(huán)境行政權(quán)、違反法定環(huán)境行政程序等現(xiàn)象，因此，也需要對(duì)此進(jìn)行大力監(jiān)督。在以后的環(huán)境立法中，國(guó)家應(yīng)該要有意識(shí)的規(guī)定有關(guān)監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)容，以監(jiān)督環(huán)保行政部門(mén)合法、正當(dāng)?shù)亻_(kāi)展環(huán)境行政管理工作。在這方面，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)美國(guó)等西方國(guó)家，把發(fā)展環(huán)保非政府組織作為今后加強(qiáng)和改善環(huán)境行政管理的努力方向之一。

結(jié)語(yǔ)

環(huán)境行政管理體制的改革與完善是對(duì)原有體制的梳理、調(diào)整、甚至否定，因此必須綜合考慮諸如傳統(tǒng)行政文化對(duì)我國(guó)環(huán)境行政管理體制的影響；社會(huì)公眾尤其是非政府組織在環(huán)境行政管理體制改革中的作用；改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系；國(guó)外管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)以及本土化等各種因素，要防止過(guò)于保守和過(guò)于急于求成的兩種極端思想。總之，由于原有體制的巨大慣性，以及改革內(nèi)容和目標(biāo)的重大性決定了此項(xiàng)改革是一個(gè)長(zhǎng)期、艱難的轉(zhuǎn)型過(guò)程，絕不能一蹴而就，我們必須循序漸進(jìn)，進(jìn)行有計(jì)劃有步驟的考察、設(shè)計(jì)、論證、試點(diǎn)和推廣，方能成功。

第五篇：論我國(guó)傳統(tǒng)人事行政的弊端與改革舉措

論我國(guó)傳統(tǒng)人事行政的弊端與改革舉措

人事行政，是指人員選拔使用的政策、組織及程序。它的層次較高、范圍較廣，是一組織人事上全局關(guān)系的調(diào)整，包括決策、設(shè)計(jì)、組織、溝通等，屬于人事總體規(guī)劃，具有法律性質(zhì)和運(yùn)籌帷幄的戰(zhàn)略意義。人事行政在現(xiàn)代行政管理中的顯要地位是不言而喻的。日本學(xué)者認(rèn)為，人事問(wèn)題是“行政的核心”，人事制度是“一切行政的基礎(chǔ)”。因?yàn)樾姓芾硎峭ㄟ^(guò)行政法令自上而下地、強(qiáng)制性地進(jìn)行的管理活動(dòng)。國(guó)家行政人員既有可能利用行政管理的特殊的強(qiáng)制性，逃脫社會(huì)和人民的監(jiān)督，高高在上、官僚主義，甚至弄權(quán)瀆職、以權(quán)謀私。所以，必須把國(guó)家行政人員隊(duì)伍的建設(shè)擺在十分重要的位置。中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于中央黨政機(jī)關(guān)干部教育工作的決定》中指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。??干部隊(duì)伍的素質(zhì)如何，能否適應(yīng)總?cè)蝿?wù)的要求，關(guān)系到社會(huì)主義事業(yè)的成敗，關(guān)系到黨和國(guó)家的盛衰興亡。”

一、我國(guó)傳統(tǒng)人事行政的弊端

隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)都發(fā)生了巨大的變化，社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的深入發(fā)展，傳統(tǒng)的 干部人事制度顯然已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)以及今后的發(fā)展趨勢(shì)，其不足之處已明顯地暴露出來(lái)。

1、干部職務(wù)終身制和干部等級(jí)制

干部職務(wù)終身制主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制，能上不能下，能進(jìn)不能出，能官不能民；二是凡屬于國(guó)家干部人員都享受干部待遇的終身制，鐵飯碗，大鍋飯。這種制度削弱了廣大人民群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，并且不利于優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)人才施展才能，也不利于新老領(lǐng)導(dǎo)干部正常地交接更替。這種制度的后果，勢(shì)必使干部隊(duì)伍知識(shí)化、專業(yè)化程度偏低，領(lǐng)導(dǎo)班子老化現(xiàn)象嚴(yán)重。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直采用23級(jí)干部等級(jí)制度，每個(gè)干部都享有一定的級(jí)別，這種級(jí)別是只升不降的，除非因犯錯(cuò)誤而受降級(jí)處分。而且，國(guó)家干部的地位和待遇長(zhǎng)期以來(lái)主要是由行政級(jí)別的高低來(lái)確定的。這種等級(jí)觀念已在人們頭腦中根深蒂固，實(shí)際也是一種鐵飯碗、大鍋飯。其后果是干部職責(zé)不清、賞罰不明、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，官僚主義嚴(yán)重。

2、管理對(duì)象籠統(tǒng)復(fù)雜，管理權(quán)限過(guò)分集中

建國(guó)以來(lái)干部人事制度的最基本特征就是對(duì)黨和國(guó)家工作人員的一統(tǒng)化管理。這種體制同我國(guó)建國(guó)初期的大規(guī)模建設(shè)需要以及長(zhǎng)期以來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是相適應(yīng)的。由于整個(gè)國(guó)家干部隊(duì)伍十分龐大，無(wú)論從黨的各級(jí)干部、政府機(jī)關(guān)的工作人員到事業(yè)單位的醫(yī)生、教師、演員、記者、科研人員，還是從企業(yè)單位的廠長(zhǎng)、經(jīng)理、工程師，以至各類專業(yè)技術(shù)人員與各類社會(huì)群眾團(tuán)體的工作人員等，都包羅在國(guó)家干部這一概念之下，由各級(jí)黨委統(tǒng)一管理，黨政不分，政企不分，管理過(guò)多，統(tǒng)得過(guò)死。而且各類國(guó)家干部之間在管理上沒(méi)有區(qū)分性質(zhì)類別，管理方式陳舊單一，制度如出一轍。只要是國(guó)家干部，即使專業(yè)不對(duì)口也可以調(diào)動(dòng)；反之，如果不是國(guó)家干部，即使專業(yè)對(duì)口、工作需要，也不能進(jìn)行合理的流動(dòng)或享受合理的待遇。

3、管理方法上沒(méi)有實(shí)現(xiàn)法律化和程序化

傳統(tǒng)的干部人事制度的法律化程度是很低的。由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的關(guān)于國(guó)家干部管理的法律很少，尚無(wú)一個(gè)總的干部管理方面的基本法，即使由國(guó)務(wù)院辦法的各種人事管理規(guī)定，其中因一時(shí)一事而發(fā)，常因形勢(shì)變化而變化的通知之類占了絕大多數(shù)。此外，在干部管理制度上，我國(guó)一直非常忽視程序建設(shè)。這就使得優(yōu)秀人才難以脫穎而出，平庸無(wú)為者難以淘汰，用人上的不正之分難以根除，嚴(yán)重挫傷了廣大干部的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使本來(lái)應(yīng)該生機(jī)盎然的社會(huì)主義干部人事制度，在很大程度上失去了應(yīng)有的活力。

二、人事行政改革的舉措分析

黨的十三大對(duì)國(guó)家的人事行政改革提出了要求，指出要把政府體制分離出來(lái)，建立國(guó)家

公務(wù)員制度，其他系統(tǒng)干部參照?qǐng)?zhí)行。為此，必須合理分解，建立科學(xué)分類管理體制；改變單一的管理模式，對(duì)公務(wù)員和企事業(yè)單位人員分別進(jìn)行管理；實(shí)現(xiàn)干部人事的依法管理與公開(kāi)管理。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)近年來(lái)的人事行政改革主要有以下幾個(gè)措施。

1． 建立國(guó)家公務(wù)員制度

近年來(lái)，我國(guó)人事行政改革中最重要的一項(xiàng)成就是建立了國(guó)家公務(wù)員制度。所謂公務(wù)

員制度，是指對(duì)行使國(guó)家權(quán)力、執(zhí)行國(guó)家行政公務(wù)的人員進(jìn)行分類、考試、錄用、考核、培訓(xùn)、升降、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲、工資、福利、退休等環(huán)節(jié)管理的規(guī)范體系。它的表現(xiàn)形式，是一系列有關(guān)公務(wù)員制度的法律規(guī)范。

為了總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)干部人事制度進(jìn)行系統(tǒng)的配套的改革，從1984年起，我國(guó)有關(guān)部門(mén)著手起草《國(guó)家工作人員法》，后改為《國(guó)家行政機(jī)構(gòu)工作人員條例》，經(jīng)過(guò)多次修改，這個(gè)條例更名為《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》。1987年10月，黨的十三大報(bào)告明確宣布，在我國(guó)建立和推行國(guó)家公務(wù)員制度。1988年4月，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的政府工作報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“要抓緊建立和逐步實(shí)施國(guó)家公務(wù)員制度”。從而使國(guó)家公務(wù)員制度從理論探討開(kāi)始走向?qū)嵺`。1993年8月14日由國(guó)務(wù)院發(fā)布，并自同年10月1日起正式實(shí)行的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》初步確立了國(guó)家公務(wù)員制度在我國(guó)的法律地位，明確了我國(guó)任選與管理政府公務(wù)員各個(gè)環(huán)節(jié)中的一系列制度要求。它的發(fā)布與實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)政府人事管理制度開(kāi)始納入法制化、科學(xué)化的軌道。這對(duì)于保證政府公務(wù)人員素質(zhì)的優(yōu)良、作風(fēng)的廉儉、效率的提高，具有重要的意義。

2． 全面改革干部人事制度

現(xiàn)有的國(guó)家工作干部可分為：中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員；國(guó)家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員；國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員；群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員；企事業(yè)單位的管理人員等。這樣一種對(duì)國(guó)家干部隊(duì)伍的合理分解，為建立對(duì)不同類型工作人員的各具特色的認(rèn)識(shí)管理制度提供分類基礎(chǔ)，不僅對(duì)提高國(guó)家行政機(jī)關(guān)的效率、克服官僚主義有重要意義，而且對(duì)人事行政的全面改革將有重大的示范作用。

把國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員從“國(guó)家干部”中分離出來(lái)實(shí)行公務(wù)員制度，就突破了以往單項(xiàng)改革的模式，為建立科學(xué)、靈活、各具特色的人事管理制度邁出了重要的一步，在分類體制逐步完善的基礎(chǔ)上進(jìn)一步貫徹注重實(shí)績(jī)、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、民主監(jiān)督、公開(kāi)監(jiān)督的原則，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入各類人事管理系統(tǒng)；在合理發(fā)揮政府調(diào)節(jié)作用的同時(shí)，引進(jìn)和擴(kuò)大社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制，徹底改變國(guó)家統(tǒng)包統(tǒng)分的僵化模式，逐步建立具有中國(guó)特色的分級(jí)管理與統(tǒng)一管理相結(jié)合、國(guó)家宏觀調(diào)控和社會(huì)微觀調(diào)控有機(jī)統(tǒng)一的人事制度。

3． 調(diào)整人事工作

1995年黨的十四屆五中全會(huì)指出：實(shí)現(xiàn)今后十五年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)，關(guān)鍵是實(shí)行兩個(gè)具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變，一是經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，二是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。黨中央的重大決策為我國(guó)人事行政改革指明了新的方向，提出了新的任務(wù)，這就是適應(yīng)于兩個(gè)轉(zhuǎn)變的要求進(jìn)行人事工作的兩個(gè)調(diào)整：一是把適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的人事管理體制調(diào)整到與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套的人事管理體制，二是把傳統(tǒng)人事管理體制調(diào)整到整體性的人才資源開(kāi)發(fā)上來(lái)。兩個(gè)調(diào)整的提出既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的客觀需要，又是從事人事工作求得自身發(fā)展的必然趨勢(shì)。

4． 全面推進(jìn)依法行政

依法行政，就是各級(jí)行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定形式行使權(quán)力，管理國(guó)家事務(wù)。1995年，江澤民同志提出依法治國(guó)的方針，作為依法治國(guó)極為重要的組成部分，依法行政已成為國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的基本準(zhǔn)則，在中央和各級(jí)政府的文件中已屢次提到，李鵬同志更明確提出：“以法治國(guó)，依法行政。”而依法行政在人事管理中更有著重大的意義。它是人事部門(mén)轉(zhuǎn)變職能的主要標(biāo)志，是人事部門(mén)行政執(zhí)法的重要原則；是優(yōu)化人才環(huán)境的重要保證；是人事干部的行為準(zhǔn)則。

依法行政在人事管理中要落到實(shí)處，要求所有行政主體在運(yùn)作中都要遵循一些共同的基本準(zhǔn)則，這些準(zhǔn)則就是依法行政的基本原則。

（1）行政合法原則。即行政主體對(duì)行政權(quán)的行使必須遵循法律，實(shí)施的行政活動(dòng)必須符合法律的規(guī)定，不與法律相違背；違法行政無(wú)效，應(yīng)作撤銷處理，違法者必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（2）行政責(zé)任原則。即行政主體實(shí)施行政活動(dòng)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，不允許只行使權(quán)力而不負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（3）行政效率原則。即要求在行政活動(dòng)中充分重視和追求政府工作的有效性，重視用最小的投入獲得最大產(chǎn)出的收益狀態(tài)，尤其要追求有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，有利于社會(huì)財(cái)富的增加和社會(huì)的進(jìn)步。

（4）行政公正原則。即行政主體在行政活動(dòng)中必須公正、無(wú)偏私地行使政權(quán)，做到相同情況相同處理，不相同情況不相同處理。

（5）行政合理原則。即行政主體不僅應(yīng)當(dāng)按法律、法規(guī)所規(guī)定的條件、種類和幅度范圍作出行政決定，而且要求這種決定符合法律意圖和法律精神，符合公正公平的法律理性。

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