第一篇：蘇尼特右旗建立住房保障制度的情況匯報

蘇尼特右旗建立住房保障制度的情況匯報

為貫徹落實國家關于建立住房保障制度相關政策和盟行署《關于加快住房保障體系建設切實解決中低收入家庭住房問題的通知》（錫署辦發[2006]104號）文件精神，進一步建立和完善我旗住房保障體系，加快經濟適用住房和城鎮廉租住房制度，結合我旗實際情況，提出如下實施意見。

一、建立和落實住房保障制度實施計劃

先進性摸底調查，利用冬閑時間對所有低保戶進行全面的摸底調查，切實掌握好底數，依據我旗住房現狀建立適用于不同收入層次、不同居住需求、不同供應對象、不同形式的住房供應體系，滿足城鎮居民的不同住房需求，逐步建立起廉租住房，經濟適用住房，普通商品房在內的較為完善的住房保障體系，完善蘇尼特右旗賽漢塔拉鎮的住房建設規劃，規范和促進我旗房地產市場持續健康發展。

二、建立城鎮廉租住房制度

根據我旗經濟社會發展水平，財政承受能力和居民住房現狀，因地制宜，制定城鎮最低收入家庭廉租住房實施辦法，明確城鎮廉租住房保障范圍和對象，保障標準，在全面掌握最低收入家庭住房需求的基礎上建立廉租住房檔案，進行科學有效的管理，切實解決最低收入家庭的住房基本需求。

三、規范和發展經濟適用住房建設制度

為改善城鎮居民不同層次的住房需求，建立了蘇尼特右旗經濟適用住房建設實施辦法，制定了經濟適用住房建設編制規劃和用地計劃，經濟適用住房建設標準控制在90平方米以下，經濟適用住房供應對象以城鎮中低收入家庭為主，把無房戶和住房困難戶列入經濟適用住房保障范圍。

二〇〇七年十一月十九日

第二篇：關于住房保障制度研究

年初以來，中國房地產市場的房價持續攀升。按國家發改委、國家統計局發布的70個大中城市房價調查數據，4月至10月的房價漲幅分別為：5．4％、6．4％、7．1％、7．5％、8．2％、8．9％、9．5％。這種持續上升的走勢，與近年相比大同小異。不同的是，中國樓市的國際性背景日益明顯。

房價的外部因素

今年，國家與地方通過戶型結構調整、供求比例調整、增加保障性住房建設、金融與稅收等一系列手段，對房地產行業不斷進行調控，但房價沒有停下上漲的腳步。其中原因復雜，而一個重要因素，是流動性過剩加劇房地產的供求緊張。

在這方面，導致房價上行的外部因素不可不察。

在中國經濟與世界經濟聯系日益緊密的情況下，中國的資產價格膨脹帶有深刻的全球化背景。首先，全球經濟失衡嚴重，特別是前些年，主要經濟體的低利率政策及外匯儲備的增加等因素，導致流動性全球過剩。其次，今年以來，能源、礦產等資源性產品在全球范圍內供需矛盾加大，價格不斷走高，傳導到國內，資源性產品價格上漲預期增強。上海財經大學教授錢逢勝分析，土地越來越成為稀缺資源，過多的資金追逐較少的土地，必然造成土地價格上漲。

全國工商聯房地產商會此前公布的《2007年3季度中國房地產市場報告》顯示，70個大中城市土地交易價格上漲15％，環比增加1．5％，其中居民住宅用地交易價格上漲16．2％。

在相同的國際背景下，房地產市場成為眾多其他國家經濟發展中的一個令人頭疼的問題。韓國為地價的“一飛沖天”而發愁，日本地價走出16年來的低谷開始上行，而英國、美國的地價盡管今年開始下滑，但在2006年以前已上漲多時，都對經濟保持穩定發展帶來威脅。

對于中國，在人民幣升值預期下，境外資金流入逐利，更是攪動了并不平靜的樓市，給房地產市場發展帶來新的復雜性。

顯然，國際投行、海外基金投資中國房地產的熱情高漲。知名外資中介行世邦魏理仕的研究報告顯示，僅2007年第一季度，外資收購上海物業總成交金額達38億元。

國家統計局數據顯示，今年1至8月份，我國房地產開發企業利用外資371億元，同比增長65．9％，增幅比去年同期提高30．1個百分點。今年上半年，房地產業實際利用外資規模占同期全國實際利用外資的比重達到24．1％，比2006年提高近11個百分點。

德意志銀行（亞洲）董事總經理王仲何分析，進入中國內地樓市的外資已涌現三波：第一波主要是來自香港、日本等地的亞洲資金，第二波是歐洲資金，第三波是美國、中東等地的資金，由傳統的專注于一線城市，正向二、三線城市擴展。

廣東省社會科學院產業經濟研究所不久前完成的《境外熱錢在國內非正常流動調查報告》認為，越來越多的國外熱錢投資到國內樓市，博弈人民幣升值，刺激房價過快增長。

在流動性過剩背景下，通脹預期導致手有余錢者首選買房置業，住房保障缺位使得購買力不足者也被裹挾提前入市。中國科學院世界經濟與政治研究所所長余永定解釋說，一方面，資本市場發展為居民調整資產組合提供了條件，居民對持有儲蓄存款的偏好降低；另一方面，隨著物價水平上升，實際負利率情況越發嚴重，存款搬家，資金加速涌入資產市場。

次貸危機的警示

5日閉幕的中央經濟工作會議透露出重要信息：已實施十年之久的“穩健的貨幣政策”將調整為“從緊的貨幣政策”。

亞洲開發銀行中國代表處首席經濟學家莊健分析：“貨幣政策從‘穩健’轉為‘從緊’，而不是‘適度從緊’，這在中國近年來比較少見，說明宏觀調控的政策分量加重。”專家認為，雖然中國經濟增長形勢總體比較平穩，但是房地產等一些領域仍存在信貸投放過多等問題。

2007年對中國樓市產生深刻和潛在影響的外部事件莫過于美國次貸危機。從2002年起，美國房價每年漲幅逾10％，2005年暴漲17％。隨后，美聯儲不斷加息，利率達5．25％后，房價開始“跌跌不休”，次級房貸難以償還、債券信用危機爆發。一大批貸款機構和抵押貸款經紀公司破產，投資銀行的高管們紛紛離職，危機至今仍在擴散。

專家認為，盡管我國情況與美國大不相同，但次貸危機仍給我們敲響了警鐘。有關專家稱，房價快速上漲有可能帶來兩方面后果：

一是大量的資金和其他資源過度追逐房地產，將使制造業升級缺乏資金、技術和人力資源等方面的支持，妨礙經濟結構升級，影響長期競爭力。中國社會科學院工業經濟研究所所長呂政指出，房地產市場投資資本的活躍，將提高當地工商業成本，打破資本平均利潤率規律，抑制資金對企業創新的支持。

二是銀行房貸規模急速擴張，風險可能向金融機構轉移。央行在《第三季度貨幣政策執行報告》中，首次對房貸違約風險發出警示，“住房抵押消費貸款增長很快，違約風險已有抬頭趨勢”。

“但對于樓市泡沫，現在只能一點點擠出。”國務院發展研究中心的專家指出，高房價問題不僅僅是房地產行業的問題，上關乎數萬億元的商業貸款和個人貸款，下涉及幾十個相關行業，中間還夾雜著千家萬戶。這決定了任何過速的“休克療法”都是危險的，樓市調控不能指望畢其功于一役，只能采用“漸進療法”，在發展中“以時間換空間”。即邊通過不斷釋放調控信號來干預市場預期，邊切實增加廉租房、經濟適用房、限價房、中小戶型中低價位房的有效供給，以舒緩供求關系；同時，收緊房貸，讓銀行緩釋風險。

事實上，中國新時期的住房保障體系正在建立：

——“二元管理”，界定了政府和市場邊界，住房保障與市場分離。政府責任在提供保障性住房，市場化商品房則由市場配置。

——“三分需求”，即對于低收入人群，政府最重要的職責是搞好廉租房，讓買不起房的居民或者進城打工的農民工能夠租得起房、住得上房。為此，中央今年在財政超收中將安排49億元，加上地方財政共近幾百億元用于廉租房建設。按照中央經濟工作會議精神，2008年將加快面向城市低收入群體的廉租住房建設。對于中等收入人群，政府則加大經濟適用房的建設力度，使經濟適用房大多數面向中等收入者。對于高檔住房，主要靠市場調節。

——“四管齊下”，國土資源部已出臺文件，規定開發商不付清全部地價不得分期發放土地證，這是“促供給”；央行、銀監會出臺政策，要求提高第二套以上住房的首付比例，這是“抑需求”；擴大廉租房政策的覆蓋面，這是“補保障”；經濟適用房大多數也要面向中等人群，這是在“調預期”，讓中等收入者別再追漲。

第三篇：發達國家的住房保障制度

目錄

美國...........................................................................................................................................1

赴美考察中低收入家庭住房建設報告...........................................................................1 瑞典...........................................................................................................................................5

住房寬敞貸款幫忙:瑞典人居住現狀一瞥......................................................................5 加拿大.......................................................................................................................................6 日本...........................................................................................................................................8 法國...........................................................................................................................................8 英國...........................................................................................................................................9

美國

赴美考察中低收入家庭住房建設報告

2002年9月12日-27日，由中國合作住宅促進會組團，赴美國考察中低收入家庭住房建設。中國合作住宅促進會副秘書長曹彬為團長，天津財經學院、北京城建住宅合作社、昆明合作建房經營管理處、西安市房地產交易管理中心、邢臺市橋西區住宅合作社、黑龍江省職工住房合作社、武漢市武東住宅合作社等單位的代表一行9人。

考察期間，以座談會、實地參觀、入戶訪問等形式進行，不僅對中低收入者住房問題有所了解，而且還了解了一些相關問題，下面分五個問題予以報告。

一、美國解決低收入者住房的舉措

在美國，70％左右的住房為私有。雖然其經濟發達，但兩極分化是比較突出的，很多窮人沒有棲身之地，露宿街頭者隨處可見。然而，這并不表明美國政府不重視解決低收入者的居住問題。公正地說，美國政府一直采取積極有效的措施，解決低收入者的住房問題，主要辦法有四種，即：公共房屋、津貼房屋、租金津貼和廉價公屋。

公共房屋，是政府房屋署撥款建設的，由房屋署派職員管理。這種房屋主要用于出租，其租金標準根據家庭收入而定，一般為家庭收入的三分之一。

津貼房屋，指政府給予一定的優惠政策，由私人不牟利機構具體實施并管理的房屋，主要出租給62歲以上，且每年退休金不超過一家一口20850元；一家二口23850元；一家三口26800元的老年人家庭，各州、縣、市根據當地情況，每年調整限制數字。

租金津貼，是針對低收入者承租私人房屋而言，政府鼓勵私人將符合出租標準的房屋出租給低收入者。當低收入者承租后，低收入者將自己收入的三分之一付給房主，其余由政府代付。這樣，不僅解決了低收入居民的住房，而且不損害房東的利益。例如，一間供出租的房屋，月租金為900元，房客月收入2100元，其中的三分之一是700元，那么，房客就付700元的房租，房屋署代付200元房租，房東總收入不變。廉價公屋，是供低收入偏上家庭使用的。其家庭年收入限制數字略高于以上幾種。如一家一口為28150元；一家兩口為32150元，他們所付出的租金要超過家庭收入的三分之一，但房子比較舒服，建筑材料和設計要好一些，地段也要好一些。

以上幾項舉措透明度是比較強的，運作程序也是比較規范的。首先由低收入者向政府房屋署提出申請，然后進行調查，調查核實后，準以排隊輪候，一般至少要等二三年以上。一旦該家庭收入增加后，便會搬出去，否則，將大幅度提高租金，高達三五倍以上，讓你覺得比買房還貴。二、三藩市公共房屋管理局

美國的大中型城市都設有公共房屋管理局。在城市發展中，美國政府面臨兩大問題，一是低收入者的公共住房；二是交通。公共房屋管理局是專門管理低收入住房和老年公寓的機構。以三藩市為例。

三藩市公共房屋管理局有400多工作人員，市長任命公共房屋管理局局長。由局長組織選舉房屋委員會委員，其中有2名委員來自住公共房屋的居民，法律規定必須有這部分人的代表，以了解他們的反映。

（一）關于老年公寓的管理

目前，三藩市有40多處老年公寓，大一點的24處，平均每套房子住2人，這種房于供不應求。殘疾人、超過62歲的老人都可以申請。一般申請后2－3年才能住進公寓，殘疾人和無家可歸者快一些，現在還有7000多人在等待老年公寓。住在老年公寓，需老年人提供30％的退休金。公寓內備有免費的食品，如牛奶、花生、糖等。

老年公寓的管理與服務是很到位的。除有專門的工作人員進行常規服務外，還可根據需要提供特殊服務。每套公寓的門前，都掛有一個牌子，一面由英文、日文、中文標出，內容是：你好，我今天沒事。這是供正常情況下使用的：另一面是白版。非正常情況下，顯示白版的一面，工作人員就會立即來到，根據需要進行服務。一日三餐也是如此，將菜單寫在牌子上，服務人員則會很好的安排。

一般每套單元房為兩居室，每位老年人住一間，陽臺、廚房、衛生間、活動廳齊備，廚房可供兩位老人同時做飯，很方便。老年公寓還有供老年人鍛煉身體、相互交流的空間。洗衣房是收費的，但費用很低，所收費用主要用于更新設備及增添服務設施，因為老年公寓是不盈利的。

（二）關于低收入住房的管理 在三藩市，低收入住房是有標志的，那就是非獨立的、底層或多層單元套房。遠遠望去，不僅外觀一致，而巨連成一片。這樣的住房都是政府授權為低收入者建造的，建造這些房子的資金來源，一部分來自稅收，約占低收入住房的70％，另一部分是富人捐款。富人從應交稅款中進行捐助，可免稅。

低收入住房也叫貧民住房，這種住房租金是比較低廉的，入住的條件也是相當嚴格的。必須到公共房屋管理局遞交申請書，注明收入、人口、需要間數等，如有不實之處，將會取消申請資格。從申請到入住，最長為7年。入住后的租金為實際租金的30％，收入增加后就要退出，否則就會收取比買房還貴的租金，因此，當收入提高后，沒有必要再住下去。另外，居所也是一種地位、身份的象征，收入提高后的人們也不愿意再住下去。美國人收支的透明度是很高的，幾乎全是支票交易，沒有隱收瞞報或無法核實的問題。低收入者的住房間數，因人口的多少而定，基本為一人一間房。凡是符合條件者，需依次排隊等候，由房屋管理局直接分配。從申請到入住的時間最長為7年。另外，在三藩市還可以見到一些戶外樓梯，叫做：逃生樓梯。這是1989年三藩市發生地震后為主人逃生而增加的設施。

三、美國住宅建筑及布局的特征

人與自然的和諧統一，使人產生一種舒適美感，這是美國住宅的主要體現。第一，強制管理。美國住宅私有化程度很高，但都納入市容、市政的規劃布局與管理之中。對于有礙公眾利益和周圍環境的破敗住宅，均會受到指控并限期解決，以維護市容、市貌的總體要求。

第二，融于自然之中。美國人將環境和景致均視為住房的重要組成部分，他們的理念是讓住房適應自然環境，而不是在住房周圍配置景觀。在三藩市，住宅均依坡就勢而建，就連我們乘坐的有軌電車，也是寧肯增加牽引裝置，也不去削坡填谷。

第三，突出木結構。美國的森林資源比較豐富，木材加工業非常發達。因此，以坡頂低層為主要建筑造型的獨立住宅，都是木結構。這種木結構比磚石混凝土輕，基礎結構簡單，還具有良好的抗震抗風性能。

第四，建筑速度快。美國住宅的建筑速度是相當快的，其中主要原因是由于實行了完全工廠化生產和半工廠化生產。以低層木結構住宅為例，基本采用半工廠化方式，即工廠遵照統一的模式規格生產不同部位的構件，承建商按圖拼裝。這樣，建造一幢小樓，只需半個月左右的時間。

第五，平面布局緊湊。住宅的平面布局比較緊湊體現在若干方面，諸如車庫和設備區域以及生活、會客起居、臥室、交通等區域，功能規劃細膩，各部分所占的面積比例既經濟合理，又滿足了主人個性與生活品質的追求。

第六，設施設備齊全。室內設施設備齊全，充分考慮了主人舒適的要求。一般而言，除供水系統、空調設備、通風、通訊、供電、供氣、防火、防盜、遙控門窗外，衛生潔具、廚具、家具一應俱全，減少了裝修和搬家的麻煩，是真正意義上的成品房。

四、美國樓市今年最旺

今年一至八月份，美國住宅價格升幅為5％，為美國人帶來了6200億美元的賬面財富，創下了美國十三年來房屋類別中財富年增長率最高的紀錄。1998年至2002年，整體樓價的連續升幅也顯示為五十年以來的最高紀錄。諸如紐約、華盛頓、洛杉礬、三藩等城市，住宅價格比過去一年上升了20％以上。據一位已經加入美國籍的同胞講，他過去30萬美元買下的房子，最近剛剛以80萬美元的價格出手。用他的話說，房市很“牛”。樓市已占美國國民產值的六成，有力地帶動了建材、裝修、家具、五金、家庭耐用品等相關產業的增長。據一份美國家庭財富報告披露，該國房屋價格每升1美元，民間消費就會增加4～6美分。這也說明，樓市興旺是美國消費市場常盛不衰的主要原因。

五、幾點啟示

第一，立法是根，執法是本。有了明確的政策，必須依賴于法制。我國的政府比較美國政府更關注解決中低收入家庭住房問題，在經濟不如美國發達的情況下，連續二十多年出臺了各種政策，使全國城鎮住房告別了短缺時代，其成就令世人矚目。當前應加快立法，嚴格執法，確保政策施惠于廣大中低收入家庭。

第二，政府不直接參與中低收入者的住房建設，應研究、制定政策，加大監督、檢查的力度。當前最重要的是搞好調查研究，合理界定中低收入家庭界限，形成由政府主管部門、職工單位、街道居委會共同參與的調查網絡，公示低收入家庭名單，確保其公正，以達到雪中送炭的目的。第三，加快建立我國住房供應保障系統。解決資金來源，明確運作實體，規范集資合作建房，倡導以住宅合作社的形式進行集資合作建房的經驗，以進一步完善我國的住房供應體系。

第四，倡導綠色住宅，保護生態環境。多在自然環境中“種”房，少在住房周圍造景，政府職能部門必須加大監管力度，以維護綜合的、長遠的利益。

（中國合作住宅促進會赴美考察團

田青）

摘自《中大房地產信息》2003.01

美國聯邦政府于1937年建立了首個住房法案，以解決低收入階層住房短缺和居住條件低下的問題。1949年美國國會通過《全國可承受住房法》并制定了一系列的住房政策，從而加速了住房建設步伐。20世紀60年代，為減輕政府的建房負擔，并保證住房市場的良性發展，聯邦政府進一步擴展了住房政策，開始鼓勵私營發展商為低收入階層建造住房。聯邦政府最初執行的是直接向低收入者提供住房的公共住房政策，后逐漸向補貼私營開發商建房的住房建設補貼政策過渡，補貼的對象是住房供應方。在整個20世紀內，美國聯邦政府通過一系列面向低收入階層的住房政策，促進了全社會各收入階層住房水平總體的提高，基本上實現了“向全體美國人提供體面、安全和整潔的居住環境”的目標。

政府在住宅消費過程中的干預。這種模式以美國為代表。美國居民購房資金的80％以上來自于金融機構的貸款，而與廣大居民直接打交道的金融機構都是私人性質的，貸款利率也由市場決定。政府在保證市場機制在資源配置的層次上能正常發揮作用的前提下，一方面為居民住宅貸款提供保險或擔保，為其償還貸款本息的支出提供免稅待遇及其它優惠，另一方面則發起甚至直接出資建立若干規模巨大的全國性抵押貸款金融機構，為抵押貸款提供二級市場和政府的最后支持。(住宅與房地產)

美國的《住宅法》規定，低收入者及退休老人租住符合政府規定要求的住房，只支付家庭收入25%的租金，超過部分由政府付給出租房主。紐約市住房局確定低收入者住房的標準為月租500－700美元。住房局到提供資料的住房實地調查，確定并編輯成低收入者出租住房一覽表。

住房局每年公布一次低收入線，合格的低收入者到住房局去查看出租住房一覽表，從中選出幾套符合自己要求的住房。其選擇條件主要是自己上下班方便和社會環境較好。低收入者選中某一套住宅，即約定該房主共同到住房局去簽訂租賃合同。例如月租700美元，合同規定每月租房者交給房主200美元，住房局每月撥給房主500美元。

來源：國際金融報 瑞典

住房寬敞貸款幫忙:瑞典人居住現狀一瞥

人均47平方米住房面積，平均每兩人就能住上一套房，瑞典人算是世界上住得最寬敞的人了。說起來，這全靠有完善的貸款制度和便利的貸款方式。

瑞典人口890萬，而各種式樣的住房就有430萬套，其中租賃房僅占20％左右，剩下的私人擁有所有權和使用權的住房各占一半。私人住房主要是獨門獨院的花園洋房，平均價格約合12萬美元；只出售使用權的大多是公寓房，不過也不便宜，一套70平方米的房子平均也要賣到7萬美元。

這對扣除日常開銷結余并不很多的大多數瑞典家庭來說，要想一下子拿出這么一大筆錢來買房就困難了。辦法就是———向銀行貸款。瑞典人差不多都是靠向銀行申請貸款來購買住房的。申請貸款程序簡便規范，無需耗費申貸人很多精力。

要申請住房貸款，你必須具備這樣4個條件：一是具有支付購買房屋所需金額10％的能力；二是擁有一份固定的工作；三是在付款方面沒有不良記錄；四是符合獲得普通貸款的條件。此外，銀行還需了解申貸人家庭收支情況，以了解他是否具有支付貸款利息和償還部分本金的能力。所有這些信息，各商業銀行均可以立即根據每個瑞典居民都擁有的社會保險號從國家稅務局、國家信貸信息中心和有關商業銀行的電腦庫中查詢到。

目前，瑞典各商業銀行提供的住房貸款分兩種。一種是“第一抵押貸款”，這種貸款以所購買的住房作抵押，貸款金額最高可占到購房價格的75％。償還期限可以長達50年，利息或隨行就市浮動，也可以是定息，即貸款人可以根據自己的需要把貸款利息固定在某一段時間內，如3個月、1年到5年和8年不等，而且還可以把貸款分成好幾個部分，使用不同期限的固定利息。相對來講，固定利息的風險要小一些，而且貸款人也非常清楚自己每個月應該支付多少利息，好作安排。因此，不少人傾向于選擇定息的方式。

如果購房者還想獲得超出所購住房價格75％的更多的貸款，銀行可以提供另一種形式的住房貸款，即“最終抵押貸款”。它也是拿所購房屋作抵押，不過償還期要比“第一抵押貸款”短得多，15年之內必須償還全部本金，利息隨行就市浮動，而且比“第一抵押貸款”的利息要高出一到兩個百分點。

由于這兩種貸款都是以所購房屋為抵押的貸款，銀行方面一點也不擔心貸款人喪失還本付息的能力，因為一旦出現這種情況，銀行將立即通知瑞典執法機構強迫貸款人出售其住房，用售房款來償還貸款。而且，瑞典各地方政府為征收房地產稅，對當地所有住房的實際價值都有非常詳細的記錄。各商業銀行在審批住房貸款時對貸款人所要購買的住房的真正價值也一清二楚，一般人很難蒙混過關。

由于全國8成的住房主要是靠貸款購置的，住房貸款早已成為瑞典各商業銀行的主要貸款業務。如作為瑞典四大商業銀行之一的聯合儲蓄銀行，到去年底，它的各種形式貸款總額為6400億克朗，其中住房貸款就占35％。

瑞典人熱衷購房，主要是由于房價一直保持著較強的增長勢頭，貸款買房是一種回報率很高的投資。筆者的一位瑞典朋友，他們家7年前主要靠貸款在斯德哥爾摩近郊買了一棟約合10萬美元的兩層樓洋房。現在這棟小樓的市場價格已經漲了一倍。很多瑞典人的做法是，年輕時靠貸款買下一棟住房，退休后再把房子賣掉，租公寓住，手里攥著一大筆錢，富富裕裕地安度晚年。(吳平)

《人民日報》 2002年8月7日

瑞典等國政府則通過土地和資金等方式間接干預住房建設。瑞典以短期低息貸款的形式對住宅建設給予財政補助。國家和城鎮政府共同承擔制定和貫徹住房政策的責任。

(住宅與房地產)

加拿大

加拿大在住房方面有許多福利政策，但也不是由政府全部包下來，而是通過政府提供租房、貸款買房，多層次，多渠道地來保障居民的住房需求。對高收入者，政府鼓勵他們購買市價商品房；對中低收入者，則幫助他們通過銀行貸款方式購買住房；一些不買房的家庭，則通過租賃私房或政府公房來解決。

為了強化房地產市場的功能，政府加強在聯邦、省、市三級政府之間的合作，并通過有關政策支持發展商建造民宅，形成“要住房，找市場”的機制，以解決居民住房問題。在加拿大，一般人買房子都要向銀行申請貸款，然后花上十幾年、甚至二十幾年把貸款還清，但人們普遍沒有負債感，而是有一種房產擁有感。

來源：國際金融報

截至２００４年，加拿大共有家庭近１０３０萬戶，住房１０９０萬套，即一戶家庭至少有一套住房。這些住房中，５７．２％是獨棟或者半獨立別墅（兩幢聯在一起的低密度建筑），３２．８％是高層公寓，１０％是兩層以下的排屋。如果把獨立或半獨立別墅及兩層以下的排屋計算在一起，它們約占住房總量的７０％。形成這一現象的主要原因是加拿大幅員遼闊，人口稀少，土地資源相對豐富，土地成本較低，可以建造占地較多的獨立或半獨立住房。在加拿大，你會發現即使是一名普通的郵遞員，也完全可以住得起一幢獨立式的別墅。買房不難 熱情亦不高

加拿大住房所有者主要有三類：私人擁有、合作擁有和公共擁有。截至２００４年，６４．２％的加拿大家庭自己擁有住房，３５．８％租賃住房。在這些租賃住房中，３０．２％由私人擁有，４．６％由各級政府或非贏利機構擁有。值得注意的是，加拿大住房所有者比例向來較為穩定，１９５９年加拿大住房自有率是５６．１％，４０年時間住房自有率只提高了７．７％，平均每年提高０．１９％，這說明住房供應量始終比較寬裕，加拿大人擁有多棟房屋所有權的熱情并不高漲。

加拿大人均月收入在５０００加元左右，而買一套住房，如果是市中心的公寓房的話，通常為２５萬加元左右（與人民幣匯率在１比６．９左右）；而在郊外，則根據交通方便的程度從１０多萬加元到３０萬加元之間，就可以買一幢獨立的別墅了。因此，加拿大人如果職業穩定不經常失業的話，買房子不算難事。主要大城市多倫多、蒙特利爾、溫哥華和渥太華等房價差距不大，其中溫哥華因氣候宜人，吸引較多的亞洲移民，從而帶高房價，成為其中房價水平最高的城市。容納１０％的就業人口

加拿大安大略省住房管理局的安德魯伯諾撰寫的一份政府工作建議報告中指出：住房不僅僅是人人必需的生活資料，而且對宏觀經濟具有舉足輕重的作用。

第一，住房對經濟增長具有重要的拉動作用，這種拉動主要體現在三個方面，一是住房建設項目本身所產生的直接產出；二是住房建設項目對建材、交通等其他行業所產生的間接產出；三是圍繞住房建設和住房消費的配套服務所形成的派生產出，主要集中在住房交易、住房金融服務和住房物業管理等方面。從加拿大１９４６年～１９９９年住宅業發展情況看，住宅業占ＧＤＰ的比重在４％到７％之間，２０世紀５０年代到７０年代較高，在６％到７％之間，最高時曾達到７．５％。從８０年代初期開始下降，目前維持在４％的水平上。

第二，住房是勞動密集型產業，對創造就業具有重要作用，根據加拿大抵押貸款和住房公司（ＣＭＨＣ）專家的分析測算，目前加拿大住宅業總就業人數約為１００萬 人，占加拿大總就業人數的１０％左右，其中建筑業約占４０％，制造業和運輸業約占３０％，貿易、金融、保險、物業管理等服務業約占３０％，建筑業每創造 １個就業機會，就會為其他行業創造２．３個就業機會。第三，住房是國家和家庭經濟財富的主要組成部分，在加拿大，住房占所有家庭財富的６８％，占國家所有財富的６０％，住宅業的發展水平直接影響國家和人民的富裕程度，是人民生活水平高低的主要標志。多項政策扶持住房產業

正因為住房對經濟和社會具有舉足輕重的作用，加拿大聯邦政府對住宅業十分重視，采取多種政策措施發展住房產業。第二次世界大戰后，隨著大量移民進入加拿大，加上大批軍人轉業退伍，和國內工業發展本身需要大量產業工人，住房短缺的矛盾一度非常突出，成為當時加拿大的主要社會問題。為盡快解決住房短缺問題，聯邦議會重新修訂了《全國住房法》，授權聯邦政府成立ＣＭＨＣ（加拿大抵押貸款和住房公司），由該公司直接建造住房，向退伍軍人和低收入家庭出售或出租。到２０世紀６０年代中期，隨著住房短缺問題的緩解，聯邦政府從住房建設領域中逐步退出，不再直接建造住房。

聯邦政府從住房建設領域退出后，將政策重心逐漸轉移到扶持中低收入家庭解決住房問題上，主要的政策手段有：通過ＣＭＨＣ，向建造符合中低收入家庭需求住房（類似我國目前的經濟適用住房）的房地產開發商提供貸款，這一政策一直持續到２０世紀８０年代后期。從８０年代后期開始，由地方政府接手管理住房問題后，聯邦政府逐步削減了對社會住房的直接貸款數額，１９９２年聯邦政府停止了對社會住房開發發放貸款。

在購房者個人買房貸款方面，加拿大政府近３０年來堅持扶持為主的政策。２０世紀５０年代以前，加拿大抵押貸款的首期付款比例較高，一般至少為房價的３０％，有的甚至高達房價的５０％，購房者必須積攢一筆很大資金付首期款，才有資格獲得抵押貸款，這就很大程度上抑制了家庭對住房的購買力。為解決這個問題，１９５４年聯邦政府授權ＣＭＨＣ建立抵押貸款擔保制度，向首付款低于３０％的抵押貸款提供１００％的擔保，并鼓勵金融機構發放低首付款的抵押貸款，以此來放低購房門檻，促進住宅業的發展。從２０世紀８０年代中期開始，加拿大資本市場日趨活躍，融資規模不斷擴大，為增加抵押貸款的資金供給，降低貸款機構的流動風險，１９８６年聯邦政府允許ＣＭＨＣ向抵押貸款證券（ＭＢＳ）提供擔保，至２００４年，抵押貸款與住房公司所擔保的抵押貸款證券達近３００億加元。該項推動金融機構房貸資產證券化的政策為金融體系帶來了活力，有力地促進了金融業對住宅產業的資金支持。

從戰后五十年的總體情況看，加拿大住房體制是日趨市場化的，主要依靠市場機制進行住房的生產、交換和消費。與此同時，聯邦政府通過多種政策手段對住房市場進行了有效地干預和管理。當住房嚴重短缺，市場未能有效增加住房供給時，聯邦政府直接介入住房建設，來迅速增加住房供給。當住房短缺問題得到緩解后，聯邦政府通過對社會住房的直接貸款，幫助、扶持低收入家庭解決住房問題，通過抵押貸款擔保，幫助中低收入家庭購房。當社會住房取得較大進展后，聯邦政府即把社會住房業務轉給地方政府。在上述政策演變過程中，市場因素不斷增加，政策干預逐步減少，相應地，政府用于住房方面的支出也在逐步減少，１９８１ 年政府住房開支４．３６億加元，１９９９年減少到１．３６億加元，近年來則略微有所上升，２００４年政府住房開支為１．８４億加元。

來源：

日本

日本政府通過擬定和依照有關法律，制定和執行有效的住房政策，從多方面給予資助和支持，來保證每個家庭，包括低收入家庭都能有獲得住房的機會。

在立法上，頒布了《住宅建設規劃法》、《公營住宅法》、《地方住宿共給公社法》等。明確了中央政府和地方政府在住宅供應方面的責任。同時，日本運用財政和金融手段，創造了獨特的住宅金融公庫模式，向普通居民提供長期低息的住宅資金。日本還規定居民購建符合國有政策及技術規范要求的住宅，不僅可申請低息貸款，而且在還貸期內的數額可在個人所得中扣除，享受各種稅收優惠政策。

來源：國際金融報

日本在處理低收入者住房問題方面，幾十年來發生了多次變化。由于由私人出租的住房在住房總量中的比例一直在減少，所以政府又開始對建造供低收入者居住的低租金住房建設給予補貼。

來源：清華大學建設管理系 盧有杰

法國

法國政府通過綜合運用補貼、稅收、金融、保險、擔保等多種政策工具，鼓勵中高收入家庭買房，幫助低收入家庭租房，比較好地解決了各種不同收入群體的住房問題。

政府的補貼重點是低收入家庭，凡是收入水平低于政府規定標準的家庭，都可以獲得住房補貼。對住房消費者則在稅收方面實行優惠政策，比如對住房儲蓄存款利息收入免征所得稅，私人出租住房租金收入免征所得稅等。

法國政府還采取多種政策，鼓勵銀行和保險公司發放住房貸款，并采取在住房金融中引入人壽保險制度，以及建立住房擔保基金等措施。

來源：國際金融報

英國

二次世界大戰后，由于戰爭破壞，英國住房嚴重短缺。英國政府采取了以集中建設出租公房為重點，大力促進住宅建設，增加住房供應的政策。主要方式是，環境交通和區域部根據中央財政每年的建房預算安排，綜合各個地方政府的建房情況和低收入居民住房需求情況，按向地方政府撥款，由地方政府負責進行公房建設。英國政府還實施了住房津貼計劃，幫助低收入者支付房租。

政府在住宅流通過程中的干預。政府對流通過程的干預主要是通過行政手段控制住房的出售價格或出租價格，從而影響市場供求的方向，并使得市場結構逐漸改變。英國政府就曾對私房出租進行限價。

(住宅與房地產)

英國的住宅法律規定，居住權是公民權利的重要組成部分。保障公民尤其是中低收入公民的基本居住條件，是政府職能的基本體現。采取的主要措施，一是政府投入大量資金建設福利房（公房）。英國在1946—1979年間，政府建房的比例大約接近一半。二是對居住者發放住房補貼。英國政府從財政預算中劃出專門的住房保障資金，除用于住房建設和維修外，還用于發放居民的租房補貼。英國有70%的居民不同程度地領取了政府的住房補貼。三是發展住房儲蓄。許多居民通過靈活、多樣、固定利率住房信貸購得自己喜歡的住房。

來源：國際金融報

第四篇：淺談中國農村養老保障制度亟待建立

淺談中國農村養老保障制度亟待建立

論文摘要：當前，作為我國農村社會保障體系重要組成部分的農村養老保障制度亟待建立。農村養老保障制度的建立，將有利于緩解我國人口老齡化問題，有利于生育觀念的轉變和計劃生育國策的落實，有利于農業勞動者應對經營風險的增大，有利于擴大內需促進農村經濟發展，有利于破解“三農”問題，有利于縮小城鄉收入差距，有利于構建和諧社會、共享社會發展成果。

論文關鍵詞：農民；農村養老保障制度；捉村社會保障體系；和諧社會

農村養老保障制度是我國農村社會保障體系的重要組成部分。2006年，中國的城市人口已達5．77億人，比例為43．9％，農村人口雖然有所下降，但仍有7．37億人，比例為56．1％，仍是中國社會的主要人群。可見，農村養老保障制度不僅僅關系到占總人口約56％的農民目前或將來的生活質量，關系到衣村社會的穩定發展，更關系到中國社會經濟的總體發展。具體言之，農村養老保障制度有著如下不可替代的重大意義。

一、有利于緩解我國人口老齡化問題

人口老齡化是21世紀我國將面臨的嚴重問題。老齡化現象將會帶來一系列的社會問題。能否解決與處理好這些問題，對我國的社會穩定以及社會發展將產生重大的影響。人口老齡化的一個最直接的后果就是養老的絕對需求增大，尤其是在我國農村地區。在老齡化問題上，我國與發達國家不同的一點是，發達國家人口老齡化水平一般城市高于農村，而我國的情況卻正好相反，即我國農村老齡化水平高于城市，農村老齡化的趨勢快于城市。第五次全國人口普查資料顯示，到2000年底，中國65歲以上的人口比例達到了6．96％。另有數據顯示，2000年與1982年相比，全國市鎮65歲以上的老年人口占總人口的比例從4．54％提高到

6．42％，提高了1．88個百分點，而同期農村65歲以上的老年人口的比例從5％提高到7．5％，提高了2．5個百分點，呈現出農村老年人口的比例升高快于市鎮的狀況。在我國，截至2004年底，中國60歲以上的老年人口為1．43億，而農村老年人口約0．93億。據人口專家預測，到2020年，我國農村65歲以上老年人的比例將占總人口的14．0％～17．7％；2040年，全國60歲以上老年人口將近4億，農村老年人約為2．6億，我國將迎來老齡化的高峰。顯然，因老齡化帶來的農村人口的養老問題將成為現在及今后一段比較長的時問內我們必須高度重視并必須予以解決的重要社會問題。按照養老保險的自身規律，養老保障的積累期一般需要20～30年的時間。這樣看來，如果我們現在再不著手花大力氣建立農村養老保障制度、解決農村的養老問題，我國未來將很難承受老齡化高峰所帶來的巨大的經濟和社會壓力，老齡化危機將會直接影響整個社會的穩定和發展。

二、有利于生育觀念的轉變和計劃生育國策的落實

“養兒防老”是中國人幾千年來形成的～種根深蒂固的生育觀念，也是我國實施計劃生育國策的一個突出難點。尤其是在農村，“養兒防老”不只是表現為一種生育觀念，更是一種社會現實，仍然有極大的市場。我國傳統的家庭養老模式屬于家庭代際問互相供養的反哺型模式。計劃生育政策實施30多年以來，農村家庭結構、規模和功能都發生了非常大的變化。由于家庭生育水平下降，家庭子女數量減少，獨生子女數量增加，農村血緣關系的大家庭逐漸萎縮，核心家庭增多。據統計，中國農村家庭每戶平均人數從1973年的4．81人，降到1982年的4．51人，1990年的3．97人，1997年的3．64人，到2002年降為3．39人。29年間減少了

1．42人，下降了29．52％。而且從城鄉差別來看，農村家庭規模的縮小幅度要大于城鎮。2002年我國城市家庭規模為3人，鎮為3．25人，鄉村為3．62人，與1982年相比，城鎮家庭減少0．87人，鄉村家庭減少0．95人。

農村家庭的人口結構也逐漸向“4-2-1”轉化，隨之而來的家庭的功能也發生了變化，因為“4-2-1”結構意味著一對中年夫婦的家庭中除撫養未成年的子女外，還要承擔4位老人的供養責任，也意味著一個獨生子女成年后將要擔負4～6位老人的養老，這種情況客觀上對于任何人來說，不管是從時問和精力上，還是從財力物力上，都是一個巨大的負擔，是很難承受的。老年人口的增多，意味著家庭贍養負擔的加重；核心家庭的增加，又意味著代際聯系的弱化。在這樣的家庭結構條件下，如果單純依靠家庭養老，那么，將使年輕人不堪重負。同時，由于家庭規模小型化，核心化趨勢日趨明顯，家庭人口和勞動力的減少意味著養老供給資源減少，供給程度降低。所以單單靠傳統的家庭養老現在已經遠遠不夠了。

另外，生活水平的提高、醫療條件的改善使得人均壽命得以大幅度提高，再加上生產要素由農業向非農業轉移，勞動力由農村向城鎮轉移，這一切必然會使農村老人群體越來越大，相應地，老有所養的問題將日益突出。中國人口的大多數是農村人口，未來大多數的老年人口也在農村。如果農民養老問題不能很好解決，農民年老喪失勞動能力以后，就只能在經濟上依靠子女。如果沒有子女或子女不多，農民年老以后的基本生活就沒有任何保障。所以，農民養老問題不解決，其結果就是要重視并恢復“養兒防老”的傳統作法。農村人口就會陷入一種“高出生——低收入——高出生——低收入”的惡性循環怪圈。這也是農村計劃生育工作難以開展的最為重要的原因。這種作法，既不利于計劃生育這一基本國策的貫徹，也不利于促進農村經濟的發展、社會的穩定和進步。因此，必須建立農村養老保障制度，解決農民的養老問題。只有解決了養老問題，才可以在一定程度上幫助家庭減輕未來養老的壓力，適應家庭結構出現的變化，弱化“養兒防老”的觀念，逐步消除農村計劃生育工作中最大的觀念和現實障礙，使計劃生育國策真正得到落實。

三、有利于農業勞動者應對經營風險的增大

隨著農村經濟的發展和改革的深入，隨著農業生產的專業化、商品化、市場化，作為獨立、個體的生產者，農業勞動者的經營風險越來越大。再加上農業生產極易受到自然風險的危害，這就使得農業勞動者遭遇風險的概率大大增加。而且，由于目前農業勞動者收入低、家庭財富薄弱，因此任何一次風險就可能把一個農民一輩子的生產和生活積累賠進去。以往那種以集體經濟為基礎的統種、統收、統分、統保的保障辦法已經不能適應市場經濟發展的需要，農村社會保障體制急需健全和完善，而作為農村社會保障體系重要組成部分的農村養老保障制度也必然引起人們的高度重視。

四、有利于擴大內需促進農村經濟發展

作為一個農村人口占大多數的國家，農村區域集中了我國最大的消費群體，農村居民是擴大內需行為中最需要重視的群體。近年來，為了有效促進經濟發展，國家采取了一系列措施刺激消費，擴大內需。但是，農村消費市場仍然遲遲未被有效啟動，更談不上升溫。其主要表現在于，一是衣村居民生活消費支出總量與城市居民的差距很大。據國家統計局統計，與城鎮居民相比，1990年以來，我國農村居民的人均生活消費支出基本上是逐年增加，從1990年的538．05元增加到2004年的2185元，增長了4．1倍，年均增長29％。但我國城鄉居民的人均生活消費支出差距日益拉大，從絕對值來看，我國城鄉居民的生活消費支出的差值由1990年的740．84元增加為2004年的4997元，凈增4256．16元，差距拉大了6．75倍從相對值來看，我國城鄉居民的生活消費支出之比由1990年的2．38倍增加到2004年的3．29倍，增加了38％。考慮到農村居民生活消費的部分自給特征和城市居民的福利性消費，兩者的實際差距會更大一些。”二是農村消費結構不合理。從1990年到2006年間，雖然農村居民消費中的食品支出所占比重有所下降，從1990年的58．80％下降到2006年的43．02％，但是2006年農村居民消費中的食品、衣著、居住、交通通訊仍占生活消費總支出的75．75％。作為較高層次需求的醫療保健、文教娛樂用品及服務等消費支出卻提高很少，醫療保健支出所占比重在2000年前維持在5％左右，直到2006年略有上升，所占比例為6．77％，文教娛樂用品及服務僅從1990年的5．37％上升到2006年的10．79％，也說明我國農村居民的消費水平總體較低，消費結構調整不明顯。

農村居民消費結構之所以會出現這種狀況，原因固然很多，但其中一個重要的原因就是：農村缺少讓廣大衣民放心消費的社會保障制度。只要農村居民的社會保險、醫療保險、養老保險制度沒有真正建立起來，農村存在上學難、看病難、養老難等問題，那么，農村居民就會面臨生存層面的威脅，就談不上形成合理的生活消費結構。雖然隨著濟條件的好轉，農民的消費能力有一定增強，也有改善生活的強烈愿望，但由于農民普遍存在著后顧之憂，在缺少社會保障的情形下，農民必然會擔心自己年老以后的生活狀況，擔心自己生病以后的治療問題，擔心自己未來會遭遇各種各樣的風險，因而不敢放心進行消費。所以，要想真正有效地啟動農村消費，擴大內需，就必須增強農民的消費信心，這就需要盡快建立健全包括農村養老保障在內的農村社會保障制度，以化解農民的后顧之憂。

五有利于破解“三農”問題

農業、農村和農民問題，是目前制約中國經濟社會持續健康發展的瓶頸，也是困擾中國

現代化建設的嚴重問題。改革開放以來，在“三農”問題上，除土地延長承包期以外，制度建設上很少有實質性的進展和突破，更沒有按照經濟和社會發展規律建立包括失地農民和農民工在內的、以社會養老和公共衛生為重點的農村社會保障制度。制度建設的滯后，妨礙了“三農”問題的有效解決，進而嚴重制約了中國現代化進程的整體化推進。目前，建立農村社會保障制度，“用現代社會保障制度逐步替代傳統的土地保障，完善農民城鎮化的進入機制，健全農民雙向退出機制和規模經營雙向擴大機制，有利于加快城鎮化進程，從根本上化解人多地少的矛盾，恢復土地的增值功能，進一步拓展增收渠道，提高農民儲蓄自養和家庭保障的能力。”顯而易見的是，解決農民的社會保障問題，尤其是解決每個人都要面臨的養老問題，是破解“三衣”問題一個非常重要的途徑。

六、有利于縮小城鄉收入差距

長期以來，中國城鄉高度分割和城鄉之間巨大的收入差距一直存在。但從20世紀90年代后期以來，城鄉居民之間的收入差距表現出逐步上升的趨勢性特征。從改革開放以來的～些具體數據計算，1978、1980、1985、1990、1998、1999、2000年中國城鎮居民人均可支配收入分別是農村居民人均收入的2．58倍、2．5倍、1．86倍、2．2倍、2．52倍、2．66倍和2．80倍，2002年達到3．1倍，2006年更是達到3．28倍。如果再加上城鎮居民在享用社會保障、公有住房以及其他公共服務等方面具有特殊的優勢，以及城鎮居民所獲得的各類隱性補貼等因素，更將導致城鄉居民收入差距進一步擴大。“本來，如此巨大的差別需要采取各種方法進行有效的調解，其中，農村的社會養老保障就是一種重要的調節方式。但是，在一個為時不短的時間里，農村的養老保障狀況卻起了一個相反的作用。據2006年的中國城鄉老年人口狀況追蹤調查顯示，城市老年人養老金(退休金)保障覆蓋率2000年男性為85．6％，女性為53．6％，2006年男性為89．1％，女性為64．6％。而農村則僅有4．8％的老年人享有養老金保障；城鄉老年人尤其是農村老年人收入的總體水平和增長幅度仍然偏低。城市中有近20％的老年人年收入處于不足4600元的低水平，低于城市老年人年均中位收入的50％，并且仍有135萬城市老年人的收入低于當地的最低生活保障線；農村中有27％的老年人年收入處于不足750元的低水平，低于農村老年人中位收入的50％，并且仍有2160萬農村老年人收入低于農村困難救助的水平。

為了扭轉城鄉居民收入之間過大的差距，國家現在將農村養老保障制度建設視為一件十分重要的事情來看待。黨的十六大明確提出，要扭轉“工農差別、城鄉差別擴大的趨勢”，要“在有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”。十七大報告進一步提出新要求：“社會主義新農村建設取得重大進展，城鎮人口比重明顯增加”。“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革，探索建立農村養老保險制度。”

七、有利于構建和諧社會共享社會發展成果

長期以來，我國在養老問題上主要關注的是城鎮人口，其主要的精力也是集中在城鎮養老保障制度的安排方面。《中國的社會保障狀況和政策》白皮書指出，21世紀頭20年是中國養老保險事業發展的關鍵時期。國家將繼續完善社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，逐步做實個人賬戶。將符合條件的城鎮從業人員全部納入基本養老保險。雖然目前中國城鎮養老保障體系還存在著很多問題，如個人賬戶的“空賬”問題、社會統籌基金不足等等，需要進～步深化改革，但總歸是已經建立起了基本的制度框架。而作為事關中國大多數人口的農村養老保障，卻還沒有真正提上議事日程，更談不上確立必要的制度框架。這種狀況是缺乏公正性的，沒有體現出共享社會發展成果的基本理念。同時，這種狀況也沒有體現出對于農民對中國社會經濟發展所做出的巨大貢獻的回報。無論是對中國革命還是現代化建設事業而言，中國農民均做出了不可替代的巨大貢獻。

比如，據統計，從1952～1986年，國家通過價格“剪刀差”從農業中隱蔽地抽走了5823．74億元的巨額資金，加上收繳的衣業稅1044．38億元，34年間國家共從農業抽走了6868．12億元的資金。而在改革開放以前，中國每年的財政收入數量很小：1952年，國家財政收入為173．94億元；1960年為572．29億元；1970年為662．9億元。“可以說，沒有農民的貢獻，就不可能建成新中國的重工業體系，就沒有改革開放繁榮的今天。如今中國農村的老年人，在當時為新中國的建設做出了巨大的、甚至是透支性的貢獻。因此，無論是從共享社會發展成果的角度來看，還是從對農民所做貢獻的回報的角度看，我們都有必要建立起農村包括養老保障制度在內的農村社會保障體系。

誠如上述，農村養老保障制度具有如此之重要的重大意義。但是，目前我國的養老保障制度卻極不完善，農村養老保障制度不僅覆蓋面窄，而且保險金額較低，特別是大部分農村老年人還被排除在養老保障制度的范圍之外，一些邊遠和貧困農村地區的養老保障更是處于水平低下、服務幾近空白的狀態。在建設和諧社會的背景下，農村養老保障制度的建設，理應成為全社會共同關注的重大問題。否則，和諧社會的建設將成為一句空話。

第五篇：農村住房保障制度體系構建初探

農村住房保障制度體系構建初探

[摘要] 農民除了可以無償獲得集體經濟組織提供的宅基地外，幾乎得不到政府在住房方面的任何資助，而且，即便是這種單一的以宅基地福利為基礎的居住保障方式，亦已隨著工業化和城市化的不斷發展而面臨難以持續的困境。隨著我國經濟社會發展水平的不斷提高，建立多元化、多層次的農村住房保障體系，不僅是統籌城鄉發展，促進社會和諧的的現實需要，而且也是貫徹住房機會平等，切實保障農民住房權利的必然要求。

[關鍵詞] 農村 宅基地 住房權 住房保障

[中圖分類號] F323 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2012）02-0068-04

[作者簡介] 吳志宇（1973―），江西九江人，華東交通大學人文學院法學系講師，法學博士，研究方向：民商法學和經濟法。

一、以宅基地福利為基礎的

農村住房保障制度面臨的困局及其成因

在二元經濟社會制度框架下，農村社會保障與土地制度緊密相連，宅基地使用權和土地承包經營權是我國農村最基本的兩項保障制度。如果說土地承包經營權是為了保障“耕者有其田”，以滿足農民“吃”這一基本生存需要；宅基地使用權則是為了保障“居者有其屋”，其目的在于保證農民有一塊可以建房的宅基地，以滿足其“住”這一基本生存需要。為了實現宅基地對農民的居住保障功能，并防止其他社會成員染指，我國已形成了一套具有鮮明“身份”色彩的宅基地法律制度，主要體現為:一是“兩權分離，一宅兩制”，即宅基地所有權屬于農民集體，農戶僅享有宅基地使用權，但宅基地之上的房屋所有權屬于農戶。二是“主體特定，一戶一宅”，即宅基地使用權僅限于本農民集體經濟組織的成員享有，非本農民集體經濟組織成員，包括城鎮居民不得享有宅基地使用權；農民集體經濟組織成員必須以“戶”為單位申請宅基地使用權，而且農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。三是“無償使用，限制流轉”，即只要符合法定的申請條件，農戶就可以取得宅基地使用權，且無需支付任何地價；宅基地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，城鎮居民不得到農村購買宅基地和住宅；①農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

這種憑借集體經濟組織成員的身份而無償獲得宅基地使用權，并嚴格限制其流轉的制度不僅可以為農村村民提供基本的居住保障，同時也可以讓農村剩余勞動力解放出來，參與工業化和城市化進程，并能有效防范工業化和城市化進程中的不確定性風險。但是，隨著我國工業化和城市化的不斷發展，現行的宅基地使用權制度不僅不能適應社會經濟發展的客觀需要，而且其固有的保障農民居住權的功能也面臨著難以持續的現實困境：一方面，我國目前正處于工業化和城市化快速發展時期，人多地少、人地關系緊張的矛盾日益尖銳，農村宅基地已逐漸成為一種稀缺資源。另一方面，隨著工業化和城市化的發展，農村人口不斷轉變為城市人口，農村居民點用地在范圍上應當逐漸縮小，在數量上應當逐漸減少，但在我國卻出現了相反的情形。與此同時，由于農村勞動力的非農轉移，有很大一部分農民在城市有了穩定的工作和收入，其在農村的宅基地和房屋長期被閑置，一些地方甚至形成了規模不等“空心村”。

導致上述問題的原因是多方面的，既有實踐中土地執法不嚴，宅基地監管不力的問題，也與現行的宅基地制度本身不完備有關。首先，《土地管理法》規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但對“戶”的認定標準至今仍然沒有明確的法律規定。其次，雖然《土地管理法》規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但是，農村村民可以通過繼承、贈與和買賣住房等方式，占有多處宅基地，從而導致實踐中“一戶多宅”的情形比較普遍。再次，現行法律嚴格限制宅基地使用權的流轉，尤其不允許將宅基地使用權轉讓給城鎮居民。那些長期在城鎮穩定就業并已轉化為城市戶籍的村民，或者已正式遷移到到其他村莊落戶并重新取得了宅基地的村民，或者因為繼承、贈與、買賣等方式而取得宅基地的村民占有的宅基地，就只有長期處于閑置狀態。實踐中，還有些地方允許，甚至鼓勵農村居民在保有宅基地的前提下實現城鎮化，①使得農村人減地不減的現象更加嚴重。此外，由于宅基地審批監管制度不完善，虛報假報、邊報邊建、未批先建，超標占建，亂占亂建，私自占建和建新不拆舊的情形比較突出，這也是導致農村宅基地規模不斷擴張和大量閑置并存現象的重要原因。

二、維持農村宅基地的福利性居住

保障功能，實行嚴格的“一戶一宅”制度

1.堅持“一戶一宅”原則，明確“一戶一宅”的內涵。應當通過立法，明確規定“農村村民一戶可以并且只能通過申請或者其他合法途徑擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”具體包括三個方面的內容：一是宅基地使用權的主體為農村村民，并且必須以“戶”的名義取得；二是每一農戶有權申請或者通過其他方式（如繼承、買賣、贈與等）擁有一處宅基地，并且只能擁有一處宅基地；三是每一農戶通過申請或者其他合法方式擁有的宅基地面積不得超過法定的標準，具體標準由省、自治區、直轄市規定。

2.嚴格宅基地使用權的申請條件，明確規定分戶和宅基地面積的計算標準。在分戶方面，應當充分尊重我國農村社會長期以來形成的歷史傳統和風俗習慣，可規定多子家庭的成年兒子結婚后可以分戶；一兒一女或者一兒多女家庭的成年兒子結婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分戶；無兒多女家庭的成年女兒結婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分戶，否則不得分戶；獨子女在任何情形下均不得與父母分戶。②在宅基地面積的計算標準方面，由于現代農民家庭住房大多以鋼筋水泥結構的復式樓房為主，而不再是傳統的平面結構樣式，其空間占用率大大提高，因此，應當按現有宅基地上房屋的建筑面積計算，包括為居住人口所必須使用的空白宅基地面積。此外，符合分戶條件的家庭成員分戶再申請宅基地的，計算宅基地面積時，不得將已經享受過宅基地權利的成員納入其中。

3.維持宅基地的福利性，繼續實行宅基地的無償使用。目前，我國大多數農村地區經濟還不發達，農民收入相對較低，農村社會保障制度的建設才剛剛起步，農民的居住問題短期內還只能靠農民自己解決，應當維持宅基地的福利性保障功能，繼續實行宅基地的無償使用原則。否則，如采取有償使用，甚至實行如城鎮國有土地使用權出讓中的“價高者得”原則，不僅會無謂地增加大多數農民的負擔，而且會導致一部分經濟上處于弱勢地位的農民流離失所，失去最基本的生存保障，從而影響農村乃至整個社會的穩定。

4.維護宅基地對農民集體成員的保障性，限制或者禁止其自由流轉。宅基地使用權是國家為了滿足農民的基本居住需要，通過農民集體無償分配給其成員的，它是一種具有嚴格身份限制和特定目的限制的福利性“成員權”。只有集體成員為了自己的居住需要才有權占有和使用宅基地，當原集體成員的身份喪失或者不再需要在集體所有的宅基地上居住時，應當將宅基地交還給集體或者由集體收回，也可以隨宅基地上的房屋所有權一并轉讓給符合宅基地使用條件的本集體的其他成員，而不能轉讓給本集體已取得法定標準的宅基地使用權的成員，更不能轉讓給非本集體組織的成員（包括城鎮居民）。即使是對其上已建有房屋的宅基地，也不能通過房屋的買賣、贈與或者繼承等方式自由流轉，而應當實行“房隨地走”的原則，由有權取得該房屋之下的宅基地使用權的本集體成員繼受取得。

5.建立宅基地收回制度，促進宅基地的有效利用。有必要通過立法，進一步明確宅基地收回制度的適用條件和程序，規定在以下幾種情況下，經村民大會（或者村民代表會議）決議，鄉鎮人民政府審核，報縣級人民政府批準，可以收回宅基地：（1）原宅基地使用權人已遷入城鎮落戶，并享有城鎮居民待遇的；（2）原宅基地使用權人已遷入其他集體經濟組織落戶，并取得了新的宅基地使用權的；（3）因村莊規劃或者宅基地整理等各種原因，已取得新的宅基地使用權的；（4）原宅基地使用權人死亡后“絕戶”，或者沒有相應的具有宅基地使用權取得資格的繼承人的；（5）法律、行政法規規定的其他應當收回宅基地的情形。此外，集體收回宅基地時，應當根據宅基地上房屋的殘存價值，給予相關權利人以合理補償；并且應當給予相關權利人以寬限期（如2年），只有當相關權利人不能在寬限期內轉讓給符合條件的本集體成員時，才可以由所在集體予以收回。

三、拓展農村住房保障方式，建立多元化、多層次的農村住房保障體系

隨著我國經濟社會發展水平的不斷提高，在統籌城鄉發展的新形勢下，應當進一步強化政府對農村住房保障的義務和責任，提高農村住房保障的層次和水平，逐步改變目前單一的宅基地實物保障模式，建立起與現代住房保障理念相適應，針對農村村民家庭不同情況的，包括宅基地實物保障、住房實物保障和貨幣化補貼等各種方式相結合的多元化、多層次的農村住房保障體系。

第一，加強村莊規劃和宅基地整理，引導和支持農村村民集資合作建房，變宅基地實物分配為住房實物分配。

目前，我國農村村莊普遍缺乏科學規劃，居民點分散、規模小和生活基礎設施缺乏的狀況比較突出，長此以往，現行的農村村民一戶一處宅基地的基本國策將難以持續。因此，有必要進一步加強村莊規劃的科學性和有效性，逐步改變目前農村普遍存在的宅基地粗放利用的現狀，引導和支持農村農民集資合作建房，變宅基地實物分配為住房實物分配。在工業化和城市化程度較高的農村，可引導和支持農村村民集資建設容積率較高的多層甚至高層住宅，變“一戶一宅（基地）”為“一戶一房”。這不僅可以有效控制農村宅基地規模的擴張，減少占用耕地的壓力，而且可以促進農村居民點和住宅的適度集中，改善農村的居住環境，提高農村村民的居住質量。通過宅基地整理而多余的宅基地，符合土地利用總體規劃及村莊建設規劃的，應當再利用于新增建設用地；不符合土地利用總體規劃及村莊建設規劃的，應當適時開展復墾，補充耕地。因村莊重新規劃和宅基地整理而對農民原宅基地上的房屋進行拆遷和安置的費用應當主要由政府承擔，可以考慮從因新增建設用地和耕地的補償費用中提取①。需要指出的是，在村莊規劃和宅基地整理過程中，應當充分尊重各地農村的歷史文化傳統和農民生產、生活的現實需要，防止片面追求土地容積率和利用效率，集中建設所謂的“歐式村”和“趕農民上樓”等項目，避免出現讓農民坐班車種地，在歐式小樓養豬等嚴重忽視農業耕作與農村居住特點，以及特定的鄉村鄰里文化等現象。

第二，為農村貧困家庭，特別是農村“低保戶”和“五保戶”等住房困難家庭，直接提供住房實物保障或者貨幣補貼。

在我國，目前仍有不少農村貧困家庭，特別是“低保戶”和“五保戶”，其房屋破舊，面積狹小，外觀簡陋，質量低劣，甚至已成為危房，居住條件長期得不到改善和保障。對這一部分住房困難的農村貧困家庭，政府應當根據具體情況分別采取不同措施：房屋破舊，修繕后仍可居住的，由政府提供直接的現金補貼或者建材補貼；屬于危舊房，無法修繕的，由政府負責拆建，統一安置；對由于自然災害等各種偶然因素而出現經濟和居住困難的家庭，政府可為其向金融機構貸款建房提擔保，還可以實施財政貼息，減輕其還貸負擔。

第三，建立宅基地置換機制，引導和支持已在城鎮穩定就業的農村村民遷入城鎮落戶，并給予其住房實物保障或者貨幣補貼。

實施宅基地置換應當堅持農民自愿原則，不得強制推行；而且要使置換農民在城鎮有穩定的職業和收入，無后顧之憂。應當認識到，宅基地置換不是簡單的住房或者貨幣置換，也是不單純的戶口置換。通過宅基地置換，政府將農民的身份由農村戶口轉變為城鎮居民戶口，置換后的農民應當享受到與城鎮居民同等的待遇。否則，置換農民很可能會淪為城鎮貧民，成為新的社會不穩定因素。要堅決防止以宅基地置換為誘餌獲取土地從事房地產開發，從而造成新的失地農民，損害農民利益的情形。

第四，建立宅基地指標交易機制，多渠道籌集農村住房保障資金。

社會保障是政府提供的一種公共產品或者服務，其保障范圍和水平主要取決于政府的財力，農村住房保障同樣離不開政府的財政支持。無論是開展宅基地整理，支持農民合作建房，還是為農村住房困難的貧困家庭和進城落戶的農村村民提供住房實物保障或者貨幣補貼，都需要大量穩定可靠的資金來源。

建立宅基地指標交易制度①，實行合理的利益分享機制，不僅可以使廣大農村村民分享到我國工業化和城市化發展的成果，而且可以為我國農村住房保障建設提供大量合理、穩定和持續的資金來源。所謂宅基地指標交易，是指在國家實行土地用途管制，對耕地予以嚴格的保護，以及對各區域建設用地指標予以嚴格控制的前提下，通過城市向農村購買建設用地指標，或者發達地區向不發達地區購買建設用地指標的形式，以實現土地發展權在區位上的置換②。從城市的角度來看，城市進一步發展，在地域范圍上必然要向外擴張，增加用地需求，通過有償交易，城市可以獲得更廣闊的發展空間。從農民的角度來看，在經濟利益推動下，農民有足夠的動力推進宅基地的集約利用。

此外，大力發展農民集體經濟，吸引社會資金參與，也是多渠道籌集農村保障性住房資金的重要措施。

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On Multiple Approach for Rural Housing Welfare Systems

Wu Zhiyu

(East China Jiaoton University, Nanchang;, 330013, China)

Abstract: In rural areas, in addition to the farmers free access to the collective economic organizations of the homestead, there is almost without any government assistance in housing.Moreover, with the development of China's industrialization and urbanization, the constant development of the single way based-on homestead welfare is facing unsustainable.As China's economic and social development continue to improve, it’s very important to establish a diversified, multi-level housing security system in rural for Implementation of equal housing opportunity, protection of farmers' right to housing, and Improvement of the living conditions of farmers.Keyword: Countryside;Homestead;Right to housing;Housing security

（收稿日期: 2012-02-23 責任編輯: 余凌曲）