第一篇：評析我國最低生活保障制度1

閱讀課件“生活救助”中的案例，評析我國最低生活保障制度。

一、最低生活保障制度的基本特征

根據維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，每一個公民，當其收入水平低于最低生活保障線而生活發生困難時，都有權利得到國家和社會按照明文公布的法定程序和標準提供的現金和實物救助。因此在中國，這項制度也被稱為“最低生活保障制度”這項制度具有以下3個特點：

1．獲取最低生活保障或社會救助是公民的一項基本權利。在現代社會中，尤其是在經濟、社會轉型的變革時期，從總體看，造成貧困的原因中社會因素大于個人因素。所以，對于國家和社會來說，社會救助是其不容推卸的社會責任。在當今世界上，社會救助制度通常被視為純粹的政府行為，是一種完全由政府運作的最基本的再分配或轉移支付制度。這種責任或義務通常用最低生活保障立法的方式加以確認，并且透明度極高地公諸于眾；對于每一個公民來說，社會救助是他們應享的受法律保護的基本權利，這同樣可以在我國憲法中找到依據，憲法第四十五條明確規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”案例中的社區為特困戶老張一家辦理低保，為沒有經濟來源的孤兒丁丁圓了大學夢……這些都體現了最低生活保障是公民的一項基本權利。體現了其公平性，無論年老還是年幼，無論殘疾與否只要符合低保對象的都可以享受國家低保政策。

2．社會救助或最低生活保障制度的目標是克服現實的貧困，它在公民由于社會的或個人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障線因而陷入生活困境時發生作用。因此，一般會有一套稱為“家庭經濟情況調查”的法定工作程序來審核申請救助的公民的收入狀況，這包括：個人申請、機構受理、立案調查、社區證明、政府批準。能否得到社會救助的關鍵是申請者個人收入或家庭成員的人均收入是否低于政府事先確定了的最低生活保障線，有的國家或地區還要調查申請者的家庭財產和工薪之外的其他經濟來源。家庭經濟情況調查是公民的權利和國家與社會的義務這一對法律關系是否應該發生的必要前提。這種“選擇性”原則是社會救助最為突出的特點，它能保證有限的社會救助經費切實地用到最需要的人的身上。從國際、國內的經驗看，在經濟、社會發生較大變動的時期尤為如此。因此，在社會保障理論界，社會救助也常常被稱為“須經家庭經濟調查的保障制度（Means-tested Programs）”。從具體操作的角度看，制定科學合理的最低生活標準是社會救助制度得以正常運轉的前提條件。案例中下崗的江某夫婦在生活困難無助的時候享受了社區為他們提供的低保，重燃生活的信心，找到了工作，家庭經濟狀況好轉。這體現了最低生活保障制度的目標------客服現實的困難。

3．社會救助或最低生活保障制度提供的僅僅是滿足最低生活需求的資金或實物，目的是在公平與效率之間尋求適度。它既體現了人道主義精神，它不問致貧原因，只看受助者是否真是貧困；也沒有別的什么資格限定。它是社會保障制度中的最后一道安全網，極力使每一個公民不至于在生活困難時處于無助的困境。同時，它的責任僅僅是使受助者的生活相當于或略高于最低生活需求，以避免產生依賴心理乃至不勞而獲的思想。只要受助者的收入超過最低生活標準，救助行動即告一段落。同時，我們應該注意，社會救助制度“能上不能下”的“剛性”比較突出，所以，制定最低生活保障線要把握適度。

二、最低生活保障制度的優缺點

案例中“若沒有低保，家庭早散了”、“低保圓了大學夢”等無一不體現著最低生活保障制度的優點。用通俗的話來說那就是：能夠保證將有限的資金用到“最需要的人”身上。從宏觀的角度分析：低保制度的這個優點幾乎是與生俱來的。在整個社會保障體制中，社會救助的立足之本，就是其與眾不同的“須經家庭經濟調查”的特點。這項制度設計了一整套相關的行政程序對申請者進行資格審查，直到確認其“確有需要”，亦即確認申請者確實因為收入過低乃至中斷而不能維持其最低的生活水準，在這個前提下政府有關部門才能動用納稅人的錢來對其施救。

同時，在受助者領取救助金的整個過程中，政府有關部門會對其進行持續的追蹤調查。一旦其收入超過救助標準，救助即告一段落。正因為有了這樣嚴格的行政審查制度，納稅人的錢不被濫用才有了保證，從而也確保了在反貧困方面財政支出的效益最大化。

從微觀的角度，我們還要了解低保對象從這項制度中究竟得到了什么樣的實惠？一直以來，學術界和新聞界討論城市低保問題常常將目光聚焦到低保標準上，而一個更為重要的指標卻被忽略，這就是“月人均補差”。其實，低保對象真正從政府那里得到的救助金，并不是以低保標準表現出來的現金金額，而是以低保標準減去家庭人均收入后得到的“差額”，再乘以家庭成員的人數。所以，這個“差額”或“補差”是至關重要的。

近年來，各地都在為增加低保對象的補差，亦即實際得到的低保金努力奮斗。2003年，每個城鎮低保對象月平均補差為58元，到2009年則已經增加到165元。2007年以后，農村低保對象的月平均補差也達到了70元上下。

平心而論，低保對象從政府那里得到的救助金其實是很低的。那么，如此之低的救助水平為什么能夠起到安定社會的作用呢？制度經濟學認為，一個“好”的制度應該是可預期的。低保對象中，70%以上是失業人員。失業使他們幾十年間形成的生活方式和生產方式都發生了巨變，其中影響最大的就是“不穩定”。低保制度使他們重新有了一筆月月可領取的“穩定收入”，雖然很少，但是買下一個月果腹的糧食還是夠了，這樣，貧困家庭就不會“心慌”。所以，低保制度所起到的作用，在社會心理方面比在物質方面更大。

然而，從某種意義上說，所有社會政策都是“雙刃劍”，優點與缺陷猶如一個錢幣的兩面。最低生活保障制度也不例外。

最低生活保障制度的缺陷也像其優點一樣，也是顯而易見的。主要表現在三個方面：

1．低保制度并不能幫助低保對象脫貧

在國際上，低保制度或社會救助制度還有一個別稱，亦即“收入維持制度”。此類制度的政策目標都是“維持”受助者最起碼的生活水準。從這一點上說，這項制度本身是“被動的”和“消極的”，并不能幫助受助者脫貧。

從中國的實踐看，當城市居民最低生活保障制度的救助對象2002年突破了2000萬大關后；2003年再度上升，達到2247萬；2007年突破2300萬。可以預計，如果不采取其他更加積極的政策，在今后一段時間內，城市低保對象的規模將穩定在2200—2300萬人之間。

2．低保制度需要大量的人工成本

因為低保制度或社會救助制度都需要對申請者進行家庭經濟調查，以確定其是否符合法定的受助條件。在受助者享受低保金期間，還要對其進行追蹤調查，以確認其在此期間沒有因為從其他途徑獲得收入。一旦超過法定標準，就必須取消其受助資格。以上這些法定程序的進行，都需要大量的人工。

從中國的實踐看，在城市低保制度的實施過程中，政府巧妙地利用了遍布在中國城市中“橫向到邊，縱向到底”的80017個（2004年數）的社區居委會，動員起至少30—50萬人的從事調查審核的“志愿者”隊伍，所以只花費了極少的人工成本就使一個龐大的“低保機器”運轉起來。在城市社區中，居委會與社區居民幾乎“零距離”的接觸，這對于他們掌握對制度實施必要的信息非常有利。但與此同時，這種“零距離”接觸也導致了兩個的居委會干部不利的因素：一曰“優親厚友”，二曰“身家性命受到威脅”。

3．低保制度容易同時受到來自兩個方面的攻擊

低保制度的最初的設計應該是針對沒有勞動能力的人的，對于這些處于絕對弱勢地位的社會群體，出于人道主義的思想和互助互濟的傳統的社會救助在社會上比較容易取得一致的看法。但是，當失業者——他們是有勞動能力但沒有就業機會的人——也獲準享受同樣待遇時，問題就變得復雜起來。因為低保制度“養活窮人”的錢實際上來自于全體納稅人，于是，一部分納稅人對這項制度是否“養懶漢”變得十分敏感；而另一部分人又常常從人道的角度，同時對這項制度的行政程序中的“羞辱性”問題提出指責。這種同時受到兩面夾攻的尷尬處境，常常使低保制度進退維谷，無所適從。

從中國的實踐看，在2300萬左右的城市低保對象中，實際上70%上下是失業人員，而有勞動能力的要占到總數的50%左右。因此，自從低保制度實施以來，對這項制度“養懶漢”的擔心頗盛，以至于地方上一度普遍采取所謂“虛擬收入”（對失業人員不管事實上有沒有收入都按當地最低工資計算其收入）來設置“門檻”，造成了大量失業人員被排除在外的“應保未保”的現象。而與此同時，又有從人道的理念出發，對嚴格的家庭經濟調查和追蹤調查進行嚴厲批評，在社會輿論中，在新聞媒體上，造成了對低保制度的負面影響。

總而言之，因為實際上每一項社會政策都會有其正面的和負面的影響，所以其作用最終總是會受到一定的局限。我們不能指望以一項社會政策解決所有的問題，就像實際工作者經常說的那樣：某某政策是一個筐，什么東西都可以往里裝。一旦出現這種情況，我們就需要警惕和反省了。

三．最低生活保障制度的發展展望

毋庸置疑，在中國的社會保障體制中，最低生活保障制度的發展前景是被看好的，其做法也是與國際接軌的，所取得的成就也得到了國際國內專家的一致好評。但是，也要清醒地看到，低保政策中的優點和缺陷是同時并存的：因為有家庭經濟調查，才有社會救助制度，取消了這項前置條件，社會救助就不成其為社會救助了（變成社會福利或社會津貼制度了）。但因為這個前置條件的存在，如果執行不力，就會形成福利依賴，就會“養懶漢”；同時，如果執行過頭，也會形成社會排斥，從而導致基層干群關系緊張，違背了實施這項制度是為了穩定社會的初衷。

正因為如此，應對策略應該是不要使低保政策在反貧困領域“單打獨斗”，要與其他反貧困政策構成一個社會政策的“組合”，用其他更為積極的反貧困政策來抵消低保政策的副作用。目前，可以與低保政策相輔相成的其他反貧困政策有：社區組織、可持續生計、資產建設和勞動力流動。

“社區組織”是指以社區為單位將低保人員組織起來，盡量爭取為他們提供一些臨時性、季節性的工作機會。在沒有工作的時候，則進行學習、交流，也為社區提供一些志愿服務。這樣做，可以避免他們因長期失業而導致的“邊緣化”傾向，使他們回歸到主流社會中來，達到“增權”的目的。

“可持續生計”是指要幫助低保人員打破固有的“就業”觀念——8小時工作、按時上下班、按月領工資……而去盡力適應當前的社會現實。努力幫助他們找到一種既適合自己又可持續的謀生手段，這種“生計”大多與自謀職業相關。同時，政府的政策應該有利于幫助他們建立“可持續生計”，而不是在城市建設的旗號下，肆意破壞老百姓的生計。

“資產建設”是指鼓勵低保人員建立自己的金融資產——個人發展賬戶。低保政策不再“逼迫”低保人員在收入和財產方面必須永遠處于“山窮水盡”的窘境；另一方面，也是干脆承認他們的收入和財產實際上政府機構也不可能查清楚這個事實，從而避免對抗和沖突。用指定的目標，譬如子女教育、發展可持續生計、治病……來引導他們向指定的個人賬戶中存錢，同時在他們動用這筆存款時，政府給與一定的配比。

“勞動力流動”是指鼓勵低保人員向有就業機會的地方流動，尤其是“資源枯竭型”城市。實際上，在一些情況特殊的地方，不流動是沒有出路的。

以上的“政策組合”實際上是用低保制度來維持城鄉貧困人口的最起碼的生活條件，以達到安撫人心、穩定社會的目標；然后，在這個基礎上，又要采取更加積極的政策引導有勞動能力的低保對象尋找他們的“可持續生計”，建立他們的“個人發展賬戶”，從而走出貧困的困境。

但是，遺憾的是，目前政府有關部門還沒有意識到低保制度本身的局限性。在發現了低保對象在醫療、住房、子女教育、冬季取暖等問題后，政策設計仍然按不斷擴大救助范圍的思路來進行。這使低保制度的“含金量”大增，從配套措施得到的實惠實際上已經超過了低保金本身。這樣的做法實際上是不利于鼓勵工作積極性的，反倒會造成“福利依賴”。同時，也造成了基層的干群關系緊張，這樣的發展態勢對社會穩定不利。因此，我們應該考慮低保政策是否又到了一個應該“轉向”的“拐點”。

第二篇：淺談農村最低生活保障制度

改革開放以來，我國經濟持續快速發展，農村貧困人口大幅度減少，人民生活質量整體得到很大提高，但仍有部分農村居民因各種原因難以維持基本生活。因此，建立農村最低生活保障制度，對于貫徹落實黨的十六屆六中全會精神，切實解決我國農村貧困人口的生活困難，實現基本生活救助制度方面城鄉困難群眾同等待遇，逐步縮小城鄉公共服務差距等有著重要的意

義。

首先，建立農村最低生活保障制度，真實體現了“發展成果由人民共享”的執政理念，是一項加強“三農”工作，逐步消除貧困、控制貧富分化、化解社會矛盾、改善人民生活條件、推進社會主義新農村建設、增加社會物質財富、體現公平正義的社會制度。

其次，建立農村最低生活保障制度，是貫徹“以人為本”科學發展觀的具體體現，是構建社會主義和諧社會、全面建設小康社會的重要舉措，對于統籌城鄉發展、縮小城鄉差距是一個有力地推動，也是對人的基本生存、生活權利的尊重。

最后，建立農村最低生活保障制度，將經濟發展與社會建設，城市與農村，生產與生活，公平和效率有機的統一起來，反映了統籌兼顧的科學發展觀在社會主義現代化建設中日益得到貫徹落實，是我國在具有中國特色的社會主義現代化事業上開創的另一新局面。

總之，農村最低生活保障制度是一件關系農民切身利益的大事，是解決三農問題的一項重要的保障措施，是建設社會新農村的基礎，是建設和諧社會實現城鄉和諧、分配和諧的關鍵一步。所以，低保制度的完善具有重大的現實意義和深遠的歷史意義，需要我們幾年甚至十幾年的努力。

第三篇：農村最低生活保障制度

農村最低生活保障制度

目錄 農村最低生活保障標準和對象范圍

農村最低生活保障管理

農村最低生活保障制度

指由地方政府為家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村貧困群眾，按最低生活保障標準，提供維持其基本生活的物質幫助。該制度是在農村特困群眾定期定量生活救濟制度的基礎上逐步發展和完善的一項規范化的社會救助制度。

編輯本段農村最低生活保障標準和對象范圍

農村最低生活保障標準由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，并報上一級地方人民政府備案后公布執行。農村最低生活保障標準隨著當地生活必需品價格變化和人民生活水平提高適時進行調整。

農村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。

編輯本段農村最低生活保障管理

農村最低生活保障的管理實行嚴格規范，從農村實際出發，采取簡便易行的方法。包括：

（1）申請、審核和審批；

（2）民主公示；

（3）資金發放；

（4）動態管理。

第四篇：城鄉最低生活保障制度

城鄉最低生活保障制度一體化路徑探索

摘要：“城鄉低保一體化”是落實科學發展觀，實現統籌城鄉發展的必然趨勢；是消除制度性貧困，實現底線公平的必然要求；是突破改革瓶頸，促進低保制度可持續發展的現實需要。新的形勢下，城鄉低保一體化具備了黨中央保障和改善民生社會政策的支持、經濟發展的扶助和制度運行的實踐基礎，應該在立法統一制度、搭建社區管理平臺、籌建社會化保障基金的基礎上，標準有別，分步實施。關鍵詞：最低生活保障制度；城鄉一體化；底線公平；統籌城鄉。

城鄉最低生活保障制度一體化是指在同一部法律、法規或規章中對城鄉居民的最低生活保障做出統籌規定，國家對城鄉居民的最低生活承擔同樣的國家義務，向不能滿足自身或家庭基本生活需求的城鄉居民提供最低生活保障[1]。而目前最低生活保障制度普遍存在的城鄉二元差別，不僅將處于城市與農村之間的貧困人口排除在外，造成新的不平等，而且增加了行政和管理成本。因此，探索城鄉最低生活保障一體化的路徑，既有利于貧困群體基本生存權益的保障，也有利于促進最低生活保障制度的可持續發展。

1城鄉最低生活保障一體化的必要性。

城鄉最低生活保障制度一體化是最低生活保障制度的發展趨勢，也是經濟社會發展的必然結果。在經濟社會統籌城鄉發展和戶籍制度改革的背景下，實現城鄉低保一體化具有現實必要性。

1.1落實科學發展觀，實現統籌城鄉發展的必然趨勢。

統籌城鄉發展是落實科學發展觀必須堅持的“五個統籌”之一。新的形勢下，統籌城鄉發展是中國經濟與社會全面、協調發展需要解決的首要問題，是從根本上解決“三農”問題的有效途徑，是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的必然要求和重大任務，也是加快城鄉一體化進程的重要手段[2]。統籌城鄉發展包括經濟、社會、規劃建設等多個方面的內容：一是統籌城鄉發展空間，實現城鄉規劃布局一體化；二是統籌城鄉經濟發展，實現產業分工一體化；三是統籌城鄉基礎設施，實現城鄉服務功能一體化；四是統籌城鄉社會事業，實現城鄉就業、教育、衛生和社會保障一體化；五是統籌城鄉兩個文明建設，實現城鄉社會進步一體化[3]。城鄉最低生活保障制度一體化是統籌城鄉社會事業，實現社會保障一體化的基礎，也是保障城鄉貧困群體基本生存權益，解決社會矛盾，實現社會和諧的重要手段。

1.2消除制度性貧困，實現底線公平的必然要求。

底線公平是社會保障的基本理念，最低生活保障制度是實現底線公平的重要制度安排。市場經濟條件下，每個人的稟賦和競爭機會事實上是不平等的。因此，在國民收入的初次分配中，不能保證競爭機會的公平，依靠市場機制也就很難達到結果的公平。近年來，中國的貧困差距持續拉大，基尼系數已經超過國際警戒線0.4，接近0.5。貧困差距加大的同時，貧困群體的基本生存權益受到威脅，急需制度的保障。而社會救助制度是與市場經濟配套的最后一道防線，是實現社會公平的基本制度安排。最低生活保障制度作為中國社會救助制度的基礎和核心，是保障貧困群體基本生活，維護其生存權益的重要手段。但是農村居民不論是在市場競爭機制中還是在社會救助制度安排中都處于不利的地位，與城市居民在生存環境方面還存在很大的差距，形成制度性貧困。城鄉低保一體化可以在很大程度上彌補市場分配所不能兼顧的公平性問題，保證全體國民在制度的保障下實現基本的平等、公平。

1.3突破低保改革瓶頸，促進低保制度可持續發展的現實需要。

最低生活保障制度從1993年上海首創“城市居民最低生活保障線制度”到2007年農村最低生活保障制度在全國范圍的建立，再到各地城鄉低保制度“擴面提標”工作的進行，低保制度獲得了巨大的發展。作為一項普遍有效的社會政策，城鄉低保制度在保障貧困群體最低生活，穩定、持久、有效地解決貧困問題方面發揮了重大作用。但是經過多年發展的低保制度仍然將城市和農村分為兩個獨立的部分實施，城市居民、農村居民分屬兩個不同的制度，嚴格按照戶籍管理區別對待。這種城鄉分割的低保制度在保障對象、保障標準、保障程序、保障資金等方面存在較大的差異，不僅加劇了城鄉差別，而且將處于城市與農村之間的進城務工人員、失地農民、城鄉接合部農民排斥在外，造成城鄉居民生存權益保障的不公平。在城鄉統籌發展和戶籍制度改革的背景下，低保制度自身的改革發展受到挑戰，城鄉低保一體化是彌補城鄉低保差距，促進低保制度可持續發展的有效途徑。

2城鄉最低生活保障一體化的可行性。

城鄉低保一體化是統籌城鄉發展，解決貧困群體的基本生存需要，消除制度性貧困的重要機制，實現城鄉低保制度的銜接已經具備政治、經濟和制度基礎。

2.1社會政策的支持。

最低生活保障制度是中國社會保障體系中專門針對貧困群體的一項最重要的制度安排，也是社會救助制度的核心項目[4]。實踐已經證明低保制度在解決貧困群體的生存危機、遏制貧困規模的持續擴大、維護社會團結和穩定等方面發揮了相當重要的作用，是一項深得民心的社會政策。在新的形勢下，黨中央提出堅持科學發展，就應該更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續發展，更加注重統籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義。而著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系[5]。城鄉低保一體化的發展既適應了統籌城鄉發展，保障和改善民生的需要，也具備了社會政策的依據，具有廣闊的發展前景。

2.2經濟發展的扶助。

中國經濟經歷了改革開放三十多年的快速發展，已經積累了全面建設小康社會的牢固基礎。特別是2009年在世界金融危機的嚴重沖擊下，中國經濟從容應對沖擊，在世界范圍內率先實現經濟回升向好，國內生產總值達到33.5萬億元，比上年增長8.7%；財政收入6.85萬億元，增長11.7%，為中國經濟社

會的全面發展奠定了良好的基礎[6]。在經濟發展的支持下，社會保障的投入不斷增加，在2009年2906億元的基礎上2010年中央財政安排3185億元，用于社會保障建設，各級政府也在進一步增加社會保障投入。而城鄉居民在收入普遍增加的條件下，物質文化生活不斷改善，有利于社會力量參與社會救助。城鄉低保一體化不僅意味著保障范圍的擴大和保障水平的提高，還意味保障資金的大幅增加。在課題組的調查研究中，基層管理人員反映的首要問題是資金問題，經濟的快速發展則為實現低保制度的城鄉一體化提供了良好的經濟條件。

2.3低保制度運行機制的基礎。

最低生活保障制度十多年的實踐經驗為城鄉低保一體化提供了制度基礎。城市居民低保制度經過發展已經實現了動態管理下的應保盡保，2010年10月保障戶數為1136.5萬戶，保障人數為2303萬人；農村低保制度穩步邁進應保盡保，2010年10月保障戶數為2459.5萬戶，保障人數為5106.1萬人[7]，保障水平不斷提高。城鄉低保制度在發展過程中，專門的管理機構已經設置，管理人員基本到位，在市縣級民政部門，城鄉低保的管理機構和管理人員也已經實現統一。低保管理人員在保障標準的確定、家庭經濟狀況的調查、低保人員信息數據的管理以及保障資金的發放等方面已經積累了較豐富的經驗。隨著制度的順利運行，城鄉低保制度逐漸向法制化、規范化和專業化發展。制度運行的實踐經驗，為城鄉低保一體化提供了基礎，但仍需要在城鄉一體化的框架下實現城鄉低保制度的有效銜接，甚至在經濟發展到一定程度下的統一。

3城鄉最低生活保障一體化的路徑。

城鄉一體化的最低生活保障制度應該在統一制度，保障城鄉居民公平權益的基礎上，逐步實現制度管理一體化、資金使用一體化、申領程序一體化、待遇發放一體化。

3.1立法統一制度設計。

城鄉低保一體化應該在統一原則的基礎上，立法統一制度的設計。目前城市低保的實施依據是1999年國務院發布的《城市居民最低生活保障條例》，而農村低保依據的是2007年《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，這兩個文件已經滯后于制度的發展，其中《城市居民最低生活保障條例》的修改已經列入國務院立法計劃。因此，應該適應新的發展形勢和機遇修改現有法律規范，或者出臺新的《最低生活保障法》《社會救助法》等，統一城鄉低保制度的設計，建立一體化的最低生活保障制度。在立法的基礎上對低保制度的實施原則、保障對象、保障標準確定、申領程序、管理機構、法律責任等進行統一的規定，打破城鄉界限，將家庭收入低于最低生活保障標準的所有社會成員納入低保制度。

3.2搭建社區管理平臺。

最低生活保障制度在立法確立城鄉統一制度的基礎上，具體實施過程中應該建立統一機構進行管理，實現管理的統一化、規范化。城鄉低保制度的管理在市縣級民政部門基本實現了統一制度、統一人員，差距主要體現在基層，因此低保制度需要搭建社區管理平臺。社區是社會的基本單元，加強社會管理的重心在社區，改善民生的依托在社區，維護穩定的根基在社區[8]，社區在低保對象的資格審查、數據信息管理方面有著獨特的優勢。在社區一級設立社區服務中心作為統一辦理城鄉低保申請的機構，以公務員或事業編制的形式配備專職工作人員，接受和辦理貧困群體的低保申請，對其資格進行初審并協助做好家庭經濟狀況的調查核實工作。同時通過對社區低保對象信息數據庫的管理，加強對低保對象家庭財產、家庭收入和支出、人口狀況、致貧原因的監察，做到嚴格入口暢通出口，實現動態管理……3.3籌建社會化保障基金。

資金是社會救助制度有效運行的核心，如果資金不到位，社會救助就無法發揮應有的作用。城鄉低保一體化的有效實現需要設立財政支持為主、社會籌資為輔的最低生活保障資金，實行城鄉統籌管理，專款專用。基金主要來自三方面，財政資金、福利彩票收入、社會慈善捐贈資金。實施低保是各級人民政府的重要職責，民政部門應該及時向當地政府匯報有關工作，協調財政部門在預算中合理安排救助資金，并不斷加大資金投入。福利彩票公益金是社會公益事業發展資金的重要來源，隨著福利彩票籌措資金能力的增強，應該切出一部分用于補貼低保對象救助。此外，社會慈善捐款通過慈善勸募的方式吸納來自企事業單位和社會成員的捐贈，也是募集低保資金的一種途徑。將政府財政投入、福利彩票公益金和社會慈善捐款形成的城鄉低保資金實行專戶管理、專款專用，逐步達到省級統籌，通過社會化方式解決城鄉貧困群體的生活。

3.4標準有別，分步實施。

中國的經濟發展水平不高，各地經濟發展不平衡，城鄉低保制度一步到位的達到統一制度、統一標準，對于經濟不發達的地區來說，財政能力難以承受，需要在制度統一的基礎上，分步實施。城鄉低保的一體化并不是城鄉低保制度的完全同一化，體現在救助標準方面，不宜實行一刀切的完全統一標準，而應該在救助標準確定依據和方法統一的條件下，漸進式統一救助標準。否則，一刀切的標準會急劇增加財政負擔，影響低保和經濟社會的持續健康發展[9]。城鄉低保標準的設定，應該首先統一救助標準確定的依據和方法，縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（氣）費用確定。救助標準確定方法統一基礎上，各地根據經濟發展水平和財政能力實行城鄉有差別的救助標準，并分別逐步調整提高，最終達到城鄉統一。

參考文獻。

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第五篇：湖北省城鎮居民最低生活保障制度淺析

【摘要】湖北省低保政策在政策完善、管理規范、資金到位等多方面取得了顯著的成效，但在保障對象的管理、標準的指定等方面還存在不足。本文針對不足提出了解決的途徑，以完善低保制度，推動和諧社會的建設。

【關鍵詞】城市居民 最低生活 保障制度

城市居民最低生活保障制度被譽為社會穩定的“最后一張安全網”，在切實保障弱勢群體的生活、深化改革和保持社會穩定等方面做出了重要的貢獻。各地黨和政府以民為本，高度重視低保工作，紛紛結合本地實際情況探索制定適宜的具體低保政策，湖北省自1997年就開始研究部署低保工作，其中武漢市低保工作的先進經驗還以“武漢模式”在全國得以推廣交流，到2008年10月，全省共有城市居民最低生活保障對象142.8萬人，累計支出低保資金171181.6萬元，月人均發放救助資金119元。

一、湖北省城市低保工作開展情況

1、切實保證低保資金預算穩定增長和有效落實

低保資金主要由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，包括社會組織和個人提供的捐款、資助，專項管理，專款專用，由民政部門按月發放到戶。為切實保證低保對象能按時，足額領取低保補助金，湖北省一方面積極爭取中央加大財政轉移支付的力度。1999年中央轉移支付資金僅為3557萬元，隨后四年翻番，2004年中央補助資金達到7.98億元，絕對數占全國第2位。另一方面加大督辦地方財政的投入力度，督促市、縣兩級政府按本級上年一般性財政預算收入的0.8%~1.5%比例安排低保預算。2002年，全省市縣兩級地方財政安排落實低保預算1.98億元，2005年安排3.49億元。平均每年增加5000萬元，年均增長25%。省級財政從2001年安排1000萬元，增加到2005年6163萬元。為確保低保資金預算的落實，湖北省采取了諸多措施，如開展低保資金檢查；以民、財兩部門名義通報資金預算；資金補助安排與地方預算力度、到位程度和足額發放進度掛鉤；按比例預留補助資金，經檢查若預算不到位則扣撥或減撥預留資金。

2、保障規模穩中有降、保障標準穩定增長

近年來，湖北省各地進一步完善城市低保申請、審核、審批程序，積極推行限期保障辦法，健全低保對象“進出”機制，保障規模繼續保持穩中有降的態勢。到2007年全省累計清退不符合條件保障對象20萬人次，保障人數比2006年底減少5萬人。

隨著政府低保預算資金的穩定增長和社會 經濟 的 發展，2007年全省平均最低生活保障標準達到160元，比去年底高22元。2006年全省低保資金累計支出133678萬元，全年人月平均補助水平達77元。從表1可以看出湖北省低保動態管理成效顯著，基本保證了城市低保制度的公平性和公正性。

3、城市低保規范化管理水平日漸提高

規范化管理是完善城市低保制度的必然要求。自2003年來，湖北省各級民政部門堅持從城市低保待遇申請、審核、審批、發放各個環節入手，圍繞保障對象申報審核程序化、審批過程公開化、資金發放社會化、對象管理動態化、檔案管理標準化這一目標要求，全力推進城市低保規范化管理，成效顯著。

在申報審核程序化方面，各地堅持屬地化管理原則，糾正單位集體申報做法，嚴格按照2004年印發的《湖北省城市居民最低生活保障審核審批工作暫行規定》執行。在整個審批過程中為保證公開、公正的原則，湖北省實施“二次民主評議”、“三榜公式”，使整個過程完全公開化，盡力避免人情保、關系保，并接受社會群眾監督，近年來，全省城市低保工作的信訪量逐年下降，2006年全省接受群眾來信來訪共計20847人次，比2005年下降了30.19%。經過各地市政府的不懈努力，湖北省城鎮居民的低保制度已 總結 出了較多的成功經驗。

二、當前低保工作存在的不足

1、難以做到“應保盡保”

由于低保資金有限，區、縣級財政負擔比例較高，而他們往往又是低保審批的部門，因此在審批中難免更加嚴格地控制領取人數，以減輕自身的財政負擔，結果使得部分本應獲得救助的貧困者領不到低保。再加上在城鎮化和舊城市改造過程中農轉非人口快速增加，使得“應保盡保”的目標難以實現。另外，在實施低保過程中，那些月收入在低保線和低保線1.5倍之間的低保邊緣居民，按規定不能享受政府提供的醫療、教育、住房等一系列優惠政策，其生活狀況反而低于低保對象，致使這部分低保邊緣人群被邊緣化了。這部分人應不應該保，也成了城市低保工作的難題。

2、低保對象管理中存在的問題

家庭人均月收入是目前實施低保的主要衡量標準，低保在核算家庭人均月收入的基礎上對救助對象實行差額補助。但隨著就業形式的多樣化和家庭收入的多元化，隱性就業和隱性收入問題成為低保審批工作中面臨的主要難題。另外，一旦享受低保，就能在子女上學、生病就醫、廉租房等方面得到優惠。因此，要想讓低保對象主動退出低保，幾乎是不可能的事情。有的是隱瞞就業收入，有的干脆不愿就業，坐享低保。低保制度中的差額補助辦法，即低保家庭多掙1元錢，就會少得到1元錢的救助。使一些收入處于保障標準邊緣的人員不愿意去工作。

3、低保工作人員管理中存在的問題

低保工作人員待遇偏低，工作任務繁重。每個社區低保專干每月要負責新申請者的調查和初審以及低保戶的上門工作，還要做大量的臺帳、資料、報表，填寫每戶檔案表格，任務極其繁重，但待遇較差，低保專干工作積極性始終不高，以至有些低保專干即使業務知識成熟，在對申請對象進行初審和入戶調查時為了圖省事也會不負責任、敷衍了事，有的工作人員只要聽說某低保戶有房屋出租或隱性就業就不查收入取消其低保，引起低保戶的極大不滿。因此要求工作人員在具體操作中付諸人文關懷。

4、難以做到公平公正

在資金的實際發放過程中，缺乏 科學 的制度設計，一般是“一刀切”，沒有區分有就業能力、能就業和再就業與無就業能力和不容易就業，這就不能很好地督促有勞動能力的人盡快找工作，致使個別低保對象產生了“低保不吃白不吃”的心理，出現了低保養懶漢現象；沒有區分一口之家與兩口、三口之家的最低生活費標準，不利于發揮社會救助制度公平分配的社會效用，不利于節省開支，不能對其他社會保障制度起互補作用。由于低保預算資金與市縣兩級的支出水平有關，所以，各地區之間也存在低保資金標準不一，貧困市縣低保標準越低的現象也使得低保制度有失公平。

三、深化改革，進一步完善城市低保制度

1、加大財政支持，整合行政資源，實現低保工作系統化

對于貧困地區來說，地方財政狀況差，低保資金嚴重欠缺勢必導致低保戶無法按時足額領到低保金。要避免由地方經濟的差異造成低保工作無法落到實處的可行辦法就是資金撥付源逐級上移直至省級財政，并保證此類資金的專款專用這樣才有可能最大限度地減少由于地方經濟的差異而給低保戶造成的影響。同時，還要加大政府各部門協調配合，避免民政部門孤軍作戰。除國家規定的行政職責外，各部門還要在技術上互相協調、互相支持。如建立城市低保人員的數據庫，與工商、勞動、房管、市政、金融 等部門實現信息共享，達到信息最廣泛的傳播、最有效的利用。還可以考慮合并民政與勞動部門的相關職能“提高城市低保工作的效率”。