第一篇：蘇州市最低生活保障制度研究

蘇州市最低生活保障制度研究

摘要：自蘇州市建立最低生活保障制度以來，取得了很大的成績。低保制度不斷完善，低保標準不斷提高，管理機制不斷優化。但是也伴隨一些問題的存在。解決這些問題的關鍵在于加大受保人員的工資調查，建立科學的保障標準，建設高效的管理隊伍等等

關鍵詞：蘇州；最低生活保障制度，研究

目 錄

前言......................................................................................................................................................................3 第1章 蘇州最低生活保障制度實施成效.........................................................................................................3 1.1低保制度不斷完善.........................................................................................................................................3 1.2低保標準的提高............................................................................................................................................3 1.3 配套低保方式不斷完善................................................................................................................................4 1.4 低保運行程序日趨完善................................................................................................................................4 第2章 蘇州市最低保障制度實施的問題.........................................................................................................5 1.1保障標準單一且偏低.....................................................................................................................................5 1.2 低保工資核實力度不夠................................................................................................................................6 1.3 管理機制不健全...........................................................................................................................................6 1.4 責任線條化，缺乏監督機制........................................................................................................................7 第3章 蘇州最低保障制度實施問題分析和改進建議.....................................................................................7 1.1 拓展資金來源...............................................................................................................................................7 1.2 建立科學的調研審批機制............................................................................................................................8 1.3 加強低保工作隊伍建設................................................................................................................................9 1.4 加強跟蹤監督機制.......................................................................................................................................9 總結....................................................................................................................................................................11

前言

最低生活保障制度是以保障公民基本生存權利為目標的社會救助制度，任何公民當其收入水平不足以維持其最低的生活需求標準時，都有權利得到政府和社會按法定程度和標準提供的現金或實物救助。它是社會救助的一種形式，社會救助是社會保障制度的重要組成部分，它的目標是對那些生存出現困難的貧困人群給予最低生活保障。

自從1996年，1998年分別建立最低生活保障制度以來，取得了長足的進步和發展。隨著保障標準的不斷提高，受保人數日漸增加。社保管理實施隊伍不斷擴大，監督機制不斷強化，社保制度日趨完善。本文就將著重討論蘇州市最低社會保障制度的現狀，問題，并提出自己的發展建議。

第1章 蘇州最低生活保障制度實施成效 1.1低保制度不斷完善

蘇州市實施最低生活保障制度以來，先后出臺了《蘇州市農村居民最低生活保障制度實施辦法》有關條款的說明（蘇政民[2003]183號），蘇州市市區征地補償和被征地農民基本生活保障實施細則(摘要)（蘇府〔2004〕139號），關于進一步完善蘇州市城鄉社會救助體系的實施意見的通知（蘇府〔2005〕51號），關于進一步加強社會救助體系建設的意見的通知（蘇府〔2008〕46號）等等一系列政策文件，明確了低保制度的實施細則，低保申請，審批，發放的流程，以及低保程序監督和管理的程序等等，使得最低生活保障制度實施的過程中，有則可依，有章可循，避免了程序混亂，監督不力，實施不明確等問題，為低保制度在全市的推廣實施提供了良好的前提。

1.2低保標準的提高

2011年7月起，蘇州市城鄉最低生活保障標準由原來的450元/月、400元/月統一提高到500元/月，城鄉五保、低保邊緣、重度殘疾人、特殊殘疾人的救助標準按原政策規定，同步提高；上世紀60年代初精減退職老職工的生活補助標準由原來的690元/月提高到750元/月。此次標準的調整，標志著蘇州市城鄉最低生活保障全面實施并軌。并軌后，全市6.93萬城鎮、農村低保對象將享受相同標準的最低生活保障待遇。城鄉最低生活保障標準繼續保持全省領先。截至此次調整，城鎮低保標準調整了11次，由起步時的180元/月，提高到目前的500元/月，增長了177.8%；農村低保標準調整了10次，由起步時的100元/月，提高到目前的500元/月，增長了400%。至今年5月底，全市低保對象6.93萬人，占戶籍人口的1.1%，城鄉月人均補差分別為261.1元和191元。

1.3 配套低保方式不斷完善

在最低保障制度的實施過程中，除了傳統的對于低于工資標準的城鄉居民進行生活基本保障補助之外，針對一些具有特殊困難的特殊人群和由于經濟因素影響消費水平的特殊環境下采取一些補充性的措施。2011年3月，蘇州市采取了對于困難群眾進行動態價格補貼的措施，當季度低收入居民消費價格指數或居民消費價格指數超過3%（含3%）且低于5%時，該季度的物價補貼標準為當地該季度末月城鄉最低生活保障標準的25%;當季度低收入居民消費價格指數或居民消費價格指數超過5%（含5%）時，物價補貼標準在上述標準的基礎上上浮20%。

此外，蘇州市還采取了一些靈活的低保政策，會不定期的增發一個月的低保金，提高局部的低保水平。對于那些無固定收入和低于當地城鄉低保標準的重慘殘人員給與特殊的生活補助。

在低保政策的推行中，蘇州市并不是盲目追求于低保范圍的擴大和認定，并不以低保人數的盲目增長為實施目標。因為低保是城鄉居民最低生存生活的保障，卻不是解決低保人員經濟能力的根本。2007年，蘇州市政府發布《關于引導、鼓勵低保家庭中有勞動能力人員再就業的意見》，鼓勵低保家庭中有勞動能力的人員積極就業，引導和提高失業、無業人員就業脫貧、勞動自救意識，使城市低保救助政策和再就業政策的銜接更加合理，以推進建立就業與城市低保工作聯動機制。

1.4 低保運行程序日趨完善

2007年，蘇州市政府發布了進一步優化低保制度實施細則。細則強調了低保申請，認定，審批和低保金發放的細則。要求各部分，下到街道辦服務機構上到民政局，各級流程的工作人員，要嚴格遵守實施程序，科學調查，認真核對審批，仔細驗證。建立和完善社會保障體系過程中，注意做好下崗職工基本生活保障、失業保證金和最低生活保障三條線的銜接工作，完善收入調查，實事求是地確定困難職工家庭的收入水平，加快申報辦理進度，使實際生活標準符合規定條件的企業職工和城鎮居民能享受最低生活保障，做到應保盡保。第2章 蘇州市最低保障制度實施的問題 1.1保障標準單一且偏低

蘇州市雖然低保標準不斷提高，但是由于各個區域的人口狀況分布差別必然不同。蘇州市下屬的金閶區，滄浪區，虎丘區，吳中區，平江區、吳中區、相城區、工業園區、高新區，以及常熟，太倉，昆山，張家港，吳江五個縣級市。如下圖所示，區位之間的經濟狀況，工資水平和生活水平有所不同，受保人員的人數和確定標準自然也應該有區別。然而目前蘇州市一個地區只制定和執行一個低保標準，沒有考慮家庭規模和家庭結構差異等因素的影響。而通常，家庭成員越少，人均支出就越高，維持基本生活所需費用較高；家庭成員中有老年人、殘疾人和兒童的，其家庭支出多，所需基本生活費用也較高，按不同家庭規模，家庭結構制定不同的保障標準能更充分體現低保制度的公平性和公正性，因此西方國家進行社會救助時常常針對不同家庭制定不同的救助標準。

現有低保資金和低保標準只能勉強維持保障對象的最低生活，基本解決溫飽問題，而其在就業、醫療、居住等方面的生活困難需要依靠配套的優惠政策措施來解決。目前，與低保制度配套的優惠政策，如低保對象的再就業政策，醫療政策，子女上學政策，住房政策等沒有完全建立起來，導致一些有勞動能力和勞動愿望的低保對象就業無門，部分低保對象生病無錢醫治，少數低保家庭子女因交不起學費面臨輟學，低保戶住房條件惡劣等問題，而這些政策特別是再就業政策的出臺和完善，是幫助保障對象徹底擺脫貧困的重要保證。1.2 低保工資核實力度不夠

家庭收入(家庭成員各種收入的總和)是享受公共財政福利政策的關鍵要素。在低保政策的實際落實中,收入核實標準最難以把握,收入的隱性化大量存在,如轉移性收入(繼承、接受贈與、贍養費、撫養費)、偶然所得和通過其他方式獲得的收入難以確定;農村居民農副產品收入估價標準不統一、日常用品商店稅收與收入不一致;申請人員主觀瞞報、少報或者不報;使用一些單位、組織、個人開具的與實際收入不符的證明等。目前蘇州市收入核實的基本形式和方法具有一定的現實性,符合蘇州市現狀,但卻無法避免申請者虛報、少報、瞞報或者不報個人及家庭隱性收入的情況。在缺乏全國統一的個人基礎信用信息數據庫的情況 ,低保核算既無法查詢金融機構存款、證券信息等財產信息 ,也無法通過公積金、社會保險繳納等來核對家庭財產收入。這個問題是普遍存在的，不光是蘇州市，這個全國最低保障制度實施過程中都會遇到的系統性問題。

1.3 管理機制不健全

雖然蘇州市先后頒布了一系列社保制度實施的管理細則，但是社保運行中的管理問題依然存在。

首先是基層管理服務平臺的建設。由于街道是與城鄉居民直接接觸的機構，在街道（鎮）建立社會保障和救助工作綜合管理服務平臺就十分必要。然而在目前情況下，許多地方都還沒有現代化的服務平臺，分布面窄，這些直接導致了低保實施的效率和準確性。有些地方建立了服務站，但是沒有高素質的工作隊伍。尤其是在一些地域較偏遠的地區，高素質的人才不愿意去，導致了局部的人力資源匱乏，而工作隊伍的素質又直接影響了低保服務的質量。這一點在鄉村低保服務站體現尤為明顯。鄉村服務站工作人員許多沒有通過正規分配，沒有正規培訓，缺乏良好的服務態度，而在運作效率上必然導致資料統計的缺失，政策實施的不到位等問題。這點是包括蘇州，杭州等等全國很多城市面臨的管理問題。

此外，是上層執法機制的管理問題。民政部門的大量工作由于牽涉面廣,在職責定位上與其他部門相互交叉,界限不明確;民政部門執法依據剛性不強,缺乏過硬的執法手段 ,在具體執法過程中,主要靠口頭說明、出示執法證件表明身份,缺乏強有力的監管執法手段,執法活動缺乏權威性和易識別性,受到其他部門的牽制,造成執法弱化;很多執法行為得不到切實保障,需要依賴其他部門的協調配合才能完成,最終導致實踐中民政執法困難。

和其他部門過多的合作協調，必然會出現銜接不密切，工作效率低的問題。具體來看一是低保制度只是多種保障制度的一種，下崗職工基本生活保障和失業保障隸屬于勞動部門管理，而城市居民最低生活保障隸屬于民政部門管理，分別有不同的管理制度和管理范圍，加上在對低保家庭收入進行核實過程中，所需要的基礎數據和信息網絡管理滯后，使得低保對象的確定、檢查和管理都缺少有效的數據，導致應保未保、不應保而保的現象時有發生。二是低保標準的確定和執行缺乏部門之間的協調，民政部門在工作中往往采取“視同”低保家庭已享受其他保障的做法，缺乏科學性和合理性。多部分的合作導致了權力的分化，從而出現了流程繁瑣，效率低下，服務過程漫長的管理問題。

綜合來看，低保服務水平的高低直接受制于服務人員的素質高低和部門管理機制的協調合作。如何建設高素質高效率的工作隊伍，如何建立高效一體化的現代化信息服務平臺是目前蘇州市和全國低保制度實施中面臨的重大問題。

1.4 責任線條化，缺乏監督機制

由國家嚴格控制和管理的城鎮貧困人口救助，直接面對每個需要救助的公民。社會救助的社會性和公眾性，決定了民政部門在實施社會救助時必須信息公開、接受群眾監督、建立相應的約束機制。如果失去約束，在實施貧困救助的過程中，擠占挪用救助基金、貪污腐化等現象就很有可能發生。

目前，社會救助監督約束體系還不健全，救助機制建設嚴重滯后。對民政部門最低生活保障制度實施工作的監督，基本上是以民政部門內部控制為主，實行的是自上而下的層層監督體制，基本不接受外界的監督和約束。只是出現了大的問題時，執法機關才相應介入。另外，多年來，民政部門雖然對城鎮貧困人口進行了不間斷的救助，但社會救助信息不完全公開，尤其是不定期公布標準和資金等情況，形成了不應有的“盲區”。而且，由于文化程度低、觀念落后、信息管理經驗缺乏等問題的存在，使低保管理人員的素質難以適應新的形勢。加之落后的工作設備，手工操作為主的工作方式，非常不利于工作效率的提高和低保管理工作的信息化。

第3章 蘇州最低保障制度實施問題分析和改進建議

1.1 拓展資金來源，優化低保標準

低保是社會福利的一種，是政府為解決社會貧困人員生活問題，減小社會貧富差距而采取的社會再分配措施。低保標準的確立直接受制于低保資金投入的多少，而低保資金的多少則受制于政府財政分配和其他資金來源渠道的多少。提高社保標準，關鍵在于建立穩定的社保資金來源保障機制。現在的蘇州市低保保障金來源還很單一，主要是政府的財政撥款支出，而日益增長的低保需求必然給政府造成較大的財政負擔。因此各級政府要按照公共財政的要求，優化財政支出結構，進一步拓寬資金來源渠道，逐步加大財政投入力度，并且積極有效的調動社會責任，在全社會動員捐款、捐物，發展社會福利社團和慈善團體，發動國內外的社會捐贈，建立救助基金，來作為最低生活保障制度的補充；同時積極動員企業捐錢、捐物，或者與貧困人家組成幫扶對子；可以通過向慈善團體求助以及發動社會捐款來解決醫藥費問題，使得全社會都來幫助特別困難地區的低保工作，這樣就可以緩解低保資金來源不足的壓力，拓寬資金來源，為低保工作的發展提供經濟基礎。

此外，還應該根據地區的人員經濟狀況的不同，做好統籌規劃，針對特困人員加強補助，提高標準，對于已經有了穩定的經濟來源，生活得到改善，不在低保范圍以內的人員，要及時的退保，這樣可以有效地優化低保標準和結構，從而解決由于“一刀切”帶來的問題。

1.2 建立科學的調研審批機制

確保居民收入核實的合法性、規范性、合理性。核清家庭收入是當前我國低保工作的難題 ,也是世界性的難題,所以完善申請人家庭收入核實機制越來越受到關注。收入核實工作政策性強、涉及面廣、工作量大,任務相當艱巨,由于涉及利益的再調整和再分配 ,這項制度僅僅建立在“ 良心”、“責任心”上是不行的,僅靠社區工作人員教育說服也是不行的 ,需要建立一套專門的組織體系和制度。低保家庭收入需實施跨部門核查。政府應加快建立傳統方法與跨部門信息比對相結合的收入核對機制。對低保家庭收入信息進行跨部門核查,所得的數據將更全面更準確。低保家庭收入跨部門核查機制一旦建立 ,民政部門的相關權利可從政策上得到保證,民政部門可得到建設(住房保障)、公安、稅務、工商、人行、證監、銀監等多個部門的緊密配合 ,做到真正了解申請者家庭存款、住房、汽車、股票等財產收入。同時,政府要建立健全居民經濟狀況核對的工作規范、責任制度和管理制度

加快推進家庭收入核實管理機制。我們應該結合杭州市實際,從信任、承諾入手,加快推進家庭收入核實管理機制。一是建立收入申報承諾制度。申報的收入不僅僅是工作收入,還包括家庭成員股票、證券等交易收入,其家庭成員由繼承、贈與、偶然所得等形式獲得的財產。二是建立家庭收入標準體系。為了避免收入核實工作的失誤和收入核實工作的不公正 ,政府必須建立一個科學統一的收入標準體系。三是建立連帶責任制。當前許多企事業單位特別是私營企業為職工謀取利益的現象比較嚴重,這些單位為了騙取社會低保、經濟適用房、廉租住房,背離誠信原則,為本企業員工出具虛假證明、編造收入證明。為此 ,政府需要盡快建立低保申請連帶責任制。

1.3 加強低保工作隊伍建設

低保管理問題的存在來源于人力資源匱乏，和管理機制的建立。

要對低保工作人員進行有效地崗前培訓和在崗培訓，優化服務人員的工作效率和工作素質，合理進行人力資源的調配，尤其是兼顧偏遠地區的低保隊伍建設，保證低保人員招募工作的合法性，對服務人員的工作進行及時的檢查和監督，讓他們能夠準確把握低保政策精神，掌握低保人員的條件、對象，做好低保救助金發放的調查核實工作，做到不該發放的堅決不發，應該發放的就必須按規定發放。要讓低保工作人員和低保人員認識到城市居民最低生活保障制度是我國社會保障體系的重要組成部分和最后一道“安全網”，也是社會保障體系的基礎性工程，是關系國家改革、發展、穩定大局的大事，更是關系特困群眾的基本生活。此外，還要要加強對群眾的思想工作。教育群眾體諒國家困難，鼓勵和支持有勞動能力的保障對象自謀職業、自食其力，通過勞動增加收入，逐步改善生活狀況，克服安于現狀和等靠的思想。同時，幫助他們解決生活中的實際困難，爭取群眾對低保工作的支持、理解和配合。

此外，加強部門協作，優化管理機構，職責分明，要有效的避免業務重復的同時，合理的規避繁雜的工作流程。利用現代信息技術，建立信息化數據庫和動態服務平臺，確保工作相關部門及時的了解工作進度，明確自己的責任，從而從根本上提高低保工作管理的高效和及時。

1.4 加強跟蹤監督機制建設

一、選舉評議代表，確保評議主體的廣泛性。

針對村低保評議小組成員動態性、隨意性大的問題，要緊密結合本地實際，對評議代表的產生辦法、資格條件以及評議小組人數、職責作明確規定。首先，要求評議代表必須由村（居）民代表大會選舉產生，確保評議主體的廣泛性。每年年初，區民政局下發通知，要求各村（社區）黨委（支部）會議研究確定低保評議小組人選，提交給村（居）民代表大會表決通過。評議代表人選通常包括村（社區）兩委成員、駐村（社區）人大代表和政協委員、村（居）民小組長、村（居）務公開監督小組成員、熱心社會救助工作的村（居）民代表等。評議小組總人數一般不少于15人，其中村（社區）兩委成員人數不超過其他各類人員（即村居民代表）的總和。選舉確定評議代表后，村（社區）黨組織再從中明確1名兩委領導擔任評議小組組長，1名兩委成員擔任副組長兼民政協管員，并將評議代表名單在村（居）務公開欄張貼，上報上級民政部門備案，一年內保持相對穩定。其次，明確規定評議小組職責，確保評議代表更好地行使權利履行義務。評議小組主要負責評議本轄區內低保、低保邊緣申請家庭的收入情況、困難程度以及申請“五保”救助、重殘救助、臨時救助等對象的資格條件，平時積極宣傳社會救助政策，組織開展結對幫扶活動。評議小組在村（社區）兩委領導下開展工作，業務上接受上級民政部門指導。從近年來的實踐情況看，選舉產生的評議代表大多了解掌握社會救助政策法規，熱心于社會救助工作，具有較強的責任感和正義感，能夠依照政策正確行使表決權。

二、規范操作程序，確保評議過程的民主性。

積極借鑒周邊地區實行低保聽證的成功經驗，結合不同類型村（社區）的試點成果，逐步規范了低保評議程序。一是申請人陳述理由。申請人到會說明家庭收入情況、貧困原因，接受評議代表即席提問，陳述完畢后離開會場。申請人因客觀原因無法到場或無表達能力的，可由申請人委托或評議小組指定其親屬、鄰居到會代為表述。二是通報入戶調查情況。民政協管員介紹申請人家庭收入的主要項目、核算結果、家庭人口、勞動力狀況、家庭住房和財產數質量、家庭成員遵紀守法等基本情況，說明調查核算的時間、基本過程、計算依據、計算方法等情況。三是傳閱證明材料。民政協管員將申請人家庭的收入證明、家庭成員病情證明、殘疾證明、意外傷害證明、婚姻狀況證明、分戶子女家庭情況證明等材料提供給評議代表傳閱，有條件時還可利用電腦投影儀播放申請人家庭的貧困狀況照片及視頻資料。四是及時處理否決的評議結果。投票表決結束后，民政協管員將評議表決未通過的申請人材料退回本人，告知評議結果。申請人不接受評議結果，重新提出申請的，再次組織人員進行入戶調查、收入核算、評議表決，連續兩次評議未通過的，申請人家庭如果沒有發生重大變故，一年內不再受理。

三、采取投票表決，確保評議結果的公正性。

采取投票表決，評議代表可以依據政策充分行使表決權，有效地制約權力干預、人情關系的影響，確保評議結果的公平公正。低保評議通常由評議小組組長或副組長召集并主持，投票表決前首先清點到會代表人數，明確表決注意事項，采取舉手表決方式推選產生監票人1名、計票人2名，到會評議代表人數必須超過評議小組總人數的五分之四才能進行表決。表決票按規定樣式提前統一印制，由監票人按到會人數發放，評議代表一人一票，親筆填寫，填票時不能相互串通、影響。評議代表填寫完畢后投入票箱或交到監票人手中，計票人當場唱票、計票，監票人監督計票過程，宣布評議結果，得票三分之二以上的申請人視為評議通過。評議表決結束后，民政協管員及時將表決票整理歸檔，填寫《蘇州市相城區低保評議情況登記表》，整理完善評議會議記錄，將評議表決結果公示，增強評議的透明度。

四、實施全程監督，確保評議機制的實效性。

缺乏有效的監督，低保評議很容易圖形式、走過場，難以取得預期的公正性、實效性。平時實施中我們主要采取了三個方面的監督：一是群眾監督。組織評議前，民政協管員一般通過張貼通知、電話聯系等形式邀請、鼓勵、允許不是評議代表的村（居）民代表旁聽評議過程，3名以上群眾代表到場才能進行評議，旁聽群眾可以發表意見，但不參與投票表決，不得干擾評議進程，事后可以向村（社區）主要領導、上級民政部門反映情況。二是上級監督。村（社區）組織評議前，通常邀請鎮（街道）民政部門工作人員到場指導，時間允許時上級民政部門工作人員一般都能按時參加。一次組織3名以上申請對象集中評議時，鎮（街道）民政部門則必須安排1名工作人員到場旁聽指導。三是電話查詢監督。我們設計了專門用于電話查詢的《蘇州市相城區低保評議情況登記表》，評議代表、旁聽群眾到會后首先要在登記表上親筆簽名，填寫自己的職務或身份、手機號碼、宅（辦）固定電話號碼，評議登記表與其他申請、審批材料一同上報。鎮（街道）民政部門審核、區民政局審批時，通常對照登記表上的電話號碼隨機向3名以上評議代表和旁聽群眾了解評議的時間、地點和基本過程，3名查詢對象反映的情況不一致時，視為未組織評議或評議不規范，不予審核、審批通過。電話查詢，可以督促村（社區）嚴格按照規范程序進行評議，極大地提高低保審核、審批工作效率。

從各村（社區）實施情況看，低保評議一般在受理申請對象材料后10個工作日內完成，通常情況下一戶一評，受理即評，條件允許時也將多個申請對象一同集中評議，以提高工作效率。因集中評議需要延長申請材料上報時間的，一般都要預先征得申請對象同意。

總結

通過本文的分析，我們發現蘇州市低保工作近年來走在了全省的前列，低保標準逐漸提高，保障范圍不斷加大，工作程序也日趨完善，但是也存在管理機制繁瑣，監督機制不及時等問題，并在最后分析了產生問題的原因，提出了自己的發展建議。要拓展資金來源，優化低保保準，建立科學的調研機制，加強工作隊伍的建設，加強監督機制，這樣，相信低保工作的進行會更加有效及時，為低保人員提供更好的福利服務。

參考文獻

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第二篇：農村最低生活保障制度

農村最低生活保障制度

目錄 農村最低生活保障標準和對象范圍

農村最低生活保障管理

農村最低生活保障制度

指由地方政府為家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村貧困群眾，按最低生活保障標準，提供維持其基本生活的物質幫助。該制度是在農村特困群眾定期定量生活救濟制度的基礎上逐步發展和完善的一項規范化的社會救助制度。

編輯本段農村最低生活保障標準和對象范圍

農村最低生活保障標準由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，并報上一級地方人民政府備案后公布執行。農村最低生活保障標準隨著當地生活必需品價格變化和人民生活水平提高適時進行調整。

農村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。

編輯本段農村最低生活保障管理

農村最低生活保障的管理實行嚴格規范，從農村實際出發，采取簡便易行的方法。包括：

（1）申請、審核和審批；

（2）民主公示；

（3）資金發放；

（4）動態管理。

第三篇：城鄉最低生活保障制度

城鄉最低生活保障制度一體化路徑探索

摘要：“城鄉低保一體化”是落實科學發展觀，實現統籌城鄉發展的必然趨勢；是消除制度性貧困，實現底線公平的必然要求；是突破改革瓶頸，促進低保制度可持續發展的現實需要。新的形勢下，城鄉低保一體化具備了黨中央保障和改善民生社會政策的支持、經濟發展的扶助和制度運行的實踐基礎，應該在立法統一制度、搭建社區管理平臺、籌建社會化保障基金的基礎上，標準有別，分步實施。關鍵詞：最低生活保障制度；城鄉一體化；底線公平；統籌城鄉。

城鄉最低生活保障制度一體化是指在同一部法律、法規或規章中對城鄉居民的最低生活保障做出統籌規定，國家對城鄉居民的最低生活承擔同樣的國家義務，向不能滿足自身或家庭基本生活需求的城鄉居民提供最低生活保障[1]。而目前最低生活保障制度普遍存在的城鄉二元差別，不僅將處于城市與農村之間的貧困人口排除在外，造成新的不平等，而且增加了行政和管理成本。因此，探索城鄉最低生活保障一體化的路徑，既有利于貧困群體基本生存權益的保障，也有利于促進最低生活保障制度的可持續發展。

1城鄉最低生活保障一體化的必要性。

城鄉最低生活保障制度一體化是最低生活保障制度的發展趨勢，也是經濟社會發展的必然結果。在經濟社會統籌城鄉發展和戶籍制度改革的背景下，實現城鄉低保一體化具有現實必要性。

1.1落實科學發展觀，實現統籌城鄉發展的必然趨勢。

統籌城鄉發展是落實科學發展觀必須堅持的“五個統籌”之一。新的形勢下，統籌城鄉發展是中國經濟與社會全面、協調發展需要解決的首要問題，是從根本上解決“三農”問題的有效途徑，是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的必然要求和重大任務，也是加快城鄉一體化進程的重要手段[2]。統籌城鄉發展包括經濟、社會、規劃建設等多個方面的內容：一是統籌城鄉發展空間，實現城鄉規劃布局一體化；二是統籌城鄉經濟發展，實現產業分工一體化；三是統籌城鄉基礎設施，實現城鄉服務功能一體化；四是統籌城鄉社會事業，實現城鄉就業、教育、衛生和社會保障一體化；五是統籌城鄉兩個文明建設，實現城鄉社會進步一體化[3]。城鄉最低生活保障制度一體化是統籌城鄉社會事業，實現社會保障一體化的基礎，也是保障城鄉貧困群體基本生存權益，解決社會矛盾，實現社會和諧的重要手段。

1.2消除制度性貧困，實現底線公平的必然要求。

底線公平是社會保障的基本理念，最低生活保障制度是實現底線公平的重要制度安排。市場經濟條件下，每個人的稟賦和競爭機會事實上是不平等的。因此，在國民收入的初次分配中，不能保證競爭機會的公平，依靠市場機制也就很難達到結果的公平。近年來，中國的貧困差距持續拉大，基尼系數已經超過國際警戒線0.4，接近0.5。貧困差距加大的同時，貧困群體的基本生存權益受到威脅，急需制度的保障。而社會救助制度是與市場經濟配套的最后一道防線，是實現社會公平的基本制度安排。最低生活保障制度作為中國社會救助制度的基礎和核心，是保障貧困群體基本生活，維護其生存權益的重要手段。但是農村居民不論是在市場競爭機制中還是在社會救助制度安排中都處于不利的地位，與城市居民在生存環境方面還存在很大的差距，形成制度性貧困。城鄉低保一體化可以在很大程度上彌補市場分配所不能兼顧的公平性問題，保證全體國民在制度的保障下實現基本的平等、公平。

1.3突破低保改革瓶頸，促進低保制度可持續發展的現實需要。

最低生活保障制度從1993年上海首創“城市居民最低生活保障線制度”到2007年農村最低生活保障制度在全國范圍的建立，再到各地城鄉低保制度“擴面提標”工作的進行，低保制度獲得了巨大的發展。作為一項普遍有效的社會政策，城鄉低保制度在保障貧困群體最低生活，穩定、持久、有效地解決貧困問題方面發揮了重大作用。但是經過多年發展的低保制度仍然將城市和農村分為兩個獨立的部分實施，城市居民、農村居民分屬兩個不同的制度，嚴格按照戶籍管理區別對待。這種城鄉分割的低保制度在保障對象、保障標準、保障程序、保障資金等方面存在較大的差異，不僅加劇了城鄉差別，而且將處于城市與農村之間的進城務工人員、失地農民、城鄉接合部農民排斥在外，造成城鄉居民生存權益保障的不公平。在城鄉統籌發展和戶籍制度改革的背景下，低保制度自身的改革發展受到挑戰，城鄉低保一體化是彌補城鄉低保差距，促進低保制度可持續發展的有效途徑。

2城鄉最低生活保障一體化的可行性。

城鄉低保一體化是統籌城鄉發展，解決貧困群體的基本生存需要，消除制度性貧困的重要機制，實現城鄉低保制度的銜接已經具備政治、經濟和制度基礎。

2.1社會政策的支持。

最低生活保障制度是中國社會保障體系中專門針對貧困群體的一項最重要的制度安排，也是社會救助制度的核心項目[4]。實踐已經證明低保制度在解決貧困群體的生存危機、遏制貧困規模的持續擴大、維護社會團結和穩定等方面發揮了相當重要的作用，是一項深得民心的社會政策。在新的形勢下，黨中央提出堅持科學發展，就應該更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續發展，更加注重統籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義。而著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系[5]。城鄉低保一體化的發展既適應了統籌城鄉發展，保障和改善民生的需要，也具備了社會政策的依據，具有廣闊的發展前景。

2.2經濟發展的扶助。

中國經濟經歷了改革開放三十多年的快速發展，已經積累了全面建設小康社會的牢固基礎。特別是2009年在世界金融危機的嚴重沖擊下，中國經濟從容應對沖擊，在世界范圍內率先實現經濟回升向好，國內生產總值達到33.5萬億元，比上年增長8.7%；財政收入6.85萬億元，增長11.7%，為中國經濟社

會的全面發展奠定了良好的基礎[6]。在經濟發展的支持下，社會保障的投入不斷增加，在2009年2906億元的基礎上2010年中央財政安排3185億元，用于社會保障建設，各級政府也在進一步增加社會保障投入。而城鄉居民在收入普遍增加的條件下，物質文化生活不斷改善，有利于社會力量參與社會救助。城鄉低保一體化不僅意味著保障范圍的擴大和保障水平的提高，還意味保障資金的大幅增加。在課題組的調查研究中，基層管理人員反映的首要問題是資金問題，經濟的快速發展則為實現低保制度的城鄉一體化提供了良好的經濟條件。

2.3低保制度運行機制的基礎。

最低生活保障制度十多年的實踐經驗為城鄉低保一體化提供了制度基礎。城市居民低保制度經過發展已經實現了動態管理下的應保盡保，2010年10月保障戶數為1136.5萬戶，保障人數為2303萬人；農村低保制度穩步邁進應保盡保，2010年10月保障戶數為2459.5萬戶，保障人數為5106.1萬人[7]，保障水平不斷提高。城鄉低保制度在發展過程中，專門的管理機構已經設置，管理人員基本到位，在市縣級民政部門，城鄉低保的管理機構和管理人員也已經實現統一。低保管理人員在保障標準的確定、家庭經濟狀況的調查、低保人員信息數據的管理以及保障資金的發放等方面已經積累了較豐富的經驗。隨著制度的順利運行，城鄉低保制度逐漸向法制化、規范化和專業化發展。制度運行的實踐經驗，為城鄉低保一體化提供了基礎，但仍需要在城鄉一體化的框架下實現城鄉低保制度的有效銜接，甚至在經濟發展到一定程度下的統一。

3城鄉最低生活保障一體化的路徑。

城鄉一體化的最低生活保障制度應該在統一制度，保障城鄉居民公平權益的基礎上，逐步實現制度管理一體化、資金使用一體化、申領程序一體化、待遇發放一體化。

3.1立法統一制度設計。

城鄉低保一體化應該在統一原則的基礎上，立法統一制度的設計。目前城市低保的實施依據是1999年國務院發布的《城市居民最低生活保障條例》，而農村低保依據的是2007年《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，這兩個文件已經滯后于制度的發展，其中《城市居民最低生活保障條例》的修改已經列入國務院立法計劃。因此，應該適應新的發展形勢和機遇修改現有法律規范，或者出臺新的《最低生活保障法》《社會救助法》等，統一城鄉低保制度的設計，建立一體化的最低生活保障制度。在立法的基礎上對低保制度的實施原則、保障對象、保障標準確定、申領程序、管理機構、法律責任等進行統一的規定，打破城鄉界限，將家庭收入低于最低生活保障標準的所有社會成員納入低保制度。

3.2搭建社區管理平臺。

最低生活保障制度在立法確立城鄉統一制度的基礎上，具體實施過程中應該建立統一機構進行管理，實現管理的統一化、規范化。城鄉低保制度的管理在市縣級民政部門基本實現了統一制度、統一人員，差距主要體現在基層，因此低保制度需要搭建社區管理平臺。社區是社會的基本單元，加強社會管理的重心在社區，改善民生的依托在社區，維護穩定的根基在社區[8]，社區在低保對象的資格審查、數據信息管理方面有著獨特的優勢。在社區一級設立社區服務中心作為統一辦理城鄉低保申請的機構，以公務員或事業編制的形式配備專職工作人員，接受和辦理貧困群體的低保申請，對其資格進行初審并協助做好家庭經濟狀況的調查核實工作。同時通過對社區低保對象信息數據庫的管理，加強對低保對象家庭財產、家庭收入和支出、人口狀況、致貧原因的監察，做到嚴格入口暢通出口，實現動態管理……3.3籌建社會化保障基金。

資金是社會救助制度有效運行的核心，如果資金不到位，社會救助就無法發揮應有的作用。城鄉低保一體化的有效實現需要設立財政支持為主、社會籌資為輔的最低生活保障資金，實行城鄉統籌管理，專款專用。基金主要來自三方面，財政資金、福利彩票收入、社會慈善捐贈資金。實施低保是各級人民政府的重要職責，民政部門應該及時向當地政府匯報有關工作，協調財政部門在預算中合理安排救助資金，并不斷加大資金投入。福利彩票公益金是社會公益事業發展資金的重要來源，隨著福利彩票籌措資金能力的增強，應該切出一部分用于補貼低保對象救助。此外，社會慈善捐款通過慈善勸募的方式吸納來自企事業單位和社會成員的捐贈，也是募集低保資金的一種途徑。將政府財政投入、福利彩票公益金和社會慈善捐款形成的城鄉低保資金實行專戶管理、專款專用，逐步達到省級統籌，通過社會化方式解決城鄉貧困群體的生活。

3.4標準有別，分步實施。

中國的經濟發展水平不高，各地經濟發展不平衡，城鄉低保制度一步到位的達到統一制度、統一標準，對于經濟不發達的地區來說，財政能力難以承受，需要在制度統一的基礎上，分步實施。城鄉低保的一體化并不是城鄉低保制度的完全同一化，體現在救助標準方面，不宜實行一刀切的完全統一標準，而應該在救助標準確定依據和方法統一的條件下，漸進式統一救助標準。否則，一刀切的標準會急劇增加財政負擔，影響低保和經濟社會的持續健康發展[9]。城鄉低保標準的設定，應該首先統一救助標準確定的依據和方法，縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（氣）費用確定。救助標準確定方法統一基礎上，各地根據經濟發展水平和財政能力實行城鄉有差別的救助標準，并分別逐步調整提高，最終達到城鄉統一。

參考文獻。

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第四篇：農村最低生活保障制度研究

農村最低生活保障制度研究

最低生活保障制度是我國社會救助體系重要的組成部分，它根據維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，每一個公民，當其收入水平低于最低生活保障線而生活發生困難時，都有權利得到國家和社會按照明文公布的法定程序和標準提供的現金和實物救助，俗稱“低保”。低保制度使得農村的貧困群體得到了十分及時且必要的救助，這對保持農村社會的穩定和整個國家的和諧都起到了非常關鍵的作用。所以，不斷完善農村最低生活保障制度是建設和諧社會的需要，也是建設社會主義新農村的需要。目前，低保制度推廣和完善面臨最大的問題有四個方面：一是低保資金的來源，二是低保戶的評審，三是低保運行的監督，四是低保人員的權益。針對這四方面的問題，我們進行研究。

一、在低保資金來源方面

在資金來源上，應該多渠道籌措資金，資金問題是農村低保制度得以實施的關鍵。

現行的農村低保制度主要采取市、縣財政分擔，省財政給予適當補助的籌資模式，中央財政至今未安排農村低保資金，許多地區由于基層財政沒有能力對低保資金進行配套，嚴重影響了農村低保的推廣，這種現象在農村的其他保障制度推廣中也普遍存在。這對于經濟條件尚好的東部沿海地區問題不大，但經濟欠發達的中西部地區尤其是國家級、省級貧困縣市的財政壓力很大。考慮到中央及各級政府財力有限，支持實施農村低保制度不應平均投入支持財力，而應突出重點，有針對性地實行傾斜。根據各省經濟狀況的不同，中央確定轉移支付低保資金的比例，對于沿海開放的省份中央可以不補或少補；對于內陸較貧困的省份，中央應加大財政支持力度（30%～50%較為適宜），盡可能的減輕省級的財政壓力；對于特別貧困的省份，如青海、西藏，中央至少應負擔低保總支出的一半，這是在中央與省級之間的資金劃分。這樣劃分的依據有二：一是各省經濟情況不同，自給能力有別，區分不同情況給予支持符合建立和諧社會，全國協調發展的主流；二是經濟越是發達的省份和地區，需要低保救助的人越少，越是貧窮的地方，越沒有能力安置配套資金，越需要大力支持。

關于中央政府是否有能力提供低保資金的問題，筆者認為中央政府完全有能力。2005年，政府的財政收入已經達到3萬億元，僅增收部分就達5000多億元，中央財政加大支持農村低保的力度應該不成問題。建立農村低保制度究竟需要多少錢？如果按每人每月“補差”30～40元計算。如今還沒有享受低保的2600多萬貧困人口每年大約需要100億元。但是，這筆錢并非都要“新增”。按遼寧省的說法，取消農業稅后中央給地方的轉移支付款項中，已經有“農村特困戶救濟”這一項，2005年在遼寧省是1.62億元。而全省全年的農村低保資金是2.54億元，這筆款項占的比重是64%。也就是說，實際上，有2/3的錢中央已經掏出來了。2005年遼寧省農村低保的補差金額是30元左右，即使遼寧省補差金額增加到40元，也不過再增加1.5億元。

所以，如果假設遼寧省正在全國平均水平上，除去已有的中央轉移支付的資金，全國“新增”投入也就在30～50億元之間，而貧困人口每人每月可得到低保救助金為40元。按比較寬裕的計算，整個資金量再翻一番（每人補差70元左右），也不過100個億，相當于2005年財政收入的0.33%。所以說，解決農村低保的資金問題的前景應該是很樂觀的。2007年第二季度，民政部統計低保的補助標準是71.4元/每人每月（參照下表），6月份的計劃支出為7.4億元，按此計算全年不過88.8億元，僅占2006年全國財政總收入（39373.2億元）的0.2255%。這個比例低于2005年。所以中央完全有能力推進農村低保的全面覆蓋。民政事業統計季報（2007年2季度）

在省份內部，各級亦應參照上述模式確定省級和市縣各級分擔的比例，可以按照地區人均國民生產總值的數額確定各級負擔的比例，如福建省對于人均在1.5～2萬元的縣市給予15%的補助，對于超過2萬元的縣市完全由地方各級自行負擔，對于1～1.5萬元的省級補助30%～50%。這樣就可以實現省內的平衡。做到把錢用在最需要救助的農民身上。同時各級政府要設立低保資金專用帳戶，實現專帳管理，專戶專用，專款專用，封閉運行，低保資金列入財政預算，到期強制劃撥，優先保障的運作模式。對于來自社會各方面的捐贈要及時繳入專用帳戶，防止挪用。各級政府在負擔比例相對穩定的情況下還應該逐年增加資金投入量，以切實提高低保戶的保障水平，增加低保戶的數量。

二、對低保戶的評審方面

（一）、在低保對象的選取上，要堅持評審程序化、公開化的原則

每個低保對象的確定必須在符合收入條件的基礎上，經過村級評議，鄉鎮審核，縣市民政部門審批、省級監督的程序，有效杜絕非貧困因素的干擾，同時各評審級次的結果都必須及時在鄉村兩級公示，給其他村民提出異議進行監督留有時間，省級政府的監督可以采取不定點抽查的方法和對宏觀政策的調整方面。

（二）、在資金的發放上，應堅持社會化的原則

通過分布廣泛的農村金融機構，如信用社，郵政儲蓄網點代發低保金，這樣做有助于避免克扣、冒領及不必要行政干預，節省人力、財力、物力。

（三）、在低保對象的管理上，應采取動態靈活的方式

三、在運行監督方面

（一）、在低保的監督上，應堅持多元化，依靠群眾的原則

通過公示低保審核程序讓群眾參與低保的全過程，人民群眾參與監督是最有效的監督。還可以通過上級的行政監督、平級及上級的審計監督，紀檢監督等多種方式防止濫用職權、截留挪占、弄虛作假的行為發生。

（二）、在保障對象的范圍上，應該逐步實現由指標式低保向應保盡保過渡都是貧困戶，都符合低保條件，有人得不到救助就會引發諸多矛盾，與公平原則不符、與和諧社會相悖。在目前還沒有能力實現應保盡保的情況下，應該給貧困市、縣、鄉、鎮更多的指標，而不宜平均分配，因為越是經濟落后的地區，貧困人口就越多，需要救助的人和相應的資金投入就越多。以吉林省為例，2006年吉林省民政廳統計全省共有特困戶120萬，占農村人口的7.7%。由于資金極其有限，目前僅將80萬納入低保范圍，還有將近40萬貧困人口無任何保障。德惠市邊崗鄉2006年共有貧困人口3200多人，占鄉總人口的8%，目前只有1518人得到低保，有另一半貧困人口只能繼續等待低保指標的增加。2007年7月9日，吉林省政府常務會決定，要加大財政投入力度，新增省級財政補助資金7600

萬元，將全省保障標準提高到693元，補助標準提高到360元；投資200萬元建立農村低保信息系統，推進農村低保信息化建設，適當增加農村低保工作經費和一次性專項經費，推進全省農村低保工作發展，切實保障農村貧困群眾的基本生活。

四、低保戶的權益方面

（一）、在低保金的發放標準上，定額補助雖然存在一定問題，目前還不適宜采取補差原則

定額補助是每月發給低保戶固定金額，享受者人人平等，這樣易于操作，節省人力、物力，又可以避免糾紛的發生，是目前各地普遍推廣的補助模式。

（二）、在條件成熟的地區，可以對低保制度進行地方性立法

目前建立農村最低生活保障制度只是依據上級的指示、辦法、意見等，隨意性大，不具有持久性，這不利于低保制度的發展。各地在運作模式成型，條件穩妥的情況下可以制定地方性法規和地方政府規章，以期將低保法制化，更好地推進低保工作。2007年7月9日，吉林省政府常務會決定，在深入調研的基礎上修訂《吉林省農村居民最低生活保障辦法》和出臺《吉林省農村貧困家庭收入核算辦法》、《吉林省農村低保資金管理辦法》和《吉林省農村低保對象分類施保辦法》，規范農村低保制度。

農村最低生活保障制度是一件關系7億農民切身利益的大事，是解決“三農問題”的一項重要的保障措施，是建設社會新農村的基礎，是建設和諧社會實現城鄉和諧、分配和諧的關鍵一步。所以，低保制度的完善具有重大的現實意義和深遠的歷史意義，需要我們幾年甚至十幾年的努力。

第五篇：考研 社保 中國農村最低生活保障制度研究

中國農村最低生活保障制度 必要性 問題 措施

一、建立農村最低生活保障制度的必要性

隨著農村土地保障與集體經濟保障的弱化以及社會主義新農村建設和構建和諧社會目標的提出，建立農村低保有利于維護農村貧困人口基本生存權利，完善農村社會保障制度，促進農村經濟發展，有助于增強消費能力，避免兩極分化、緩釋社會風險，維護社會公平，緩和社會矛盾，創造良好的社會環境。還有助于改造城鄉二元分割的固有觀念，促進中國農村地區人本思想和公民權利意識的發展

二、農村最低生活保障制度存在的問題

1）農村低保覆蓋面窄、救助標準低，遠未能實現“應保盡保”目標

2）農村低保對象難以準確識別。

農村居民收人具有隱蔽性、不穩定性、難以貨幣化的特點難以準確界定。

3）農村低保資金來源缺乏保障。

資金主要是縣、鄉、村三級負擔情況下，很難落實。中央未對農村低保資金提供堅固支持

4）農村低保操作失范、管理水平滯后。

三、完善農村最低生活保障制度的對策與建議

1）準確界定最低生活保障對象

如孤老殘幼、重殘家庭；低收入居民；貧困人口；突發性災害家庭；特殊救濟對象

2）科學制訂最低生活保障標準。

3）多渠道籌集最低生活保障資金

以中央轉移支付為依托，建立穩定暢通的資金籌措機制；部分個人所得稅收入應作為農村“低保”資金、4）建立科學規范的低保資金管理機制。

按屬地原則建立和管理基金，基金實行經辦機構專門管理，在銀行建立基金專戶，專項儲存，直接打入專門賬戶；不受其他政府機構的管理和干涉

5）完善低保配套措施

完善政策法規，配套的優惠政策，積極調整和優化農業結構，推進農業產業化經營，加強農村基礎設施建設，營造良好的氛圍環境。