第一篇：我國城鄉最低生活保障制度并軌難點和政策研究

我國城鄉最低生活保障制度并軌難點和政策研究 摘要：隨著最低生活保障制度的深入，工業化在對傳統的城鄉“二元”社會保障制度形成嚴重挑戰的同時，也為統籌城鄉社會保障制度建設創造了條件，制度的公平問題已經成為社會各界最迫切的訴求。城鄉最低生活保障制度的并軌研究對于豐富社會保障理論、化解社會矛盾、實現黨的社會保障制度建設的宏偉藍圖有重要意義。

本文對城鄉最低生活保障制度的并軌的含義、必要性和基本原則進行闡述，由于對城鄉最低生活保障制度的發展遠遠滯后于城市，這使得最低生活保障制度的公平性顯著下降，同時也形成了城鄉最低生活保障制度的統籌發展的障礙。針對這些問題聯合現實提供解答方案，在國家大力推進城鄉發展以及工業化的加快帶來城鄉大融合的背景下，統籌城鄉最低生活保障成為必然。城鄉最低生活保障制度的發展要根據其所依存的各種條件逐步推進。我國經濟總量的持續增大、經濟發展方式的加快轉變，財政支出結構的加速優化，構建和諧社會的政治目標特別是“以人為本”執政觀念的確立，城市和農村最低生活保障制度的發展與完善以及非政府組織的發展，為城鄉最低生活保障制度的并軌提供了經濟、政治和社會條件。鑒于目前城鄉之間、地區之間的經濟發展的不平衡，對最低生活保障的需求也有一定的差距，還不可能用統一的標準在全國范圍內位城鄉居民提供最低生活保障。在最低生活保障并軌初期，可先實行“制度統一”、“標準有別”。可采取以下措施推進城鄉最低生活保障制度的統籌發展:統籌城鄉低保立法、統一城鄉低保動態調整機制、構建城鄉低保合理的責任分擔機制、構建城鄉低保制度的內部銜接機制、推進城鄉低保制度與其他保障制度的協調發展。關鍵詞：最低生活保障并軌一體化政策一．最低生活保障是維護最起碼的生活水平的消費需求設立一個最低生活保障標準，每一個公民，當其收入水平低于最低生活保障標準而發生困難時，都有權利得到政府按照明文發布的法定程序和標準提供的現金和實物救助。

城鄉并軌是一個過程，而非一種靜止的狀態。它不是指一開始就統一城鄉最低生活保障標準，不是規定城市和農村之間、農村內部、城市內部實行統一的最低生活保障標準，不是規定城市和農村之間、農村內部、城市內部實行同一的最低生活保障線，而是摒棄“城鄉分治”的二元結構政策的思想和做法，注意制度的銜接和協調，努力實現最低生活保障制度的享受條件、標準待遇、管理水平。此種選擇可看作是中短期內無法實現城鄉最低生活保障水平統一下的次優選擇。隨著城鎮化得加快以及農村經濟等方面的發展，在實現選擇的基礎上，進一步整合完善城鄉最低生活保障制度，提高統籌水平，向城鄉一體化的最低生活保障制度邁進。研究思路：城鄉低保制度、城鄉低保統籌發展問題、城鄉低保并軌條件，然后對策建議，最后

1.中國城市最低生活保障制度現狀：

我國已經逐步形成城鎮最低生活保障“安全網”。1997年發布的《國務院關于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》有力的推進了這項制度的建設。目前，全國已經有500多個城市和600多個縣政府所在城鎮建立了最低生活保障制度，有十幾個省、自治區、直轄市在所轄城市和城區全部建立了這項制度，一些省市還建立起城鄉一體化的居民最低生活保障制度。

2.中國城市最低生活保障制度存在的問題

隨著最低生活保障制度的進一步推進，逐步發現了許多新的問題。第一，收入調查難。隨著就業形勢的多樣化和家庭收入的多元化，隱形就業和隱形收入問題成為最低生活保障審

批工作的主要難題。所以在調查收入的真實性在一定程度上大打折扣。第二，進保容易退保難。“進去容易，出去難”成為困擾最低生活保障制度的一個老大難問題。一旦享受最低生活保障，可以享受政府所給予的差額救助金，在子女上學、生病就醫、廉租房或補貼、取暖費等方面得到最優惠，因此，要是想讓其主動退保是不可能的事情。有的隱瞞就業收入，有的干脆不就業，坐享最低生活保障。一般只能采取強行退保。第三，最低生活保障對象就業難。造成這個問題的主要原因，一是就業的門檻高，而是就業觀念落后，三是缺乏勞動技能，四是缺少對最低生活保障對象再就業的優惠政策。

3.完善中國城市最低生活保障制度的建議

1.救助標準

城市最低生活保障標準的制定有三種方式：一是通過較為科學的調查研究再結合本地財政實力來確定；二是結合本地的財政實力，參照與本地發展程度相似的城市保障標準確定；三是依據本地的財政實力來確定，保障水平偏低。

2.制度框架

現行制度主要提供收入支持，對于醫療、教育或住房方面的需求，則是通過與市場化方式相背離的減免方式提供。借鑒國外的經驗，可將現行制度的需求滿足分成基本需求、擴展需要層次和附加提供層次。

基本需要層次提供的主要是購買日常生活必需品的救助金，大致相當于現在最低的生活保障金，但不包括醫療、教育和住房的支出。擴展需要層次主要包括房租、教育費用(（義務教育階段）和醫療費用（慢性病患者的門診費用）等。附加提供層次主要滿足救助對象這些方面的需求：非義務教育階段的費用、教育部門收取的其他費用、大病醫療費用等

3.城鄉一體

隨著城市化、工業化的加快，建立城鄉統籌的最低生活保障制度已經成為必然。

4.積極的就業、再就業相結合國際上貧困群體救助的新趨勢是工作福利，其核心是不參加工作就不能得到福利。

二．中國農村最低生活保障制度

1.農村最低生活保障制度建設面臨的問題

1.最低生活保障資金來源不足

最低生活保障制度實施的物質基礎是資金，農村居民生活保障制度建設最大障礙也是資金問題。農村最低生活保障資金由縣和鄉兩級財政共同負擔。但是許多中西部欠發達地區財政困難，短時間內無法改變，無力為農村最低生活保障提供足夠的資金支持。

2.農村最低生活保對象界定困難

由于界定時從主觀客觀都存在困難和不公：一是收入難以完全以貨幣化計量；二是收入存在不穩定性；三是在審核最低生活保障對象時，將應該由子女承擔的贍養義務推向政府；四是“關系、人情保”現象存在，公眾對于最低生活保障評定中的優親厚友、認定不公、違規操作和權錢交易等現象很有意見。

3.農村最低生活保障標準較低

4.農村最低生活保障制度缺乏相關配套政策

2.完善農村最低生活保障制度的對策

1.提高農村最低生活保障水平

2.提高農村居民最低生活保障標準

3.完善最低生活保障對象的甄別機構

4.搞好與農村扶貧開發政策的有效銜接

5.建立城鄉一體化的最低生活保障制度

統籌城鄉社會保障的含義：1.經濟社會需要統籌發展2.統籌城鄉發展是統籌經濟社會發展的關鍵3.統籌城鄉社會保障制度建設的內涵。

統籌城鄉社會保障的必要性：1.完善我國社會保障體系的需要2.推動工業化和城鎮化得要求

3.解決“三農問題”的一個重要突破口4。發展社會主義市場經濟的基本內容

統籌城鄉社會保障制度的基本原則：1.從基本國情出發2.發揮政府主體作用3.統籌而不統一

4.與工業化、城鎮化相協調5.多方共同參與6.繼承與創新相一致。

我國最低生活保障制度的發展特點：

1.政府主導：從1993年開始，在城鄉最低生活保障制度的探索階段，地方政府起了主導作用，各地根據自身實際，充分發揮各自的積極主動，并積累了豐富的經驗。

2.循序漸進：我國城鄉最低生活保障制度的發展經過了一個由點到面，由不完善到逐步完善的歷程。并經歷了由地方政府首創，民政部肯定并擴大試點，再到中央推行的循序漸進發展過程。

3.城鄉二元：鑒于城鄉二元的社會結構，我國的最低生活保障制度也經歷了城市與農村分別探索、推廣的階段，并最終向一體化方向邁進。但是城鄉最低生活保障制度的發展出現了明顯的不平衡的特征。首先，農村最低生活保障制度發展緩慢。其次，城市與農村最低生活保障制度在資金投入、保障標準以及補差水平方面存在較大的差距。

三．我國城鄉最低生活保障制度統籌發展中存在的主要問題

最低生活保障制度是在我國社會經濟體制轉型的背景下，為解決城市和農村貧困問題而確立的社會救助制度。經過政府的努力，城鄉低保制度成效顯著，在保障我國貧困人群的基本生活和維護城鄉社會穩定方面發揮了重要作用。但是由于歷史背景不同，城鄉最低生活保障制度從誕生之日起就被劃分為城市和農村兩個獨立的系統。在城鄉最低生活發展的過程中，二元化格局不斷得以強化，農村最低生活保障制度的發展遠遠滯后與城市，這使得最低生活保障制度的公平性大打折扣，同時也為城鄉最低生活保障制度的統籌發展設置了障礙。農村最低生活保障制度滯后與城市主要體現在一下幾個發面的差異

1.法律制度的差異：為解決轉型過程中出現的貧困問題，緩解社會矛盾，穩定社會秩序，由于在《城市居民最低生活保障條例》和《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》不論是形式或是范圍來說，農村的低保制度約束低于城市，單靠行政手段手段推行大大增加農村最低生活保障制度的統籌發展，也與我國“依法治國，建設社會主義國家”的治國方略相去甚遠。

2.保障標準及給付水平的差異

保障標準制度的差異。最低生活保障制度標準不同，城市是《城市居民最低生活保障條例》制定的，而農村是在《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》由于城市低保的標準和農村的標準在制定時對低保對象基本生活的保障范圍不同以及參照標準不同，就會形成差異。

3.資金投入及籌資方式的差異

城市低保制度的構建，是地方政府應對社會經濟轉型的自發行為。因此，城市低保的資金投入完全依賴地方財政，這一時期低保籌資模式就主要形成了具有代表性的，由于中央財政對城市低保的補助比對農村的早了8年，在資金投入數量上更是遠遠超過農村。

4.管理體制的差異

農村低保管理體制框架不完善。《城市最低生活保障條例》明確規定了城市低保從中央到地方的管理制度框架。城市低保的全國性管理工作由國務院民政部門負責，而農村低保是由縣、鄉、村三級，而城市低保除此之外還有縣級以上的，國務院民政部門。農村低保管理體制不健全，在很大的程度上弱化了該項制度在基層的執行力。

四． 針對上述問題，提出相應的建議

1.統籌城鄉最低生活保障制度立法

“立法先行”雖然是西方國家的原則，例如英國的《濟貧法》、美國的《社會保障法》還是日本的《生活保護法》，均是以立法保障公民的權利，有了法律的強制性約束，在一定程度上也避免了政府及相關工作的隨意性，大大的提升了低保的效果。同時公民也會用法律武器維護自己的合法權益。

2.統一城鄉最低生活保障標準動態調整機制

而《關于提高城鄉補助水平的通知》可知，農村和城市的低保水平還不能銜接上，由此可見，我國城鄉最低生活保障標準的動態調整未形成規范化、制度化的調整機制。對于城鄉最低生活保障的建立，應從以下幾個方面考慮。一是調整不分先后，做到同步。二是在調整幅度上，要按統一的增長比例進行調節：三是在制度設計上，要考慮如何將城鄉低保標準進一步縮小。

3.整合城鄉最低生活保障制度管理體制和運行機制

最低生活保障制度建設中，管理機制很關鍵。我國城鄉最低社會保障制度在二元經濟社會結構的影響下，形成了城鄉二元制體系，同時形成了城鄉有別、各具管理特色的管理與運行機制。所以破除二元經濟是必須的。統一城鄉低保管理機構、統一城鄉低保工作程序和統一城鄉低保績效評價體系，最后完成低保信息化建設城鄉一體化。

4.構建城鄉最低生活保障制度合理的責任分擔機制

借助《社會救助法》或者《最低生活保障法》的規定，首先應從法律上確立中央在城鄉低保中主要供款責任，同時也應合理劃分中央、省、縣在低保制度中的責任。

5.構建城鄉最低生活保障制度的內部銜接機制

我國在建國之初形成的二元經濟結構與二元社會結構，導致了與全體國民有直接關系的城鄉最低生活保障制度從建立之初就選擇了不同的發展道路。所以我們先可以再城鄉低保對象確定機制的銜接；然后是城鄉低保標準的銜接，最后是城鄉低保關系的銜接。

6.推動城鄉最低生活保障制度與其他保障制度的協調發展

推進最低生活保障制度的城鄉統籌發展，除了做好最低生活保障制度本身的銜接外，還要注重低保制度與其他救助制度之間的協調。例如與災民緊急救助、社會互助、扶貧開發制度、專項救助還有社會保險、社會福利的區別。這樣才能讓他們協調發展。

第二篇：城鄉最低生活保障制度

城鄉最低生活保障制度一體化路徑探索

摘要：“城鄉低保一體化”是落實科學發展觀，實現統籌城鄉發展的必然趨勢；是消除制度性貧困，實現底線公平的必然要求；是突破改革瓶頸，促進低保制度可持續發展的現實需要。新的形勢下，城鄉低保一體化具備了黨中央保障和改善民生社會政策的支持、經濟發展的扶助和制度運行的實踐基礎，應該在立法統一制度、搭建社區管理平臺、籌建社會化保障基金的基礎上，標準有別，分步實施。關鍵詞：最低生活保障制度；城鄉一體化；底線公平；統籌城鄉。

城鄉最低生活保障制度一體化是指在同一部法律、法規或規章中對城鄉居民的最低生活保障做出統籌規定，國家對城鄉居民的最低生活承擔同樣的國家義務，向不能滿足自身或家庭基本生活需求的城鄉居民提供最低生活保障[1]。而目前最低生活保障制度普遍存在的城鄉二元差別，不僅將處于城市與農村之間的貧困人口排除在外，造成新的不平等，而且增加了行政和管理成本。因此，探索城鄉最低生活保障一體化的路徑，既有利于貧困群體基本生存權益的保障，也有利于促進最低生活保障制度的可持續發展。

1城鄉最低生活保障一體化的必要性。

城鄉最低生活保障制度一體化是最低生活保障制度的發展趨勢，也是經濟社會發展的必然結果。在經濟社會統籌城鄉發展和戶籍制度改革的背景下，實現城鄉低保一體化具有現實必要性。

1.1落實科學發展觀，實現統籌城鄉發展的必然趨勢。

統籌城鄉發展是落實科學發展觀必須堅持的“五個統籌”之一。新的形勢下，統籌城鄉發展是中國經濟與社會全面、協調發展需要解決的首要問題，是從根本上解決“三農”問題的有效途徑，是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的必然要求和重大任務，也是加快城鄉一體化進程的重要手段[2]。統籌城鄉發展包括經濟、社會、規劃建設等多個方面的內容：一是統籌城鄉發展空間，實現城鄉規劃布局一體化；二是統籌城鄉經濟發展，實現產業分工一體化；三是統籌城鄉基礎設施，實現城鄉服務功能一體化；四是統籌城鄉社會事業，實現城鄉就業、教育、衛生和社會保障一體化；五是統籌城鄉兩個文明建設，實現城鄉社會進步一體化[3]。城鄉最低生活保障制度一體化是統籌城鄉社會事業，實現社會保障一體化的基礎，也是保障城鄉貧困群體基本生存權益，解決社會矛盾，實現社會和諧的重要手段。

1.2消除制度性貧困，實現底線公平的必然要求。

底線公平是社會保障的基本理念，最低生活保障制度是實現底線公平的重要制度安排。市場經濟條件下，每個人的稟賦和競爭機會事實上是不平等的。因此，在國民收入的初次分配中，不能保證競爭機會的公平，依靠市場機制也就很難達到結果的公平。近年來，中國的貧困差距持續拉大，基尼系數已經超過國際警戒線0.4，接近0.5。貧困差距加大的同時，貧困群體的基本生存權益受到威脅，急需制度的保障。而社會救助制度是與市場經濟配套的最后一道防線，是實現社會公平的基本制度安排。最低生活保障制度作為中國社會救助制度的基礎和核心，是保障貧困群體基本生活，維護其生存權益的重要手段。但是農村居民不論是在市場競爭機制中還是在社會救助制度安排中都處于不利的地位，與城市居民在生存環境方面還存在很大的差距，形成制度性貧困。城鄉低保一體化可以在很大程度上彌補市場分配所不能兼顧的公平性問題，保證全體國民在制度的保障下實現基本的平等、公平。

1.3突破低保改革瓶頸，促進低保制度可持續發展的現實需要。

最低生活保障制度從1993年上海首創“城市居民最低生活保障線制度”到2007年農村最低生活保障制度在全國范圍的建立，再到各地城鄉低保制度“擴面提標”工作的進行，低保制度獲得了巨大的發展。作為一項普遍有效的社會政策，城鄉低保制度在保障貧困群體最低生活，穩定、持久、有效地解決貧困問題方面發揮了重大作用。但是經過多年發展的低保制度仍然將城市和農村分為兩個獨立的部分實施，城市居民、農村居民分屬兩個不同的制度，嚴格按照戶籍管理區別對待。這種城鄉分割的低保制度在保障對象、保障標準、保障程序、保障資金等方面存在較大的差異，不僅加劇了城鄉差別，而且將處于城市與農村之間的進城務工人員、失地農民、城鄉接合部農民排斥在外，造成城鄉居民生存權益保障的不公平。在城鄉統籌發展和戶籍制度改革的背景下，低保制度自身的改革發展受到挑戰，城鄉低保一體化是彌補城鄉低保差距，促進低保制度可持續發展的有效途徑。

2城鄉最低生活保障一體化的可行性。

城鄉低保一體化是統籌城鄉發展，解決貧困群體的基本生存需要，消除制度性貧困的重要機制，實現城鄉低保制度的銜接已經具備政治、經濟和制度基礎。

2.1社會政策的支持。

最低生活保障制度是中國社會保障體系中專門針對貧困群體的一項最重要的制度安排，也是社會救助制度的核心項目[4]。實踐已經證明低保制度在解決貧困群體的生存危機、遏制貧困規模的持續擴大、維護社會團結和穩定等方面發揮了相當重要的作用，是一項深得民心的社會政策。在新的形勢下，黨中央提出堅持科學發展，就應該更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續發展，更加注重統籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義。而著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系[5]。城鄉低保一體化的發展既適應了統籌城鄉發展，保障和改善民生的需要，也具備了社會政策的依據，具有廣闊的發展前景。

2.2經濟發展的扶助。

中國經濟經歷了改革開放三十多年的快速發展，已經積累了全面建設小康社會的牢固基礎。特別是2009年在世界金融危機的嚴重沖擊下，中國經濟從容應對沖擊，在世界范圍內率先實現經濟回升向好，國內生產總值達到33.5萬億元，比上年增長8.7%；財政收入6.85萬億元，增長11.7%，為中國經濟社

會的全面發展奠定了良好的基礎[6]。在經濟發展的支持下，社會保障的投入不斷增加，在2009年2906億元的基礎上2010年中央財政安排3185億元，用于社會保障建設，各級政府也在進一步增加社會保障投入。而城鄉居民在收入普遍增加的條件下，物質文化生活不斷改善，有利于社會力量參與社會救助。城鄉低保一體化不僅意味著保障范圍的擴大和保障水平的提高，還意味保障資金的大幅增加。在課題組的調查研究中，基層管理人員反映的首要問題是資金問題，經濟的快速發展則為實現低保制度的城鄉一體化提供了良好的經濟條件。

2.3低保制度運行機制的基礎。

最低生活保障制度十多年的實踐經驗為城鄉低保一體化提供了制度基礎。城市居民低保制度經過發展已經實現了動態管理下的應保盡保，2010年10月保障戶數為1136.5萬戶，保障人數為2303萬人；農村低保制度穩步邁進應保盡保，2010年10月保障戶數為2459.5萬戶，保障人數為5106.1萬人[7]，保障水平不斷提高。城鄉低保制度在發展過程中，專門的管理機構已經設置，管理人員基本到位，在市縣級民政部門，城鄉低保的管理機構和管理人員也已經實現統一。低保管理人員在保障標準的確定、家庭經濟狀況的調查、低保人員信息數據的管理以及保障資金的發放等方面已經積累了較豐富的經驗。隨著制度的順利運行，城鄉低保制度逐漸向法制化、規范化和專業化發展。制度運行的實踐經驗，為城鄉低保一體化提供了基礎，但仍需要在城鄉一體化的框架下實現城鄉低保制度的有效銜接，甚至在經濟發展到一定程度下的統一。

3城鄉最低生活保障一體化的路徑。

城鄉一體化的最低生活保障制度應該在統一制度，保障城鄉居民公平權益的基礎上，逐步實現制度管理一體化、資金使用一體化、申領程序一體化、待遇發放一體化。

3.1立法統一制度設計。

城鄉低保一體化應該在統一原則的基礎上，立法統一制度的設計。目前城市低保的實施依據是1999年國務院發布的《城市居民最低生活保障條例》，而農村低保依據的是2007年《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，這兩個文件已經滯后于制度的發展，其中《城市居民最低生活保障條例》的修改已經列入國務院立法計劃。因此，應該適應新的發展形勢和機遇修改現有法律規范，或者出臺新的《最低生活保障法》《社會救助法》等，統一城鄉低保制度的設計，建立一體化的最低生活保障制度。在立法的基礎上對低保制度的實施原則、保障對象、保障標準確定、申領程序、管理機構、法律責任等進行統一的規定，打破城鄉界限，將家庭收入低于最低生活保障標準的所有社會成員納入低保制度。

3.2搭建社區管理平臺。

最低生活保障制度在立法確立城鄉統一制度的基礎上，具體實施過程中應該建立統一機構進行管理，實現管理的統一化、規范化。城鄉低保制度的管理在市縣級民政部門基本實現了統一制度、統一人員，差距主要體現在基層，因此低保制度需要搭建社區管理平臺。社區是社會的基本單元，加強社會管理的重心在社區，改善民生的依托在社區，維護穩定的根基在社區[8]，社區在低保對象的資格審查、數據信息管理方面有著獨特的優勢。在社區一級設立社區服務中心作為統一辦理城鄉低保申請的機構，以公務員或事業編制的形式配備專職工作人員，接受和辦理貧困群體的低保申請，對其資格進行初審并協助做好家庭經濟狀況的調查核實工作。同時通過對社區低保對象信息數據庫的管理，加強對低保對象家庭財產、家庭收入和支出、人口狀況、致貧原因的監察，做到嚴格入口暢通出口，實現動態管理……3.3籌建社會化保障基金。

資金是社會救助制度有效運行的核心，如果資金不到位，社會救助就無法發揮應有的作用。城鄉低保一體化的有效實現需要設立財政支持為主、社會籌資為輔的最低生活保障資金，實行城鄉統籌管理，專款專用。基金主要來自三方面，財政資金、福利彩票收入、社會慈善捐贈資金。實施低保是各級人民政府的重要職責，民政部門應該及時向當地政府匯報有關工作，協調財政部門在預算中合理安排救助資金，并不斷加大資金投入。福利彩票公益金是社會公益事業發展資金的重要來源，隨著福利彩票籌措資金能力的增強，應該切出一部分用于補貼低保對象救助。此外，社會慈善捐款通過慈善勸募的方式吸納來自企事業單位和社會成員的捐贈，也是募集低保資金的一種途徑。將政府財政投入、福利彩票公益金和社會慈善捐款形成的城鄉低保資金實行專戶管理、專款專用，逐步達到省級統籌，通過社會化方式解決城鄉貧困群體的生活。

3.4標準有別，分步實施。

中國的經濟發展水平不高，各地經濟發展不平衡，城鄉低保制度一步到位的達到統一制度、統一標準，對于經濟不發達的地區來說，財政能力難以承受，需要在制度統一的基礎上，分步實施。城鄉低保的一體化并不是城鄉低保制度的完全同一化，體現在救助標準方面，不宜實行一刀切的完全統一標準，而應該在救助標準確定依據和方法統一的條件下，漸進式統一救助標準。否則，一刀切的標準會急劇增加財政負擔，影響低保和經濟社會的持續健康發展[9]。城鄉低保標準的設定，應該首先統一救助標準確定的依據和方法，縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（氣）費用確定。救助標準確定方法統一基礎上，各地根據經濟發展水平和財政能力實行城鄉有差別的救助標準，并分別逐步調整提高，最終達到城鄉統一。

參考文獻。

[1]林莉紅，汪燕，最低生活保障權平等保護簡論[J].河南省政法管理干部學院學報，2009（5）：25.[2]郭振宗，山東省統籌城鄉發展、加快城鄉一體化進程的必然性及有效途徑[J].山東商業職業技術學院學報，2009（1）：21.[3]向春玲。成都市城鄉一體化實踐的幾點思考[J].城鄉建設。2006（11）：59.[4]鄭功成。中國社會保障改革與發展戰略[M],人民出版社，2008（10）：248.[5]新華社。十七屆五中全會公報[EB/OL].（2010-10-19）.[6]新華社。2010政府工作報告[EB/OL].（2010-3-15）http://.cn/policy/txt/2010-03/15/content_19612372.htm.[7]民政部。2010年10月民政事業統計月報[EB/OL].（2010-11-19）http://files2.mca.gov.cn/cws/201011/***79.htm.[8]民政部。關于進一步推進和諧社區建設工作的意見[EB/OL].（2009-11-26）http:///gzdt/2009-11/26/content_1473425.htm.

第三篇：評析我國最低生活保障制度1

閱讀課件“生活救助”中的案例，評析我國最低生活保障制度。

一、最低生活保障制度的基本特征

根據維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，每一個公民，當其收入水平低于最低生活保障線而生活發生困難時，都有權利得到國家和社會按照明文公布的法定程序和標準提供的現金和實物救助。因此在中國，這項制度也被稱為“最低生活保障制度”這項制度具有以下3個特點：

1．獲取最低生活保障或社會救助是公民的一項基本權利。在現代社會中，尤其是在經濟、社會轉型的變革時期，從總體看，造成貧困的原因中社會因素大于個人因素。所以，對于國家和社會來說，社會救助是其不容推卸的社會責任。在當今世界上，社會救助制度通常被視為純粹的政府行為，是一種完全由政府運作的最基本的再分配或轉移支付制度。這種責任或義務通常用最低生活保障立法的方式加以確認，并且透明度極高地公諸于眾；對于每一個公民來說，社會救助是他們應享的受法律保護的基本權利，這同樣可以在我國憲法中找到依據，憲法第四十五條明確規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”案例中的社區為特困戶老張一家辦理低保，為沒有經濟來源的孤兒丁丁圓了大學夢……這些都體現了最低生活保障是公民的一項基本權利。體現了其公平性，無論年老還是年幼，無論殘疾與否只要符合低保對象的都可以享受國家低保政策。

2．社會救助或最低生活保障制度的目標是克服現實的貧困，它在公民由于社會的或個人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障線因而陷入生活困境時發生作用。因此，一般會有一套稱為“家庭經濟情況調查”的法定工作程序來審核申請救助的公民的收入狀況，這包括：個人申請、機構受理、立案調查、社區證明、政府批準。能否得到社會救助的關鍵是申請者個人收入或家庭成員的人均收入是否低于政府事先確定了的最低生活保障線，有的國家或地區還要調查申請者的家庭財產和工薪之外的其他經濟來源。家庭經濟情況調查是公民的權利和國家與社會的義務這一對法律關系是否應該發生的必要前提。這種“選擇性”原則是社會救助最為突出的特點，它能保證有限的社會救助經費切實地用到最需要的人的身上。從國際、國內的經驗看，在經濟、社會發生較大變動的時期尤為如此。因此，在社會保障理論界，社會救助也常常被稱為“須經家庭經濟調查的保障制度（Means-tested Programs）”。從具體操作的角度看，制定科學合理的最低生活標準是社會救助制度得以正常運轉的前提條件。案例中下崗的江某夫婦在生活困難無助的時候享受了社區為他們提供的低保，重燃生活的信心，找到了工作，家庭經濟狀況好轉。這體現了最低生活保障制度的目標------客服現實的困難。

3．社會救助或最低生活保障制度提供的僅僅是滿足最低生活需求的資金或實物，目的是在公平與效率之間尋求適度。它既體現了人道主義精神，它不問致貧原因，只看受助者是否真是貧困；也沒有別的什么資格限定。它是社會保障制度中的最后一道安全網，極力使每一個公民不至于在生活困難時處于無助的困境。同時，它的責任僅僅是使受助者的生活相當于或略高于最低生活需求，以避免產生依賴心理乃至不勞而獲的思想。只要受助者的收入超過最低生活標準，救助行動即告一段落。同時，我們應該注意，社會救助制度“能上不能下”的“剛性”比較突出，所以，制定最低生活保障線要把握適度。

二、最低生活保障制度的優缺點

案例中“若沒有低保，家庭早散了”、“低保圓了大學夢”等無一不體現著最低生活保障制度的優點。用通俗的話來說那就是：能夠保證將有限的資金用到“最需要的人”身上。從宏觀的角度分析：低保制度的這個優點幾乎是與生俱來的。在整個社會保障體制中，社會救助的立足之本，就是其與眾不同的“須經家庭經濟調查”的特點。這項制度設計了一整套相關的行政程序對申請者進行資格審查，直到確認其“確有需要”，亦即確認申請者確實因為收入過低乃至中斷而不能維持其最低的生活水準，在這個前提下政府有關部門才能動用納稅人的錢來對其施救。

同時，在受助者領取救助金的整個過程中，政府有關部門會對其進行持續的追蹤調查。一旦其收入超過救助標準，救助即告一段落。正因為有了這樣嚴格的行政審查制度，納稅人的錢不被濫用才有了保證，從而也確保了在反貧困方面財政支出的效益最大化。

從微觀的角度，我們還要了解低保對象從這項制度中究竟得到了什么樣的實惠？一直以來，學術界和新聞界討論城市低保問題常常將目光聚焦到低保標準上，而一個更為重要的指標卻被忽略，這就是“月人均補差”。其實，低保對象真正從政府那里得到的救助金，并不是以低保標準表現出來的現金金額，而是以低保標準減去家庭人均收入后得到的“差額”，再乘以家庭成員的人數。所以，這個“差額”或“補差”是至關重要的。

近年來，各地都在為增加低保對象的補差，亦即實際得到的低保金努力奮斗。2003年，每個城鎮低保對象月平均補差為58元，到2009年則已經增加到165元。2007年以后，農村低保對象的月平均補差也達到了70元上下。

平心而論，低保對象從政府那里得到的救助金其實是很低的。那么，如此之低的救助水平為什么能夠起到安定社會的作用呢？制度經濟學認為，一個“好”的制度應該是可預期的。低保對象中，70%以上是失業人員。失業使他們幾十年間形成的生活方式和生產方式都發生了巨變，其中影響最大的就是“不穩定”。低保制度使他們重新有了一筆月月可領取的“穩定收入”，雖然很少，但是買下一個月果腹的糧食還是夠了，這樣，貧困家庭就不會“心慌”。所以，低保制度所起到的作用，在社會心理方面比在物質方面更大。

然而，從某種意義上說，所有社會政策都是“雙刃劍”，優點與缺陷猶如一個錢幣的兩面。最低生活保障制度也不例外。

最低生活保障制度的缺陷也像其優點一樣，也是顯而易見的。主要表現在三個方面：

1．低保制度并不能幫助低保對象脫貧

在國際上，低保制度或社會救助制度還有一個別稱，亦即“收入維持制度”。此類制度的政策目標都是“維持”受助者最起碼的生活水準。從這一點上說，這項制度本身是“被動的”和“消極的”，并不能幫助受助者脫貧。

從中國的實踐看，當城市居民最低生活保障制度的救助對象2002年突破了2000萬大關后；2003年再度上升，達到2247萬；2007年突破2300萬。可以預計，如果不采取其他更加積極的政策，在今后一段時間內，城市低保對象的規模將穩定在2200—2300萬人之間。

2．低保制度需要大量的人工成本

因為低保制度或社會救助制度都需要對申請者進行家庭經濟調查，以確定其是否符合法定的受助條件。在受助者享受低保金期間，還要對其進行追蹤調查，以確認其在此期間沒有因為從其他途徑獲得收入。一旦超過法定標準，就必須取消其受助資格。以上這些法定程序的進行，都需要大量的人工。

從中國的實踐看，在城市低保制度的實施過程中，政府巧妙地利用了遍布在中國城市中“橫向到邊，縱向到底”的80017個（2004年數）的社區居委會，動員起至少30—50萬人的從事調查審核的“志愿者”隊伍，所以只花費了極少的人工成本就使一個龐大的“低保機器”運轉起來。在城市社區中，居委會與社區居民幾乎“零距離”的接觸，這對于他們掌握對制度實施必要的信息非常有利。但與此同時，這種“零距離”接觸也導致了兩個的居委會干部不利的因素：一曰“優親厚友”，二曰“身家性命受到威脅”。

3．低保制度容易同時受到來自兩個方面的攻擊

低保制度的最初的設計應該是針對沒有勞動能力的人的，對于這些處于絕對弱勢地位的社會群體，出于人道主義的思想和互助互濟的傳統的社會救助在社會上比較容易取得一致的看法。但是，當失業者——他們是有勞動能力但沒有就業機會的人——也獲準享受同樣待遇時，問題就變得復雜起來。因為低保制度“養活窮人”的錢實際上來自于全體納稅人，于是，一部分納稅人對這項制度是否“養懶漢”變得十分敏感；而另一部分人又常常從人道的角度，同時對這項制度的行政程序中的“羞辱性”問題提出指責。這種同時受到兩面夾攻的尷尬處境，常常使低保制度進退維谷，無所適從。

從中國的實踐看，在2300萬左右的城市低保對象中，實際上70%上下是失業人員，而有勞動能力的要占到總數的50%左右。因此，自從低保制度實施以來，對這項制度“養懶漢”的擔心頗盛，以至于地方上一度普遍采取所謂“虛擬收入”（對失業人員不管事實上有沒有收入都按當地最低工資計算其收入）來設置“門檻”，造成了大量失業人員被排除在外的“應保未保”的現象。而與此同時，又有從人道的理念出發，對嚴格的家庭經濟調查和追蹤調查進行嚴厲批評，在社會輿論中，在新聞媒體上，造成了對低保制度的負面影響。

總而言之，因為實際上每一項社會政策都會有其正面的和負面的影響，所以其作用最終總是會受到一定的局限。我們不能指望以一項社會政策解決所有的問題，就像實際工作者經常說的那樣：某某政策是一個筐，什么東西都可以往里裝。一旦出現這種情況，我們就需要警惕和反省了。

三．最低生活保障制度的發展展望

毋庸置疑，在中國的社會保障體制中，最低生活保障制度的發展前景是被看好的，其做法也是與國際接軌的，所取得的成就也得到了國際國內專家的一致好評。但是，也要清醒地看到，低保政策中的優點和缺陷是同時并存的：因為有家庭經濟調查，才有社會救助制度，取消了這項前置條件，社會救助就不成其為社會救助了（變成社會福利或社會津貼制度了）。但因為這個前置條件的存在，如果執行不力，就會形成福利依賴，就會“養懶漢”；同時，如果執行過頭，也會形成社會排斥，從而導致基層干群關系緊張，違背了實施這項制度是為了穩定社會的初衷。

正因為如此，應對策略應該是不要使低保政策在反貧困領域“單打獨斗”，要與其他反貧困政策構成一個社會政策的“組合”，用其他更為積極的反貧困政策來抵消低保政策的副作用。目前，可以與低保政策相輔相成的其他反貧困政策有：社區組織、可持續生計、資產建設和勞動力流動。

“社區組織”是指以社區為單位將低保人員組織起來，盡量爭取為他們提供一些臨時性、季節性的工作機會。在沒有工作的時候，則進行學習、交流，也為社區提供一些志愿服務。這樣做，可以避免他們因長期失業而導致的“邊緣化”傾向，使他們回歸到主流社會中來，達到“增權”的目的。

“可持續生計”是指要幫助低保人員打破固有的“就業”觀念——8小時工作、按時上下班、按月領工資……而去盡力適應當前的社會現實。努力幫助他們找到一種既適合自己又可持續的謀生手段，這種“生計”大多與自謀職業相關。同時，政府的政策應該有利于幫助他們建立“可持續生計”，而不是在城市建設的旗號下，肆意破壞老百姓的生計。

“資產建設”是指鼓勵低保人員建立自己的金融資產——個人發展賬戶。低保政策不再“逼迫”低保人員在收入和財產方面必須永遠處于“山窮水盡”的窘境；另一方面，也是干脆承認他們的收入和財產實際上政府機構也不可能查清楚這個事實，從而避免對抗和沖突。用指定的目標，譬如子女教育、發展可持續生計、治病……來引導他們向指定的個人賬戶中存錢，同時在他們動用這筆存款時，政府給與一定的配比。

“勞動力流動”是指鼓勵低保人員向有就業機會的地方流動，尤其是“資源枯竭型”城市。實際上，在一些情況特殊的地方，不流動是沒有出路的。

以上的“政策組合”實際上是用低保制度來維持城鄉貧困人口的最起碼的生活條件，以達到安撫人心、穩定社會的目標；然后，在這個基礎上，又要采取更加積極的政策引導有勞動能力的低保對象尋找他們的“可持續生計”，建立他們的“個人發展賬戶”，從而走出貧困的困境。

但是，遺憾的是，目前政府有關部門還沒有意識到低保制度本身的局限性。在發現了低保對象在醫療、住房、子女教育、冬季取暖等問題后，政策設計仍然按不斷擴大救助范圍的思路來進行。這使低保制度的“含金量”大增，從配套措施得到的實惠實際上已經超過了低保金本身。這樣的做法實際上是不利于鼓勵工作積極性的，反倒會造成“福利依賴”。同時，也造成了基層的干群關系緊張，這樣的發展態勢對社會穩定不利。因此，我們應該考慮低保政策是否又到了一個應該“轉向”的“拐點”。

第四篇：我國城鄉居民醫療保障制度并軌研究

我國城鄉居民醫療保障制度并軌研究

河北理工大學輕工學院 孟艷玲 河北省衛生廳 于媛

發布時間:2010-07-16

《社會保險法》(草案)提出“省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況可以將城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療統一標準合并實施。”這一立法導向引起很多爭論，不少人對這一舉措提出反對意見。本文在對現行城鄉醫療保障制度運行現狀及實施效果進行分析的基礎上，探究并軌產生爭議的原因和制度改革的制約因素，并從制度層面提出推進城鄉醫療保障制度并軌的基本思路和對策建議。

一、現行城鄉分割的醫療保障制度存在的問題

我國從上個世紀90年代開始逐步建立起以城鎮職工醫療保險、新型農村合作醫療(以下簡稱“新農合”)和城鎮居民基本醫療保險為主體的覆蓋城鄉的醫療保障制度。全國各地在這個制度框架的基礎上，結合本地實際探索了很多針對不同群體的具體政策，在解決城鄉居民“看病難、看病貴”問題上取得了顯著的成效。但隨著改革的不斷深入，諸多問題也凸顯出來。城鎮居民醫療保險和新農合分割運行的體制就為政界、學界眾多人士所詬病。在實踐中，這種運行體制主要暴露出以下幾個問題：

(一)城鄉二元的制度體系違背了市場經濟發展的潮流

從現實意義來看，全面建立新農合和城鎮居民基本醫療保險制度，實現了醫療保障制度覆蓋全體居民，是一種歷史性的跨越。但是，隨著市場經濟改革的不斷深入，建立全國范圍內城鄉統一的“大市場”成為必然趨勢。不斷加速的人口和生產要素的流動，迫切要求打破包括醫療保障制度在內的城鄉二元制度。同時，由于不同地區城鄉居民分布存在差異，如果某一群體人群過少，單獨為其設立一種保障制度的成本過高，有的地方就可能選擇放棄將這一群體納入到醫保范圍之中。

(二)管理分割，制度運行成本高昂

新農合和城鎮居民醫保同為社會醫療保險業務，基金征集管理規則一致，業務管理方法相同，且城鄉居民都要到相同或相近的醫療機構接受服務。但由于人為原因，目前分屬不同的部門管理，城鎮居民醫保由人力資源與社會保障部門下設的醫保中心管理，新農合由衛生部門管理，經辦機構力量分散和重復管理的問題同時存在。此外，兩個部門分別設定不同的定點醫療機構、藥品目錄，各自設定網絡信息平臺，業務經辦資源分散，運作成本高昂。

(三)保障水平差距大，制度缺乏公平性

公平性是醫療保障制度最基本的特征。現行城鄉分割的居民醫保制度是根據城鄉戶籍界限，因人設保。由于財政對兩種制度投入力度不同，二者在籌資上也存在一定的差異，造成醫療保障待遇存在不小的差距。雖然城鄉居民在對醫療服務的需求層次上存在一定差別，但是從人作為生命個體的角度來說，不應該在醫療保障制度供給上存在差別。同時，這種不公平性還表現在跨區流動的農民工及靈活就業人員，由于制度分割造成的障礙而降低了投保的積極性，游離在保障體系之外；城鎮低收入居民渴望加入到政策更加優惠的新農合制度，富裕農民也希望以城鎮居民醫保的方式獲得更高水平的醫療服務。但在目前的運行體制下，這種愿望難以實現。

二、阻礙城鄉醫保制度并軌的原因

(一)財力的約束

新農合在籌資上是以財政支持為主、個人繳費為輔，城鎮居民醫保則是個人繳費為主、財政補貼為輔，二者在籌資方式上是相反的。如果兩個制度并軌，產生的直接問題就是，并軌后的制度是以個人繳費還是以財政補貼為主。如果以個人繳費為主，那么大多數農民不具備繳費能力，新的制度又會將眾多農民排除在保障范圍之外；如果以財政補貼為主，在滿足城鎮居民較高的保障水平的情況下，地方政府財政尤其是貧困地區財政將不堪重負。這也是經濟發達地區城鄉制度并軌得以順利推進的重要原因。此外，受財力約束，欠發達地區醫保經辦機構專業人員少，硬件設施不完備，也是阻礙制度并軌的因素之一。

(二)部門利益的爭奪

城鄉分割管理模式在推進制度并軌一開始就面臨著復雜的利益糾葛和角色沖突。一方面，負責城鎮居民醫保的社保部門以歸屬權為理由反對接受新農合。而負責新農合的衛生部門因居民人口嚴重老齡化、健康風險大，將會加重醫保基金的負擔。同時，在目前的管理體制下，衛生部門管理著新農合基金，與醫療服務提供者簽訂合同，扮演著服務購買者的角色；又要規制和管理醫療服務供給者的行為，為醫療服務提供者提供財政預算補償，扮演供給者的角色。雙重身份的管理體制使衛生服務機構“供給誘導需求”的行為傾向得不到合作醫療管理方面的有效制約，不利于控制醫療費用，節約新農合資

金。

(三)城鄉發展不平衡

城鄉二元分割的經濟社會體制，造成包括醫療保障制度在內的公共產品和公共服務在城鄉之間存在巨大差別。城鎮居民收入水平相對較高，醫療服務設施完善，健康意識強；而農村居民收入水平相對低，醫療資源匱乏，人們的健康意識較弱。這就使得城鄉居民在對醫療的需求上存在一定差別，這可以從城鄉居民人均醫療費用的相關數據得知。建立城鄉統一的醫療保障制度需要充分考慮兩個不同人群的特點和需求，找到一個契合點。同時，城鄉差別大的地區往往是經濟相對落后地區，在面臨醫保基金支付風險時，財政發揮作用范圍有限，可能會造成制度中途瓦解。

三、構建城鄉一體的居民醫療保障制度的基本對策

早在2007年，全國就已經有很多地區開始了制度并軌的探索。2008年全國新農合工作會議，確定實施新農合與城鎮居民醫療保險相銜接(又稱“兩制銜接”)，并在全國10個城市開始了試點。當前，很多試點以外的城市都在進行制度并軌的探索，也得到了城鄉居民的擁護。可以說，城鄉居民醫保制度并軌是大勢所趨，政府應下大力推進制度一體化建設，著力構建具備統一性、開放性和公平性的城鄉居民醫療保障制度體系。這個制度體系應具備幾個特征：首先，覆蓋全民，做到人人有保障，每個人都能找到適合自己的制度；其次，制度設計從公平角度出發，不存在強勢或弱勢制度體系的區別；再次，具體表現為在醫療衛生資源合理配置的基礎上，實現制度體系模式、保障水平、制度運行機制的統一。

(一)試點先行。探索建立全國統一的制度框架

從各地實踐經驗來看，在全國范圍內同步推行城鄉醫保制度并軌不可行。應在城鄉一體化程度比較高、人口流動大、財政實力強、衛生服務體系完備的地方首先推行。中央應在總結各地實踐經驗的基礎上，在適宜的時機出臺全國統一的制度框架，作為全面推進并軌實踐的政策指導。要打破城鄉身份界限，設立多個層次的繳費標準。在制度并軌初期，可以將新農合作為低檔標準，城鎮居民醫保作為高層次的標準，這樣可以避免“窮幫富”的問題發生，也可以使城鎮低收入居民進入到繳費較少的層次，使富裕農民享受到較高水平的醫療保障，從而滿足不同人群的醫療保障需要。在保險待遇上，根據權利與義務對等原則，針對不同級別的醫療機構設定不同層次的報銷比例。對城鄉低收入群體繼續實行醫療救助，考慮到運行體制同醫療保險存在較大差別，可仍然由民政部門管理。此外，要隨著醫療保障制度的完善不斷增加城鄉居民的保障范圍，逐步實現以保大病為主，保特病門診和重大疾病門診相結合的制度體系。財政部門繼續負責補助資金的籌集撥付，對城鎮和農村居民實行統一的補貼標準，并逐步加大財政對農村居民的補貼力度，地稅部門負責城鄉居民醫保個人繳費的征收，并對基金進行監督管理，逐步實現基本公共服務均等化。

(二)理順體制，建立統一的保險管理機構

制度并軌存在爭議最多的地方就是兩制合一后由哪個部門管理的問題。衛生部門和社會保障部門在管理上有各自的優勢，也有人提出成立專門的機構進行管理，問題的關鍵在于由哪個部門管理更能推動城鄉醫保事業的可持續發展，改革的成本更加低廉。中央應在推進行政體制改革的同時，打破部門利益糾葛，明確部門職能及各自的協作關系。因為社保部門具有更加豐富的人力資源信息和成熟的網絡管理平臺，可以將新農合整體納入城鄉居民醫療保障體系，其基金與城鎮居民醫保基金合并，建立城鄉居民醫療保險基金，統一城鄉居民醫療保險政策，統—使用城鎮職工醫保“三個目錄”，統一結算方法和業務管理工作，建立城鄉居民醫療保險經辦機構。要整合城鄉醫療保障管理資源，將新農合管理部門的部分人員充實到社會保障經辦機構中，提高專業化管理水平。此外，在縣域經濟范圍內，可建立醫保經辦分支機構，以方便農村居民辦理相關業務。

(三)統籌推進，完善配套制度改革

制度并軌是一項系統工程，涉及到城鄉居民、保險經辦部門、政府等多個利益主體，應同步完善相關配套改革措施，使城鄉醫保制度并軌得以順利實現。第一，要以政府為主導，有目標、有重點地調整醫療資源布局，在城鄉、地域、公私醫院、大小醫院之間進行調整，加大基層，特別是農村醫療服務機構的建設和投入。同時，通過自上而下地建立起層次分明的醫療網絡體系，提高醫療服務資源利用效率。第二，提高醫療保障統籌層次，逐步由縣級統籌上升為市級甚至省級統籌，滿足人口流動過程中異地就醫的需求，增加統籌基金基數，擴大醫療保障基金的抗風險能力。第三，完善相應的法律法規，確保制度并軌之后有法可依，促使城鄉醫保制度走上規范化發展的法制軌道。

《北方經濟》2010年第9期

第五篇：關于農村最低生活保障制度研究 - 副本 （范文）

東北財經大學網絡教育 課程考試論文（設計）考核

社會保障概論

作者XXX

考試批次201309學籍批次201203學習中心XXXXXX

層次高起專專業行政管理完成時間2013年8月28日

關于農村最低生活保障制度研究

自二十世紀九十年代開始，我國開始了建立低保制度的實踐探索。中國的最低生活保障制度，不僅在中國社會救助體系中占據著最重要的地位，而且隨著向農村地區的擴展，亦成為中國整個社會保障體系中的重要組成項目，是中國特色社會保障制度中的主體項目之一。低保制度的建立，初步保障了城鄉貧困群體的基本生活。最低生活保障制度已經取得了很大的成績，但是，在肯定成績的同時，我們也應該清醒的認識到，目前的最低生活保障制度仍然只是一棟?超級樓宇?的主體構架，要使它實用、適用和有效，還須花更大的氣力。

一、農村低保制度的重要意義

1.全覆蓋解決農村特困群眾的溫飽問題

我國現有農村家庭年人均收入在１０００元以下的貧困人口數百萬，乃至上千萬人。解決這些特困農民的溫飽問題，保障他們基本生活，事關農村社會和諧穩定。

遵循保障標準與經濟發展水平和財政支付能力相適應的原則，全國農村低保標準按地區的實際情況來實施。同時規定，各地可結合實際確定本地農村低保標準，但不得低于國家定的標準。

將農村五保對象全部納入農村低保，目的在于解決農村稅費改革后一些地方財政難以足額安排五保供養資金的問題。

2.為構建農村社會保障體系夯實基礎

農村低保的全面實施，為農村社會保障體系建設奠定了堅實基礎。主要體現在三個方面： 第一，強化了社會救助的“兜底”保障功能。農村低保制度與傳統農村社會救濟制度相比，救助對象更具普遍性，補助水平更具合理性，管理運作更具規范性，資金來源更具穩定性，更有效地保障了農村困難群眾的基本生活。

第二，為農村社會救助體系建設提供了有效平臺。目前，在探索建立農村醫療救助、教育救助、司法救助等制度時，都與農村低保制度緊密掛鉤，以低保對象為重點，從而確保了救助對象的準確性。低保補助雖然標準不高，但對于平時生活節儉的老人來說，無疑是雪中送炭。因此，農村低保具有較強的農村養老功能，為構建農村養老保障體系奠定了良好的基礎。

3.對于消除貧困、全面建設小康社會作用突出。

多年來，黨和政府在消除貧困方面做了許多努力，貧困人口已從改革開放初期的2.5億減少到目前的2100萬，但脫貧致富仍然是新農村建設和全面建設小康社會的艱巨任務。實現全面建設小康社會目標，重點在農村，因為沒有農民的小康，就沒有全體人民的小康。建立農村最低生活保障制度，有利于大力減少貧困人口，早日實現扶貧攻堅目標；有利于改善低收入農民的生產生活自立條件，激發勤勞致富的積極性；有利于解決廣大農民的后顧之憂，增強黨群、干群凝聚力，為社會主義新農村建設增添動力；有利于化解各種利益矛盾，促進農村又好又快發展，加快全面建設小康社會進程。

4.對于統籌城鄉發展、縮小城鄉差距是一個有力推動。

科學發展觀的根本方法是“統籌兼顧”，而統籌城鄉發展是統籌兼顧尤其重要的方面。我們黨有重視農村、關心農民的優良傳統，而在我國工業化、城鎮化、市場化的進程中，同時必須實施工業反哺農業、城市支持農村，這是一種歷史耦合及必然性展現，也是一個歷史重任。建立農村最低生活保障制度，反映了黨和政府對歷史規律的自覺駕馭和充分利用。當然，要真正做到統籌城鄉發展、縮小城鄉差距，仍然是一個長期而艱巨的任務。據有關資料顯示，到目前我國城鄉人均收入差距仍然呈擴大趨勢。但無論如何，按照科學發展觀的內在要求，黨和政府正在從各方面、各層次、運用各種手段來加強統籌、力控差距，此次重大舉措的出臺無疑是一個有力的推動。

二、加強農村最低生活保障的幾點建議

1.加大農村低保資金籌集力度

一方面應該加大各級財政轉移支付力度。各級政府可根據經濟狀況，積極籌措資金，調節各地比例標準，逐步加大對農村的低保資金投入。另一方面資金籌集應該多渠道，大力鼓勵社會捐助，借助社會力量，通過福利彩票等靈活多樣的方式，多渠道、多途徑籌集資金。同時應加強管理，按照統一規范、公正合理、公開透明等原則進行規范管理。實施農村最低生活保障制度，保障農村生活困難百姓的生存，是政府必須履行的職能，及時足額的資金投入是保證這一制度得以有效實施的前提；必須高度重視農村最低生活保障制度資金籌集機制的完善和創新。

2、科學制定農村低保標準

農村低保保障標準的制定，是其發揮作用的關鍵所在。確定最低生活保障標準，既要保證保障對象的最低生活需要，又要克服完全依靠低保的等靠思想；既要考慮地區間標準大體 一致，又要考慮地區間的發展水平差異性。

首先，我國各省經濟發展情況不一，居民生活水平差異較大，很難制定適合全國的農村低保標準。因此，制定農村低保標準時，應從各地區實際情況出發，綜合考慮農民最基本的物質生活需要、農村經濟發展水平、地方財政的承受能力、物價上漲等方面因素。其次，由于社會保障給付具有剛性，為了更好地推進農村最低生活保障制度，在制度建立初期應當以“低標準、廣覆蓋”為原則，標準可以略低，但應維持在國家貧困線以上。最后，影響農村低保標準的因素是不斷變化的，保障線標準應隨著這些因素的變化而根據實際情況進行調整。各地應當在全面考慮以上因素的基礎上，確定一個科學可行的最低生活保障線參照系數。

3.建章立制、規范管理

各地要依據實際情況，盡快制訂具體的實施方案或實施細則，逐步建立健全農村低保申請、審核、評議、公示、審批制度，確保農村低保每個工作環節的公開、公平、公正。要加快低保信息網絡化建設，提高規范化、制度化、科學化管理水平。要加強農村低保對象的動態管理，定期進行審核，對符合條件的要按照規定的程序及時納入保障范圍；對不符合條件的要及時取消其農村低保待遇。要規范檔案管理，健全對象資料，做到有據可查。要嚴肅工作紀律，對違反政策為不符合條件的申請對象辦理農村低保手續，或者不為符合條件的申請對象辦理的有關工作人員，依照有關規定追究責任。

三、結論

我國農村的最低生活保障制度，是國家和社會為保障收入難以維持其最基本生活的農村貧困人口，建立的一種新型的社會救助制度。經過近幾年的發展，我國的農村最低生活保障工作已取得了一定成果，但其畢竟是擺在我們面前的新課題，無論在制度建設還是在實踐環節都還存在諸多問題，亟待解決。