第一篇：淺析我國城鄉最低生活保障工作

淺析我國城鄉最低生活保障工作

——以杭州市余杭區的低保工作為例的分析

班級：社區0331 學號：030233150 姓名：

社區0332 030233245

[內容摘要] 最低生活保障制度是實現國家長治久安的社會穩定機制、經濟調節機制和政治調節機制。建立居民最低生活保障制度，有利于化解社會矛盾、維護社會穩定、促進社會公平、保證深化改革、擴大開放、促進發展，是一項社會效益極佳的民心工程。但是，由于我國經濟、社會結構急劇轉型，在推進最低生活保障制度和實現“應保盡保”的工作中產生了一些問題，并制約著最低生活保障制度的調節作用。研究最低生活保障制度問題，提出相應的建議，對構筑城鄉一體化最低生活保障制度有著重要意義。

[關鍵詞] 城鄉 最低生活保障 建議

本文所稱的“低保”是指“城鄉居民最低生活保障”（簡稱“低保”）。隨著社會、經濟的不斷發展，我國部分地區的農村居民也開始享受低保。本文就浙江省杭州市余杭區最低生活保障狀況為例，對其運行過程中存在的問題進行闡述，并提出相關的建議及對策。

一、最低生活保障工作基本情況

根據浙江省人民政府令[2001]131號文件中規定：家庭人均收入低于其戶籍所在的縣（市）或設區的市的最低生活保障標準的居民、村民，除《浙江省最低生活保障辦法》有特別規定的外，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。

余杭區自1996年實施最低生活保障制度以來，通過多年的實踐，已建立了一套以政府投入為主、社會幫扶為輔的低保模式，初步構建起區、鄉鎮（街道）、村（社區）三級低保工作網絡。低保工作在不斷完善，特別是在實行應保盡保后，保障面不斷擴大。到2006年3月，全區有低保對象4586戶，10511人，約占全區總人口的1.29%，月支出保障金達八十多萬元，基本實現了動態管理下的應保盡保、應補盡補。

二、最低生活保障工作中存在的問題

隨著城市化進程的加快和市場經濟的進一步深化發展，最低生活保障在實施過程中相繼暴露出了一些問題。余杭區低保工作在基本實現應保盡保的情況下，同樣也暴露出了一些問題，主要體現在以下幾個方面：

（一）救助對象

現行低保政策對救助對象有所區別，但總體來看，政策對救助對象區分的不夠詳細：一是對不同情況的救助家庭沒有區別。現行政策僅僅關注救助對象的收入情況，而對其支出情況、需求情況考慮的不夠，由此造成了救助效果不同，因為收入相等的不同類型家庭，他們的生活支出情況，往往存在較大的差異。家庭中有重病患者或是有孩子上學，他們的生活開支要高得多。二是對不同人數的救助家庭沒有區別。對單人戶、雙人戶、多人戶以及單親家庭、老人家庭實行同一個保障標準，顯然會對實際保障作用有影響，因為單人戶與雙人戶、多人戶相比，一個人的日常生活成本要高得多，所以，在獲得相同保障金情況下，其救助效果也不相同。單人戶的生活相對困難，這種情況在單親家庭、殘疾人家庭、獨居老人家庭中會表現得更加突出。

目前的低保政策，對于低保對象的界定僅是以家庭成員的收入來考慮，沒有考慮因病致貧等因素，這就出現了救助不公平問題。一些家庭收入高于低保標準，但因其家庭成員患重大疾病，生活水平低于低保標準。這類困難人員得不到救助，造成救助不公平現象的存在。

（二）進來容易退出難

無業家庭的低保收入和就業家庭的總收入差距不大，目前余杭區城鎮低保標準為260元，一個三口之家，如無任何收入，每月可領低保金780元，但如有一人出去工作，每月收入600元，再給予低保補差，家庭收入還是780元。現行政策對低保對象的優惠較多，比如低保家庭除了享受每月一定補貼外，還在租房、水費、使用管道煤氣、繳納治安聯防、衛生清潔費等方面享有不少優惠，有的甚至全免；如遇到大病、子女讀書，政府還將給予一定資助等。因此，一些家庭寧愿享受低保政策的扶助，也不愿意出去找工作，造成政府買單養懶漢。同時也使得一部分人產生錯誤的思想認識，一是“政府的錢不要白不要”；二是相互攀比，“他困難，我也困難，他吃我也吃”；三是下崗了、失業了，單位不給錢，就找政府要；四是一旦入保，就不再退保，以吃低保為榮。

（三）“老養小”與“人戶分離”

《杭州市市區居民最低生活保障實施辦法》的有關規定提出，低保人員與其父母是同一個戶口并共同生活的，其父母的收入也要計算在家庭收入內。一些老人辛苦一輩子，本身退休養老金就十分微薄，又要倒貼給子女，不符合《憲法》關于“子女有贍養父母義務”的原則精神。

按照國務院《城市居民最低生活保障條例》規定，低保必須在戶籍所在地申請。近年來，隨著城市建設和改造步伐的加快，使人員居住分散，人戶分離的矛盾十分突出。人戶分離現象的大量存在，既增加了收入和就業情況核實等工作的難度，也造成了地區間的矛盾，從而影響到低保工作的正常受理。一是入戶調查難。如申請者與親屬同住，其家庭財產和生活水平很難確定。二是公示難。如申請者居住在其他地區，就使張貼公示失去意義。三是監督難。享受低保者如為隱性就業，又不向相關部門如實匯報收入情況，則造成低保失實。

（四）家庭收入調查核算難 政策規定，低保對象的保障金是按其家庭月人均收入與所在最低生活保障線之間的差額加以確定，差多少補多少，因此，對申請人家庭經濟狀況進行調查與核算，是實施社會救助的前提，是保證社會救助公開、公平、公正的基礎性工作。從現狀來看，在家庭收入核算上，缺乏一套科學合理的方法，給低保工作帶來了極大的困擾。申請人申報的情況，有的與實際收入有明顯差異，有些申請人的隱性收入無法確定，騙保現象也有發生。如：（1）申請者所在單位出具的證明不統一，有的只計算基本工資，不算獎金、津貼，造成證明上的收入小于實際收入；（2）個體經營戶的收入不易核實，多數情況下只能申請者報多少就是多少；（3）有的職業，如營銷員，單位只發保底工資，其余的如業務提成，單位未必掌握，因而也無法證明其實際收入；（4）有的人在外面有工作，但由于現在鄰里交往較少，向鄰里進行調查較困難，致使其在申請低保時，隱瞞了這部分收入。

（五）低保工作人員不足及對政策把握不夠

由于低保標準提高，使越來越多的下崗失業人員等困難群體進入享受最低生活保障者行列。近年來，余杭區低保人數猛增，從1997年的1605戶3232人到目前的4586戶10511人，10年間，低保人數增長了2.25倍。現在低保人數已占到全區總人口的1.29%，并每月持續增長。目前鄉鎮、街道低保工作人員都是兼職的，對低保工作要求的入戶調查、組織參加公益勞動、征求群眾意見等工作，無法一一實施。同時，鄉鎮、街道基層民政干部調動較快，低保工作經費和機構也沒有得到完全的落實，低保工作還停留在手工操作階段，無法達到低保工作信息化、網絡化管理的要求。低保工作的現有力量跟不上形勢的需要，很難做到動態管理。

工作人員素質的高低和對政策理解的不同，在低保調查審核中存在把關松緊不一的現象。對一些政策沒有規定的情況，缺乏統一標準。

（六）就業和低保工作未能有效銜接

在享受低保的人員中，有一半屬于30至50歲有勞動能力的人員。這些人的就業安置難問題，給低保工作、政府財政帶來很大壓力。目前救助與就業，民政和勞動部門互不相連，社會保障管理信息網絡不健全，造成低保管理的斷層。

（七）“低保證”發放過程中出現的新情況

一張“低保證”有很高的使用效益，減免房租、減免學費、住房拆遷、廉價租房申請、看病掛號等都能使用“低保證”，擁有“低保證”，就可以享受諸多福利待遇。致使很多居民千方百計編造條件。這與國家制定低保制度的初衷相悖，對低保工作的正常進行也產生不利影響。

（八）公益勞動工作沒有跟上

《城市最低生活保障條例》規定：“在就業年齡內有勞動能力但尚未就業的城市居民，在享受最低生活保障待遇期間，應當參加其所在居民委員會組織的公益性社區服務勞動”。這項工作在各個鄉鎮（街道）開展的并不平衡，一些鄉鎮（街道）重視，一些鄉鎮（街道）不重視，個別鄉鎮（街道）一次也沒組織低保戶參加公益勞動，缺乏具體的操作規定。

三、解決“低保”問題的建議

由于各地經濟和社會發展的不平衡，最低生活保障制度在實施過程中，需要進一步健全和完善，必須根據本地區的實際情況，制定和實施建立和健全本地區最低生活保障制度。

（一）加強審核監督力度

充分發揮社會力量、職能部門力量，加強對低保審批的監督力度，除進一步健全完善審批結果公開制度外，將低保審核的重心放在村（社區）、鄉鎮（街道）。建議村（社區）成立低保評估小組，對低保申請者進行資格（包括其參加公益性服務勞動的情況）評估；鄉鎮（街道）建立低保工作聯席會議制度（或建立低保工作服務中心），每月對鄉村（社區）上報的低保申請資料進行復核；區一級對鄉鎮（街道）上報的對象做原則審核。

（二）對人戶分離對象實行“雙重管理”

戶籍所在地負責救助金的支出，居住地負責管理、收入等工作。上級財政部門運用資金調控手段對因人戶分離引起的人口導入區給予適當補助，以解決部分困難地區財政與救助任務不成比例的問題。加強對人戶分離救助對象的科學管理，減少地區差別或相互推諉所產生的矛盾，使社會救助工作逐步走向科學化、規范化、法制化。逐步改善現行戶籍制度，實現遷徙、居住自由。

（三）搞好政策配套

當前低保工作面臨的許多問題，如“老養小、小不養老”、因病致貧、低保標準與就業動力的矛盾等都與政策不配套有關。政府要加強對貧困家庭進行救助的具體辦法研究和制定工作，完善低保家庭收入的方法，出臺鼓勵低保對象就業的有關政策及其它相關措施。

（四）加大公益勞動的組織力度

組織低保戶參加村（社區）公益勞動是增強低保戶勞動觀念、使其重新回歸社會的有效途徑。成立由街道民政科或社會保障站負責人為社長、低保戶中的優秀分子為副社長的公共服務社，參加者按勞取酬，工資由用工單位支付，以鼓勵低保戶勞動脫貧。也可以在一定程度上緩解低保戶增加帶來的財政壓力。針對低保對象以身體不好為借口，不參加公益勞動或不從事社區介紹的工作這一問題，建議建立貧民醫院或指定幾家醫院鑒定低保對象的身體狀況。

（五）加強基層工作力量，工作重點放在村（社區）

發揮鄉鎮政府（街道辦事處）和村（社區）居民委員會的作用，建立健全基層最低生活保障管理服務網絡。建立和完善低保資格評議和公示制度，由村（社區）居委會、村（社區）民警和村民（居民）代表等組成低保資格評審小組，討論評議本村（社區）低保對象資格等事宜。困難群眾提出申請后，村民委員會（居委會）將其家庭收入情況、困難程度向轄區村（居）民公示，接受社會和群眾的監督。對有爭議的困難家庭，評審小組征求群眾意見，進行調查核實，減少騙保現象發生。

（六）進一步加強調查研究工作

隨著改革的深入，低保工作的范圍和標準在不斷調整，現行低保政策中沒有涉及到的新情況、新問題為低保條例的落實增加了難度。面對新的形勢和工作任務，要加大調研工作的力度，全面掌握社會主義市場經濟體制下城市困難群體的基本情況，發現問題、解決問題，為完善立法提供依據。

除上述這些之外，還須加強低保工作力量，改變低保工作人員不足的想象，提高低保工作人員的綜合素質；建立就業幫扶機制，針對困難家庭的不同情況，采取多種形式的社會救助、幫扶，設立就業幫扶基金，鼓勵低保對象發展生產，走上脫貧道路；家大輿論宣傳力度，使群眾了解低保標準和相關政策，使執法部門和工作人員提高認識，切實把工作做好；推進低保工作的信息化和社會化管理，提高低保工作效率和動態管理水平。

低保工作是當前我國社會保障體系的重要組成部分，是維護和保障困難群體基本生存權的一項根本措施。加強低保信息化建設，改進工作手段，實施分類救助，增強救助效果，逐步建立起最低生活保障制度為基礎，以養老、醫療、教育、住房、司法等專項救助為輔助，以社會互助為補充，政府責任意識明確，城鄉一體化、組織網絡化、管理社會化、保障法制化，與經濟社會發展水平想適應的新型社會救助體系，對維護社會穩定，促進經濟和社會事業健康發展起著只管重要的作用。

[參考文獻] [1] 余杭區民政局社救科 救災救濟工作文件匯編（內部資料）杭州市余杭區民政局 2005.5 [2] 費梅平社會保障概論（第八章）華東理工大學 2005.7 [3] 中國人民大學 社會保障制度 中國人民大出版社 2002.2 [4] 余杭民政信息網 http://www.tmdps.cn/

第二篇：城鄉最低生活保障申請書(樣本)

附件1

城鄉最低生活保障申請書（樣本）

XX縣農村居民最低生活保障書面申請書

（樣本）

鎮（鄉）人民政府：

我系村委員會組家庭戶主，現年歲。我代表家庭申請農村最低生活保障。

一、家庭成員情況：全家共有人，其中殘疾人、患重病人。

二、家庭收入情況：家庭現有承包地畝，去年農作物收入元，養殖業收入元，打工等收入元，其它收入元，共計年收入元；

三、家庭貧困原因：

（）因病、（）因殘、（）臨時災難、（）年老體弱、（）生存條件惡劣、（）其它等。

申請人（戶主）簽字、按手印：

年月日

XX縣城市居民最低生活保障書面申請書

（樣本）

社區居委會：

我系社區幢單元樓號家庭戶主，現年歲。我代表家庭申請城市最低生活保障。

一、家庭成員情況：全家共有人，其中殘疾人、患重病人。

二、家庭收入情況：

三、家庭貧困原因：

（）因病、（）因殘、（）臨時災難、（）年老體弱、（）失業、（）其它等。

申請人（戶主）簽字、按手印：

年月日

第三篇：城鄉最低生活保障工作調研報告

城鄉最低生活保障工作調研報告

2月21日，*縣人大常委會副主任帶領社會建設工委和教科文衛工委組成人員調研城鄉最低生活保障工作情況，通過走訪低保戶、聽取匯報、座談交流等方式，對我縣城鄉最低生活保障工作情況有了較為全面的了解。現將調研情況報告如下。

一、基本情況。

近年來，我縣低保工作各項政策嚴謹、制度完善，運作規范、成效顯著，城鄉困難居民的生活得到了基本保障。2021年，全縣城鄉最低生活保障對象14654戶，28644人，全年累計救助347026人次，發放低保金及補貼1.59億元。

（一）低保政策不斷完善。

2021年縣政府多部門聯合出臺文件，將10079名脫貧人口和701名防返貧監測對象納入低保，為城鄉低保工作的有序運行提供了保障，鞏固了脫貧攻堅成果。

（二）低保管理不斷規范。

對低保對象實行動態管理，堅持線上線下同步公示，嚴格審批程序，將第三方核查和鄉鎮互查相結合，確保應保盡保、應退盡退。

（三）保障水平不斷提高。

自2021年7月起，我縣低保標準由每人每月641元提高到每人每月673元，初步形成了低保標準與經濟發展、人民群眾生活水平同步增長機制。

二、存在問題

（一）低保相關政策法規宣傳廣度、深度不夠。

對低保相關政策條例宣傳不夠深入，造成部分群眾對低保政策認識不足、理解不到位。

（二）動態管理不到位，進退機制不健全。

動態管理缺乏專業管理機構及專業人員，管理較為粗放。低保對象與政府機構中信息存在不對稱，且工作人員較少，入戶復核覆蓋率低。

（三）信息共享不暢，審核把關標準有待提高。

低保對象的家庭經濟收入核查涉及到銀行、工商、稅務等多部門，由于信息共享不暢，不能及時把握低保對象的有關信息，容易造成“錯保”“漏保”現象。

三、幾點建議

（一）加大宣傳力度，增強政策宣傳效果。

縣政府及相關部門要采取多渠道、多形式，定期深入城鄉對低保政策進行宣傳，加強宣傳廣度和深度，不僅要讓直接受益群眾知曉政策，也要讓非直接受益群體知曉、了解政策，這樣更加有利于接受群眾監督，更加有利于城鄉最低生活保障工作的公開、公平、公正。

（二）健全就業服務體系，助力從源頭解決問題。

一是加大就業政策宣傳，提高低保人員對相關就業政策的知曉率，教育引導低保戶樹立正確的就業觀；二是加強就業培訓力度，提高培訓內容的針對性、適應性和有效性；三是建立就業信息平臺、就業信息庫，為低保人員及時提供相關就業信息；四是拓寬就業渠道，將農村低保資金救助與鄉村振興有機結合，積極扶持低保戶創業、就業，真正變“輸血”為“造血”。

（三）加強制度建設，強化動態管理。

一是健全完善制度，促進低保管理制度化、規范化，切實發揮兜底作用；二是嚴格動態管理，進一步細化低保核查、嚴格審核程序；三是整合信息資源，實現信息共享，著力解決入戶調查難、數據不準確問題，進一步提高低保工作信息化水平。

第四篇：城鄉最低生活保障資金管理辦法

財政部 民政部

關于印發《城鄉最低生活保障資金管理辦法》的通知

財社〔2012〕171號

各省、自治區、直轄市財政廳（局）、民政廳（局），新疆生產建設兵團財務局、民政局：

為貫徹落實《國務院關于加強和改進城鄉最低生活保障工作的意見》（國發〔2012〕45號），進一步加強城鄉最低生活保障資金管理，財政部、民政部制定了《城鄉最低生活保障資金管理辦法》。現印發你們，請遵照執行。

附件：城鄉最低生活保障資金管理辦法

財政部 民政部 2012年9月28日

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城鄉最低生活保障資金管理辦法

第一章 總 則

第一條 為進一步加強城鄉最低生活保障（以下簡稱城鄉低保）資金管理，提高資金使用效益，確保城鄉困難群眾基本生活，根據國家有關法律法規和財政部專項補助資金管理有關規定，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱城鄉低保資金是指按照國家有關規定用于保障城鄉低保對象基本生活的專項資金,包括城鄉低保金和城鄉低保對象價格補貼、節日補貼等臨時或一次性的生活補助資金。

第三條 城鄉低保資金管理應遵循以下原則：

（一）預算管理科學精細。合理編制城鄉低保資金預算，提高低保資金預算的科學性、完整性；加強預算執行管理，注重績效考評，完善資金分配辦法,提高預算支出的均衡性和有效性。

（二）保障標準動態調整。根據物價變動情況和經濟社會發展變化適時調整城鄉低保標準，切實保障低保對象基本生活。

（三）管理信息公開透明。加強低保資金管理的信息公開工作，依法公開相關政策、數據等信息，嚴格執行低保對象審批和資金發放的公示制度，確保補助資金用于符合條件的困難群體，實現低保對象的“應保盡保、應退盡退”。

（四）資金管理規范安全。規范城鄉低保資金管理程序，健全監督機制，確保城鄉低保資金專項管理、分帳核算、專款專用。完善資金支付和發放管理，簡化環節，提高效率，確保城鄉低保資金及時足額地發放到低保對象手中。

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第二章 資金籌集

第四條 城鄉低保資金的籌集渠道包括各級財政預算安排的資金、社會捐贈收入等。

各級財政部門應將城鄉低保資金納入同級財政預算。同時，通過財稅優惠政策，鼓勵和引導社會力量提供捐贈和資助，多渠道籌集城鄉低保資金。

第五條 各級民政部門應按照預算編制要求，根據低保對象人數、低保標準、補助水平和滾存結余等有關數據，認真測算下城鄉低保資金需求報同級財政部門。經同級財政部門審核后，列入預算草案報本級人民代表大會批準。上級財政部門應按規定及時下達城鄉低保補助資金預算指標，以提高下級財政部門預算編制的完整性。

各級民政、財政部門應規范城鄉低保基礎管理工作，加強基礎數據的搜集和整理，確保相關數據的準確性和真實性，為城鄉低保資金預算的編制提供可靠依據。

第六條 在預算執行過程中，如需調整城鄉低保資金預算，應由各級民政部門根據實際情況向同級財政部門提出申請，經財政部門審核并按規定程序報批后實施。

第七條 城鄉低保資金年終如有結余，可結轉下一繼續使用。城市低保資金和農村低保資金年終滾存結余一般均不得超過其當年支出總額的10%。

第八條 各級財政部門應當將城鄉低保工作經費納入財政預算，綜合考慮城鄉低保工作量等因素予以合理安排。基層城鄉低保工作經費不足的地區，省市級財政給予適當補助。城鄉低保工作經費不得從城鄉低保資金中列支。

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第三章 資金分配

第九條 縣級以上財政部門應當會同民政部門按照公開、公平、公正的原則，采取因素分配等方法，科學合理地分配城鄉低保補助資金，強化“以獎代補”機制，以加強最低生活保障管理工作。

因素分配方法主要依據城鄉低保對象數量、地方財政困難程度、城鄉低保資金安排情況等因素；以獎代補主要依據城鄉低保資金績效評價結果。

中央財政城鄉低保補助資金重點向貧困程度深、保障任務重、工作績效好的地區傾斜。

第十條 各級財政、民政部門應建立健全城鄉低保資金績效評價制度，對制度實施和資金使用的效果進行評價。績效評價的主要內容包括資金安排、預算執行、資金管理、保障措施、組織實施和實際效果等。

第十一條 中央財政應當于每年9月30日前按當年扣除一次性補助之外的城鄉低保補助資金實際下達數的一定比例（不低于70%、不超過當年預算數），將下一城鄉低保補助資金預算指標提前通知地方。中央財政提前通知地方預算指標后的剩余部分，應當在次年全國人民代表大會批準預算后90日內盡快下達。

各省級財政部門應相應建立城鄉低保補助資金預算指標提前通知制度。在接到中央財政提前通知預算指標后的30日內，連同本級安排的下一城鄉低保補助資金預算指標提前通知部分一并下達各地市縣，提前通知文件同時報送財政部、民政部。

第四章 資金發放

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第十二條 城鄉低保資金原則上實行社會化發放，通過銀行、信用社等代理金融機構，直接發放到戶。

縣級財政、民政部門應當以低保家庭為單位為其在代理金融機構開設專門賬戶，代理金融機構不得以任何形式向城鄉低保對象收取賬戶管理費用；實行涉農資金“一卡(折)通”的地方，應當將農村低保資金納入“一卡(折)通”，統一發放。

第十三條 縣級民政部門應當及時將低保對象花名冊及當期發放的低保資金數額清單報同級財政部門，財政部門應當按照財政國庫管理制度有關規定及時審核并支付資金。

第十四條 城鄉低保金應當按月發放，于每月10日前發放到戶。個別金融服務不發達地方的農村低保金可以按季發放，于每季度初10日前發放到戶。

城鄉低保對象價格補貼、節日補貼等臨時或一次性的生活補助資金，應當按照有關要求及時足額發放到戶。

第十五條 終了，地方各級民政部門應按照規定認真做好城鄉低保資金的清理和對賬工作，并按要求向同級財政部門報送城鄉低保資金執行情況及相關說明。

第五章 監督檢查

第十六條 各級財政、民政部門和經辦人員應嚴格按規定使用城鄉低保資金，不得擅自擴大支出范圍，不得以任何形式擠占、截留、滯留和挪用，不得向低保對象收取任何管理費用。對違規使用低保資金的，按有關規定嚴肅處理。

各級財政、民政部門應當建立健全財務管理制度，健全城鄉低保資金發放臺賬，做好與金融機構的定期對賬工作。

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第十七條 各級財政、民政部門應建立健全城鄉低保資金信息公開制度,對資金的管理辦法、分配因素和使用情況等，積極主動向社會公開并接受監督。

第十八條 各級財政、民政部門應建立健全對資金安排、預算執行、資金管理、保障措施、組織實施和實際效果等的資金監督檢查制度，定期或不定期地進行檢查，及時發現和糾正有關問題。

財政部駐各地財政監察專員辦事處在規定的職權范圍內，依法對城鄉低保資金的使用管理進行監督檢查。

第十九條 各級財政、民政部門應自覺接受審計、監察等部門和社會的監督。

第六章 附 則

第二十條 各省、自治區、直轄市財政、民政部門應參照本辦法，結合當地實際，及時制定本行政區域城鄉低保資金管理辦法。

第二十一條 本辦法自公布之日30日后起實施。第二十二條 本辦法由財政部、民政部負責解釋。

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第五篇：畢業論文-淺析我國農村最低生活保障問題

淺析我國農村最低生活保障問題

我國是一個農業大國,13億人口中有8億在農村,農村社會保障是我國社會保障體系極其重要的組成部分。但受傳統城鄉二元結構模式的影響,造成現在我國城鄉發展極不平衡,在城市社會保障體系基本建立的同時,農村社會保障卻存在著保障水平低、社會化程度低、政府扶持力度小、覆蓋范圍窄、法律制度缺失等諸多問題。適時建立健全農村社會保障體系,實現“生有所靠，老有所養，病有所醫”，有利于實現社會公平,維護社會穩定,促進城鄉融合和共同發展,是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、全面實現小康社會建設目標的必然要求和重要體現。而生有所靠是社會穩定的基礎

一、生有所靠——建立農村最低生活保障制度

最低生活保障制度是現代社會保障制度的重要環節，是公民生存權利得保護的主要體現。農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救助制度，對于農村困難群體來說，可算是“雪中送碳”，是促進農村和諧的“助推器”。

傳統的社會救濟制度，是對農村“三無”人員和因天災人禍造成生活困難的農民家庭，以及其它需要救濟的對象進行的定量救濟和臨時救濟，存在著范圍過窄，標準過低，工作隨意性大更問題。建立農村最低生活保障制度是對傳統農村社會救濟制度的重大改革和完善，它能極大地提高農村社會救濟工作的法制化和規范化水平，真正筑起農村社會成員生活保障的最后防線。

社會保障體系具有社會安全網和問題器的作用，而最低生活保障線制度則是社會穩定發展的最后一道安全網。最低生活保障制度具有收入補償功能，能夠保證社會全體成員滿足最起碼的生存需要，使生活在社會最低的勞動者不至因無法謀生而鋌而走險，這就消除或減少了社會**和不安定因素，有利于社會安定。同時，社會保障的收入分配和再分配功能，起著市場經濟條件下人際關系的平衡器作用，在一定程度上消除或減少了社會分配不公引起的社會矛盾，消除或減少了市場經濟自發性缺陷對社會生活產生的諸多不良影響，有利于形成安定的社會環境和穩定的社會秩序。同時，人類和諧共存是社會發展的終極目標，而人際關系調整的基本點是經濟利益的調整，社會保障正是從這個基本點著手起著人際調節器的作用。

農村最低生活保障制度的現狀和存在的問題

農村低保工作缺乏法律保障和組織保證。盡管在1996年頒布了《農村社會保障體系建設指導方案》，農村的最低生活保障較之過去有了長足的進步；但整體上仍然沒有超越行政指導的范疇，沒有從立法上來保障廣大農民作為國家公民應享有的受保障的權利。

農村低保資金難以落實到位。資金問題是困擾我國農村低保工作開展的核心問題。我國各地普遍將地保資金列入財政預算。由各地政府同一負擔，由于各地經濟發展水平不同，縣，鄉負擔的保障金，仍有部分地方難以落實。客觀原因是低保資金來源渠道單一，完全依靠財政投入。那些特別需要最低生活保障的地區或者貧困人口較多的地區，又往往是經濟欠發達的地區。財政收入有是十分有限，隨著最低生活保障面的逐步擴大，政府必然面臨籌集保障資金的困境，最低生活保障基金會面臨更大壓力。

農村低保對象和最低生活標準的確定存在一定的難度。目前，最低生活保障對象要經過村，鄉，縣逐級確定。首先個人向村民委員會提出申請，經核實后提交村民委員會討論通過，再交鄉鎮人民政府審定，最后報縣級民政局比準。但在實際認定和操作中存在一定的難度。和城鎮居民相比，農村居民手收入有其自身特點，使得在收入界定上存在一定的困難；收入難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化中，存在較大隨意性。二是收入不穩定，鋤農作物收成的季節西哪個及受自然災害的影響較大之外，外出務工人員的增加，也增大了收入的不穩定性。同時對于最低生活標準的確定也是難題。國際上對最低生活標準的確定有多種方法，其中有絕對標準算法更為適合中國國情。首先確定居民甚或必須消費的項目，及其最低需求量。然后計算其價格之和就是最低生活表彰標準。

建立農村最低生活保障制度的基本原則。在保障對象上，剪除“應保盡保”的原則。農村低保制度以全體農村絕對貧困居民為保障對象，確定保障對象的唯一根據是其全年人均收入水平抵于當地農村規定的最低生活標準。

在保障標準上，堅持標準適度，量力而行，動態調整的原則。確定最低生活保障標準，既要保證保障對象的最低生活需要，又要克服完全依靠低保的依賴思想；既要考慮地區標準大體一致，又要考慮地區間的發展差距帶來的標準上的差距。由于社會保障給付具有剛性，最低生活保障標準在確定時宜低不宜高，隨著經濟的發展，逐步提高保障標準。

保障資金上，堅持多渠道籌集保障資金的原則。籌集資金是開展農村最低生活保障制度建設的核心問題。政府有責任保障農民群眾的基本生活，資金來源應以政府財政為主。但目前我國經濟還不發達，財政能力有限，農民人口基數大，國家無力全部包攬，保障資金的籌集應由國家，集體和社會共同承擔，共盡責任。

在保障方式上，堅持貨幣，實物，服務保障相結合的原則。農村貧困人口的貧困除表現為收入低下外，在生活的各個方面都存在著很大的困難，多種形式的保障方式，既可以發揮綜合效應，從多方面解決保障對象的實際困難，又可以減輕保障資金不是的壓力。

在保障管理上，堅持依靠基層政權和群眾自治組織的原則。農村最低生活保障制度本質上是面對千家萬戶的社會工作，必須依靠基層政權和基層自治組織。因此，建立農村低保制度要與農村基礎呢感政權和群眾自治組織建設緊密結合，尤其是村務公開，民主管理相結合。

構建農村最低生活保障制度的對策。

最低生活保障制度覆蓋范圍應是一個國家的全體公民，無論是城鎮居民，還是農村居民。只要具備了享受最低生活保障的條件，便可以自主提出申請。因此。合理科學的界定農村居民最低生活保障制度的保障對象是建立和完善農村低保制度的基礎。原則

上，農村最低生活保障制度的保障對象應該是最需要保障的困難群體。但在具體實施方面，各地應在全面掌握貧困家庭的成員結構，收入水平，生活費支出，???.原因等情況的基礎上，結合所確定的最低生活保障標準，對農村低保對象實行分類救助政策，分類別，分情況的制定出保障對象的條件與范圍，并嚴格按照審批程序后進行操作，具體的保障對象，主要有以下人員：一是無依靠無生活來源，無勞動力的孤老殘幼；二是主要成員因嚴重殘疾疾病而喪失勞動能力的重殘家庭；三是個人平均收入水平低于當地生活水平的居民；四是因資源極度缺乏地區的貧困人口；五是由于突發性災害造成生活暫時困難的家庭；六是其它特殊救濟對象。科學確定農村居民最低生活保障制度的保障標準

最低生活保障制度能否發揮其應有的功能，關鍵在于能否科學地制定最低生活保障標準，由于各地區往往發展不平衡，生活水平差異較大，所以在指定農村最低生活保障時，一定要考慮我國的國情，按照既要保障貧困人口的基本生活有要 克服其依賴思想的原則，從各地區出發，確定一個科學可行的保障標準，保障標準一般考慮以下四個方面的因素：一是維持農民最基本生活的物質需求。各地要在認真調查研究的基礎上，準確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出。二是農村經濟發展水平。主要考慮當地的人均國民生產總值，農民人均純收入等指標。三是地方財政和村集體的承受能力。四是物價上漲指數。由于上述四素不斷變化，故保障標準應隔一段時間調整一次。

完善農村居民最低生活保障制度的資金措施機制

資金問題是建立農村最低生活保障制度的核心問題。現行的農村低保制度主要采取市，縣財政分擔，省財政給予適當補助的籌資模式。經濟好的東部沿海地區問題不大，但經濟欠發達的中西部地區尤其國家級，省級貧困縣的財政壓力很大。建立國家與地方財政共同分擔機制，無疑是實現農村低保制度財政可持續的制度保障。集體建議是，中央財政應該安排低保資金，重點支持中西部地區，適當兼顧東部部分困難地區。根據我城市低保制度的實踐和國外經驗的借鑒。農村低保資金的籌措應以省上財政投入為主，市縣財政配套為輔。同時，為了確保最低生活保障對象都能享受或領取足額的保險金，可以通過征收社會保障稅，以及建立最低生活保障基金會的辦法，解決最低生活保障資金籌集難的問題，征收社會保障稅有一定的起征點，收入低于起征點的農民不在此列，而他們又可以享受最低生活保障。同時，還要發揮社會捐贈和社會救助的補充作用，加快農村居民最低生活保障制度的立法與配套改革。

首先，應盡快制定社會保障立法體系，建立社會保障基本法。在基本法中應對社會保障的對象，范圍，實施，社會保障基金的籌集和管理，社會保護臟機構的設置，公民享受社會保障的程序，侵害公民社會保障權利行為的處置更做出具體規定。其次，抓緊指定和完善農村最低生活保障項目的規章制度。主要內肉包括保障對象，范圍，保障方式，保障對象的家庭收入計算，保障金的申請，審批程序，保障金的發放與變更。保障金的籌集和管理以及相關部門和鄉鎮職責，機構人員。再次抓緊地方立法，完善實施細則。在農村社會保障基本法未出臺前，用地方法老規范農村社會低保工作，就顯得特別

重要。即使基本法出臺后，各地方可根據基本法的精神，結合本地實際，制定出適合當地情況的地方法規和規章制度。最后，建立健全低保工作的有關工作機構，配備工作人員。許多市，縣民政局都沒有專門的低保科，低保工作均是由救災救濟科統一負責，農村低保最基礎性的調查在鄉，鎮，村，而低保對象的確認必須通過民政局。由于人手有限，在短時期要完成低保對象的調查，審核，這就很難完全保證工作的客觀，公證和細致。因此必須要有足夠的人員從事低保工作，保證低保工作的順利進行。