第一篇：南陽市最低生活保障制度發展狀況調查報告

南陽市最低生活保障制度發展狀況調查報告

摘要通過對社區居委會“低保”專干委員的訪談，及對社區100名居民的問卷調查，以了解南陽市城市居民最低生活保障制度的實施狀況。調查發現，居民對最低生活保障制度的相關法規和政策了解不夠，對貧困的認識存在偏差，大多數居民認為最低生活保障制度規定的“貧困線”過低，其公平性、公開性存在較大問題等等。

關鍵詞最低生活保障制度實施狀況調查

一、導言

城市居民最低生活保障制度，是政府對城市貧困人口按最低生活保障標準進行差額救濟的社會救助制度（根據1999年9月國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》）。這一制度是我國社會經濟體制改革的必然產物，它的建立體現了我國政府完善社會保障體系的努力。我國社會保障改革的目標就是建立統一、規范和完善的社會保障體系，建立獨立于企業事業單位之外、資金來源多元化、保障水平規范化、管理服務社會化的有中國特色的社會保障體系。而城市居民最低生活保障制度是我國社會救助科學化、規范化城市社會保障制度的重要一環，是最后一張“安全網”。

最低生活保障制度的實施過程城市居民最低生活保障制度的建立經歷了一個由點到面、由不完善到逐步完善的過程。最早實施居民最低生活保障制度的城市是上海。1992年，上海市就召開了專門會議，會議要求各級領導部門從正確處理改革、發展與穩定三者關系的高度，認識建立最低生活保障制度的重要性和緊迫性。1993年6月 , 上海市民政局在調查研究的基礎上，采用市場菜籃子法和恩格爾系數法，根據當時的物價水平確定了保障標準，提出了建立城鎮最低生活保障線的方案，經報請市政府同意，與有關部門一道下發了《關于本市城鎮居民最低生活保障線的通知》。當年，有 7680 位城鎮居民通過這一制度得到了基本生活保障。上海市的實踐引起了民政部的注意，民政部認為這種做法代表了民政事業改革的新方向和新思路。在1994年召開的第十次全國民政工作會議上 , 民政部長多吉才讓提出，對城市社會救濟對象，要逐步按當地最低生活保障標準實行救濟，1995年至1996 年，部分沿海城市開始進行居民最低生活保障制度的試點工作。與此同時，全國部分省、直轄市、各計劃單列市也在積極調查研究，進行準備工作。1996年 3 月，第八屆全國人大十次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》明確提出 “建立城市居民最低生活保障制度”，這樣就大大推動了相關工作的開展。到1996年底，全國已有101個城市建立了居民最低生活保障制度。

1997年9月，國務院發出《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求把建立城市居民最低生活保障制度當作一項重要工作來抓，并提出要合理確定保障對象的范圍和保障標準，認真落實最低生活保障資金，要求各地政府加強領導，倡導社會互助。該通知規定了完成這項任務的最后期限為 1999 年底。1997年當年，累計已有 275個市、204個縣在城鎮建立了這項制度，200多萬城鎮貧困人口的基本生活得到保障，投入資金達到11.5億元。1999年10月，全國668個市和1689個縣全部建立了居民最低生活保障制度。同年 9月28 日，國務院還頒發《城市居民最低生活保障條例》，從而使城鎮居民最低生活保障工作得以規范化、制度化。

那么，近年來南陽市城市居民最低生活保障制度實施的如何呢？居民對其評價又是怎么樣的呢？為了了解這個問題，我特進行了本次調查。

二、調查方法

（一）調查對象本次調查以南陽市臥龍區的其中4077人為總體，采用隨機抽樣方法選取調查對象。利用社區居委會提供的資料，從“低保戶”中抽取42名，一般居民中抽取38名，共調查了80名社區的居民。此次調查共80名居民構成了本次調查的樣本。調查對象還包括，居委會的“低保”專干委員，其專門負責本社區“低保戶”的審查、公示、上報等工作，對最低生活保障制度的實施狀況很熟悉，因此本次調查也包括了對他的個案訪談。

（二）資料收集方法本次調查采用問卷調查方法和個案訪談的方法收集資料。問卷由15個問題組成，詢問了其個人基本信息、對“低保”政策了解情況、對“低保”政策實施的評價及看法、對貧困的觀點等等。對“低保”專干的個案訪談的問題包括，“最低生活保障制度本身存在的不足及缺陷是什么”，“在管理上‘低保’制度實施如何？”，“如何進一步完善‘低保’制度？”。本次調查共發放問卷80份，回收78份，有效問卷78份，有效回收率97.5%。

三、調查結果與分析

（一）對城市居民最低生活保障相關政策了解不夠

在對“您對‘低保’相關政策法規了解程度如何的回答中？”竟有17.9%的居民表示“一無所知”，74.4%的表示“了解較少”，只有分別5.1%和2.6%的居民表示“了解較多”和“很了解”。在對“您是否聽說過《城市居民最低生活保障條例》？”的回答中，竟有35.9%的居民表示“沒聽說過”，由此可見，城市居民對最低生活保障制度的相關政策法規了解得很不夠。

（二）對貧困原因及其解決途徑的認識存在偏差

對“您認為一個人貧困的原因是什么？”和“如何解決自身的貧困問題？”的回答，74.4%的人認為貧困與個人因素和社會都有關，50%的人認為應該靠個人、政府和社會共同來解決，這表明多數人在貧困原因及其解決途徑的認識上比較科學，但仍有7.7%的居民認為貧困僅僅是個人因素造成的，沒有看到整個社會發展的大背景，21.8%的居民認為解決貧困只能靠個人自己的努力，卻沒有認識到政府應負有的責任，同時也有部分居民把貧困原因歸結于政府和社會，解決途徑只能靠政府和社會，而忽視個人方面的因素。

（三）最低生活保障制度實施的公平性、公開性和透明度存在嚴重問題

城市居民最低生活保障是為保障生活相當貧困的居民的基本生活而設立的，是最后一道“安全網”。然而調查發現，南陽市城市居民最低生活保障制度在實施過程中出現的公平

性、公開性和透明度上存在的問題比較嚴重和突出，引起了許多居民的不滿和抱怨。在調查過程中，許多居民表示“低保”實施“不太公平”，許多人家利用和上級干部的關系，盡管自己家有錢，但仍然拿“低保金”，而有的人家很窮卻不能享受，至于公開性和透明度問題，一個居民表示居委會干部“一個人說了算，一手遮天”。這從統計數據中也可以反映出來，竟然有68.5%的居民表示“低保金”發放“不太公平”，51.3%的居民認為其公開性和透明度“不太好”。

（四）低保金對低保戶的基本生活保障有一定幫助，但金額仍較少

調查表明，95.2%的“低保戶”表示最低生活保障金對其“有一定幫助”，但有66.7%的低保戶表示最低生活保障金對于滿足基本生活需求“完全不夠用”。在對“低保”專干的訪談中也證實了這一點，他表示，最低生活保障金對于低保戶的日常生活開支、子女義務教育等方面有一定的作用，但金額由于政府投入不足，發放金額有限。

（五）“低保”申請程序復雜，效率低，居委會“低保”專干任務繁重

66.7%的低保戶表示，申請程序“比較麻煩”。這從對居委會“低保”專干的訪談也可以看出，委員表示，申請材料、相關證明很多，程序復雜，而一個社區才一個“低保”專干，卻要完成如此多的任務，工作量之大，難以想象。

（六）低保金的發放能夠做到“按時足額”

最低生活保障金是用于保障居民的基本生活的，其能否“按時足額”發放關系到其生存生活能否得到保障，也關系到政府的形象和信譽問題，對此國務院一再強調必須按時足額發放最低生活保障金。調查發現，“低保戶”均表示低保金的發放能夠做到“按時、足額”，葉委員也這樣表示。可見，南陽市在保證最低生活保障金的按時足額發放上做的很好。

第二篇：農村最低生活保障制度實施情況調查報告

農村最低生活保障制度實施情況 調查報告

報告題目：農村最低生活保障制度實施情況的調查報告 學

院：

自動化學院 任課教師：

胡民澤

小組成員： 王強（學號：20095328）班 級：

2009級物流工程2班

農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救濟制度。我國是一個農業大國，按照第五次人口普查資料，大陸31個省、自治區、直轄市和現役軍人中，居住在鄉村的人口80739萬人，占總人口的63.78%，同第四次全國人口普查相比，下降了9.86個百分點。妥善解決廣大農村困難群眾的最低生活保障，有著重大而深遠的意義。農村地區推廣低保制度，體現了政府在積極承擔更多的公共職能，但相應資源需求的擴張與地方財政困境之間也呈現出尖銳的矛盾，農村低保任重而道遠。保障農村困難群眾的基本生活已成為社會各界關注的焦點。

建立農村最低生活保障制度既能有效地保障農民群眾的基本生活權益，促進農村社會經濟穩定協調發展，也是能否盡快建立與完善農村保障制度的關鍵。其意義是非常重大的，對困難群眾來說解決了許多的問題。為了深入了解農村最低生活保障制度建立的最新情況，關注改革與發展過程中農村社會保障制度的建立及農村居民的生活狀況，提高理論聯系實際的能力，今年寒假回家對自己家鄉所在的鄉鎮（資陽市伍隍鎮）進行了訪問調查，并通過總結并結合自身的感想寫成了這份報告總結。

一． 調查方式

采取問卷與交談相結合的調查方式，兩種方式相互補充，加大對調查事實的準確性。問卷調查表針對自己家鄉所在鄉鎮上的一名村干部和一名低保戶，不同性別、不同年齡,力求很好地反映實際情況。

二． 調查內容

1、伍隍鎮基本情況

2、伍隍鎮居民申請低保的條件

3、伍隍鎮低保對象

4、伍隍鎮低保保障標準

5、資金來源

三． 調查范圍

調查地域：

四川省資陽市伍隍鎮（我的家鄉）。調查對象：

村干部——劉國亮，以及低保戶——張瑞芳。

四． 調查時間

2011年1月23號—1月24號，發放與填寫問卷，并與他們進行談話，了解了相關情況。

2011年1月25號—1月27號，整理問卷的結果，在網上查詢了相關信息，完成報告總結。

五． 調查途徑和資料處理方式

以抽樣調查為主，并結合實際進行訪談。

將調查問卷結果進行整理，并結合自身對調查對象的訪問記錄和查詢的相關資料與信息，深入思考農村最低保障制度的意義及存在的問題，并結合自己所掌握的鄧小平理論及“三個代表”知識，進行總結、分析與思考。

六． 調查結果分析

1.伍隍鎮的基本情況

伍隍鎮位于四川省資陽市雁江區東南部，距城31公里，東與小院掛角，西靠資中球溪鎮，南與石嶺鎮接壤，北與南津鎮相毗鄰。海拔高度：429米。公路四通八達，便利快捷。98年伍隍鎮被列為市重點建設的小城鎮，現已初具規模。全鎮現有小集鎮4個，中心村3個；面積77.8平方公里，所轄有25個行政村，2個居委會，402個村民小組。境內土地平壩多，土地肥沃，水利條件好。總人口5.6萬人，耕地面積5.7萬余畝，其中田1.19萬畝，土4.5萬畝。伍隍鎮人民收入主要來源于農業收入（種植枇杷樹）和外出務工，人均年收入大約為3000元左右，其中農村貧困地區人均年收入大約為1500元伍隍鎮自2008年1月開始全面實施農村最低生活保障制度。

2.伍隍鎮居民申請低保的條件

持有本縣行政區域內常住農業戶口的農村居民，凡共同生活的家庭成員月人均收入低于我縣農村最低生活保障標準的，均可以申請享受農村最低生活保障。家庭成員是指具有法定贍養、扶養或撫養關系的人員，主要包括：祖父母（外祖父母）、父母（岳父母或公婆）、配偶、子女、孫子女（外孫子女）以及其他具有法定贍養、扶養或撫養義務關系的直系親屬（含戶口已遷往學校的大中專在校學生）。

有下列情形之一的農村居民，不得享受最低生活保障待遇：

（一）家庭生活水平高于最低生活保障水平的；

（二）在法定勞動年齡內有勞動能力（在讀學生除外），而不從事生產勞動的；

（三）不按規定如實申報家庭收入的；

（四）正在服刑、勞教的；

（五）區縣（自治縣）人民政府認定不能享受農村居民最低生活保障待遇的。

（六）被公安機關處罰的賭博、吸毒、賣淫嫖娼人員，一年內不得享受農村居民最低生活保障待遇。

（七）符合五保條件的農村居民，納入農村五保供養范圍，不得重復救助。

3、伍隍鎮低保對象

第一類，有一定的收入來源，但是生活水平低于或等于國家規定的最低生活水平標準的農村居民；

第二類，家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的無勞戶，如沒有依靠、沒有生活來源的老年人、殘疾人、未成年人等；

第三類，因災、因病及殘疾致貧的家庭；

第四類，由突發性自然災害造成生活一時困難或因農產品市場的激烈競爭生產經營不善而面臨困境的農村居民；

4、伍隍鎮低保標準 據了解，伍隍鎮低保標準的確定主要從以下幾方面考慮：一是維持當地農村居民基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用；二是當地經濟發展水平和財力狀況；三是當地物價水平。民政辦工作人員談到：農村低保應該保證低保對象的生活水平不低于絕對貧困線，否則就無法保證農村居民的最低生活需求；但也不宜比貧困線高得太多，否則會不利于鼓勵有勞動能力的群眾生產自救。

伍隍鎮農村居民最低生活保障標準是對于小于60歲的居民是100元/月，后由于物價上漲，小于60歲的居民低保為150元/月，大于60歲的居民是200元/月。對享受最低生活保障待遇人員中的80歲以上老年人、長期臥床不起的重病人員和一、二級重殘人員每年增加200元的救助金額。

5、資金來源

資金的主要來源是縣級以上的財政撥款以及鄉鎮籌集，也有慈善捐助活動。

七． 低保實施中遇到的問題

（一）政府方面

在我與村干部劉國亮的談話中了解到政府部門在實施低保時遇到以下一些問題：

1、資金來源缺乏，再加上不能及時報帳，導致低保資金撥付困難

2、民政部門救濟經費較少，根本滿足不了貧困人口的實際生活需要

3、補助標準較低，難以保障救助對象的基本生活 以還有另外的問題，比如：

1、申請對象是否納入低保及納入低保的補差金額難以確定。

誰在絕對貧困線下，家庭收入到底是多少，由于人戶分離、外出務工收入的不確定、臨時工收入的不確定、外出人員是否有經濟收入、對象戶隱報瞞報家庭收入等因素的影響，使得政府部門工作只能根據家庭成員的健康狀況等盡量做到不主觀，但不可避免主觀。

2、企業改制及水庫搬遷等催生了一批低保戶，為了維護社會穩定，對于這部分人，在確定其是否納入低保時，政策有所放寬，造成了不一定是絕對貧困線下的人享受了低保。

3、政策門檻較低，社會認識存在偏差。

雖然當前的低保政策對申請低保的人員設定了一定的條件限制，但只側重于家庭收入的核定，加之政府針對一些特殊困難群眾給予的優惠政策及媒體一再強調的維護社會穩定、為人民服務、服好務、群眾利益無小事等的影響，造成人民群眾認識上的偏差，認為好像只要沒有工作、年老或生病等都可以吃低保，把家庭成員的責任義務推向社會、推向政府，造成了部分群眾誤解和產生認識偏差。認為吃不到低保是政府工作人員卡他，說是不執行上面的政策。

（二）農村方面

村干部劉國亮介紹，伍隍鎮有個別村子的部分居民生活還相當貧困，在正常勞動力家庭、在正常的年份所獲收入都只能勉強維持基本農業生產、生活的需要，如果遇到自然災害、家中有人生病、有孩子上學，那就會捉襟見肘，入不敷出；如果是五保戶、殘疾人家庭，則常年生活得不到有效保證。雖然地方上會給予適當的生活補助，但是每個月幾十或百來元錢對當前的物價水平來說只能是杯水車薪，很多農村特困家庭經常借米下鍋。

在我實際采訪中發現即使住在伍隍場鎮上，一些家庭也是生活極其困難，尤其作為占地移民，以前靠土地獲得的農產品養家糊口，現在由于建新城土地被占，發放的土地補助和其他移民補助基本上拿來在新城蓋房子，所剩無幾，單靠政府發放的補助根本無法正常生活。

低保資金難以落實到位是比較突出的問題。主觀層面上，部分基層政府部門對農村低保工作的重要性認識不足，造成資金的擠占挪用。客觀層面上，低保資金來源渠道單一，完全依賴財政投入。不少欠發達地區的財政收支狀況尚屬“吃飯財政”，依靠財政解決城市低保問題已勉為其難，對面更廣、量更大的農村低保工作，供需矛盾突出、資金缺口難以彌補，這是制約農村低保工作整體推進的一個客觀問題。

八． 總結與建議

在低保制度日趨完善的情況下，建議有關部門把農村五保戶、特困群眾納入低保范疇，擴大覆蓋面、提高標準額：對五保戶最好能辦理農轉非戶口，實行集中供養，執行城鎮的低保標準。

對特困群眾則依據困難情況，由財政撥付專項資金，給予適當的定向補助，幫助他們渡過難關，確保他們的基本生產、生活。

也許有些地方要說財政困難啊，沒有錢啊等等。事實上，很多貧困地區的領導干部們如果能少開幾次興師動眾的大會、少買些高標準豪華轎車、少進幾次賓館娛樂場所，這點錢還會省不出來？關鍵是政府部門的領導同志們心目中有沒有裝著老百姓的利益，有沒有把百姓的冷暖放在至關重要的位置。

九． 感想與思考

通過這次對農村低保制度的調查和訪問，我收獲很大。了解到農村最低生活保障制度在我們家鄉得到了基本上的實行。政府部門和人民群眾都對這項工作十分重視。始終堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，為實現和諧社會，把解決好“三農”問題作為工作的重中之重，解決低保戶的生活問題。始終秉持著執政為民，服務發展，把人民群眾的利益放在第一位，把人民群眾的事納入工作中的頭等大事來抓的信念。毋庸質疑，農村低保制度作為政府對家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村困難居民給予救助的新型社會救助制度，是解決農村特殊困難群眾基本生活問題的長效機制，是健全完善社會救助體系的重要基礎保障制度，是深入貫徹落實毛澤東思想、鄧小平理論及“三個代表”重要思想，落實科學發展觀，高度重視解決農業、農村、農民問題的具體體現，對于統籌城鄉經濟社會的協調發展，維護農村社會的穩定以及全面推進小康社會建設都具有重要意義。這項制度要更加完善地實施與推行，需要社會，政府，企業和個人的共同努力。特別是當有天災人禍的時候，迫切需要政府部門能夠建立起比較完善的保障制度，確保困難群眾的基本生活，解決群眾的燃眉之需。盡管低保制度在我們鎮是建立起來了，但是還是有很多的不足之處，而且也沒辦法解決所有問題。

由于評定原則的嚴格制定，一方面很好地確保家庭很困難的群眾得到應有的幫助，另一方面也使得一些家庭一般困難，但是突然遇到意想不到災禍而生活很難繼續的群眾被其拒之門外。無法否認，這的確是沒有辦法的事情，政府部門也有自身的難處，不可能幫助到所有的人，只能先解決最困難的群眾的問題，再逐步推行與完善。只有通過更多人來了解，更多的來自各方面的力量才能慢慢解決一系列的問題。再者，想要真正地過上生活富裕的日子，不被貧困所打倒，需要自身的不斷努力。身處困難境地的群眾應該人窮志不窮，更積極地學習知識與技術，早日擺脫貧困的命運。在這個過程中，政府部門和企業可以共同提供很好的平臺，對有勞動能力的人員進行培訓，鼓勵他們勤奮努力，成為建設社會的一員。對于喪失勞動能力的困難群眾，社會應該對其進行救助，保障其基本生活。至于家里有重病患者，入不敷出的家庭，也需要社會的救濟來支撐下去。

因此，希望人人都能獻出一點點愛，溫暖困難群眾的心靈。也希望這項制度能發揮其作用，更好更快地實施，及時解決問題。作為大學生的我們，也應該努力學習，將來為低保事業出一份綿薄之力。

第三篇：淺談農村最低生活保障制度

改革開放以來，我國經濟持續快速發展，農村貧困人口大幅度減少，人民生活質量整體得到很大提高，但仍有部分農村居民因各種原因難以維持基本生活。因此，建立農村最低生活保障制度，對于貫徹落實黨的十六屆六中全會精神，切實解決我國農村貧困人口的生活困難，實現基本生活救助制度方面城鄉困難群眾同等待遇，逐步縮小城鄉公共服務差距等有著重要的意

義。

首先，建立農村最低生活保障制度，真實體現了“發展成果由人民共享”的執政理念，是一項加強“三農”工作，逐步消除貧困、控制貧富分化、化解社會矛盾、改善人民生活條件、推進社會主義新農村建設、增加社會物質財富、體現公平正義的社會制度。

其次，建立農村最低生活保障制度，是貫徹“以人為本”科學發展觀的具體體現，是構建社會主義和諧社會、全面建設小康社會的重要舉措，對于統籌城鄉發展、縮小城鄉差距是一個有力地推動，也是對人的基本生存、生活權利的尊重。

最后，建立農村最低生活保障制度，將經濟發展與社會建設，城市與農村，生產與生活，公平和效率有機的統一起來，反映了統籌兼顧的科學發展觀在社會主義現代化建設中日益得到貫徹落實，是我國在具有中國特色的社會主義現代化事業上開創的另一新局面。

總之，農村最低生活保障制度是一件關系農民切身利益的大事，是解決三農問題的一項重要的保障措施，是建設社會新農村的基礎，是建設和諧社會實現城鄉和諧、分配和諧的關鍵一步。所以，低保制度的完善具有重大的現實意義和深遠的歷史意義，需要我們幾年甚至十幾年的努力。

第四篇：農村最低生活保障制度

農村最低生活保障制度

目錄 農村最低生活保障標準和對象范圍

農村最低生活保障管理

農村最低生活保障制度

指由地方政府為家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村貧困群眾，按最低生活保障標準，提供維持其基本生活的物質幫助。該制度是在農村特困群眾定期定量生活救濟制度的基礎上逐步發展和完善的一項規范化的社會救助制度。

編輯本段農村最低生活保障標準和對象范圍

農村最低生活保障標準由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，并報上一級地方人民政府備案后公布執行。農村最低生活保障標準隨著當地生活必需品價格變化和人民生活水平提高適時進行調整。

農村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。

編輯本段農村最低生活保障管理

農村最低生活保障的管理實行嚴格規范，從農村實際出發，采取簡便易行的方法。包括：

（1）申請、審核和審批；

（2）民主公示；

（3）資金發放；

（4）動態管理。

第五篇：城鄉最低生活保障制度

城鄉最低生活保障制度一體化路徑探索

摘要：“城鄉低保一體化”是落實科學發展觀，實現統籌城鄉發展的必然趨勢；是消除制度性貧困，實現底線公平的必然要求；是突破改革瓶頸，促進低保制度可持續發展的現實需要。新的形勢下，城鄉低保一體化具備了黨中央保障和改善民生社會政策的支持、經濟發展的扶助和制度運行的實踐基礎，應該在立法統一制度、搭建社區管理平臺、籌建社會化保障基金的基礎上，標準有別，分步實施。關鍵詞：最低生活保障制度；城鄉一體化；底線公平；統籌城鄉。

城鄉最低生活保障制度一體化是指在同一部法律、法規或規章中對城鄉居民的最低生活保障做出統籌規定，國家對城鄉居民的最低生活承擔同樣的國家義務，向不能滿足自身或家庭基本生活需求的城鄉居民提供最低生活保障[1]。而目前最低生活保障制度普遍存在的城鄉二元差別，不僅將處于城市與農村之間的貧困人口排除在外，造成新的不平等，而且增加了行政和管理成本。因此，探索城鄉最低生活保障一體化的路徑，既有利于貧困群體基本生存權益的保障，也有利于促進最低生活保障制度的可持續發展。

1城鄉最低生活保障一體化的必要性。

城鄉最低生活保障制度一體化是最低生活保障制度的發展趨勢，也是經濟社會發展的必然結果。在經濟社會統籌城鄉發展和戶籍制度改革的背景下，實現城鄉低保一體化具有現實必要性。

1.1落實科學發展觀，實現統籌城鄉發展的必然趨勢。

統籌城鄉發展是落實科學發展觀必須堅持的“五個統籌”之一。新的形勢下，統籌城鄉發展是中國經濟與社會全面、協調發展需要解決的首要問題，是從根本上解決“三農”問題的有效途徑，是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的必然要求和重大任務，也是加快城鄉一體化進程的重要手段[2]。統籌城鄉發展包括經濟、社會、規劃建設等多個方面的內容：一是統籌城鄉發展空間，實現城鄉規劃布局一體化；二是統籌城鄉經濟發展，實現產業分工一體化；三是統籌城鄉基礎設施，實現城鄉服務功能一體化；四是統籌城鄉社會事業，實現城鄉就業、教育、衛生和社會保障一體化；五是統籌城鄉兩個文明建設，實現城鄉社會進步一體化[3]。城鄉最低生活保障制度一體化是統籌城鄉社會事業，實現社會保障一體化的基礎，也是保障城鄉貧困群體基本生存權益，解決社會矛盾，實現社會和諧的重要手段。

1.2消除制度性貧困，實現底線公平的必然要求。

底線公平是社會保障的基本理念，最低生活保障制度是實現底線公平的重要制度安排。市場經濟條件下，每個人的稟賦和競爭機會事實上是不平等的。因此，在國民收入的初次分配中，不能保證競爭機會的公平，依靠市場機制也就很難達到結果的公平。近年來，中國的貧困差距持續拉大，基尼系數已經超過國際警戒線0.4，接近0.5。貧困差距加大的同時，貧困群體的基本生存權益受到威脅，急需制度的保障。而社會救助制度是與市場經濟配套的最后一道防線，是實現社會公平的基本制度安排。最低生活保障制度作為中國社會救助制度的基礎和核心，是保障貧困群體基本生活，維護其生存權益的重要手段。但是農村居民不論是在市場競爭機制中還是在社會救助制度安排中都處于不利的地位，與城市居民在生存環境方面還存在很大的差距，形成制度性貧困。城鄉低保一體化可以在很大程度上彌補市場分配所不能兼顧的公平性問題，保證全體國民在制度的保障下實現基本的平等、公平。

1.3突破低保改革瓶頸，促進低保制度可持續發展的現實需要。

最低生活保障制度從1993年上海首創“城市居民最低生活保障線制度”到2007年農村最低生活保障制度在全國范圍的建立，再到各地城鄉低保制度“擴面提標”工作的進行，低保制度獲得了巨大的發展。作為一項普遍有效的社會政策，城鄉低保制度在保障貧困群體最低生活，穩定、持久、有效地解決貧困問題方面發揮了重大作用。但是經過多年發展的低保制度仍然將城市和農村分為兩個獨立的部分實施，城市居民、農村居民分屬兩個不同的制度，嚴格按照戶籍管理區別對待。這種城鄉分割的低保制度在保障對象、保障標準、保障程序、保障資金等方面存在較大的差異，不僅加劇了城鄉差別，而且將處于城市與農村之間的進城務工人員、失地農民、城鄉接合部農民排斥在外，造成城鄉居民生存權益保障的不公平。在城鄉統籌發展和戶籍制度改革的背景下，低保制度自身的改革發展受到挑戰，城鄉低保一體化是彌補城鄉低保差距，促進低保制度可持續發展的有效途徑。

2城鄉最低生活保障一體化的可行性。

城鄉低保一體化是統籌城鄉發展，解決貧困群體的基本生存需要，消除制度性貧困的重要機制，實現城鄉低保制度的銜接已經具備政治、經濟和制度基礎。

2.1社會政策的支持。

最低生活保障制度是中國社會保障體系中專門針對貧困群體的一項最重要的制度安排，也是社會救助制度的核心項目[4]。實踐已經證明低保制度在解決貧困群體的生存危機、遏制貧困規模的持續擴大、維護社會團結和穩定等方面發揮了相當重要的作用，是一項深得民心的社會政策。在新的形勢下，黨中央提出堅持科學發展，就應該更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續發展，更加注重統籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義。而著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系[5]。城鄉低保一體化的發展既適應了統籌城鄉發展，保障和改善民生的需要，也具備了社會政策的依據，具有廣闊的發展前景。

2.2經濟發展的扶助。

中國經濟經歷了改革開放三十多年的快速發展，已經積累了全面建設小康社會的牢固基礎。特別是2009年在世界金融危機的嚴重沖擊下，中國經濟從容應對沖擊，在世界范圍內率先實現經濟回升向好，國內生產總值達到33.5萬億元，比上年增長8.7%；財政收入6.85萬億元，增長11.7%，為中國經濟社

會的全面發展奠定了良好的基礎[6]。在經濟發展的支持下，社會保障的投入不斷增加，在2009年2906億元的基礎上2010年中央財政安排3185億元，用于社會保障建設，各級政府也在進一步增加社會保障投入。而城鄉居民在收入普遍增加的條件下，物質文化生活不斷改善，有利于社會力量參與社會救助。城鄉低保一體化不僅意味著保障范圍的擴大和保障水平的提高，還意味保障資金的大幅增加。在課題組的調查研究中，基層管理人員反映的首要問題是資金問題，經濟的快速發展則為實現低保制度的城鄉一體化提供了良好的經濟條件。

2.3低保制度運行機制的基礎。

最低生活保障制度十多年的實踐經驗為城鄉低保一體化提供了制度基礎。城市居民低保制度經過發展已經實現了動態管理下的應保盡保，2010年10月保障戶數為1136.5萬戶，保障人數為2303萬人；農村低保制度穩步邁進應保盡保，2010年10月保障戶數為2459.5萬戶，保障人數為5106.1萬人[7]，保障水平不斷提高。城鄉低保制度在發展過程中，專門的管理機構已經設置，管理人員基本到位，在市縣級民政部門，城鄉低保的管理機構和管理人員也已經實現統一。低保管理人員在保障標準的確定、家庭經濟狀況的調查、低保人員信息數據的管理以及保障資金的發放等方面已經積累了較豐富的經驗。隨著制度的順利運行，城鄉低保制度逐漸向法制化、規范化和專業化發展。制度運行的實踐經驗，為城鄉低保一體化提供了基礎，但仍需要在城鄉一體化的框架下實現城鄉低保制度的有效銜接，甚至在經濟發展到一定程度下的統一。

3城鄉最低生活保障一體化的路徑。

城鄉一體化的最低生活保障制度應該在統一制度，保障城鄉居民公平權益的基礎上，逐步實現制度管理一體化、資金使用一體化、申領程序一體化、待遇發放一體化。

3.1立法統一制度設計。

城鄉低保一體化應該在統一原則的基礎上，立法統一制度的設計。目前城市低保的實施依據是1999年國務院發布的《城市居民最低生活保障條例》，而農村低保依據的是2007年《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，這兩個文件已經滯后于制度的發展，其中《城市居民最低生活保障條例》的修改已經列入國務院立法計劃。因此，應該適應新的發展形勢和機遇修改現有法律規范，或者出臺新的《最低生活保障法》《社會救助法》等，統一城鄉低保制度的設計，建立一體化的最低生活保障制度。在立法的基礎上對低保制度的實施原則、保障對象、保障標準確定、申領程序、管理機構、法律責任等進行統一的規定，打破城鄉界限，將家庭收入低于最低生活保障標準的所有社會成員納入低保制度。

3.2搭建社區管理平臺。

最低生活保障制度在立法確立城鄉統一制度的基礎上，具體實施過程中應該建立統一機構進行管理，實現管理的統一化、規范化。城鄉低保制度的管理在市縣級民政部門基本實現了統一制度、統一人員，差距主要體現在基層，因此低保制度需要搭建社區管理平臺。社區是社會的基本單元，加強社會管理的重心在社區，改善民生的依托在社區，維護穩定的根基在社區[8]，社區在低保對象的資格審查、數據信息管理方面有著獨特的優勢。在社區一級設立社區服務中心作為統一辦理城鄉低保申請的機構，以公務員或事業編制的形式配備專職工作人員，接受和辦理貧困群體的低保申請，對其資格進行初審并協助做好家庭經濟狀況的調查核實工作。同時通過對社區低保對象信息數據庫的管理，加強對低保對象家庭財產、家庭收入和支出、人口狀況、致貧原因的監察，做到嚴格入口暢通出口，實現動態管理……3.3籌建社會化保障基金。

資金是社會救助制度有效運行的核心，如果資金不到位，社會救助就無法發揮應有的作用。城鄉低保一體化的有效實現需要設立財政支持為主、社會籌資為輔的最低生活保障資金，實行城鄉統籌管理，專款專用。基金主要來自三方面，財政資金、福利彩票收入、社會慈善捐贈資金。實施低保是各級人民政府的重要職責，民政部門應該及時向當地政府匯報有關工作，協調財政部門在預算中合理安排救助資金，并不斷加大資金投入。福利彩票公益金是社會公益事業發展資金的重要來源，隨著福利彩票籌措資金能力的增強，應該切出一部分用于補貼低保對象救助。此外，社會慈善捐款通過慈善勸募的方式吸納來自企事業單位和社會成員的捐贈，也是募集低保資金的一種途徑。將政府財政投入、福利彩票公益金和社會慈善捐款形成的城鄉低保資金實行專戶管理、專款專用，逐步達到省級統籌，通過社會化方式解決城鄉貧困群體的生活。

3.4標準有別，分步實施。

中國的經濟發展水平不高，各地經濟發展不平衡，城鄉低保制度一步到位的達到統一制度、統一標準，對于經濟不發達的地區來說，財政能力難以承受，需要在制度統一的基礎上，分步實施。城鄉低保的一體化并不是城鄉低保制度的完全同一化，體現在救助標準方面，不宜實行一刀切的完全統一標準，而應該在救助標準確定依據和方法統一的條件下，漸進式統一救助標準。否則，一刀切的標準會急劇增加財政負擔，影響低保和經濟社會的持續健康發展[9]。城鄉低保標準的設定，應該首先統一救助標準確定的依據和方法，縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（氣）費用確定。救助標準確定方法統一基礎上，各地根據經濟發展水平和財政能力實行城鄉有差別的救助標準，并分別逐步調整提高，最終達到城鄉統一。

參考文獻。

[1]林莉紅，汪燕，最低生活保障權平等保護簡論[J].河南省政法管理干部學院學報，2009（5）：25.[2]郭振宗，山東省統籌城鄉發展、加快城鄉一體化進程的必然性及有效途徑[J].山東商業職業技術學院學報，2009（1）：21.[3]向春玲。成都市城鄉一體化實踐的幾點思考[J].城鄉建設。2006（11）：59.[4]鄭功成。中國社會保障改革與發展戰略[M],人民出版社，2008（10）：248.[5]新華社。十七屆五中全會公報[EB/OL].（2010-10-19）.[6]新華社。2010政府工作報告[EB/OL].（2010-3-15）http://.cn/policy/txt/2010-03/15/content_19612372.htm.[7]民政部。2010年10月民政事業統計月報[EB/OL].（2010-11-19）http://files2.mca.gov.cn/cws/201011/***79.htm.[8]民政部。關于進一步推進和諧社區建設工作的意見[EB/OL].（2009-11-26）http:///gzdt/2009-11/26/content_1473425.htm.