第一篇：土地利用總體規劃與城市規劃的矛盾、脫節及協調

土地利用總體規劃與城市規劃的矛盾、脫節及協調

摘要：本文分析了我國土地利用規劃實踐處于不相協調的狀態，集中體現在土地利用規劃中總體規劃與城市規劃的脫節。由于管理體制導致的土地管理和城市規劃管理呈現分割狀態，因此同一區域內的土地利用規劃往往會存在真空。在深入了解體制內導致城市規劃脫節的因素后，指出可行的改善措施。

關鍵詞：土地利用規劃實踐不協調；城市規劃脫節；改善措施

1引言

隨著國民經濟和社會的迅速發展，城市化進程的加快推進，許多城市的用地規模突破了原有的規劃控制指標，土地利用總體規劃與城市規劃之間的矛盾也日益凸顯，在一定程度上制約了城市健康發展。城市是以土地為載體的具有多種功能的人口聚集地，城市規劃也相應地與土地利用總體規劃有緊密聯系。我國的城市規劃是根據城市的客觀條件因地制宜，在合理地統籌安排部署下另各個方面均衡協調地發展，而土地利用中的總體規劃則主要關注了耕地數量的保護和城鄉建設用地規模的控制，對于產業用地布局的有關規劃內容則分散在農業發展規劃、工業園區規劃、旅游發展規劃等次要等級的規劃中。

2兩規的定義

土地利用總體規劃：在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎。

城市總體規劃：指城市人民政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理利用城市土地，協調城市空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。

3土地利用總體規劃與城市規劃相互關系分析

3.1土地利用總體規劃與城市規劃的一致性

土地利用總體規劃和城市規劃都是將土地作為主要規劃對象，通過對土地利用現狀結構進行全面分析和研究，結合當前實際情況和發展目標，因地制宜，統籌安排各類用地，以實現土地資源在各部門間的合理配置和高效利用。二者在實現土地資源的永續利用和城市的持續健康發展方面是一致的，其核心是土地資源的科學利用和有效保護。

3.2土地利用總體規劃與城市規劃的矛盾剖析

雖然土地利用總體規劃與城市規劃在編制依據、規劃對象、核心內容等方面相對一致，但從目前的實施狀況看，二者在很多方面還存在差異，產生了一系列的矛盾。

3.2.1規劃編制的出發點和目的不同

城鄉總體規劃與土地利用總體規劃雖然從根本目標上是一致的，但從編制規劃角度而言，兩規的出發點并不相同。土地利用總體規劃著眼于資源約束下的條件最優，城鄉總體規劃著眼于充分滿足經濟社會發展的需要。

土地利用總體規劃以保護土地資源與保障發展為出發點，強調保護耕地特別是基本農田，實現耕地占補平衡的數量與質量并重，正確處理資源保護與經濟建設的關系，嚴格控制非農建設占用農用地，節約集體用地，確保土地的有效供給，而城市規劃是從城市用地需求出發，立足于城市發展和用地的空間布局和結構，并引入多方要求。

因此，相對于土地利用總體規劃，城市規劃的編制更多地偏重于發展，在保護資源環境的基礎上，為發展提供盡可能多的選擇自由，并留有充分的余地和多種可能性。在編制規劃時，就不可避免的導致兩者在確定城市空間結構布局和用地規模方面產生分歧。

3.2.2用地分類標準存在差異，統計口徑和范圍不一致

以往實行的土地利用總體規劃主要采用的土地分類標準是全國農業區劃委員會頒布的《土地利用現狀調查技術規程》中的土地利用現狀分類，分類標準側重于土地用途；城市規劃用地分類主要則是采用建設部1991年發布實施的《城市用地分類與規劃建設用地標準》和1994年施行的《村鎮規劃標準》等。由于兩大規劃依據的用地分類標準的側重點不同，導致用地分類的具體內容不同，統計口徑和范圍不一致，土地利用總體規劃以行政區劃為范圍進行統計，城市規劃則以城市規劃區為統計范圍，且土地利用總體規劃和城市規劃的用地基礎數據來源不同，直接影響到數據的可比性和統一性，使二者在協調銜接上產生巨大困難。2007年8月，我國頒布了新的土地利用分類系統《土地利用現狀分類》，土地利用總體規劃和城市規劃用地分類標準差異的狀況可有望改善。但在當前新一輪土地利用規劃編制中，基期數據仍采用過度時期分類，因而存在其與新分類的相互銜接轉化這一問題，從而加大了規劃編制的難度。

3.2.3規劃期限不一致，編制不同步

土地利用總體規劃具有長期性，一般為10年至15年，近期規劃一般為5年。城市總體規劃的期限一般為20年，同時可以對城市未來發展的用地布局提出設想。此外，兩大規劃的基期年經常不一致。編制上的不同步，使得兩者對城市發展和用地需求作出不同預測，規劃內容出現脫節，導致經濟社會發展無所適從，出現盲目攀比經濟增長速度，延

粗放土地利用方式，土地資源破壞、浪費嚴重，并給生態環境帶來惡劣影響，違背了可持續發展的原則。

3.2.4規劃范圍不同

城鄉總體規劃的規劃范圍是規劃區，這個規劃區代表著城市發展的擴展邊界，這個范圍可大可小，大多數城市的規劃區并沒有包含整個城市行政轄區，即使以整個行政轄區作為規劃區，城鄉總體規劃的重點依然在城市擴展邊界內，而對于城市擴展邊界外的建設發展則并沒有實質性的規劃控制。土地利用總體規劃的規劃范圍是整個行政區，除城鎮建設發展用地外，還要考慮對外交通路網建設、水利建設、村莊建設、現代農業發展等所有建設項目用地需求以及生態保護用地與農業用地統籌安排，因此土地利用總體規劃是一個全覆蓋的規劃，不會出現某些區域是重點規劃范圍的現象。

3.2.5規劃思路不同

土地利用總體規劃編制思路是依據上一級下達的建設占用耕地面積、新增耕地面積和凈增耕地面積三項控制指標，以供給制約和引導需求，重在控制，而且是剛性的。而城市總體規劃編制時，沒有自上下達的規劃控制指標，城市的發展思路和城市規模是建立在對城市的社會、經濟、歷史、地理、資源、產業政策、人文背景等多因素綜合分析的基礎上，按照市場經濟條件下城市發展的客觀規律，提出城市發展目標和發展。

3.2.6規劃對象不同

城鄉總體規劃與土地利用總體規劃雖然都是以土地作為規劃對象，但城鄉總體規劃主要針對城鎮范圍的土地進行規劃，確定該范圍內商業、居住、交通、廣場及綠地等用地類型的形態與布局，對交通、給排水、景觀、能源及衛生等各項基礎設施進行設計；土地利用總體規劃則是確定一定時期所有行政范圍內建設用地、基本農田及耕地等各類用地的規模和布局，確定所有土地的規劃用途。土地利用作為城鄉總體規劃的對象，只限于城鎮建設用地內部的分類，而城鎮建設用地整體只是土地利用的子類，因此，雖然兩者對象都是土地利用，但分類體系差別較大。

3.2.7規劃編制工作路線不同

土地利用總體規劃的編制采用從總體到布局、從上到下、逐級進行的基本方法，而城市規劃基本上是從上到下與從下到上相結合的工作路線，土地利用總體規劃具有很強的控制性，強調對土地特別是耕地的保護，不得因建設需要而降低耕地的保有量，耕地占有指標有嚴格的數量控制。城市規劃的編制則偏重城市的長遠發展，根據城市用地發展方向和需求確定土地利用結構和布局。編制的工作路線和側重點不同，造成土地利用總體規劃和城市規劃在建設用地結構、人均建設用地等指標的不一致，城市規劃的建設用地需求量大于土地利用總體規劃所確定的計劃控制指標。

3.2.8法律地位不一樣

土地規劃的宏觀控制和約束力未能在法律上充分體現。《土地管理法》及實施條例都簡單地講各級政府應編制土地利用總體規劃，但規劃應對哪些土地利用進行宏觀控制，如何保證規劃的實施，土地利用總體規劃有無法律約束力，違反了規劃如何處置等均未能明確。相形之下，城市規劃有《城市規劃法》作為法律保障，規劃的制定、實施和違反規劃應負的法律責任等《城市規劃法》均作了明確的規定。

4總體規劃與城市規劃的關系脫節問題的產生

城市規劃作為土地利用規劃的一種與總體規劃具有緊密的聯系。土地利用總體規劃和城市規劃是土地利用管理和城市規劃管理的法定依據。土地利用總體規劃和城鄉總體規劃同為指導地區經濟發展的重要空間性規劃，兩規的充分銜接對城鄉建設順利進行和可持續發展都有巨大的促進作用。但由于二者分屬不同部門編制，在開展背景、成熟程度、規劃年限、編制方法等方面存在諸多差異，導致兩規無法充分銜接，造成規劃實施環節脫節，導致土地利用方面出現整體與個體利益相悖的局面，如城鎮用地規模和布局難以協調一致、城鎮形態難以保持一致及基礎設施規劃布局不同等，嚴重影響其有效實施和管理，成為實現土地資源可持續利用和城市健康持續發展的重要障礙。兩規內容的不一致使部分建設項目無法同時符合兩個規劃，從而不能實現用地。這樣不僅降低了土地利用效率、浪費了兩規的建設用地指標，而且讓土地使用者無所適從，損害了政府職能部門的公信力。

5協調措施

5.1加強兩個規劃編制部門間的協作，實現規劃的同步編制

土地利用總體規劃和城市規劃分屬土地管理部門和城市規劃部門編制，且兩個部門編制規劃的出發點和側重點有所不同。在城市總體規劃和土地利用總體規劃的編制過程中，建設城市規劃行政主管部門和土地行政主管部門將“兩規”編制的基期年和目標年予以規范化、制度化，做到同步編制，并且其他相關規劃也應在規劃期限內進行編制，不得隨意改變規劃編制的期限。要做到二者的協調統一，就應當加強部門間的協作和溝通，使兩大部門緊密配合，優勢互補。

5.2 人口規模預測的協調

城市總體規劃和土地利用總體規劃人口規模的預測關系到建設用地規模的預測，因此，在“兩規”的協調過程中，首先必須在人口統計口徑上達到一致，統一采用公安局、統計局、計生委等部門的調查統計數據；其次二者統計的行政區域范圍必須一致，要么統一以城市所在區鎮的市區人口或鎮域人口或城市現狀建城區人口等，這樣的話，二者所用的數據基礎是一樣的，由此確定的規劃建設人均用地指標也顯得科學合理。

5.3加強建設用地總量控制和用途管制

加強建設用地總量控制和用途管制是協調兩大規劃的有效途徑，具體表現在：城市發展用地規劃要以土地利用總體規劃確定的用地結構調整為依據，發展用地規模和控制范圍不得突破土地利用總體規劃對城市發展用地的計劃控制指示，建設用地應盡量少占或不占耕地，對占用量進行嚴格控制，同時應加大土地開發整理力度，實現土地資源的高效利用，且必須符合土地用途管制要求。對開發利用不合理的土地，要遵循可持續發展的戰略原則，根據規劃要求作出相應更改或調整。

5.4 城市發展方向協調統一

要使“兩規”在城市發展方向上達到協調統一，必須先確定城市的性質，城市性質的確定對城市發展規模和發展方向具有決定性的作用。根據我國的國情，保護耕地應作為城市發展用地時首先考慮的問題，其次結合區域范圍內的土地適宜性評價和在城市發展過程中基礎設施的建設情況，在確保基本農田的基礎上，合理的確定城市的發展方向，即向宜建區和基礎設施有所延伸的地方拓展。

5.5改進規劃工作路線和技術方法

由于土地利用總體規劃采取自上而下的規劃方法，計劃性和控制性很強，總體調控有余而局部協調不足。為確保規劃的成果切實落到具體區域，因此建設規劃體制由“自上而下”轉 為“上下結合”，并在橫向上實施監控，增強規劃的可操作性，同時要注重彈性規劃方法在土地利用總體規劃和城市規劃編制中的 應用，從而使兩大規劃更好地協調銜接。

5.6城市發展規模與城鎮體系應服從土地利用總體規

城市規劃服從土地利用總體規劃的含意主要是兩點：一是城市發展規模要服從土地利用總體規劃；二是城鎮體系要服從土地利用總體規劃。在“兩規”的協調過程中，城市總體規劃應以土地利用總體規劃為指導，土地利用總體規劃在用地布局上只是起宏觀調控作用，城市總體規劃則詳細的布置城市規劃區內各類用地的布局。

5.7完善相關法律法規體系

從現行法律法規體系看，《城市規劃法》、《城市規劃編制辦法》等一系列的法律法規為城市規劃的編制產施提供了有力的法律支持。然而對于土地利用總體規劃而言，其法律屬性雖然一再被強調，但卻無相應的專門法律對此進行保障，可見二者在法律地位上處于羅為不對等的狀態，從而進一步增加規劃實施管理的難度。因此，建議完善規劃編制和實施的相關法律法規體系，加快土地規劃立法，為土地利用總體規劃提供有力的法律保障，確保規劃的順利實施。

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第二篇：土地利用總體規劃與城市規劃的關系

一、兩規的定義

土地利用總體規劃：

在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎。城市總體規劃：

指城市人民政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理利用城市土地，協調城市空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。

二、兩規的關系

相互包含相互制約

從規劃范圍和內容來看，城鎮總體規劃的土地利用規劃部分屬于土地利用總體規劃的一部分，但城鎮規劃還包括城鎮社會經濟發展戰略、市政建設、城鎮體系等，而土地利用總體規劃未包含這些內容。兩者都屬于區域規劃中最低層次的規劃，其關系應當是相互包含和制約的關系。

1、土地使用規劃是城市總體規劃的核心

2、城市總體規劃為土地利用總體規劃提供宏觀依據

3、兩者相互協調和銜接

三、兩規的相同與不同

（1）共同目標：為了合理使用土地資源，促進經濟、社會與環境的協調和可持續發展。

（2）兩者關系：

①土地使用規劃是城市總體規劃的核心

土地利用總體規劃以保護土地資源（特別是耕地）為主要目標，在比較宏觀的層面上對土地資源及其使用功能進行劃分和控制，而城市規劃側重于城市規劃區內土地和空間資源的合理利用。②城市總體規劃為土地利用總體規劃提供宏觀依據

城市總體規劃除了土地使用規劃內容外，還包括城市區域的城鎮體系規劃、城市經濟社會發展戰略以及空間布局等內容，這些都為土地利用總體規劃提供宏觀依據。

③兩者相互協調和銜接

土地利用總體規劃不僅要為城市的發展提供充足的發展空間，以促進城市與區域經濟社會的發展，而且還應為合理選擇城市建設用地、優化城市空間布局提供靈活性；城市規劃范圍內的用地布局應主要根據城市空間結構的合理性進行安排。城市總體規劃應進一步樹立合理和集約用地、保護耕地的概念。城市規劃中的建設用地標準、總量，應和土地利用規劃充分協商一致。

城市總體規劃為土地利用總體規劃都應在區域規劃的指導下，相互協調和制約，共同遵循合理用地、節約用地，保護生態環境，促進經濟、社會和空間協調發展的原則

規劃思路不同

土地利用總體規劃編制思路是依據上一級下達的建設占用耕地面積、新增耕地面積和凈增耕地面積三項控制指標 J，以供給制約和引導需求，重在控制，而且是剛性的。而城市總體規劃編制時，沒有自上下達的規劃控制指標，城市的發展思路和城市規模是建立在對城市的社會、經濟、歷史、地理、資源、產業政策、人文背景等多因素綜合分析的基礎上，按照市場經濟條件下城市發展的客觀規律，提出城市發展目標和發展。

人口統計口徑不同

因此，導致兩規中關于城市人口規模的內涵不一致，前者明顯大于后者，直接影響根據人口規模計算的城市用地面積。

土地分類體制不同

在地類劃分上，“兩規”存在較大差異。土地利用總體規劃中，各類用地面積統計采用《全國土地分類》（2002 年），分3 個一級地類、10 個二級地類和52 個三級地類。而城鎮總體規劃采用的是《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GBJ139-90），其用地類型分為10 個大類、46 個中類和73 個小類。這種土地分類的不同直接導致同一地類有不同的內涵，使相同區域可以統計出不同的地類面積，相同地類無法進行比較、計算等。

土地利用總體規劃編制規程中將城鎮村及工礦用地分為城市用地（建成區）、建制鎮用地、村莊用地、獨立工礦用地、鹽田及特殊用地。土地利用規劃中的城市用地面積要小于城市規劃中的城市用地面積。

法律地位不一樣

土地規劃的宏觀控制和約束力未能在法律上充分體現。《土地管理法》及實施條例都簡單地講各級政府應編制土地利用總體規劃，但規劃應對哪些土地利用進行宏觀控制，如何保證規劃的實施，土地利用總體規劃有無法律約束力，違反了規劃如何處置等均未能明確。相形之下，城市規劃有《城市規劃法》作為法律保障，規劃的制定、實施和違反規劃應負的法律責任等《城市規劃法》均作了明確的規定。政府的行政態度

城市總體規劃、土地利用總體規劃雖然均是由地方政府組織，但是地方政府為追求政績、地方經濟的發展速度和規模、解決當地就業等，往往熱衷于建設大城市，迎合各項建設項目的用地要求，有任意擴大城市規模的傾向；城市規劃部門為迎合政府意圖，加上自身利益觀念的驅使(按規劃面積計酬)，也喜好做大規劃。加上我國工業化、城市化進程不斷加快，經濟的快速增長，加劇了新一輪的圈地熱，弱化土地利用總體規劃對用地規模控制的作用。

南京市兩規出現的問題

根據1996年10月31日土地利用現狀變更調查數據，南京市規劃基期耕地面積達464萬畝，而近期經驗收通過的更新調查數據卻為370多萬畝，相差94萬畝。若按下達的基本農田保護率83.38%計，規劃保護面積為386.9萬畝；

由于規劃編制時國家尚處于宏觀調控階段，對經濟發展需要的用地量預測不足；同時，土地利用總體規劃是以指標分解控制為核心。

南京市在編制規劃時，不能突破江蘇省下達的三項控制指標（建設占用耕地指標、補充耕地指標、凈增耕地指標），因而，各地都存在建設預留地指標較少的矛盾。南京市1997-2010年規劃建設占用耕地指標不能超過8880公頃（13.32萬畝），而規劃實施中的2000年為1萬多畝、2001年為3萬多畝、2002年達6萬畝、2003年約10萬畝，2004年估計也在10萬畝以上，用地量劇增。

第三篇：關于城市規劃與土地利用總體規劃的幾個問題

關于城市規劃與土地利用總體規劃的幾個問題

許 堅

（中國土地勘測規劃院 北京 100035）

摘要：本文認為，一、城市規劃與土地利用總體規劃都是綜合規劃、二、城市規劃與土地利用總體規劃是局部與整體的關系、三、城市發展規模與城鎮體系應服從土地利用總體規劃、四、城市內部的土地利用應服從城市規劃、五、城市規劃與土地利用總體規劃矛盾的根源在于政府領導人對經濟發展模式的認識存在矛盾。

關鍵詞：綜合規劃；局部；整體；政府領導人；認識

一、城市規劃與土地利用總體規劃都是綜合規劃

土地利用總體規劃是各級人民政府為貫徹執行國家的土地利用政策，根據國民經濟和社會發展對土地的需求以及地區的自然、社會經濟條件而編制的，在部門間分配土地資源、合理調整土地利用結構和布局的戰略構想和設計方案。也可以說它是對一定地域范圍內，全部土地的開發、利用、整治、保護在時間和空間上所做的總體的戰略布暑和統籌安排。因此，土地利用總體規劃是綜合規劃。目前有些部門的同志把土地利用總體規劃說成是耕地保護的單項規劃，這是不對的。

同時，城市規劃是城市發展和建設的依據，城市規劃的任務是為了實現一定時期內城市的經濟社會發展目標，綜合研究制定城市發展

戰略以及城市性質、規模、發展方向、建設時序，對城市空間布局、土地使用，各類產業發展用地、各項重大建設等進行綜合部署和統籌安排。城市規劃關系各行各業，影響千家萬戶，涉及政治、經濟、文化、社會的廣泛領域，具有高度綜合性。因此，城市規劃也是綜合規劃。有些部門的同志把城市規劃說成是關于房屋建筑的單項規劃，這也是不對的。

二、城市規劃與土地利用總體規劃是局部與整體的關系

城市規劃與土地利用總體規劃雖然都是綜合規劃，但在規劃面積上有大小之分。城市規劃只是對城市一個范圍內的土地進行綜合規劃，而土地利用總體規劃是對城市和農村兩個范圍內的土地進行綜合規劃。雖然對于有些地區而言，如某些直轄市、某些省城、某些設市城市，農村已被城市吞并，城市規劃的面積與土地利用總體規劃的面積相等了，但對于大多數地區而言，城市面積肯定不會大于城市加農村的面積，城市規劃的面積肯定不會大于土地利用總體規劃的面積。因此，規劃面積小的城市規劃與規劃面積大的土地利用總體規劃就是局部規劃與整體規劃的關系。

三、城市發展規模與城鎮體系應服從土地利用總體規劃

關于局部與整體的關系，哲學上有還原論與整體論兩種觀點。還原論認為，整體的性質是受構成整體的要素的性質決定的，因此，整體應該服從構成整體的要素。自然科學中的經典數理化，社會科學中的個人主義，聯邦論等，都是以還原論作為認識論基礎的。整體論則認為，整體的性質決定組成整體的要素的性質，因此局部應該服從整體。自然科學中的系統論，社會科學中的集體主義，中央集權論等，都是以整體論作為認識論基礎的。中國歷來是以整體論作為認識論基礎的國家，在中國做一切事情都強調局部服從整體，因此，從中國的認識論國情出發，作為局部的城市規劃應服從作為整體的土地利用總體規劃。

中國的城市規劃已搞了幾十年，而土地利用總體規劃才搞了十來年，讓搞了幾十年的城市規劃去服從才搞了十來年的土地利用總體規劃，這合理嗎？筆者認為這是合理的。因為這是由經濟發展模式的轉變決定的。經濟發展有單峰經濟和雙峰經濟兩種模式。單峰經濟是政府只考慮發展工業和城市，不考慮發展農業和農村，農業農村讓農民自己去發展。雙峰經濟則把工業和農業的發展，城市和農村的發展統一起來考慮。世界經濟發展模式演化的普遍規律是從單峰經濟轉向雙峰經濟。一般說來，一個國家在城市化啟動初期都是單峰經濟，因為當時的農業和農村能為工業和城市的發展提供支撐，因此政府往往只是考慮發展工業和城市。但隨著工業和城市發展到一定程度，工業和城市的發展動搖了農業和農村的基礎地位，當農業農村基礎的動搖影響了工業和城市的進一步發展時，單峰經濟就開始轉向雙峰經濟了，因為這時就需要把工業和農業的發展、城市和農村的發展統一起來考慮。就我國的規劃而言，過去只搞城市規劃，不搞土地利用總體規劃，是與我國當時實行單峰經濟有很大關系。我國長期以來總是認為我國是地大物博，把土地、耕地看成是無限的，因而城市發展規模不考慮土地的約束，一味貪大，結果是耕地數量急劇減少，農業基礎地位受到嚴重破壞。土地利用總體規劃的出現，意味著我國的經濟發展模式開始從單峰經濟轉向雙峰經濟，意味著城市發展要服從于城鄉一體化發展的需要。所以，從經濟發展模式轉變的大背景出發，單純體現城市發展的城市發展規劃也應服從于體現城鄉一體化發展的土地利用總體規劃。

筆者認為，城市規劃服從土地利用總體規劃的含意主要是兩點：

一是城市發展規模要服從土地利用總體規劃；二是城鎮體系要服從土地利用總體規劃。通俗地說就是，在什么地方建城市，城市建多大，由土地利用總體規劃確定。我國以前在城市發展的規模與城鎮布局上，只考慮城市發展需要多少土地，如果考慮約束也只考慮投資能力的約束，不考慮土地供給的約束。現在中國向全世界承諾中國要保證糧食自給，而要保證糧食自給就必須保證現有耕地不能再減少，這就表明農村不能再向過去那樣無限地向城市供給土地了。這就對城市發展構成了土地的供給約束。用土地利用總體規劃約束城鎮布局與城市規模，就是土地供給約束的一種表現形式。城鎮體系和城市發展規模若不服從土地利用總體規劃，這種土地的供給約束就體現不出來。

四、城市內部的土地利用應服從城市規劃

筆者認為，城市規劃應服從土地利用總體規劃只限于城市發展規模與城鎮體系服從土地利用總體規劃，至于城市內部的土地利用則應服從城市規劃，這是因為我國的城市規劃已搞了幾十年，已達到一個相當高的水平；土地利用總體規劃只給城市發展畫了一個圈，并不涉及內部的土地利用；城市（建成區）內部的土地已經非農化了，繼續怎么使用不會影響到耕地面積的減少。所以，有人借口城市規劃應服從土地利用總體規劃而要求城市內部的土地利用也要服從土地利用總體規劃，這是不對的。

這里需要說明的是，我們這里所指的城市規劃是指與農村相對的基礎設施比較完備的非農人口 居點的規劃（這里的土地利用總體規劃是指城市與農村的共同規劃），不是指一個設市行政區域的規劃。一個設市行政區域，它內部包括著城市與農村。如果城市總體規劃是對這個行政區域的土地做總體規劃，那么這樣的城市規劃與土地利用總體規劃就是一個東西。比如，北京市作為一個行政區域，是包括著

城市與農村的。北京市的城市規劃如果是對整個行政區域的規劃，那么這樣的城市規劃與我們所說的土地利用總體規劃就是一個東西。我們所指的城市規劃不是指包括城鄉一體化的這個城市總體規劃，而是指服從于總體規劃的那個建成區的規劃。

五、城市規劃與土地利用總體規劃矛盾的根源在于政府領導人對經濟發展模式的認識存在矛盾

目前，城市規劃與土地利用總體規劃存在著矛盾，那么矛盾的根源在哪里呢？有人認為在于部門之間的權力之爭。按我國目前的體制，城市規劃歸屬建設部門編制，土地利用總體規劃歸屬土地部門編制。兩個部門之間為了爭奪權力，各自強調各自編制的規劃的重要，各自要求對方編制的規劃應服從自己編制的規劃。有人則認為矛盾的根源在于法律的不完善。比如說現在的法律只是要求城市規劃與土地利用總體規劃要相互協調，可怎么個協調法，如果不協調發生了矛盾該怎么解決，法律卻未做出明確規定。這就留下了兩個部門互不相讓的隱患。與這兩種看法不同，筆者認為城市規劃與土地利用總體規劃矛盾的根源在于政府領導人關于經濟發展模式認識上的矛盾，理由是：按現在有關法律的規定，無論城市規劃還是土地利用總體規劃，雖然分別由兩個部門在組織編制，但最后都要經過當地政府批準，因此，實際上都是一個政府在那里編制。如果兩個規劃存在矛盾的話，政府完全可以協調好。目前中國有些地方是城市規劃服從了土地利用總體規劃。在這些地方是建設部門有意見；而在另外一些地方則是土地利用總體規劃服從了城市規劃，在這些地方是土地部門有意見。在同樣的法律規定下，為什么會出現完全不同的兩種情況呢？原因就在于不同地方的政府領導人對經濟發展的模式認識不同。那些注重發展工業和城市的政府領導人，他們就會強調城市規劃的重要，就會強調

土地利用總體規劃應服從城市規劃；而那些看重工業與農業、城市與農村協調發展的政府領導人，則會強調土地利用總體規劃的重要，強調城市規劃應服從土地利用總體規劃。而在那些政府領導人在注重城市發展還是注重城鄉協調發展的問題上自己還未有清晰認識的地方，必然在批準規劃時表現出認識上的矛盾。在批城市規劃時，認為城市規劃重要，于是批了城市規劃。在批土地利用總體規劃時，又認為土地利用總體規劃重要，于是又批了土地利用總體規劃。結果兩個規劃就發生了矛盾。所以筆者認為，真正要解決城市規劃與土地利用總體規劃的矛盾，必然首先解決政府領導人對經濟發展模式的認識問題。只有政府領導人對本地經濟發展模式有了正確的認識，兩個規劃才能以最佳的形式統一起來。

本文刊載于《土地月刊》1998年第10期

第四篇：土地利用總體規劃及相關要求

蓮花山生態旅游度假區土地利用總體規劃及相關要求

蓮花山生態旅游旅游度假區到2020年土地利用總體規劃已經上報入庫，規劃建設用地總規模7313公頃，耕地保有量為16046.5公頃，基本農田3636.7公頃。新增建設用地總量為1588.1公頃，其中通過增減掛鉤可解決建設用地周轉指標293.4公頃。

土地利用總體規劃通過審批后必須嚴格按照規定執行

第五篇：土地利用總體規劃調整與修改

土地利用總體規劃調整與修改 辦事依據

1、《中華人民共和國土地管理法》第26條；

2、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第12條；

3、《湖南省國土資源廳關于規范土地利用總體規劃調整與修改工作的通知》（湘國土資發[2012]10號）。

辦理條件

一、申請規劃調整的，必須符合下列條件之一：

1、規劃文本中已作安排，但選址未定的交通、能源、水利等單獨選址建設項目，需落實到規劃圖上的；

2、規劃文本和規劃圖上已作安排的單獨選址建設項目，實際用地規模或位置需作調整的；

3、在允許建設區規模不增加的前提下，對允許建設區的空間布局形態進行調整，在有條件建設區進行選址建設的；

4、因礦山建設或安全、環保等原因，對選址有特殊要求的項目，不符合土地利用總體規劃的；

5、法律法規和國務院、省級人民政府規定的其他情形。

二、申請規劃修改的，必須符合下列條件之一：

1、未列入規劃，但符合《土地管理法》第26條規定，經國務院或省人民政府批準的能源、交通、水利等基礎設施建設項目，需要修改土地利用總體規劃的；

2、未列入規劃，也不符合《土地管理法》第26條規定，確需建設的單獨選址項目，需要修改土地利用總體規劃的；

3、因實施國家和省重大戰略，城鎮化進程加快，行政區劃調整，城鎮和村莊功能定位轉變，省級以上開發園區新立、擴區、調區等需要，需要超出允許建設區規模使用有條件建設區或改變規劃確定的城鄉建設擴展邊界的；

4、法律法規和國務院、省級人民政府規定的其他情形。辦理流程

一、規劃調整須提交的材料及辦理流程

1、提出申請。縣市區國土資源部門向規劃原批準機關同級國土資源部門提出規劃調整申請，并編制或委托具有土地規劃相應資質的單位編制調整規劃方案。申報材料包括：規劃調整的請示文件；《土地利用總體規劃調整審核（備案）表》；規劃調整項目的材料、紀要等。規劃調整方案包括：調整前后土地利用總體規劃圖件，調整涉及的地塊編號、地類、土地面積以及規劃調整后對規劃主要控制指標的分解落實情況等說明材料。

2、調整規劃。對經審查確需規劃調整的，由規劃原批準機關同級國土資源部門，在《土地利用總體規劃修改(調整)審核(備案)表》出具同意規劃調整的審查意見。對經審查不同意規劃調整的，由規劃原批準機關同級國土資源部門，向縣級國土資源部門反饋不同意規劃調整的意見。

3、更新數據庫。經規劃原批準機關同級國土資源部門審查同意的，相關縣級國土資源部門應在7個工作日內，將調整后的規劃數據庫提交省國土資源信息中心更新，并由該信息中心出具數據庫更新證明。

4、成果備案。在省國土資源信息中心更新數據庫后7個工作日內提交市國土資源局信息中心進行數據庫更新備案并出具數據庫備案證明。規劃調整審批同意后7個工作日內應當將上述辦理規劃調整流程中的所有相關資料報送其同級國土資源部門備案，同時提交規劃調整后的土地利用總體規劃文本、說明、圖件6套及電子光盤4套至省國土資源廳備案，提交相同的成果一套至市國土資源局備案。

二、規劃修改須提交的材料及辦理流程

（一）申請對省人民政府審批的規劃進行修改的，應提交的材料及辦理流程：

1、提出申請。由市人民政府向省人民政府報送要求規劃修改的請求。

2、開展評估。省廳根據省人民政府轉來的市人民政府請求規劃修改的請示，委托具有土地規劃相應資質的單位對原規劃的實施情況進行評估，編制規劃實施評估報告，并組織專家進行評審，提出是否有必要對原規劃進行修改的意見。

3、修改規劃。對經評估確需修改規劃的，由具有土地規劃相應資質的單位編制規劃修改方案，修改規劃。對經評估不同意修改規劃的，由省廳向省人民政府報告評估和審查結果并回復下級人民政府。

4、成果審查。修改后的規劃由市人民政府報省廳，省廳組織專家和有關部門對規劃成果進行評審。申報材料包括：市人民政府初審意見；修改完善后的規劃修改方案及專家評審意見；規劃修改的聽證紀要、公示材料；修改后的規劃成果。

5、規劃審批。市人民政府按照成果審查意見對土地利用總體規劃修改完善后，由省廳將規劃成果報省人民政府審批。

6、更新數據庫。省人民政府審批同意7個工作日內，相關市、縣級國土資源部門將修改后的規劃數據庫提交湖南省國土資源信息中心更新，并由該中心出具數據庫更新證明。

7、成果備案。在省國土資源信息中心更新數據庫后7個工作日內提交市國土資源局信息中心進行數據庫更新備案并出具數據庫備案證明。規劃修改審批同意后7個工作日內應當將上述辦理規劃修改流程中的所有相關資料報送省國土資源廳備案，同時提交規劃調整后的土地利用總體規劃文本、說明、圖件6套及電子光盤4套至省國土資源廳備案，提交相同的成果一套至市國土資源局備案。

（二）申請對市人民政府審批的規劃進行修改的，應提交的材料及辦理流程：

1、提出申請。由縣級人民政府向市人民政府報送要求規劃修改的請示材料，包括：要求規劃修改的文件；規劃修改情況說明。

2、開展評估。市國土資源局根據市人民政府轉來的縣級人民政府請求規劃修改的請示，委托具有土地規劃相應資質的單位對原規劃的實施情況進行評估，編制規劃實施評估報告，并組織專家進行評審，提出是否有必要對原規劃進行修改的意見。

3、修改規劃。對經評估確需修改規劃的，由具有土地規劃相應資質的單位編制規劃修改方案，修改規劃。對經評估不同意修改規劃的，由市國土資源局向市人民政府報告評估和審查結果并回復縣級人民政府。

4、成果審查。修改后的規劃由縣級人民政府報市國土資源局，市國土資源局組織專家和有關部門對規劃成果進行評審。申報材料包括：原規劃實施評估報告及專家評審意見；縣級人民政府初審意見；修改完善后的規劃修改方案及專家評審意見；規劃修改的聽證紀要、公示材料；修改后的規劃成果。

5、規劃審批。縣級人民政府按照成果審查意見對土地利用總體規劃修改完善后，由市國土資源局將規劃成果報市人民政府審批。

6、更新數據庫。市人民政府審批同意7個工作日內，相關縣級國土資源部門將修改后的規劃數據庫提交湖南省國土資源信息中心更新，并由該中心出具數據庫更新證明。

7、成果備案：在省國土資源信息中心更新數據庫后7個工作日內提交市國土資源局信息中心進行數據庫更新備案并出具數據庫備案證明。規劃修改審批同意后7個工作日內應當將上述辦理規劃修改流程中的所有相關資料報送市國土資源局備案，同時提交規劃調整后的土地利用總體規劃文本、說明、圖件6套及電子光盤4套至省國土資源廳備案，提交相同的成果一套至市國土資源局備案。