第一篇：《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》的指導(dǎo)思想與基本原則

《綱要》的指導(dǎo)思想與基本原則

2008-11-07 信息來源：中國國土資源報

《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》從我國土地國情出發(fā)，認(rèn)真貫徹黨的十七大精神，明確提出了今后土地利用和管理的指導(dǎo)思想。其核心內(nèi)容有兩點(diǎn)：一是科學(xué)發(fā)展，二是轉(zhuǎn)變方式。

科學(xué)發(fā)展。包含兩方面內(nèi)容：一是土地利用作為發(fā)展的重要組成部分，必須以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，貫徹以人為本和全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，落實節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，把保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地作為長期堅持的指導(dǎo)方針，實行最嚴(yán)格的土地管理制度。二是土地利用規(guī)劃和管理必須以保障經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)，堅持發(fā)展是第一要務(wù)，按照全面建設(shè)小康社會的要求，支持發(fā)展，搞好服務(wù)，保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。這兩方面相輔相成，互為補(bǔ)充，關(guān)鍵是要正確處理保障發(fā)展與保護(hù)資源的關(guān)系，既不能亂占濫用資源盲目求發(fā)展，也不能超越發(fā)展階段消極談保護(hù)，要樹立“在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”的理念，走出一條開源節(jié)流并舉、節(jié)約集約并重的新路，實現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)的雙贏。

轉(zhuǎn)變方式。有兩方面內(nèi)容：一是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。土地利用規(guī)劃和管理不僅要支持全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)，還要通過加強(qiáng)宏觀調(diào)控，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。二是轉(zhuǎn)變土地利用和管理方式。從改進(jìn)保障科學(xué)發(fā)展的用地、管地機(jī)制入手，堅持宏觀調(diào)控與市場配置有機(jī)結(jié)合，激勵與約束雙管齊下，綜合運(yùn)用法律經(jīng)濟(jì)行政

科技等手段，落實共同責(zé)任，轉(zhuǎn)變用地方式，促進(jìn)多方合作，推進(jìn)科技創(chuàng)新，不斷提高土地資源對經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

按照上述指導(dǎo)思想，《綱要》進(jìn)一步明確了五項原則，即嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌各業(yè)各類用地、加強(qiáng)土地生態(tài)建設(shè)、強(qiáng)化土地宏觀調(diào)控。這五項原則是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀對土地利用和管理的基本要求，也是今后各級規(guī)劃和管理都必須嚴(yán)格遵循的基本方針。

嚴(yán)格保護(hù)耕地。這是貫徹耕地保護(hù)基本國策和維護(hù)國家長遠(yuǎn)利益對土地利用和管理的基本要求。耕地是土地資源的精華，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的條件，兼具生態(tài)、環(huán)境、景觀、間隔、保障、資產(chǎn)等多方面功能。糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、社會穩(wěn)定等事關(guān)全局和長遠(yuǎn)發(fā)展的問題，無不與耕地緊密相關(guān)。我國人口眾多、人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，耕地還在繼續(xù)減少，可以預(yù)見，耕地問題過去是，現(xiàn)在是，將來還會是我國土地利用和管理必須面對的首要問題。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化背景下，雖然我們可以從國外進(jìn)口糧食，但只能解決暫時的需求，不能保障長久的安全，更不用說生態(tài)、環(huán)境、景觀、保障等功能無法進(jìn)口。因此，必須從保障國家長治久安和廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，以歷史的、戰(zhàn)略的角度和危機(jī)的、謹(jǐn)慎的態(tài)度高度重視耕地保護(hù)。把嚴(yán)格保護(hù)耕地作為土地利用規(guī)劃和管理的前提，對現(xiàn)有耕地特別是基本農(nóng)田做到應(yīng)保盡保，能保盡保。按照穩(wěn)定、提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和立足解決“三農(nóng)”問題的要求，加大土地整

理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地力度，提高農(nóng)村人均耕地?fù)碛辛亢娃r(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為農(nóng)村繁榮發(fā)展創(chuàng)造有利條件。在保護(hù)資源的基礎(chǔ)上，加大對以耕地為核心的農(nóng)地利用的引導(dǎo)，以用促保，提高耕地保護(hù)的策略性、持續(xù)性和有效性。

節(jié)約集約用地。這是建設(shè)資源節(jié)約型社會和提高土地對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保障能力對土地利用和管理的基本要求。土地資源緊約束和土地粗放浪費(fèi)并存，這是長期以來我國土地利用中存在的最突出的問題。進(jìn)入21世紀(jì)，要全面建設(shè)小康社會，抓住機(jī)遇加快發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、區(qū)域化和新農(nóng)村建設(shè)等各項事業(yè)都將產(chǎn)生大量的用地需求，在土地資源十分有限和資源保護(hù)壓力加大的情況下，如何保障科學(xué)發(fā)展的合理用地需求，是土地利用規(guī)劃和管理必須回答和解決的關(guān)鍵問題。黨中央、國務(wù)院從新世紀(jì)、新階段國家發(fā)展全局出發(fā)，提出了科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)資源節(jié)約型社會的重大戰(zhàn)略，落實到土地利用上，就是要把節(jié)約集約用地作為保障未來各項建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的主要途徑，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高、符合我國國情的土地利用新路子。具體講就是要把節(jié)約集約用地作為我國長期堅持的一條根本方針，堅持把節(jié)約用地放在首位，合理控制新增建設(shè)用地，著力轉(zhuǎn)變用地方式，提高用地效率；通過優(yōu)先開發(fā)利用工礦廢棄地、空閑和低效用地、地上地下空間，在盤活存量上下功夫，加快實現(xiàn)各類用地由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵挖潛、由粗放低效向集約高效的轉(zhuǎn)變，杜絕用地浪費(fèi)，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

統(tǒng)籌各業(yè)各類用地。這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展、優(yōu)化調(diào)整土地利用結(jié)

構(gòu)與布局對土地利用和管理的基本要求。市場經(jīng)濟(jì)體制下，土地利用日趨多元化，城鄉(xiāng)、行業(yè)發(fā)展盲目圈地，用地結(jié)構(gòu)比例失調(diào)，區(qū)域用地惡性競爭，已成為當(dāng)前土地利用面臨的普遍問題。這些問題不僅影響土地利用整體效率的提高，還帶來城鄉(xiāng)矛盾、土地浪費(fèi)、盲目投資、重復(fù)建設(shè)等一系列問題。為此，土地利用規(guī)劃和管理要加強(qiáng)全面統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，把各行業(yè)、各類型、各區(qū)域的土地都納入統(tǒng)籌考慮，通盤謀劃。按照以人為本的要求，妥善處理建設(shè)與非建設(shè)、基礎(chǔ)與非基礎(chǔ)、城市與農(nóng)村、生產(chǎn)與生活等用地的關(guān)系，著力協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)、區(qū)域和行業(yè)用地的矛盾。落實國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的要求，以促進(jìn)形成國土開發(fā)新格局為導(dǎo)向，加大調(diào)整力度，優(yōu)化用地配置，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素合理流動，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

加強(qiáng)土地生態(tài)建設(shè)。這是建設(shè)環(huán)境友好型社會、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)對土地利用和管理的基本要求。我國自然生態(tài)環(huán)境條件較差，人地關(guān)系緊張，生態(tài)環(huán)境壓力大，土地的荒漠化、石漠化、鹽堿化和水土流失范圍廣，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給土地造成的污染嚴(yán)重。要保障可持續(xù)發(fā)展，既保證當(dāng)代發(fā)展需求又不損害后代發(fā)展能力，就必須協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，把土地利用活動限制在土地資源和環(huán)境承載的能力之內(nèi)，不能只求一時的發(fā)展而不顧資源環(huán)境后果。為此，土地利用規(guī)劃和管理，要把保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境提上與保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同等重要的位置，按照統(tǒng)籌兼顧的要求，著力協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，合理安排生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地；要樹立科學(xué)的資源資產(chǎn)價值觀，加強(qiáng)對濕地等具有重要生態(tài)價值和重要的自然、人文遺產(chǎn)用地的保護(hù)，優(yōu)先

保護(hù)自然生態(tài)空間，通過國土綜合整治和科學(xué)的土地整理復(fù)墾開發(fā)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的良性互動，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

強(qiáng)化土地宏觀調(diào)控。這是進(jìn)一步發(fā)揮土地閘門作用、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行對土地利用和管理的基本要求。我國正處在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變階段，經(jīng)濟(jì)體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局深刻調(diào)整，投資主體日益多元化，加大了宏觀調(diào)控的難度。特別是一些地方固定資產(chǎn)投資過快增長，傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控手段效果不理想。國家賦予土地參與宏觀調(diào)控的職能，就是要利用我國實行土地的社會主義公有制，政府控制土地一級市場和實行土地用途管制的有利條件，進(jìn)一步健全宏觀調(diào)控體系。今后土地利用規(guī)劃和管理，要把增強(qiáng)土地參與宏觀調(diào)控的能力作為一項重要目標(biāo)，按照促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的要求，科學(xué)把握土地供應(yīng)的總量、結(jié)構(gòu)和時機(jī)，充分運(yùn)用土地政策，并與產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等緊密配合，從嚴(yán)控制高耗能、高排放和產(chǎn)能過剩行業(yè)用地，保障民生用地，防止區(qū)域過度開發(fā)，增強(qiáng)土地管理參與宏觀調(diào)控的針對性和有效性。通過不斷完善規(guī)劃實施的保障體系，逐步形成保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的新機(jī)制。（全國土地利用總體規(guī)劃修編工作委員會）

第二篇：全國土地利用總體規(guī)劃綱要

全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）

第一章 土地利用面臨的形勢

第一節(jié) 土地利用現(xiàn)狀

──農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)得到強(qiáng)化，非農(nóng)建設(shè)占用耕地規(guī)模逐步下降。

──建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平逐步提高，保障了經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)發(fā)展的必要用地。

──土地整理復(fù)墾開發(fā)力度加大，總體上實現(xiàn)了建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡。

──國土綜合整治穩(wěn)步推進(jìn)，土地生態(tài)環(huán)境逐步改善。

土地利用總體規(guī)劃的有效實施，促進(jìn)了國家糧食安全和國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，緩解了生態(tài)環(huán)境破壞加劇的趨勢。──人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源少。

──優(yōu)質(zhì)耕地減少和工業(yè)用地增長過快。

──建設(shè)用地粗放浪費(fèi)較為突出。

──局部地區(qū)土地退化和破壞嚴(yán)重。

──違規(guī)違法用地現(xiàn)象屢禁不止。

第二節(jié) 機(jī)遇與挑戰(zhàn)

──農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)的形勢日趨嚴(yán)峻。

──建設(shè)用地的供需矛盾更加突出。

──統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的任務(wù)相當(dāng)艱巨。

第二章 指導(dǎo)原則與目標(biāo)任務(wù)

第一節(jié) 指導(dǎo)原則

要遵循以下基本原則：

──嚴(yán)格保護(hù)耕地

──節(jié)約集約用地。

──統(tǒng)籌各業(yè)各類用地。

──加強(qiáng)土地生態(tài)建設(shè)。

第二節(jié) 規(guī)劃目標(biāo)

──守住１８億畝耕地紅線。

──保障科學(xué)發(fā)展的建設(shè)用地。

──土地利用結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。

──土地整理復(fù)墾開發(fā)全面推進(jìn)。

──土地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)取得積極成效

──土地管理在宏觀調(diào)控中的作用明顯增強(qiáng)。

第三節(jié) 主要任務(wù)

圍繞規(guī)劃目標(biāo)，明確以下主要任務(wù)：

──以嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提，統(tǒng)籌安排農(nóng)用地。

──以推進(jìn)節(jié)約集約用地為重點(diǎn)，提高建設(shè)用地保障能力。

──以加強(qiáng)國土綜合整治為手段，協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)。

──以優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局為途徑，統(tǒng)籌區(qū)域土地利用。

──以落實共同責(zé)任為基礎(chǔ)，完善規(guī)劃實施保障措施。

第三章 保護(hù)和合理利用農(nóng)用地

第一節(jié) 嚴(yán)格控制耕地流失

嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地。

嚴(yán)格禁止擅自實施生態(tài)退耕。

第二節(jié) 加大補(bǔ)充耕地力度

嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度。

積極開展工礦廢棄地復(fù)墾。

適度開發(fā)宜耕后備土地。

第三節(jié) 加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)

穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量。、加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)。

第四節(jié) 強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)

加大耕地管護(hù)力度。

確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量。

第五節(jié) 統(tǒng)籌安排其他農(nóng)用地

提高園地利用效益。

嚴(yán)格保護(hù)林地。

推進(jìn)牧草地綜合整治。

合理安排畜禽養(yǎng)殖用地。

第四章 節(jié)約集約利用建設(shè)用地

第一節(jié) 嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模

嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模。

加大存量建設(shè)用地挖潛力度。

積極拓展建設(shè)用地新空間。

第二節(jié) 優(yōu)化配置城鎮(zhèn)工礦用地

控制城鎮(zhèn)工礦用地過快擴(kuò)張。

優(yōu)化工礦用地結(jié)構(gòu)和布局。

引導(dǎo)城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。

第三節(jié) 整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地

積極支持新農(nóng)村建設(shè)。

加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。

穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治。

第四節(jié) 保障必要基礎(chǔ)設(shè)施用地

保障能源產(chǎn)業(yè)用地。

統(tǒng)籌安排交通用地

合理安排水利設(shè)施用地。

加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)用地管理。

第五節(jié) 加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制

實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界控制。

落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制制度。

完善建設(shè)項目用地前期論證制度。

第五章 協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)

第一節(jié) 加強(qiáng)基礎(chǔ)性生態(tài)用地保護(hù)

嚴(yán)格保護(hù)基礎(chǔ)性生態(tài)用地。具有重要生態(tài)功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全國土地面積的比例保持在７５％以上。

構(gòu)建生態(tài)良好的土地利用格局。

第二節(jié) 加大土地生態(tài)環(huán)境整治力度

鞏固生態(tài)退耕成果。

恢復(fù)工礦廢棄地生態(tài)功能。

加強(qiáng)退化土地防治。

第三節(jié) 因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境

快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，平原農(nóng)業(yè)地區(qū)，要把嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田放在土地利用的優(yōu)先地位，加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，山地丘陵地區(qū)，要大力推進(jìn)國土綜合整治，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)活動，積極防治地質(zhì)災(zāi)害。

能源礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)，要堅持資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，禁止向嚴(yán)重污染環(huán)境的開發(fā)項目提供用地。

第六章 統(tǒng)籌區(qū)域土地利用

第一節(jié) 明確區(qū)域土地利用方向

第二節(jié) 實施差別化的區(qū)域土地利用政策

根據(jù)資源環(huán)境承載能力、土地利用現(xiàn)狀和開發(fā)潛力，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布大力推進(jìn)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域土地利用轉(zhuǎn)型。嚴(yán)控建設(shè)用地增量，積極盤活建設(shè)用地存量，鼓勵土地利用模式和方式創(chuàng)新，促進(jìn)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，促進(jìn)國家競爭力的提升。

有效保障重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域集聚人口及經(jīng)濟(jì)的用地需求。

切實發(fā)揮限制開發(fā)區(qū)域土地對國家生態(tài)安全的基礎(chǔ)屏障作用。

第三節(jié) 加強(qiáng)省級土地利用調(diào)控

根據(jù)各土地利用分區(qū)的調(diào)控方向和差別化的區(qū)域土地利用政策，綜合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、發(fā)展趨勢、資源環(huán)境條件、土地利用現(xiàn)狀和潛力等因素，分別確定各省、自治區(qū)、直轄市的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、人均城鎮(zhèn)工礦用地、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模等土地利用約束性指標(biāo)，以及園地面積、林地面積、牧草地面積等預(yù)期性指標(biāo)（詳見附表１－６），強(qiáng)化省級政府的土地利用調(diào)控責(zé)任。

第七章 規(guī)劃實施保障措施

加強(qiáng)規(guī)劃對土地利用的整體控制，健全規(guī)劃實施管理制度，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵約束措施，完善規(guī)劃基礎(chǔ)建設(shè)，確保規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。

第一節(jié) 加強(qiáng)規(guī)劃對土地利用的整體控制

落實耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任制。

地級和縣級土地利用總體規(guī)劃要突出空間性和結(jié)構(gòu)性，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，重點(diǎn)明確中心城區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)的范圍。鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃要提高針對性和操作性，重點(diǎn)將土地用途落實到地塊。各地應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，編制土地整理復(fù)墾開發(fā)等專項規(guī)劃，落實總體規(guī)劃。

第二節(jié) 健全規(guī)劃實施管理制度

強(qiáng)化近期規(guī)劃和計劃控制。

嚴(yán)格建設(shè)項目用地預(yù)審。

加強(qiáng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用管理。

嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃修改。

加強(qiáng)規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)管。

第三節(jié) 完善規(guī)劃實施的利益調(diào)節(jié)機(jī)制

健全耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵和制約機(jī)制。

加大對補(bǔ)充耕地的資金支持力度。

強(qiáng)化節(jié)約集約用地的價格調(diào)節(jié)機(jī)制。

第四節(jié) 加強(qiáng)規(guī)劃實施的基礎(chǔ)建設(shè)

不斷提高土地規(guī)劃的法律地位。

加強(qiáng)土地調(diào)查統(tǒng)計和監(jiān)測評價。

集約利用潛力調(diào)查評價。

提高土地規(guī)劃信息服務(wù)水平。

第五節(jié) 推進(jìn)規(guī)劃民主決策

改進(jìn)規(guī)劃工作方式。

加強(qiáng)規(guī)劃宣傳。

第三篇：貫徹落實土地利用總體規(guī)劃綱要 嚴(yán)金明

訪談主題：貫徹落實土地利用總體規(guī)劃綱要 訪談時間：11月26日14：00—15：00

訪談嘉賓：嚴(yán)金明，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，土地管理系教授 主辦：國土資源部門戶網(wǎng)站 資源網(wǎng) [主持人]

大家好，歡迎關(guān)注國土資源部門戶網(wǎng)站、資源網(wǎng)在線訪談。經(jīng)過長達(dá)數(shù)年的研究論證修改，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》（以下簡稱《綱要》）由國務(wù)院發(fā)布實施。《綱要》規(guī)劃期內(nèi)全國耕地保有量2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝。《綱要》對我國規(guī)劃期內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用，保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，不斷提高土地資源對經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力，作出了十分精心和科學(xué)合理的安排和部署，進(jìn)一步明確了規(guī)劃期內(nèi)土地利用管理的目標(biāo)和任務(wù)。

為了讓更多的人了解土地利用總體規(guī)劃的重要性，全面理解《綱要》要點(diǎn)，推動《綱要》的貫徹落實，我們邀請到了中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，土地管理系嚴(yán)金明教授，歡迎您嚴(yán)教授，這一次他將對“貫徹落實土地利用總體規(guī)劃”進(jìn)行解讀，并回答網(wǎng)民提出的熱點(diǎn)問題。(2008-11-26 13:58)

[主持人]

這里有一個網(wǎng)友問到土地利用總體規(guī)劃對大多數(shù)非土地專業(yè)的網(wǎng)友而言比較陌生，請你給我們介紹一下土地利用總體規(guī)劃的工作內(nèi)容以及在我國土地管理工作中的作用？(2008-11-26 13:59)

[嚴(yán)金明]

廣大網(wǎng)民下午好，非常高興有機(jī)會來到國土資源部的門戶網(wǎng)站和資源網(wǎng)，跟大家談?wù)勎覍τ谌珖傮w規(guī)劃綱要以及土地利用規(guī)劃修編的一些看法。剛才一個網(wǎng)友提出來的問題關(guān)于對土地利用總體規(guī)劃工作的內(nèi)容，以及在我國土地管理工作中的作用。我們大家都知道規(guī)劃是對客觀事物和現(xiàn)象未來的發(fā)展進(jìn)行超前性的調(diào)配和安排。土地利用總體規(guī)劃是在一定的區(qū)域內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀缓蜕鐣?jīng)濟(jì)條件，以及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，協(xié)調(diào)土地總供給與總需求，確定調(diào)整土地利用機(jī)構(gòu)和布局的宏觀的戰(zhàn)略措施，土地利用總體規(guī)劃的核心是確定和調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局，土地利用總體規(guī)劃的實質(zhì)是有限的資源，在部門間的合理配置，土地資源部門間的分配，這里有五個要素：一個是土地的數(shù)量；第二個是質(zhì)量；第三個時間；第四是個空間；第五個是用途。具體的來說要借助土地的優(yōu)化加以實現(xiàn)，因此土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局是土地規(guī)劃的核心的內(nèi)容。

土地資源是一種數(shù)量有限的自然資源，社會發(fā)展對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長與稀缺性之間的不協(xié)調(diào)性歷來是土地利用總體規(guī)劃所研究的一個永恒的主題，土地管理的核心問題，即土地的合理規(guī)劃與利用，土地合理規(guī)劃是土地規(guī)劃體系中的重要組成部分，它是土地利用和管理的龍頭，在我國土地管理事務(wù)中具有及其重要的作用。編制土地管理規(guī)劃是各級人民政府的一項緊迫的任務(wù)，《土地管理法》第17條明確規(guī)定，各級政府依照政府和發(fā)展規(guī)劃，國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求，土地供應(yīng)能力和環(huán)境建設(shè)的需求，組織編制土地總體規(guī)劃。

這為編制土地總體規(guī)劃提供法律依據(jù)，編制土地總體規(guī)劃對有效的開發(fā)和利用，整治和保護(hù)土地資源，以適用我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展具有十分重要的意義。具體到本人的規(guī)劃，其作用主要是落實國家嚴(yán)格土地管理，運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控的要求，統(tǒng)籌各地用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，立足區(qū)域城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)的要求，以土地資源集約節(jié)約利用，確保經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，緩解土地資源面臨的各種矛盾，落實規(guī)劃區(qū)的耕地，基本農(nóng)田，新增建設(shè)用地，和開發(fā)復(fù)墾總體布局和指標(biāo)，確定區(qū)域用地的規(guī)模和范圍，這里我說的可能比較長。因為是開頭，主要是工作內(nèi)容以及工作中的作用來說。(2008-11-26 13:59)

[主持人]

謝謝您，我們都知道這次規(guī)劃綱要發(fā)布實際上是我國第3次土地利用規(guī)劃修編，你能給我們介紹一下此次修編的背景嗎？(2008-11-26 14:02)

[嚴(yán)金明]下面我首先簡單的把我們前兩輪的規(guī)劃做一個回顧，然后再談第三輪規(guī)劃的背景。第一輪規(guī)劃是1991年到2000年，1987年1月1號《中華人民共和國土地管理法》正式實施，當(dāng)年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了國家土地管理局在開展利用土地總體規(guī)劃的通知，其后國家省、市、縣、鄉(xiāng)五級土地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃就陸續(xù)的開展了起來。第一輪規(guī)劃雖然許多地方編制了，但是實施的效果并不是很理想。第二輪規(guī)劃是1997到2010年，1997年中共中央國務(wù)院發(fā)出了11號文件，即關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知，決定在全國范圍內(nèi)，凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)的耕地一年，凍結(jié)縣改市的審批，11號文件下發(fā)后，第二輪土地利用總體規(guī)劃又在全國開展起來。在比第一輪規(guī)劃更加全面和系統(tǒng)，但是在實施的過程中也還存在著一些問題。

第三輪規(guī)劃，也就是說我們現(xiàn)在目前所說的這種規(guī)劃是2006年到2020年，進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，我們進(jìn)入一個新的歷史發(fā)展時期，經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)正在加速的變化，土地利用管理面臨前所未有的壓力，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展和我國計劃濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，在比較利益原則下的國際分工和區(qū)域分工進(jìn)一步強(qiáng)化，我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程進(jìn)一步加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也不斷加大，對于土地需求十分強(qiáng)烈。與此同時耕地銳減，土地資源浪費(fèi)，土地利用效率低下，土地生態(tài)環(huán)境惡化，土地權(quán)益公平失衡等問題也日益尖銳。在此情況下，社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境和相關(guān)政策的變動，對第三輪規(guī)劃提出了新的要求，立足國情抓住機(jī)遇應(yīng)對挑戰(zhàn)，進(jìn)行了這一次規(guī)劃的修編。

背景有三點(diǎn)我尤其要強(qiáng)調(diào)的，第一點(diǎn)我們必須要充分認(rèn)識我們的基本國情，人口眾多，土地資源相對不足，環(huán)境承載能力較弱，短期以內(nèi)難以根本改變。第二點(diǎn)我國即將迎來三大高峰，人口高峰、城市化高峰、工業(yè)化高峰。未來的20年中，我國的城鎮(zhèn)人口將會凈增約3億人，平均每年增加一千萬到一千三百萬人。也就是有這么多人要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，我們說的人口高峰城鎮(zhèn)化和工業(yè)高峰，這必然會帶來了土地的非農(nóng)化。

第三耕地面積逐年減少。人地矛盾日趨尖銳，過去10年間，我國城市化水平每提高一個百分點(diǎn)，耕地減少45萬公頃，這相當(dāng)于2004年全國耕地總量的0.37%，在世界上近30個5千萬人以上的國家中，我們的人均耕地排名是倒數(shù)第二，人地矛盾在世界發(fā)展大國中是最尖銳的，也是最特殊的。好，第二個問題我就談到這。(2008-11-26 14:02)

[主持人]

有一個網(wǎng)友談到，您認(rèn)為這次修編與前兩次有什么顯著的變化，在《綱要》體現(xiàn)在哪些方面？(2008-11-26 14:07)

[嚴(yán)金明]

那么我認(rèn)為這一輪的規(guī)劃修編，與前兩輪有四個方面發(fā)生了顯著的變化。第一點(diǎn)我們說這一輪規(guī)劃是經(jīng)過反復(fù)的論證，經(jīng)過了規(guī)劃的前期的研究，一直到規(guī)劃的編制的階段。在我們有的層級規(guī)劃中是從規(guī)劃的前期到規(guī)劃大綱的編制，再到規(guī)劃成果的編制，有這三個內(nèi)容。我們大家知道，這一輪規(guī)劃的時候，從開始前期一直到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)過幾年的時間，這在以往的時候，就全國土地總體利用綱要規(guī)劃的時候，像這樣的反復(fù)論證是不多的，這是第一點(diǎn)。

第二點(diǎn)我認(rèn)為這一輪規(guī)劃的修編與前兩次相比，注重了科學(xué)發(fā)展觀與五個統(tǒng)籌的要求，高舉了節(jié)約與集約用地，嚴(yán)格保護(hù)耕地的兩面旗幟。

第三點(diǎn)在規(guī)劃的指標(biāo)設(shè)置上有了創(chuàng)新，提出了規(guī)劃的剛性與彈性指標(biāo)，分類設(shè)置規(guī)劃總量、增量、效益三個指標(biāo)。進(jìn)行規(guī)劃指標(biāo)的分層控制，具體來說，比如說在規(guī)劃的剛性和彈性指標(biāo)方面，這次規(guī)劃里面明確的提出了約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)，這在原來的規(guī)劃是沒有這樣來劃分，也很明確。約束性指標(biāo)是規(guī)劃期內(nèi)不能突破的指標(biāo)，這次在規(guī)劃期內(nèi)有6項是約束性指標(biāo)，這6項是耕地保有量、基本農(nóng)田面積、補(bǔ)充耕地義務(wù)量、新增建設(shè)占用耕地量，城鄉(xiāng)建設(shè)用地、人均城鎮(zhèn)用地，這有6個約束性指標(biāo)。預(yù)期性指標(biāo)就規(guī)劃期內(nèi)引導(dǎo)實現(xiàn)的指標(biāo)，實際上它還是可以變動的，共有九項，分別是園地、林地、牧草地、工程補(bǔ)充耕地、新增建設(shè)占農(nóng)用地、總的建設(shè)用地、城鎮(zhèn)工礦用地、交通水利用地，新增總的建設(shè)用地，有這九個預(yù)期性指標(biāo)。

具體來說第二個方面是分類設(shè)置指標(biāo)，也就分別控制總量、增量、效益三類指標(biāo)，總量指標(biāo)包括耕地、基本農(nóng)田、園地、林地、牧草地、總建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地，城鎮(zhèn)工礦用地、交通水利

用地共9項。增量的指標(biāo)包括新增總建設(shè)用地，新增建設(shè)占用農(nóng)用地，新增建設(shè)占用耕地，補(bǔ)充耕地義務(wù)量，工程補(bǔ)充耕地共五項。效益的指標(biāo)主要是人均城鎮(zhèn)工礦用地以及從社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益方面來考慮的一些因素。

具體指標(biāo)上的創(chuàng)新是分層控制規(guī)劃指標(biāo)，這個方面就是說分了三個層次，建設(shè)用地總量的控制，第一個層次。第二個層次是城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制。第三個層次是新增建設(shè)用地總量的控制。

第四個方面是提出了新一輪土地利用總體規(guī)劃各類用地空間管制，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，城鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)展邊界，規(guī)劃空間分區(qū)，各類用地空間布局次序，這里面我說是明顯的顯著變化的四點(diǎn)。第一個修編的時候，經(jīng)過反復(fù)論證。第二個就是注重科學(xué)發(fā)展觀與五個統(tǒng)籌的要求，高舉了節(jié)約和集約用地的兩面旗幟，第三是規(guī)劃指標(biāo)的創(chuàng)新。第四是提出了新一輪土地利用總體規(guī)劃各類用地的空間管制，主要是這四點(diǎn)，好，謝謝。(2008-11-26 14:07)

[主持人]

我們知道嚴(yán)教授您參與了全國土地利用總體規(guī)劃綱要修編的工作，你能給我們介紹一下這項工作開展的難點(diǎn)和重點(diǎn)嗎？(2008-11-26 14:15)

[嚴(yán)金明]

在這次全國土地利用總體規(guī)劃綱要的修編中，我有幸參與了一些研究工作，承擔(dān)人口發(fā)展與研究的專題，多次出席了相關(guān)問題的研討，總的我覺得我受益匪淺。那么本輪規(guī)劃工作開展中的原則是以嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提，以嚴(yán)格控制建設(shè)用地為重點(diǎn)，以集約與節(jié)約利用土地為核心，主要依據(jù)了是《國辦發(fā)200532號文件》，圍繞六大重點(diǎn)問題進(jìn)行研究。

第一研究如何加強(qiáng)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)問題，按照嚴(yán)格保護(hù)耕地，特別是基本農(nóng)田，控制非農(nóng)建設(shè)占農(nóng)用地，落實耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡數(shù)量和質(zhì)量的原則，圍繞現(xiàn)有農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低的目標(biāo)，嚴(yán)格提出規(guī)劃修編中基本農(nóng)田保護(hù)的目標(biāo)。

第二研究如何促進(jìn)節(jié)約和集約利用土地的問題，按照以內(nèi)涵挖潛為主，提高土地集約利用水平的原則，為了保障宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和建立資源節(jié)約型的目標(biāo)，從規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序等方面，研究提出了土地利用規(guī)劃修編中的問題，調(diào)控各類用地的目標(biāo)。

第三研究如何優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局問題，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)用地的原則，圍繞嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局的目標(biāo)，研究提出規(guī)劃修編時調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地的目標(biāo)。

第四研究如何統(tǒng)籌區(qū)域土地利用問題。按照統(tǒng)籌安排各類各區(qū)用地的原則，圍繞促進(jìn)區(qū)域分工合作和協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)和人口發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，研究提出分類指導(dǎo)的戰(zhàn)略調(diào)控指標(biāo)目標(biāo)。

第五研究如何協(xié)調(diào)土地利用與協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境的問題，按照社會保障和社會環(huán)境的原則，圍繞土地可利用的目標(biāo)，研究環(huán)境保護(hù)和社會建設(shè)的土地調(diào)控目標(biāo)。

第六是研究如何強(qiáng)化規(guī)劃管理保障措施的問題，按照加強(qiáng)土地用途管制的要求，研究土地利用規(guī)劃、計劃，在用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序上發(fā)生保障措施，提出確保土地規(guī)劃有效實施的政策、制度、機(jī)制和辦法。

這上面就是我所說的這一輪規(guī)劃的重點(diǎn)，難點(diǎn)主要就是兩保的問題，就是如何處理既要保護(hù)土地資源，又要保障社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這可能也是我們本輪規(guī)劃以及下輪規(guī)劃中的難點(diǎn)。第四點(diǎn)就談到這。(2008-11-26 14:15)

[主持人]

土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接是規(guī)劃領(lǐng)域關(guān)注的重點(diǎn)之一，您認(rèn)為《綱要》在這方面有沒有新的突破，請具體說明一下？(2008-11-26 14:18)

[嚴(yán)金明]

在本輪規(guī)劃之中，對于兩規(guī)的銜接，上面應(yīng)該是有所考慮，如果從創(chuàng)新和突破上來說，我覺得主要是考慮了兩點(diǎn)。一個是界定了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的邊界，那么就是說圈內(nèi)用地范圍，也就是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)模的范圍。第二界定城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界，那么就是說在規(guī)模的邊界和擴(kuò)展邊界之間

城鎮(zhèn)用地范圍的變化的區(qū)域，也是城鄉(xiāng)用地掛鉤管制的一個區(qū)域，這是我們說如果是有創(chuàng)新。實際在做的過程當(dāng)中，在這一輪規(guī)劃的時候，因為全國規(guī)劃的時候主要還是宏觀的綱要，很難去說到一個具體的，就是說土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，實際上土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃銜接的問題，應(yīng)該在我們下面的地方規(guī)劃，尤其是在地級市的規(guī)劃和下面縣一級的城鎮(zhèn)規(guī)劃這一方面的銜接更為重要，所以我們在實際過程之中，把這兩輪規(guī)劃進(jìn)行疊加和銜接，把城鎮(zhèn)的擴(kuò)展和土地利用所能供應(yīng)的之間進(jìn)行相關(guān)的分析。據(jù)我了解在這一輪規(guī)劃中，不少地方在這方面也做了許多的工作。

這輪規(guī)劃是按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)用地的原則，圍繞嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局的目標(biāo)，研究提出規(guī)劃修編時調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地的目標(biāo)及政策的建議。這一點(diǎn)里面，在規(guī)劃的《綱要》里面，有一個目標(biāo)就是說城鄉(xiāng)用地的結(jié)構(gòu)現(xiàn)在是3：7，調(diào)整到規(guī)劃的目標(biāo)年調(diào)整到4：6，也就是說現(xiàn)在的時候，在城鄉(xiāng)用地總量中，我們說城鎮(zhèn)用地是占到30%，農(nóng)村居民點(diǎn)等的用地占到70%，未來的時候，也就是說從比例3：7，調(diào)到4：6，這是非常重要的一點(diǎn)。

當(dāng)然我們在這個過程中，重點(diǎn)是按照工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展方向和進(jìn)程，分析經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件和資源環(huán)境容量，預(yù)測城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模不同類型，不同層次的城鄉(xiāng)用地的建設(shè)規(guī)模。研究提出優(yōu)化城鄉(xiāng)用地的措施，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的要求，提出土地利用調(diào)整和推進(jìn)建設(shè)用地整體的舉措，第五個問題。(2008-11-26 14:18)

[主持人]

我們看現(xiàn)在有一個網(wǎng)友提出的問題說，既要吃飯，又要建設(shè)，您認(rèn)為在規(guī)劃修編中如何協(xié)調(diào)耕地與建設(shè)用地的關(guān)系，那么您又有什么樣的建議？(2008-11-26 14:23)

[嚴(yán)金明]

剛才在上面談?wù)摰臅r候，談到本輪規(guī)劃難點(diǎn)的時候，實際上我剛才談了，如何處理保障社會資源，又保障社會發(fā)展，通俗的講就是既要吃飯，又要建設(shè)，實際上這個問題的時候，簡單的回答，我們說一要吃飯，二要建設(shè)。我們首先要考慮人的吃飯問題，衣食住行是人基本的需求，在滿足衣食住行的時候我們考慮建設(shè)，當(dāng)然發(fā)展也是硬道理。如果從這方面來說的時候，實際上我們要從辯證的或者帶有哲學(xué)的思維來看待這個問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地資源保護(hù)之間的統(tǒng)一是客觀存在的，但積極能動的統(tǒng)一，是國土資源的前提和基礎(chǔ)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)或多或少要占用耕地，但并不意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾不可調(diào)和。

因此我們既要反對片面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，又要摒棄禁止僵化的耕地資源的保護(hù)觀，按照生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互作用，相互影響的客觀環(huán)境，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)相適應(yīng)，不能不能顧自然保護(hù)盲目的發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展，建立積極能動的統(tǒng)一觀，為實施土地管理預(yù)制政策的空間。

在這里我可能要強(qiáng)調(diào)一下我們的發(fā)展階段，最近我剛剛從英國回來，我在英國劍橋大學(xué)做訪問學(xué)者，在和劍橋大學(xué)的同仁交流的時候，在探討的時候，也就存在著發(fā)展和保護(hù)之間的一個關(guān)系，實際上在西方發(fā)達(dá)國家保護(hù)比發(fā)展看的更重，比如我們很簡單的一個直觀印象，當(dāng)我們到西方國家的時候，有時候我們是五年去的，甚至十幾年去的，但是我們到他們城市的時候，發(fā)現(xiàn)他們城市沒變化，你十年前到那，那個街道還是那個街道，那個房子還是那個房子，所以他們非常重視對人文景觀，對歷史文化遺產(chǎn)，當(dāng)然也包括對農(nóng)用地的保護(hù)，他們即使社會經(jīng)濟(jì)很發(fā)展了，但是對農(nóng)地的保護(hù)也絲毫不敢松懈。

我們的發(fā)展階段和西方國家現(xiàn)在還有差別，在英國歷史上的時候，也曾發(fā)生了大量的“圈地運(yùn)動”，這是我們小學(xué)課文中學(xué)到的。另外我們現(xiàn)在城鎮(zhèn)化大約在45%到46%，西方發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化水平一般都達(dá)到了80%以上，那么從這個方面來說，可能我們目前的階段也許是西方發(fā)達(dá)國家以前的某一個階段。再說我們的人均GDP來說，人均GDP我們處在2000到3000美元之間，但是西方發(fā)達(dá)國家一般都在2萬到4萬美元之間，這個差距也是很大的，所以我們在這所說的時候，我們在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)的時候，我們還要考慮到我們的發(fā)展階段。

剛才主持人給我提出了主要是具體的建議，具體建議這針對我們目前基本情況，我說探索建立和完善規(guī)劃實施中，耕地和農(nóng)田保護(hù)的激勵機(jī)制，積極運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)的落實，各級針

對應(yīng)該從政府的財政、土地開發(fā)、土地出讓受益中，拿出一部分建立耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)基金，建立農(nóng)地非農(nóng)化過程中，基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)機(jī)制。西方發(fā)達(dá)國家在農(nóng)地非農(nóng)化過程之中，他們在保護(hù)農(nóng)地上的時候，更重視的對農(nóng)地發(fā)展權(quán)在實行補(bǔ)償機(jī)制，在美國、英國在法律上都有這樣的規(guī)定，但是我們目前在基本農(nóng)田和農(nóng)地保護(hù)的時候呢，主要是靠規(guī)劃的編制所確定的，實際上某種程度上是帶有行政的強(qiáng)制性，當(dāng)然對于利益的補(bǔ)償我們現(xiàn)在沒有做考慮。

這樣農(nóng)民在保護(hù)農(nóng)地的時候，他沒有這樣的積極性，所以我們說政府和社會我們一直強(qiáng)調(diào)要耕地保護(hù)，但是我們要從另外一個角度考慮，如何調(diào)動農(nóng)民出自內(nèi)心保護(hù)耕地的積極性，所以在這一點(diǎn)上的時候，我在這提出來，我們要從建立基本農(nóng)田保護(hù)的基金，這樣我們實行了一種財政的支付轉(zhuǎn)移，來給農(nóng)民以實實在在的好處，這是我所談的第六個大的問題。(2008-11-26 14:23)

[主持人]

嚴(yán)老師，現(xiàn)在有網(wǎng)友提出，國務(wù)院已經(jīng)審議下發(fā)了大綱，是在投資過熱宏觀調(diào)控嚴(yán)峻的形勢下提出了，現(xiàn)在國家形勢發(fā)生了根本變化，想問一問，現(xiàn)在有沒有應(yīng)對政策。(2008-11-26 14:30)

[嚴(yán)金明]

這是一個非常好的政策，我們在下面的時候，我要詳細(xì)的談這個問題，這個問題非常好。這實際上就是說，目前國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢，因為美國的金融危機(jī)發(fā)生了很大的變化，剛才規(guī)劃《綱要》的時候我們是始料未及的，這對未來的實施有什么影響，尤其是對我國應(yīng)對危機(jī)，也就是說在美國金融危機(jī)，在全世界的經(jīng)濟(jì)所放緩的情況下，那么我們怎么來應(yīng)對，當(dāng)然國家的政策很明確，國家已經(jīng)擴(kuò)大內(nèi)需的4萬億投資，這已經(jīng)決定了。我們下面是各個省、地方上也在擴(kuò)大內(nèi)需進(jìn)行投資，當(dāng)然這是一個不完整的統(tǒng)計，可能有高達(dá)10萬億以上，所以這個投資的規(guī)模是非常龐大的，對土地利用規(guī)劃來說是怎么樣的呢，確實我們剛才談《綱要》的背景，實際上這個土地規(guī)劃綱要搞了幾年了，剛制訂的時候，是在經(jīng)濟(jì)比較過熱，在宏觀調(diào)控下面。

所以我們說土地規(guī)劃按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景和需要，對土地的合理使用來做出一個科學(xué)的安排，也就是說規(guī)劃要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化，以社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況為主要編制和實施的依據(jù)，所以我們現(xiàn)在的時候，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景又發(fā)生了變化，所以我們在規(guī)劃的實施，全國規(guī)劃的實施，尤其是省、市、縣、鄉(xiāng)四級規(guī)劃的編制以及未來過程中，我們要重視擴(kuò)大內(nèi)需對規(guī)劃帶來的挑戰(zhàn)。我們大家知道土地成為宏觀調(diào)控的手段以來，主要的經(jīng)濟(jì)環(huán)境就是發(fā)展過熱，固定資產(chǎn)投入過快，作為宏觀調(diào)控的閘門之一，土地供應(yīng)堅持有保有壓，但是我們目前的時候，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)在已經(jīng)明顯的放緩，我們的第三季度的GDP已經(jīng)下降了9%左右，所以經(jīng)濟(jì)過熱到過冷狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，國家為了防止經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的下滑，在土地政策上面我們怎么進(jìn)行適時的調(diào)整，這對土地的宏觀調(diào)控和規(guī)劃修編提出了新的要求。

受全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，我國的經(jīng)濟(jì)增長的速度在全球之間應(yīng)該還是保持比較好，比較快的。但是為了我們經(jīng)濟(jì)能夠保持平穩(wěn)較快的發(fā)展，我們說中央的投資是在2010年底之前，就安排了4萬億，我們也就是說2年左右的時間要投入這么多。其中包括加快鐵路、公路和機(jī)場等重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括加快建設(shè)保障性住房。這里面最大的一塊是加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在4萬億的投資之中，絕大部分是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地量又是非常大的。

所以我認(rèn)為面對這種形式，在確保18億畝耕地紅線，堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)機(jī)制和最嚴(yán)格的集約、節(jié)約用地兩個前提下，規(guī)劃的編制和實施，特別是在土地的供應(yīng)上，應(yīng)該適當(dāng)放寬建設(shè)用地的土地供應(yīng)。放寬土地供應(yīng)，特別要注意土地結(jié)構(gòu)上的調(diào)整。因為我們上面所說的時候，就是說產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和土地利用的結(jié)構(gòu)之間是相互作用的，所以說我們對確定優(yōu)先重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須公路、鐵路、能源等重點(diǎn)行業(yè)，我們要重點(diǎn)保護(hù)。

第二與老百姓密切相關(guān)的民生用地，比如保障性住房用地，我們這個時候也要保障供應(yīng)。第三是新農(nóng)村建設(shè)方面的時候，這個用地的時候，這幾年以來，中央的1號文件，都是以新農(nóng)村建設(shè)為題來下發(fā)的文件，所以在這方面我們也要保證。

為此具體的來說，我有三個方面需要注意： 第一、擴(kuò)大內(nèi)需的用地，在各級土地利用總體規(guī)劃的修編中，要作出相應(yīng)的安排。應(yīng)該加快地方土地利用總體規(guī)劃的修編，將擴(kuò)大內(nèi)需的用地要做一個統(tǒng)籌的考慮，保證中央擴(kuò)大內(nèi)需政策這一目標(biāo)的實現(xiàn)。

第二、在2009年和2010年的土地利用計劃上，要作出相應(yīng)的調(diào)整安排，要保障中央確定的拉動內(nèi)需的相應(yīng)的用地指標(biāo)，因為全國的土地利用總體規(guī)劃綱要，已經(jīng)對建設(shè)用地的指標(biāo)確定，我們在這種情況下的時候，可以說以時間換空間，也就是說我們可以把本來安排未來的用地，把一些指標(biāo)可以適當(dāng)?shù)那耙疲驳浇趤硎褂谩?/p>

第三、要簡化有關(guān)的手續(xù)，提高效率，尤其是對擴(kuò)大內(nèi)需的項目用地，要加快用地的預(yù)審、審批。因為有一些拉動內(nèi)需的項目，是為了使對經(jīng)濟(jì)的拉動使它產(chǎn)生比較快的效果，所以在土地審批上面的時候，我們說能簡化的就簡化，如果說能快的則快，這樣使它拉動經(jīng)濟(jì)的效果能夠比較快的顯現(xiàn)出來。打個比方土地規(guī)劃和土地供應(yīng)，就像開汽車一樣，要根據(jù)路況，適時的調(diào)整方向盤，我們調(diào)整規(guī)劃的穩(wěn)定性，同時也要注意規(guī)劃的靈活性和動態(tài)性。不過這里我還要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，我們也要防止重復(fù)建設(shè)用地，防止借擴(kuò)大內(nèi)需之名，行違法用地之實，我們在之前用地中，大馬路、大廣場、大規(guī)模的擴(kuò)展開發(fā)區(qū)，在這些方面我們還要嚴(yán)格的控制。(2008-11-26 14:30)

[主持人]

有一個網(wǎng)友問到，土地規(guī)劃實施力度，以及備受關(guān)注，以前有句話叫“墻上掛掛，紙上畫畫”如何才能有效的落實土地利用規(guī)劃，你又有什么樣的建議？(2008-11-26 14:42)

[嚴(yán)金明]

實際上這句話完整是這樣的，就是說規(guī)劃規(guī)劃“墻上掛掛，紙上畫畫，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”，實際上我們目前的時候，為了改變這樣的現(xiàn)象，我們要做的工作還是比較多，尤其是規(guī)劃的時候，我們有這樣一個說法，三分規(guī)劃，七分落實，在規(guī)劃的修編過程中，要充分落實規(guī)劃的保障機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃實施管理問題，要按照加強(qiáng)和改進(jìn)土地用途管制的要求，研究進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)劃、計劃對用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序調(diào)整和引導(dǎo)作用，提出確保規(guī)劃有效實施的政策、制度、機(jī)制和辦法。具體的來說我有幾點(diǎn)，第一個要盡快完成土地規(guī)劃法的起草，健全土地規(guī)劃的立法機(jī)制。我們目前土地規(guī)劃的地位很高，我們說它有龍頭的作用，我們現(xiàn)在說到違法用地的時候，實際上就是違反規(guī)劃用地，如果規(guī)劃本身還不是法，規(guī)劃本身在編制和實施的時候無系統(tǒng)完善的法律作為依據(jù)的話，又怎么能來談我們說是科學(xué)合理的、合法的用地呢。

第二點(diǎn)要加強(qiáng)和改進(jìn)土地利用計劃，建設(shè)項目用地預(yù)審管理。土地利用的計劃，我在這主要說，我們要做計劃的定量和定位，除了土地利用計劃以外，我們還要注意土地開發(fā)供應(yīng)的計劃。實際上我們說的土地利用計劃，主要是說新增建設(shè)占用耕地和建設(shè)用地范圍內(nèi)的一個指標(biāo)，但是對于土地開發(fā)供應(yīng)情況，我們說的對土地的包括存量的建設(shè)用地和增量用地總的情況。

第三要加強(qiáng)規(guī)劃的動態(tài)監(jiān)測，建立完善規(guī)劃的完善規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，通過規(guī)劃的動態(tài)監(jiān)測和完善的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)來提高規(guī)劃的管理水平和科技水平。

第四我們要注重規(guī)劃公眾參與的機(jī)制。規(guī)劃的公眾參與在我國還是剛剛起步，還處于不成熟的階段，但是規(guī)劃的公共參與在西方發(fā)達(dá)國家，在規(guī)劃的編制和實施之中是普遍采用的，這也是一個民主的決策機(jī)制，它有利于規(guī)劃的實施。

第五要注重和加強(qiáng)規(guī)劃的編制的結(jié)構(gòu)和人員的規(guī)范，也就是說我們對于規(guī)劃，比如說我們要建立土地規(guī)劃師的結(jié)構(gòu)，我們現(xiàn)在已經(jīng)搞了關(guān)于土地規(guī)劃結(jié)構(gòu)分了甲級、乙級，當(dāng)然這個方面我們還要進(jìn)行完善，我這主要從五點(diǎn)上來說。(2008-11-26 14:42)

[主持人]

有一個網(wǎng)友說，我想問一下，大綱中2020年建設(shè)用地的總規(guī)模為什么不等于城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模與交通、水利其他用地總規(guī)模的和？(2008-11-26 14:46)

[嚴(yán)金明]

這里面所說，對他的問題我沒有全面了解到，在這里面的時候，我們建設(shè)用地的總規(guī)模這里面有一增一減，就是說我們建設(shè)用地的時候，就是說我們要新增一塊建設(shè)用地，比如說城鄉(xiāng)、交通和水利，我們要去增加用地。但同時我們建設(shè)用地本身又有挖潛，比如說農(nóng)村居民點(diǎn)或者其他，它總量就縮減了，所以這上面建設(shè)用地的總規(guī)模和城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模之間，可能不一定完全的相等。這里面說一下，比如說在北京城市總體規(guī)劃，北京市提出來城市總體規(guī)劃建設(shè)總量不增加，如果從我們一般來看這不可能，但是從一般的時候，該用的時候還用的，但是通過農(nóng)民的挖潛來補(bǔ)充的增加一塊，這樣顯示總量上不增加。(2008-11-26 14:47)

[主持人]

好。感謝嚴(yán)教授對《綱要》的解讀，我們希望通過這次訪談，能夠增強(qiáng)全社會依法依規(guī)用地意識，提高全民的科學(xué)用地節(jié)約用地認(rèn)識，真正把遵守土地利用法律、規(guī)劃、政策變?yōu)槿鐣淖杂X行為。今天的訪談到此結(jié)束，謝謝大家！(2008-11-26 14:47)

[嚴(yán)金明]

大家如果有什么問題的話，可以繼續(xù)提問，我會為大家耐心解答。(2008-11-26 14:48)

第四篇：土地利用總體規(guī)劃調(diào)整與修改

土地利用總體規(guī)劃調(diào)整與修改 辦事依據(jù)

1、《中華人民共和國土地管理法》第26條；

2、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第12條；

3、《湖南省國土資源廳關(guān)于規(guī)范土地利用總體規(guī)劃調(diào)整與修改工作的通知》（湘國土資發(fā)[2012]10號）。

辦理條件

一、申請規(guī)劃調(diào)整的，必須符合下列條件之一：

1、規(guī)劃文本中已作安排，但選址未定的交通、能源、水利等單獨(dú)選址建設(shè)項目，需落實到規(guī)劃圖上的；

2、規(guī)劃文本和規(guī)劃圖上已作安排的單獨(dú)選址建設(shè)項目，實際用地規(guī)模或位置需作調(diào)整的；

3、在允許建設(shè)區(qū)規(guī)模不增加的前提下，對允許建設(shè)區(qū)的空間布局形態(tài)進(jìn)行調(diào)整，在有條件建設(shè)區(qū)進(jìn)行選址建設(shè)的；

4、因礦山建設(shè)或安全、環(huán)保等原因，對選址有特殊要求的項目，不符合土地利用總體規(guī)劃的；

5、法律法規(guī)和國務(wù)院、省級人民政府規(guī)定的其他情形。

二、申請規(guī)劃修改的，必須符合下列條件之一：

1、未列入規(guī)劃，但符合《土地管理法》第26條規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院或省人民政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，需要修改土地利用總體規(guī)劃的；

2、未列入規(guī)劃，也不符合《土地管理法》第26條規(guī)定，確需建設(shè)的單獨(dú)選址項目，需要修改土地利用總體規(guī)劃的；

3、因?qū)嵤﹪液褪≈卮髴?zhàn)略，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，行政區(qū)劃調(diào)整，城鎮(zhèn)和村莊功能定位轉(zhuǎn)變，省級以上開發(fā)園區(qū)新立、擴(kuò)區(qū)、調(diào)區(qū)等需要，需要超出允許建設(shè)區(qū)規(guī)模使用有條件建設(shè)區(qū)或改變規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)擴(kuò)展邊界的；

4、法律法規(guī)和國務(wù)院、省級人民政府規(guī)定的其他情形。辦理流程

一、規(guī)劃調(diào)整須提交的材料及辦理流程

1、提出申請。縣市區(qū)國土資源部門向規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同級國土資源部門提出規(guī)劃調(diào)整申請，并編制或委托具有土地規(guī)劃相應(yīng)資質(zhì)的單位編制調(diào)整規(guī)劃方案。申報材料包括：規(guī)劃調(diào)整的請示文件；《土地利用總體規(guī)劃調(diào)整審核（備案）表》；規(guī)劃調(diào)整項目的材料、紀(jì)要等。規(guī)劃調(diào)整方案包括：調(diào)整前后土地利用總體規(guī)劃圖件，調(diào)整涉及的地塊編號、地類、土地面積以及規(guī)劃調(diào)整后對規(guī)劃主要控制指標(biāo)的分解落實情況等說明材料。

2、調(diào)整規(guī)劃。對經(jīng)審查確需規(guī)劃調(diào)整的，由規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同級國土資源部門，在《土地利用總體規(guī)劃修改(調(diào)整)審核(備案)表》出具同意規(guī)劃調(diào)整的審查意見。對經(jīng)審查不同意規(guī)劃調(diào)整的，由規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同級國土資源部門，向縣級國土資源部門反饋不同意規(guī)劃調(diào)整的意見。

3、更新數(shù)據(jù)庫。經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同級國土資源部門審查同意的，相關(guān)縣級國土資源部門應(yīng)在7個工作日內(nèi)，將調(diào)整后的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫提交省國土資源信息中心更新，并由該信息中心出具數(shù)據(jù)庫更新證明。

4、成果備案。在省國土資源信息中心更新數(shù)據(jù)庫后7個工作日內(nèi)提交市國土資源局信息中心進(jìn)行數(shù)據(jù)庫更新備案并出具數(shù)據(jù)庫備案證明。規(guī)劃調(diào)整審批同意后7個工作日內(nèi)應(yīng)當(dāng)將上述辦理規(guī)劃調(diào)整流程中的所有相關(guān)資料報送其同級國土資源部門備案，同時提交規(guī)劃調(diào)整后的土地利用總體規(guī)劃文本、說明、圖件6套及電子光盤4套至省國土資源廳備案，提交相同的成果一套至市國土資源局備案。

二、規(guī)劃修改須提交的材料及辦理流程

（一）申請對省人民政府審批的規(guī)劃進(jìn)行修改的，應(yīng)提交的材料及辦理流程：

1、提出申請。由市人民政府向省人民政府報送要求規(guī)劃修改的請求。

2、開展評估。省廳根據(jù)省人民政府轉(zhuǎn)來的市人民政府請求規(guī)劃修改的請示，委托具有土地規(guī)劃相應(yīng)資質(zhì)的單位對原規(guī)劃的實施情況進(jìn)行評估，編制規(guī)劃實施評估報告，并組織專家進(jìn)行評審，提出是否有必要對原規(guī)劃進(jìn)行修改的意見。

3、修改規(guī)劃。對經(jīng)評估確需修改規(guī)劃的，由具有土地規(guī)劃相應(yīng)資質(zhì)的單位編制規(guī)劃修改方案，修改規(guī)劃。對經(jīng)評估不同意修改規(guī)劃的，由省廳向省人民政府報告評估和審查結(jié)果并回復(fù)下級人民政府。

4、成果審查。修改后的規(guī)劃由市人民政府報省廳，省廳組織專家和有關(guān)部門對規(guī)劃成果進(jìn)行評審。申報材料包括：市人民政府初審意見；修改完善后的規(guī)劃修改方案及專家評審意見；規(guī)劃修改的聽證紀(jì)要、公示材料；修改后的規(guī)劃成果。

5、規(guī)劃審批。市人民政府按照成果審查意見對土地利用總體規(guī)劃修改完善后，由省廳將規(guī)劃成果報省人民政府審批。

6、更新數(shù)據(jù)庫。省人民政府審批同意7個工作日內(nèi)，相關(guān)市、縣級國土資源部門將修改后的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫提交湖南省國土資源信息中心更新，并由該中心出具數(shù)據(jù)庫更新證明。

7、成果備案。在省國土資源信息中心更新數(shù)據(jù)庫后7個工作日內(nèi)提交市國土資源局信息中心進(jìn)行數(shù)據(jù)庫更新備案并出具數(shù)據(jù)庫備案證明。規(guī)劃修改審批同意后7個工作日內(nèi)應(yīng)當(dāng)將上述辦理規(guī)劃修改流程中的所有相關(guān)資料報送省國土資源廳備案，同時提交規(guī)劃調(diào)整后的土地利用總體規(guī)劃文本、說明、圖件6套及電子光盤4套至省國土資源廳備案，提交相同的成果一套至市國土資源局備案。

（二）申請對市人民政府審批的規(guī)劃進(jìn)行修改的，應(yīng)提交的材料及辦理流程：

1、提出申請。由縣級人民政府向市人民政府報送要求規(guī)劃修改的請示材料，包括：要求規(guī)劃修改的文件；規(guī)劃修改情況說明。

2、開展評估。市國土資源局根據(jù)市人民政府轉(zhuǎn)來的縣級人民政府請求規(guī)劃修改的請示，委托具有土地規(guī)劃相應(yīng)資質(zhì)的單位對原規(guī)劃的實施情況進(jìn)行評估，編制規(guī)劃實施評估報告，并組織專家進(jìn)行評審，提出是否有必要對原規(guī)劃進(jìn)行修改的意見。

3、修改規(guī)劃。對經(jīng)評估確需修改規(guī)劃的，由具有土地規(guī)劃相應(yīng)資質(zhì)的單位編制規(guī)劃修改方案，修改規(guī)劃。對經(jīng)評估不同意修改規(guī)劃的，由市國土資源局向市人民政府報告評估和審查結(jié)果并回復(fù)縣級人民政府。

4、成果審查。修改后的規(guī)劃由縣級人民政府報市國土資源局，市國土資源局組織專家和有關(guān)部門對規(guī)劃成果進(jìn)行評審。申報材料包括：原規(guī)劃實施評估報告及專家評審意見；縣級人民政府初審意見；修改完善后的規(guī)劃修改方案及專家評審意見；規(guī)劃修改的聽證紀(jì)要、公示材料；修改后的規(guī)劃成果。

5、規(guī)劃審批。縣級人民政府按照成果審查意見對土地利用總體規(guī)劃修改完善后，由市國土資源局將規(guī)劃成果報市人民政府審批。

6、更新數(shù)據(jù)庫。市人民政府審批同意7個工作日內(nèi)，相關(guān)縣級國土資源部門將修改后的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫提交湖南省國土資源信息中心更新，并由該中心出具數(shù)據(jù)庫更新證明。

7、成果備案：在省國土資源信息中心更新數(shù)據(jù)庫后7個工作日內(nèi)提交市國土資源局信息中心進(jìn)行數(shù)據(jù)庫更新備案并出具數(shù)據(jù)庫備案證明。規(guī)劃修改審批同意后7個工作日內(nèi)應(yīng)當(dāng)將上述辦理規(guī)劃修改流程中的所有相關(guān)資料報送市國土資源局備案，同時提交規(guī)劃調(diào)整后的土地利用總體規(guī)劃文本、說明、圖件6套及電子光盤4套至省國土資源廳備案，提交相同的成果一套至市國土資源局備案。

第五篇：關(guān)于城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的幾個問題

關(guān)于城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的幾個問題

許 堅

（中國土地勘測規(guī)劃院 北京 100035）

摘要：本文認(rèn)為，一、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都是綜合規(guī)劃、二、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃是局部與整體的關(guān)系、三、城市發(fā)展規(guī)模與城鎮(zhèn)體系應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃、四、城市內(nèi)部的土地利用應(yīng)服從城市規(guī)劃、五、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃矛盾的根源在于政府領(lǐng)導(dǎo)人對經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的認(rèn)識存在矛盾。

關(guān)鍵詞：綜合規(guī)劃；局部；整體；政府領(lǐng)導(dǎo)人；認(rèn)識

一、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都是綜合規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是各級人民政府為貫徹執(zhí)行國家的土地利用政策，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對土地的需求以及地區(qū)的自然、社會經(jīng)濟(jì)條件而編制的，在部門間分配土地資源、合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局的戰(zhàn)略構(gòu)想和設(shè)計方案。也可以說它是對一定地域范圍內(nèi)，全部土地的開發(fā)、利用、整治、保護(hù)在時間和空間上所做的總體的戰(zhàn)略布暑和統(tǒng)籌安排。因此，土地利用總體規(guī)劃是綜合規(guī)劃。目前有些部門的同志把土地利用總體規(guī)劃說成是耕地保護(hù)的單項規(guī)劃，這是不對的。

同時，城市規(guī)劃是城市發(fā)展和建設(shè)的依據(jù)，城市規(guī)劃的任務(wù)是為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，綜合研究制定城市發(fā)展

戰(zhàn)略以及城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向、建設(shè)時序，對城市空間布局、土地使用，各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、各項重大建設(shè)等進(jìn)行綜合部署和統(tǒng)籌安排。城市規(guī)劃關(guān)系各行各業(yè)，影響千家萬戶，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會的廣泛領(lǐng)域，具有高度綜合性。因此，城市規(guī)劃也是綜合規(guī)劃。有些部門的同志把城市規(guī)劃說成是關(guān)于房屋建筑的單項規(guī)劃，這也是不對的。

二、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃是局部與整體的關(guān)系

城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃雖然都是綜合規(guī)劃，但在規(guī)劃面積上有大小之分。城市規(guī)劃只是對城市一個范圍內(nèi)的土地進(jìn)行綜合規(guī)劃，而土地利用總體規(guī)劃是對城市和農(nóng)村兩個范圍內(nèi)的土地進(jìn)行綜合規(guī)劃。雖然對于有些地區(qū)而言，如某些直轄市、某些省城、某些設(shè)市城市，農(nóng)村已被城市吞并，城市規(guī)劃的面積與土地利用總體規(guī)劃的面積相等了，但對于大多數(shù)地區(qū)而言，城市面積肯定不會大于城市加農(nóng)村的面積，城市規(guī)劃的面積肯定不會大于土地利用總體規(guī)劃的面積。因此，規(guī)劃面積小的城市規(guī)劃與規(guī)劃面積大的土地利用總體規(guī)劃就是局部規(guī)劃與整體規(guī)劃的關(guān)系。

三、城市發(fā)展規(guī)模與城鎮(zhèn)體系應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃

關(guān)于局部與整體的關(guān)系，哲學(xué)上有還原論與整體論兩種觀點(diǎn)。還原論認(rèn)為，整體的性質(zhì)是受構(gòu)成整體的要素的性質(zhì)決定的，因此，整體應(yīng)該服從構(gòu)成整體的要素。自然科學(xué)中的經(jīng)典數(shù)理化，社會科學(xué)中的個人主義，聯(lián)邦論等，都是以還原論作為認(rèn)識論基礎(chǔ)的。整體論則認(rèn)為，整體的性質(zhì)決定組成整體的要素的性質(zhì)，因此局部應(yīng)該服從整體。自然科學(xué)中的系統(tǒng)論，社會科學(xué)中的集體主義，中央集權(quán)論等，都是以整體論作為認(rèn)識論基礎(chǔ)的。中國歷來是以整體論作為認(rèn)識論基礎(chǔ)的國家，在中國做一切事情都強(qiáng)調(diào)局部服從整體，因此，從中國的認(rèn)識論國情出發(fā)，作為局部的城市規(guī)劃應(yīng)服從作為整體的土地利用總體規(guī)劃。

中國的城市規(guī)劃已搞了幾十年，而土地利用總體規(guī)劃才搞了十來年，讓搞了幾十年的城市規(guī)劃去服從才搞了十來年的土地利用總體規(guī)劃，這合理嗎？筆者認(rèn)為這是合理的。因為這是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變決定的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展有單峰經(jīng)濟(jì)和雙峰經(jīng)濟(jì)兩種模式。單峰經(jīng)濟(jì)是政府只考慮發(fā)展工業(yè)和城市，不考慮發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，農(nóng)業(yè)農(nóng)村讓農(nóng)民自己去發(fā)展。雙峰經(jīng)濟(jì)則把工業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，城市和農(nóng)村的發(fā)展統(tǒng)一起來考慮。世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式演化的普遍規(guī)律是從單峰經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向雙峰經(jīng)濟(jì)。一般說來，一個國家在城市化啟動初期都是單峰經(jīng)濟(jì)，因為當(dāng)時的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村能為工業(yè)和城市的發(fā)展提供支撐，因此政府往往只是考慮發(fā)展工業(yè)和城市。但隨著工業(yè)和城市發(fā)展到一定程度，工業(yè)和城市的發(fā)展動搖了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的基礎(chǔ)地位，當(dāng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)的動搖影響了工業(yè)和城市的進(jìn)一步發(fā)展時，單峰經(jīng)濟(jì)就開始轉(zhuǎn)向雙峰經(jīng)濟(jì)了，因為這時就需要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展、城市和農(nóng)村的發(fā)展統(tǒng)一起來考慮。就我國的規(guī)劃而言，過去只搞城市規(guī)劃，不搞土地利用總體規(guī)劃，是與我國當(dāng)時實行單峰經(jīng)濟(jì)有很大關(guān)系。我國長期以來總是認(rèn)為我國是地大物博，把土地、耕地看成是無限的，因而城市發(fā)展規(guī)模不考慮土地的約束，一味貪大，結(jié)果是耕地數(shù)量急劇減少，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位受到嚴(yán)重破壞。土地利用總體規(guī)劃的出現(xiàn)，意味著我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式開始從單峰經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向雙峰經(jīng)濟(jì)，意味著城市發(fā)展要服從于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要。所以，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的大背景出發(fā)，單純體現(xiàn)城市發(fā)展的城市發(fā)展規(guī)劃也應(yīng)服從于體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的土地利用總體規(guī)劃。

筆者認(rèn)為，城市規(guī)劃服從土地利用總體規(guī)劃的含意主要是兩點(diǎn)：

一是城市發(fā)展規(guī)模要服從土地利用總體規(guī)劃；二是城鎮(zhèn)體系要服從土地利用總體規(guī)劃。通俗地說就是，在什么地方建城市，城市建多大，由土地利用總體規(guī)劃確定。我國以前在城市發(fā)展的規(guī)模與城鎮(zhèn)布局上，只考慮城市發(fā)展需要多少土地，如果考慮約束也只考慮投資能力的約束，不考慮土地供給的約束。現(xiàn)在中國向全世界承諾中國要保證糧食自給，而要保證糧食自給就必須保證現(xiàn)有耕地不能再減少，這就表明農(nóng)村不能再向過去那樣無限地向城市供給土地了。這就對城市發(fā)展構(gòu)成了土地的供給約束。用土地利用總體規(guī)劃約束城鎮(zhèn)布局與城市規(guī)模，就是土地供給約束的一種表現(xiàn)形式。城鎮(zhèn)體系和城市發(fā)展規(guī)模若不服從土地利用總體規(guī)劃，這種土地的供給約束就體現(xiàn)不出來。

四、城市內(nèi)部的土地利用應(yīng)服從城市規(guī)劃

筆者認(rèn)為，城市規(guī)劃應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃只限于城市發(fā)展規(guī)模與城鎮(zhèn)體系服從土地利用總體規(guī)劃，至于城市內(nèi)部的土地利用則應(yīng)服從城市規(guī)劃，這是因為我國的城市規(guī)劃已搞了幾十年，已達(dá)到一個相當(dāng)高的水平；土地利用總體規(guī)劃只給城市發(fā)展畫了一個圈，并不涉及內(nèi)部的土地利用；城市（建成區(qū)）內(nèi)部的土地已經(jīng)非農(nóng)化了，繼續(xù)怎么使用不會影響到耕地面積的減少。所以，有人借口城市規(guī)劃應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃而要求城市內(nèi)部的土地利用也要服從土地利用總體規(guī)劃，這是不對的。

這里需要說明的是，我們這里所指的城市規(guī)劃是指與農(nóng)村相對的基礎(chǔ)設(shè)施比較完備的非農(nóng)人口 居點(diǎn)的規(guī)劃（這里的土地利用總體規(guī)劃是指城市與農(nóng)村的共同規(guī)劃），不是指一個設(shè)市行政區(qū)域的規(guī)劃。一個設(shè)市行政區(qū)域，它內(nèi)部包括著城市與農(nóng)村。如果城市總體規(guī)劃是對這個行政區(qū)域的土地做總體規(guī)劃，那么這樣的城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃就是一個東西。比如，北京市作為一個行政區(qū)域，是包括著

城市與農(nóng)村的。北京市的城市規(guī)劃如果是對整個行政區(qū)域的規(guī)劃，那么這樣的城市規(guī)劃與我們所說的土地利用總體規(guī)劃就是一個東西。我們所指的城市規(guī)劃不是指包括城鄉(xiāng)一體化的這個城市總體規(guī)劃，而是指服從于總體規(guī)劃的那個建成區(qū)的規(guī)劃。

五、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃矛盾的根源在于政府領(lǐng)導(dǎo)人對經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的認(rèn)識存在矛盾

目前，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在著矛盾，那么矛盾的根源在哪里呢？有人認(rèn)為在于部門之間的權(quán)力之爭。按我國目前的體制，城市規(guī)劃歸屬建設(shè)部門編制，土地利用總體規(guī)劃歸屬土地部門編制。兩個部門之間為了爭奪權(quán)力，各自強(qiáng)調(diào)各自編制的規(guī)劃的重要，各自要求對方編制的規(guī)劃應(yīng)服從自己編制的規(guī)劃。有人則認(rèn)為矛盾的根源在于法律的不完善。比如說現(xiàn)在的法律只是要求城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃要相互協(xié)調(diào)，可怎么個協(xié)調(diào)法，如果不協(xié)調(diào)發(fā)生了矛盾該怎么解決，法律卻未做出明確規(guī)定。這就留下了兩個部門互不相讓的隱患。與這兩種看法不同，筆者認(rèn)為城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃矛盾的根源在于政府領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式認(rèn)識上的矛盾，理由是：按現(xiàn)在有關(guān)法律的規(guī)定，無論城市規(guī)劃還是土地利用總體規(guī)劃，雖然分別由兩個部門在組織編制，但最后都要經(jīng)過當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)，因此，實際上都是一個政府在那里編制。如果兩個規(guī)劃存在矛盾的話，政府完全可以協(xié)調(diào)好。目前中國有些地方是城市規(guī)劃服從了土地利用總體規(guī)劃。在這些地方是建設(shè)部門有意見；而在另外一些地方則是土地利用總體規(guī)劃服從了城市規(guī)劃，在這些地方是土地部門有意見。在同樣的法律規(guī)定下，為什么會出現(xiàn)完全不同的兩種情況呢？原因就在于不同地方的政府領(lǐng)導(dǎo)人對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式認(rèn)識不同。那些注重發(fā)展工業(yè)和城市的政府領(lǐng)導(dǎo)人，他們就會強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的重要，就會強(qiáng)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃應(yīng)服從城市規(guī)劃；而那些看重工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的政府領(lǐng)導(dǎo)人，則會強(qiáng)調(diào)土地利用總體規(guī)劃的重要，強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃。而在那些政府領(lǐng)導(dǎo)人在注重城市發(fā)展還是注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題上自己還未有清晰認(rèn)識的地方，必然在批準(zhǔn)規(guī)劃時表現(xiàn)出認(rèn)識上的矛盾。在批城市規(guī)劃時，認(rèn)為城市規(guī)劃重要，于是批了城市規(guī)劃。在批土地利用總體規(guī)劃時，又認(rèn)為土地利用總體規(guī)劃重要，于是又批了土地利用總體規(guī)劃。結(jié)果兩個規(guī)劃就發(fā)生了矛盾。所以筆者認(rèn)為，真正要解決城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的矛盾，必然首先解決政府領(lǐng)導(dǎo)人對經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的認(rèn)識問題。只有政府領(lǐng)導(dǎo)人對本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式有了正確的認(rèn)識，兩個規(guī)劃才能以最佳的形式統(tǒng)一起來。

本文刊載于《土地月刊》1998年第10期