第一篇：我國跨區域流域生態補償的模式、問題與對策

我國跨區域流域生態補償的模式、問題與對策

摘 要：通過歸納已踐行的生態補償模式，分析得出現有機制仍存在補償標準難確定、補償制度缺乏保障等困境。從而提出以政府主導模式為基礎，根據流域規模不同采用不同方式設立補償標準，通過組建各級流域生態補償管理小組及仲裁委員會以搭建府際協商溝通平臺實現逐級協商模式，并建議完善流域生態補償基金制度以保障補償資金來源，最后通過上級政府的監督作用以實現機制有效運行。

關鍵詞：流域;生態補償;模式;問題;對策

中圖分類號：FX171 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）23-0093-02

生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的、以經濟手段為主要方式，調節利益相關者關系，減少或消除外部性的制度安排。從20世紀末開始，流域生態補償的己經成為國內學術界和管理界研究的熱點領域，國內外也出現了很多生態補償的實踐。國外對于流域生態補償的理論研究和實踐均起步較早，其形式較為多樣化。歸結起來有自發組織的私人貿易模式、排污權交易模式與公共支付模式。國際上流域生態服務補償最早起源于流域管理，屬于政府為主導的公共支付體系。在此基礎上，以市場導向逐漸發展起來以生態服務交易和污染權交易為主的私人貿易與排污權交易模式。

一、國內流域生態補償的主要模式

相比國外，國內的流域生態補償機制最大的特點就是以政府為主導。由于我國水資源產權屬于國家所有，對流域及其自然資源和環境的保護也主要由政府投資。目前來看，國外流行的市場機制下的流域生態補償在國內還遠未成熟。當前，在實踐上，我國的流域生態補償機制主要有以下三類。

（一）基于大型項目的國家補償模式

對流域生態與環境服務進行國家購買是目前中國流域生態服務補償的主要內容之一，這種補償政策主要是通過國家的大型項目實施，包括規模巨大的六大林業重點工程，即退耕還林還草項目、天然林保護工程、京津風沙源治理工程、三北及長江中下游地區等重點防護林工程、野生動植物保護及自然保護區建設工程、重點地區速生豐產用材林基地建設工程。

（二）地方政府為主導的補償模式

由于中央政府資金有限，只能負責重要水源地區、生態功能區、自然保護區和生態脆弱地區的補償。地方政府為了實現流域環境的改善，達到所需要的環境狀況，提供清潔水源和相應的水量，上下游通過協商、談判和環境協議等形式實現流域上下游的補償。這種以地方政府為主導的補償方式是中國目前流域生態補償的主要方面。例如，北京市對密云水庫和官廳水庫水源地的補償、浙江省小舜江上游湯浦水庫的補償、東江源區的財政轉移支付與水電費相結合的補償模式、千島湖流域的生態補償、福建省流域下游補助上游等。

（三）水權交易模式

水權交易作為中國生態服務補償的一種重要形式，首例水權交易東陽―義烏水權交易成功后，水利部出臺了《水利部關于水權轉讓的若干意見》，對水權交易進行一定的引導和認可。水權交易這種模式是基于質與量的水資源交易中最直接的方式，交易雙方通過談判達成協議，補償雙方責任和義務清晰，協議易于執行。但前提是水權應該是清晰的。由于初始水權的劃分存在一定問題，導致交易成本較高。這種模式主要在水資源十分緊缺、初始水權易于或已經分配的地區或支付能力強的經濟發達地區，水權轉換多是由經濟欠發達地區轉向經濟發達地區或有低附加值的產業部門轉向高附加值的產業部門。

二、現行流域生態補償機制存在的問題

無論從國外還是國內來看，現行的流域補償機制仍有較大的進步空間。目前我國流域生態補償實踐多存在于一省行政轄區內，跨省間的流域生態補償實踐寥寥，并未形成具有示范意義的運行機制。雖然在理論上學者們構建了不少跨省的流域生態補償機制，但這些模型或因假設太多而不符合實際，或因指標計算復雜而難于應用，或是缺乏流域生態補償的保障制度等等，這些原因造成實踐中的跨區域流域生態補償機制與理論存在差距。

而造成這種差距的主要原因是：（1）在相當長的一段時間內，我國政績考核機制存在“唯GDP論英雄”的現象。在這種現實背景下，地方政府更重視的是如何發展當地經濟，而不是如何保護環境給下游創造更好的條件。這種自利性造成了資源的無序利用，從上游到下游各個地方都想使本地收益最大化，其結果只能使全流域生態效益無法達到最優。由于缺乏有效的激勵，很難使上游政府產生動力轉變發展模式來保護流域生態環境。（2）我國立法存在一定的空白，現行法律規定的是地方政府需對本地區的環境質量負責。這種機制忽略了環境問題的外部性，弱化了環境受惠（下游）地區政府的責任，導致下游本能地認為上游應當提供優質的水環境而缺乏共同承擔流域生態治理責任的意愿。這種情況下下游地區主動提出生態補償的可能性不高。（3）上下游地方政府對于流域生態補償標準的意見不一加大了協商難度。上游政府從自身利益出發更傾向于市場價值法、機會成本法等計算結果較大的標準，而下游地方政府則更青睞直接成本法、費用分析法和支付意愿法等計算結果較小的標準。這種標準上的模糊性無疑增加了協商的成本，往往導致原本有意向進行流域生態補償的合作破裂，最終陷入“上游不保護，下游不補償”的帕累托劣解中。（4）我國涉水問題長期存在著“九龍治水”的局面。流域內部缺乏相應的協調機構，相關的協調責任歸屬于水利部、環保部等中央政府部門，這種不合理的設置給流域管理設置了斷層。流域上下游省級政府因缺乏溝通平臺而難以合作。

三、完善流域生態補償機制的對策建議

（一）健全組織機構

我國政府機構已有為某些特殊目的組建特別行動小組的先例。為了更好地實施流域生態補償機制，各級政府首先應組建流域生態補償管理小組及相應的仲裁委員會。流域生態補償管理小組可以由水利、環保、財政、農業、發改委等部門抽調人員組成。該小組負責總領流域生態補償過程中的各項工作。其核心工作是代表本級政府部門與同級流域生態補償管理小組進行生態補償標準的協商。由于匯集各部門人員，一方面可以使流域生態補償標準富有綜合性，更能夠反映流域生態補償的現實需求;另一方面，人員復雜也帶來管理上的困難，如何進行科學有效的管理使各部門發揮出更大的協作效應也是建立流域生態補償管理小組時應深入研究的問題。上級流域生態補償管理小組還負有召集下級流域生態補償小組進行流域生態補償標準協商的責任，同時對流域生態補償效果及時監督的責任。各級仲裁委員會可以由當地主要用水聯盟組成。利用這種相對獨立于政府的組織可以增加流域生態補償標準的公正性，也為民主協商提供基礎。

（二）完善運行機制

組建本地區的流域生態補償管理小組后，應及時設立小組活動章程，以規范的形式確立流域生態補償的具體運行機制。目前我國采用較多的途徑是政府主導模式，該模式成本相對較低，但在發揮生態補償效率的問題上仍值得探討。建議在建立運行機制時，如果采用政府主導模式，可以實行逐級協商制度。即以同級流域生態補償管理小組協商為主，協議成功后報備上級流域生態補償管理小組進行完善后確認。若協議不成功，則由同級仲裁委員會裁定后形成建議上報，由上級決策形成文件后，公示并轉發下級流域生態補償管理小組具體實行。在協議期結束時，由上級管理小組牽頭對流域生態補償結果進行后評價，依據補償標準最終確定實際補償金額，同時對流域生態補償實施過程中出現的各類問題進行總結，適時采取整改措施，為下一期流域生態補償實踐積累經驗。

（三）建立補償基金制度

流域生態補償制度的最終落實還需要有資金支持。要保障流域生態補償機制能順利實現，還需要建立一套完善的流域生態補償基金制度。建立流域生態補償基金制度需要在以下方面進行：（1）明確流域生態補償基金的補償標準;（2）明確流域生態補償基金的補償對象和適用范圍;（3）確定籌集流域生態補償基金的基本方式;（4）建立流域補償基金的管理機構;（5）確立流域生態補償基金的運行程序;（6）確立流域生態補償基金的監督機制。

（四）實施法律保障

上述機制若缺少法律保障在實施過程中勢必將遇到不少阻力。只有制定流域生態補償的相關法律法規，才能使今后的流域生態補償實踐做到有法可依，為其順利施行提供有力的法律保障。建議改變過去《森林法》、《草原法》、《水污染防治法》等法律中分別規定生態補償的方式，制定一部統一的《生態補償法》，對生態補償的基本原則、類型與種類、補償方式、經費來源、基本標準、法律責任、基本程序和法律責任等作出規定[37]，該生態補償法自然也適用于流域生態補償。同時，還可在憲法和環境保護基本法中對生態補償做出原則性規定，進一步鞏固生態補償的地位。

參考文獻：

[1] 孫鈺.探索建立中國式生態補償機制――訪中國工程院院士李文華[J].環境保護，2006，（10A）：4-8.[2] 陳瑞蓮，胡熠.我國流域區際生態補償：依據，模式與機制[J].學術研究，2005，9（7）：71-74.[3] Gouyon A.Rewarding the upland poor for environmental services：a review of initiatives from developed countries[J].World Agroforestry

Centre（ICRAF），Bogor，Indonesia，2003.[責任編輯

柯 黎]

第二篇：新安江跨流域生態補償模式

跨流域生態補償要闖幾道“關”？

2012-02-04 11:10

作為長三角地區重要生態安全屏障的浙江省千島湖屬于深水型水庫，一旦遭受污染極難修復。黃慶攝

新安江是我國實施跨省大江大河流域水環境補償機制的首個試點，面臨著上下游之間利益如何平衡、監測指標和標準如何制訂、共建共管共享機制如何搭建等諸多“瓶頸”

青山隱隱水迢迢，峰巒成島嶼，平地卷波濤。去過千島湖的人們，大都會沉醉于煙波浩渺的美景中不知歸路。

就是這顆明珠，近些年來卻開始蒙上了陰影。在浙江和安徽兩省經濟迅速發展帶來的壓力下，千島湖的水質正在由貧營養化進入中營養水平并向富營養化轉變，為藍藻暴發提供了物質條件。特別是在2010年5月，部分湖面曾出現了藍藻異常增殖現象，這為千島湖的生態狀況敲響了警鐘。

為探索建立適合我國國情的跨省流域水環境補償機制，以及保護好千島湖這盆清水，2008年以來，財政部會同環境保護部積極推動建立新安江流域水環境補償機制試點工作。

2010年12月，兩部門正式將新安江流域水環境補償作為全國跨省大江大河流域水環境保護的首個試點，當年撥付啟動資金5000萬元，并于2011年3月正式實施。

跨省流域水環境保護，往往涉及行政、經濟、法律、社會管理和水利技術等多方面問題，面臨著諸如上下游之間利益如何平衡、監測指標和標準如何制訂、資金來源如何確定、共建共管共享機制如何搭建等諸多?瓶頸?。

在2011年11月召開的由國家相關部委、上下游省市相關部門參加的?千島湖水資源保護?對口協商會上，激烈的辯論現場和焦點問題的交鋒發人深思。

千島湖現狀:清澈湖水暗藏重重隱憂

在千島湖所在地的浙江省淳安縣，人們這樣描述千島湖:千島湖源于黃山之巔的一滴露珠，萬千露珠匯聚成溪，形成了新安江，而千島湖就是新安江上那顆最璀璨的明珠。

千島湖是新中國成立后第一個自力更生建設的大型水利樞紐工程——新安江水電站1959年建成蓄水后形成的人工湖，位于浙江、安徽兩省交界處，68%以上的水來自安徽境內新安江流域。

千島湖既發揮著重大的防洪、供水、發電和旅游功能，又承擔著作為我國大型水庫、濕地所具有的壓咸補淡、調節小氣候、降解污染、維護生物多樣性等生態功能。

目前仍然是國內水質最好湖泊之一的千島湖，自1998年以來頻遭藍藻侵襲。近年來，千島湖水質營養狀態為中營養水平，并呈加劇之勢。

與此同時，千島湖入境水質也呈緩慢惡化趨勢。

據監測數據顯示，浙皖交界斷面水體總氮、總磷指標值呈明顯上升趨勢。主要受總氮超標影響，2001年~2007年，入境斷面街口的水質以Ⅳ類為主，2008年已轉為Ⅴ類，個別月份總氮指標曾達到劣Ⅴ類。

從反映水體富營養化水平的總氮、總磷、葉綠素a、高錳酸鹽指數濃度和透明度5項指標看，2008年，街口斷面總氮濃度為1.52mg/L，較2001年上升了34.5%；總磷濃度為0.026mg/L，同比上升了44.4%；葉綠素a濃度為9.4ug/L，同比上升了14.6%；高錳酸鹽指數為2.10mg/L，同比上升了18.0%；透明度243厘米，同比下降了18.5%。

2010年年底，全國政協人口資源環境委員會組織部分委員和國家發改委、環境保護部、水利部有關負責人赴浙江進行了專題調研。

隨團進行考察的全國政協委員卜漱和在新安江的皖浙交界處，也是上游新安江的水流入千島湖的接口處進行查看后告訴記者，雖然千島湖水質總體上較好，但要讓這顆明珠永放光芒，現在就要開始?嚴防死守?。

千島湖的現狀和發展趨勢已引起了各方的極大憂慮。

全國人大、政協和各方有識之士紛紛吁請將千島湖列為國家戰略水資源加以重點對待，要千方百計保住這一湖得天獨厚的好水。但由于新安江流域覆蓋兩省，利益多有落差，水資源保護的長效機制至今未見設立，湖體水質惡化趨勢依然如故。

在記者采訪中，一些專家預測，千島湖屬于深水型水庫，一旦遭受污染極難修復。如果不加強預防，再過幾年，千島湖將會受到嚴重污染，其后果將會不堪設想。

跟隨調研的人們乘船行進在千島湖中，映入眼簾的是清澈如鏡的盈盈湖水，記者很難想象，這片美麗的水域下竟暗藏著隱憂重重。關注焦點一:上下游之間利益如何平衡？

在全國政協人口資源環境委員會主任張維慶看來，新安江流域是重要的戰略備用水源，是長三角地區的重要生態安全屏障。

隨著新安江上下游地區發展與保護的矛盾日益凸顯，千島湖保護面臨更嚴峻的挑戰。

國家發改委副主任杜鷹指出，正是上游地區安徽省黃山市與下游地區浙江省杭州市處于不同的發展階段，導致利益關切也不盡相同。而正是這種地區之間經濟發展水平差距加大的態勢，使得新安江流域經濟社會發展與流域生態環境保護的矛盾更加突出。

對位于新安江上游的安徽省黃山市來說，其經濟社會發展明顯落后于下游的浙江省淳安縣和建德市，而淳安縣和建德市又是浙江省內相對落后的地區，這些地區發展經濟和改善民生的任務都非常繁重和緊迫。工業和信息化部節能與綜合利用司司長周長益在?千島湖水資源保護?對口協商會上介紹說，?十一五?期間，盡管千島湖及新安江流域工業經濟得到了快速發展，但總體來看，工業規模偏小，在各轄區內所占比重較低。

來自工業和信息化部的數據顯示，截至2010年底，黃山市擁有規模以上工業企業590戶，占全省的4%左右，實現增加值101.6億元，僅占全省的2%左右，居全省后三位；績溪縣規模以上工業企業實現工業增加值19.6億元，在其隸屬的宣城市位次偏后。

而位于浙江省的淳安縣規模以上工業企業178家，工業銷售產值196.9億元；建德市規模以上工業企業823家，工業銷售產值337.6億元。這兩個區域與杭州市其他地區相比也都有不小的差距。

在當前周邊其它地區工業經濟快速發展的帶動效應下，這些地區如何在保證完成千島湖水資源生態環境保護重要任務前提下，實現流域地區工業經濟又好又快發展，成為當前需要解決的關鍵問題。

2010年11月，全國政協副主席張梅穎曾率隊赴浙江省就千島湖水資源保護進行了專題調研，形成了《關于千島湖水資源保護情況的調研報告》，全面客觀地分析了千島湖水資源現狀和面臨的形勢，提出了切實可行的政策建議。

此后，中央領導同志將調研報告批轉國家發改委等部門研究，并多次做出重要批示，要求國家發改委牽頭研究提出千島湖水資源保護的綜合規劃。按照中央領導同志重要批示精神，國家發改委會同有關部門和安徽、浙江兩省對調研報告進行了認真研究，啟動了規劃編制工作。

國家發改委副主任杜鷹指出，從以往湖泊治理的經驗來看，作為一個跨省界的湖泊，要做好千島湖的保護工作，首要的問題就是要處理好發展與保護的關系，以及上游和下游之間的關系。

由于新安江上下游經濟社會發展存在巨大落差，上游地區產業層次較低、經濟發展相對滯后、發展愿望迫切，且受財力所限，維護水質安全的壓力較大；下游地區經濟發達，對上游來水的水質、水量要求較高，導致浙皖兩省的訴求不同、期待值差距較大，上下游區域聯動、綜合管理、共同保護的格局尚未形成。

另外，由于我國生態補償政策仍很不完善，生態系統服務功能的價值沒有得到體現和重視，現有的法律、法規及政策沒有涉及生態補償的條款，無法遵循共同的原則和法律法規，來指導和約束流域上下游的經濟和社會行為，實現共同發展。

有專家指出，流域生態補償實質上就是流域上下游地區政府之間部分財政收入的重新再分配過程。國內外生態補償通行的做法是財政轉移支付，而我國現行的財政體制是分灶吃飯，財政轉移支付只能縱向實施，橫向支付受到制約。但流域的環境和生態問題常常是跨區域性的，即使確定了補償的標準和額度，由于財政體制的限制，將在很大程度上影響資金的籌集、調配、運作和統一管理實施難度較大。

安徽省新安江流域屬于經濟欠發達地區，在產業轉移的大趨勢下，搶抓發展機遇尤為迫切，但是流域嚴格執行資源節約和環保準入門檻，放棄諸多發展機會，導致發展不足，經濟總量規模偏小，與下游發達地區基本公共服務水平差距較大。

據財政部經濟建設司副司長張學文介紹說，近期，財政部出臺的《國家重點生態功能區轉移支付辦法》規定，資金分配范圍的重點包括全國主體功能區規劃中的限制開發區域和禁止開發區域。

解決生態補償的法律地位、明確有關稅收、財政轉移支付和補償資金籌集、調配、運作和管理等政策方面的問題也成為當務之急。

在?千島湖水資源保護?對口協商會上，與會專家建議，應依法制定流域水環境保護規劃和水資源綜合利用規劃，明確流域上下游地區責任、權利、義務和利益，規范各類涉水行為，建立流域資源共享、生態共保、經濟共贏的流域管理機制。

另外，要以建立健全生態補償的公共財政政策為主要抓手，強化財政轉移支付、財政補助、專項基金等財政政策的主導地位；加快構建生態補償的產業扶持政策，統籌區域協調發展、提高欠發達地區發展能力；積極探索符合社會主義市場經濟體制的生態補償和環境管理制度，逐步建立生態補償的市場化機制；以建立流域水資源生態補償機制為主線，著重解決流域上下游水質保護與受益分離的問題。

生態補償要做到?利益共享?

原二軍周群鋒

生態補償機制是一種綜合運用行政和市場手段來調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。在我國，生態補償實踐開始于上世紀90年代初期，時至今日，盡管一些地方的試點取得了成功，如河北省實施的重點流域生態補償試點，但由于上下游生態補償只在本行政區域內得以實施，運作較為便利，但切實可行的跨區域生態補償機制依然步履維艱。

跨區域生態補償機制實施的不順暢，表面上看起來是因為跨區域所帶來的實施上的諸多不利，但根源在于沒有建立起一個有效調整相關方利益關系的機制體制，沒有真正做到?利益共享、責任共擔?。

以跨區流域為例，所謂利益共享，即源頭和上游區域為保護好流域的生態環境放棄了許多發展機會，付出了機會成本，下游區域從中受益，而為了全局的長遠發展，源頭和上游地區應該與下游地區共享整個流域經濟社會發展的成果；責任共擔，要求下游不能僅僅享受上游付出巨大犧牲換來的優良環境，也要承擔起相應的責任來。如果僅享受了利益而沒有承擔起相應的責任，上下游地區的經濟社會發展差距將越來越大，生態保護的長效機制也難于建立。

因此，要從根本上破解跨流域水環境保護方面以往?說的多、做的少?的生態補償困局，就必須正視流域之間不同的利益訴求，建立起一個基于?利益共享、責任共擔?的跨流域生態補償新模式和新機制，也只有這樣才能真正找到一條惠利于上下游之間的雙贏之路。

作為我國實施跨省大江大河流域水環境補償機制的首個試點，新安江流域已經為探索基于?利益共享、責任共擔?的跨省流域水環境生態補償新模式和新機制邁出了重要一步。

試點在實施過程中制定了專門的實施方案，并確立了?明確責任、各負其責，地方為主、中央監管，監測為據、以補促治?原則，不僅明確了皖浙兩省的責任和義務，而且對于補償資金的來源、補償范圍、補償標準、水質評價、考核方法、后期監管等都進行了制度層面上的規定。從而確保了位于新安江上游的安徽省為護送一江清水到浙江省而付出的犧牲能得到實實在在的回報，而這種回報也有助于促進新安江水環境保護。

生態補償?知易行難?，貴在行動。在新安江進行的跨省流域水環境生態補償試點就邁出了重要的一步。相信通過試點，建立起切實可行的跨省流域生態補償新模式和新機制，解決好經濟社會發展不同區域之間、不同利益群體之間的?利益共享、責任共擔?問題，將有助于從根本上改變以往跨區域生態保護中?我花錢植樹種草、他免費乘涼享受?的不符合市場規律現象，確保生態保護實現良性循環。

第三篇：我國生態環境保護問題與對策

我國生態環境保護問題與對策

摘要：黨的十七大報告指出，做好環保工作，要“重點加強水、大氣、土壤等污染防治，改善城鄉人居環境，加強水利、林業、草原建設，加強荒漠化、石漠化治理，促進生態修復。加強應對氣候變化能力建設，為保護全球氣候做出新貢獻”。走可持續發展之路，是世界各國在本世紀發展的唯一選擇。我國的社會基本特征和資源環境約束狀況表明，只有把合理使用資源，保護生態環境納入經濟發展中，我國的經濟增長才能得以持續。因此，生態環境保護作為一個全球性的問題越來越受到政府的重視。關鍵詞：生態環境環境保護解決措施 前言

2002年3月5日，朱镕基總理在政府工作報告中強調指出：我國生態環境問題已經相當嚴重。城市環境整治和工業污染防治取得了明顯成效，局部環境有所改善。但總體來看，我國的生態環境問題依然嚴峻，環境保護工作任重而道遠。

隨著經濟增長、人口增加和城市化進程加快，我國環境形勢日趨嚴峻，以城市為中心的環境污染正在加劇并向農村蔓延，生態破壞的范圍在擴大，程度在加重，局部地區的環境污染和生態破壞已成為制約當地經濟發展，影響改革開放和社會穩定、威脅人民健康的重要因素。我國的生態環境現狀 長期以來，由于我國實行的是粗放型的經濟增長方式，再加上生態保護管理與執法監督體系不健全，以及不合理的開發與建設活動，我國生態環境的惡化目前已經相當嚴重。我國大江大河源區生態環境質量日趨下降，水源涵養等生態功能嚴重衰退；北方重要防風固沙區植被破壞嚴重，沙塵暴頻發；江河洪水調蓄區生態系統退化，調蓄功能下降，旱澇災害頻繁發生；濕地面積減少、功能退化；森林質量不高，生態調節功能下降；生物多樣性減少，資源開發活動對生態環境破壞嚴重。水生態失衡

我國人均水資源占有量僅為世界平均水平的1/4，部分河流開發利用率超過國際警戒線，黃河、淮河、遼河水資源開發利用率已超過60％，海河超過90％，生態用水被大量擠占；部分地區地下水位下降，形成了大小不同的地下水漏斗，造成地面沉降。近海海域環境質量沒有明顯好轉，局部海域污染加重，“十五”期間，我國的四個海區中只有東海污染面積減少，其他三個海區污染面積均有不同程度增加。土地退化嚴重

全國水土流失面積達356萬平方公里，沙化土地174萬平方公里。雖然實施了林業六大工程，土地沙漠化趨勢得到減緩，但北方干旱、半干旱地區荒漠化土地分布仍很廣泛，水蝕、風蝕、土壤鹽漬化與土壤污染并存，土地的生態服務功能降低。農村生態環境質量明顯下降

近年來，隨著農村經濟的迅速發展，農村生活污水、垃圾、農業生產及畜禽養殖廢棄物排放量逐年增大，農村“臟、亂、差”現象普遍，農村地區環境狀況日益惡化，直接威脅著廣大農民群眾的生存環境與身體健康。生物多樣性銳減

我國現有自然保護區建設質量和管理水平不高，物種瀕危和滅絕的速度加快，生物遺傳資源流失嚴重，林草和生物品種單一化問題突出。目前瀕危或接近瀕危的高等植物已占高等植物總數的15%－20 %外來物種入侵危及生態系統安全，造成巨大經濟損失。我國生態環境惡化的原因 傳統的粗放型經濟增長方式 傳統的粗放型經濟增長方式是我國生態環境遭到嚴重破壞的深層次因素。我國相對落后的傳統產業和以煤為主的能源結構形成了嚴重的結構性污染，同時，粗放型經濟增長模式造成資源能源消耗高、浪費大、污染嚴重。目前，由于我國經濟結構不合理，傳統的資源開發利用方式仍未根本轉變，重開發輕保護、重建設輕管護的思想仍普遍存在，以犧牲生態環境為代價換取眼前和局部利益的現象在一些地區依然嚴重，經濟快速增長對生態環境造成了巨大壓力，超過了生態環境承載能力。發展與環境的矛盾

我國目前處于低收入的國家，一方面要滿足人民群眾的基本生活需求、提高人們的生活水平和生活質量，解決農村貧困人口的生活問題；同時，我們實現工業化需要大量的資源和原材料投入，這勢必對資源環境造成巨大的壓力。我國是一個人口眾多、經濟技術水平較低的發展中國家，目前仍處于資本原始積累階段，沒有足夠的資金投入在環境保護上。這也是對發展中國國家可持續發展的最大挑戰。人口增長與生態環境的矛盾

我國的13億人口仍以每年1400萬的速度在增長，我國資源有限，人口的增加不僅導致了人均資源擁有量的減少，還導致了資源消耗的增長。人口對資源的巨大壓力在相當長的時期內將難以扭轉。前期發展起來的鄉鎮企業，對解決就業問題起了很大作用。但是鄉鎮企業的迅猛發展使農村生態環境的污染和破壞迅速擴展。環境保護體制中存在的問題

我國生態環境保護管理機制不健全、法制不完善也是生態環境惡化的重要原因。一些部門和單位監管薄弱，執法不嚴，管理不力，致使許多生態環境破壞的現象屢禁不止，加劇了生態環境的退化。目前，我國的法規大多數是政策性的，缺少配套的實施細則，不足以成為執法部門執法的依據。同時，我國法制的權威性不夠，許多地方仍然是人治大于法治。近年來，我國的環境執法工作正在逐步形成以集中式執法檢查活動為推動，以日常監督執法為基礎，以環境監察執法稽查為保證，以公眾和輿論監督為支持的現場監督執法工作體系。我國的生態環境督查機構少，力量薄弱，執法人員配備不足，加上執法權限有限，缺少協調各利益主體關系的生態環境督查職能機構，不能適應當前生態環境保護的需要。我國目前的環保執法主體分散在水利、海洋、林業、礦產資源等10余個資源開發部門，環保部門難以統一指揮和協調，其執法能力大受影響。而環保局人員編制有限，相對于繁重的執法任務，往往顯得無能為力。再加上執法人員的權限不明確，處罰力度不夠，所有這些都為環境違法行為提供了可乘之機。

我國生態環境治理的對策

加強對公眾的生態環境保護教育

引導公眾積極參與重視生態環境保護的教育，增強社會公眾生態環境保護意識和可持續發展意識；加大環保法制宣傳力度，增強企業事業單位和普通民眾的環保意識、環保責任和環保法制觀念，使環保法律意識和環保責任能夠扎根于民眾內心。為此，必須盡快建立生態環境保護宣傳的網絡體系，深入持久地開展宣傳教育，在全社會形成遵守環保法規，自覺保護環境的良好風尚，進而提高公眾的環境保護和可持續發展意識。同時，要以多種手段發動群眾，積極創造條件，廣泛動員全社會的力量共同參與生態環境建設。可以采取媒體宣傳、開展培訓、領導重視、全民教育、不斷完善公眾參與機制等措施，積極形成政府引導與公眾積極參與的大好局面。

完善環境保護法律體系，加強執法力度 強化執法力度加強立法和執法，把生態環境保護納入法治軌道。盡快完善我國生態環境保護法規體系，做到有法可依，依法行政，切實加強對水、土地、森林、草原和礦產等重要自然資源開發的生態環境保護和管理。抓緊制訂有關土壤污染、化學物質污染、生態保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、核安全、循環經濟、環境損害賠償和環境監測等方面的法律法規，修改并完善《中華人民共和國環境保護法》，建立一部系統而全面調整人為活動與生態環境關系的法律法規。加大生態環境保護的執法力度。對有法不依，造成重大生態環境破壞的案件，要嚴肅查處，并向社會公示。此外，還要通過各種培訓，迅速提高生態環境執法人員的業務素質，提高他們的執法水平，環保、公安、工商、司法等有關部門要積極配合，協同執法，堅決打擊違反環保法律法規的行為。

加大對各類工業開發區的環境監管力度，對達不到環境質量要求的，要限期整改。完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環境民事和行政公訴制度。健全環境管理體制

建立健全“國家監察、地方監管、單位負責”的環境監管體制，加大國家對地方政府及其有關部門執行環保法律法規情況的監察力度，強化中央政府協調解決跨省界環境問題的能力，督促檢查突出的環境問題。

要求地方政府對本轄區環境質量負責，組織落實污染防治和生態保護任務，監督下一級政府和有關部門環保工作落實情況，查處重點單位環境違法行為。

各類法人和其他組織負責解決自身的環境問題，承擔污染治理和生態恢復責任。

強化環境管理，嚴格實行污染物排放總量控制、排放許可和環境影響評價制度，把防范范圍由建設項目擴展到宏觀經濟發展的源頭，由投資領域擴展到消費和對外貿易領域，構建全方位的環境防范體系，體現“預防為主，綜合治理”原則，實現環境保護從末端治理向源頭削減和全程控制轉變的目標要求。依靠科技創新，加強環保隊伍的建設

運用先進技術依靠科技創新是搞好我國生態環境綜合治理的重要條件。無論是天然林保護、退耕還林（草）、防沙治沙，還是水資源的合理開發和有效利用，都離不開科技進步，都需要高技術的支持，需要按自然規律辦事。各級政府要把生態環境保護科學研究納入科技發展計劃，鼓勵科技創新，加強農村生態環境保護、生物多樣性保護、生態恢復和水土保持等重點生態環境保護領域的技術開發和推廣工作。因此，我們要強化環保科技基礎平臺建設，將重大環保科研項目優先列入國家科技計劃，積極組織對重大關鍵和共性技術的科技攻關，重點組織對飲水安全、污水深度處理、資源循環利用、燃煤電廠脫硫脫硝、汽車尾氣凈化處理等重大環保技術的科研開發和產業化示范，加快信息、生物、新材料等高技術在環保領域的應用，加快科技成果轉化，積極推廣先進適用的環保技術。參考文獻: 王燦發:論我國環境管理體制立法存在的問題及其完善途徑.法學論壇,2003～4期 新華社.國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定[N].2006-02-15（8）梁從戒.2005：中國環境危局與突圍[M].北京：社會科學文獻出版社，2006.

第四篇：我國生態補償制度建設的突出問題與重大戰略對策講解

收稿日期 :2008-06-02 作者簡介 :孫新章 , 博士 , 副研究員 , 主要研究方向為生態系統服務功能與生態補償研究。

3國家 “ 十一五” 科技支撐計劃重點項目 “ 生態補償關鍵技術開發與示范應用”(2006BAC18B04。我國生態補償制度建設的突出問題與重大戰略對策 3 孫新章

周海林

(中國 21世紀議程管理中心 , 北京 100038 摘要

30但是 在以人為 本、構建和諧社會的主旋律下 , , 人與人和諧共處和社會經濟可持續發展的必然 選擇。事實上 , 我國于 , 經過近20年的發展 , 也積累了一定的經驗。但是 , 總體來看 , 融資等方面 , 都還沒有形成一套完整的體系與方法 , 生態補償措施尚沒有在我國的和 鑒于此 , 本文在對目前生態補償存在突出問題進行深入分析并參考相關國際經驗基礎上 , 提出了全 面建立生態補償制度的戰略對策。即加快立法進程 , 為生態補償制度建設保駕護航;明確生態環境問題的輕重緩急 , 有序拓展生態補 償制度建設;加強生態補償關鍵問題研究 , 為補償工作開展提供科技支撐;建立多元化的投融資渠道 , 使生態補償能得到持續的資金 支持。

關鍵詞

生態補償;突出問題;戰略對策

中圖分類號

X 171.4文獻標識碼

A

文章編號

1002-2104(2008 05-0139-05

生態補償是當前我國學術界和政府較為關注的熱點 問題之一。生態補償作為解決發展中引發的 “ 效率” 與 “ 公平” 問題比較有效的環境管制手段 , 其基本原理是當發展 帶來外部環境不經濟時 , 從發展中獲益一方應對他人造成 的外部環境損害進行賠償;而當一方為了保護環境放棄發 展機會時 , 他有權獲取相應的補償 [1]。國外很早就開始了 生態補償的探索與實踐 , 現已成為世界各國為實現可持續 發展而廣泛采用的政策措施。我國于 20世紀 80年代初 期開始了對生態補償的探索 , 經過近20年的發展 , 現在也 積累了一定的經驗。但是 , 總體來看 , 我國在補償主體確 定、補償標準、補償方法、資金來源、監管措施等方面 , 都還 沒有形成一套完整的體系與方法 , 我國的生態補償制度建 設仍處于初步發展階段 , 生態補償措施尚沒有在我國的可 持續發展中發揮應有的作用。鑒于此 , 本文在對我國生態 補償的探索歷程與存在突出問題進行深入分析基礎上 , 提 出了全面建立生態補償制度的戰略對策 , 以期為政府的相 應政策制定提供依據。

1建立生態補償制度客觀必然性與可行性

改革開放 30年來 , 中國經濟得到極快的發展 , 年均 G DP 增長 9.7%, 至 2007年 , 中國 G DP 總量達到 24.66萬

億元 , 穩居世界第四位。根據目前的發展趨勢 , 我國 G DP 總量將在 2008年超過德國 , 在 2012年后有可能超過日本 , 從而占據世界第二位。在 2008博鰲亞洲論壇上 , 來自世 界各地的政要、商界精英等用 “不可思議”、“ 中國奇跡”、“ 歷史性變化” 來形容中國的發展。但是 , 中國的這種快速 發展是建立在大量消耗能源、資源和付出巨大環境代價的 基礎之上。據估計 ,近年來我國每年因環境污染造成的經 濟損失約為全國 G DP 的 10%左右。“十五” 時期 , 我國經 濟發展的各項指標大多超額完成 , 但環境保護的指標沒有 完成。長期積累的環境問題尚未解決 , 新的環境問題又在 不斷產生。在這樣嚴峻的環境形勢下 , 要完成中國政府確 定的 “ 十一五” 環境目標任務是十分艱巨的。另外 , 改革開 放以來 , 我國的經濟增長存在明顯的 “馬太效應” , 社會分 配不公的現象也日益嚴重。解決收入分配不公 , 從協調好 經濟發展與環境保護的角度考慮 , 就是要解決資源與環境 的不公平使用問題。

我國自然資源的空間分布與我國各 地區的經濟發展水平錯位嚴重 , 由此便產生了生態的跨區 占用及資源跨區流動。這種流動雖然符合資源利用效率 最大化的經濟原則 , 但由于忽略了資源所在區優先利用的 權利 , 對資源外流區未能給予足夠補償 , 致使資源的跨區 流動加速了資源開發區與資源消費區的發展水平差異 , 加

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第 18卷

第 5期

CHINA POPU LATION, RESOURCES AN D ENVIR ONMENT V ol 118 N o 15 2008

劇了西部地區與東部地區發展的差距。

鑒于國內資源與環境面臨的嚴峻形勢 , 中國再也不能 以進一步犧牲資源環境為代價來片面地追求經濟的快速 發展 , 但我們也不可能要求全國各地為了保護環境而放棄 發展。這是因為 , 我國的經濟總量雖然已經位居世界第四 位 , 但人均 G DP 仍在 100位左右 , 我國仍屬于中低收入發 展中國家 , 發展經濟、消除貧困、改善人民生活仍舊是當前 中國政府面臨的主要任務。面對如此局面 , 在經濟發展中 我們必須在確保經濟平穩發展的同時 , 采取綜合而有效的 環境控制措施 , 特別是市場機制的經濟措施 , 即建立生態 補償制度 , 以確保經濟與環境之間、協調發展。

當前 , 保護 , 建立生態補償制度 , 國務院的高度重 視。溫家寶總理在 2006年 4月召開的第六次全國環境保 護大會上的重要講話中明確指示 :“ 要按照 ‘誰開發誰保 護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰排污誰付費’ 的原則 , 完善生態補償政策 , 建立生態補償機制。” 在十七大報告 中 , 也明確提出了要 “ 建立健全資源有償使用制度和生態 環境補償機制”。另外 ,近些年來全國人大和政協關于加 強環境保護 , 建立生態補償機制的建議和提案逐年上升 , 在 2008年兩會提案中 , 關于節能

減排、生態補償、環境保 護的建議最為集中。這些建議和提案充分反映了建立生 態補償制度已經具備了廣泛的社會基礎。我國對建立生態補償制度的探索

早在 1983年 , 針對采礦業對生態環境造成嚴重影響 和破壞 , 云南省以昆陽磷礦為試點 , 每噸礦石征收 0.3元 , 用于采礦區植被恢復及其他生態破壞的恢復治理 [2], 這可 視為我國探索生態補償政策的開始。隨后 , 又有一些省

(區 陸續開始征收針對礦產開發的補償費用。如 1989 年 , 江蘇省制定并實施 《江蘇省集體礦山企業和個體采礦 業收費試行辦法》 , 規定對集體礦山和個體采礦業開始征 收礦產資源費和環境整治基金;1990年 , 福建省決定對國 營、集體和個體煤礦征收 “ 生態環境保護費”;1992年廣西 壯族自治區開始對鄉鎮集體礦山和個體采礦企業實行排 污費征收制度;1993年國務院批準在晉陜蒙接壤地區的能 源基地試行生態環境補償政策等 [3]。

對森林生態效益的補償是我國較早開始探索的另一 種生態補償形式。基于對森林生態效益認識的逐步加深 , 在 1989年四川樂山的一次學術研討會上 , 森林生態效益 補償的政策思路被正式提出。到 1995年 , 該思路寫入了 《林業經濟體制改革總體綱要》 ,1995-1997年 , 在經過林 業部門有關人員的努力下 , 財政部和林業部向國務院呈報

了 《森林生態效益補償基金征收管理暫行辦法》 ,1998年森 林生態效益補償基金正式寫入了 《森林法》 , 從而為開展森 林生態效益補償制度奠定了法律基礎 [4]。

進入 20世紀 90年代中期以來 , 由于長期偏重經濟發 展而帶來的生態環境問題日漸突出 , 并導致了一系列的生 態災難 , 其中較為突出的就是 1998年長江流域的特大洪 水和 2000下 , 20天 , 其涉及區域 , , 史無前例。近些年來 , 除了大型 , 我國還在其他領域開展了一系列的生態 補償計劃或項目 , 如農村新能源建設、水土保

持補貼和農 田保護、退田還湖、退牧還草、飲用水源地保護、自然保護 區補償等 [5]。

2005年 8月 , 浙江省政府在全國率先出臺了 《關于進

一步完善生態補償機制的若干意見》 , 要求全省各地按照 生態省建設的戰略部署 , 進一步加大生態補償力度。這是 我國地方政府首次出臺以生態補償為主題的政策文件。

2007年 9月 , 國家環保總局印發了 《關于開展生態補償試

點工作的指導意見》。這是我國中央政府首次對開展生態 補償措施發布指導性文件。其目的是通過試點工作 , 推動 相關生態補償政策法規的制定和完善 , 為全面建立生態補 償制度奠定基礎。2008年 4月 , 海南省有關部門確定了 《海南省中部地區生態補償管理辦法》 和 《海南生態補償機 制框架設計》 并提交省政府和人大審議。一旦通過立法 , 海南省的生態補償將真正進入可操作層面 , 從而將填補我 國生態補償制度建設缺乏立法保障的空白。

3當前我國在生態補償制度建設中存在的 主要問題

經過近20年的發展 , 我國在探索通過建立生態補償 機制來促進資源環境與社會經濟協調發展方面積累了一 定的經驗。但是 , 客觀地講 , 目前我國的生態補償制度建 設仍處于初步發展階段 , 生態補償措施尚沒有在我國的可 持續發展中發揮應有的重要作用。具體來看 , 目前我國的 生態補償制度建設主要存在以下四個問題。

3.1生態補償政策本身存有缺陷

目前 , 我國由中央政府出臺的涉及生態補償內容的相 關政策有十余項 , 但除了 《關于開展生態補償試點工作的 指導意見》 外 , 其他均不是以生態補償為目的而設計的。這些相關政策主要是從某一種生態要素或為實現某一種 生態目標而設計 的政策。如退耕還林、天然林保護、退牧 還草、礦產資源補償費等。現有的這些生態補償政策普遍 帶有較強烈的部門色彩。在實際工作中就存在了這樣的

? 041

? 中國人口? 資源與環境

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現象 , 即 :以部門的生態保護責任為目的進行相應的政策 設計 , 并以國家有關規律法規的形式將這些部門性的政策 固化 , 其結果往往會出現部門利益化和利益部門化的問 題。《關于開展生態補償試點工作的指導意見》 也只是部 門性指導意見 , 不具有法律效力 , 中國的生態補償制度建 設缺乏有力的法律支撐。但是在國外 , 生態補償制度已經 得到了許多國家的立法支持 , 如日本、俄羅斯、瑞典、美國、法國、澳大利亞、比利時等 [6~11]。

3.2生態補償的范圍過窄

目前我國的生態補償主要局限于退耕還林、天然林保 護、礦區植被恢復等內容 , , 補償;與此同時 ，人 , 然而 , , 生態補償的 實施范圍已經很廣。如美國在農業、自然環境保護、采掘 業、流域水管理、環境污染防治等領域廣泛建立了補償機 制 , 歐盟對有機農業、生態農業、傳統水土保持措施、甚至 地邊田梗生物多樣性的保護措施等 , 日本在造林、水污染 防治、自然保護區、農業等領域建立生態補償機制 , 哥斯達 黎加為保護森林和減輕溫室氣體排放而建立的可確認貿 易補償制度(Certified T radable O ffsets , CT Os , 巴西、奧地 利、瑞典、丹麥、荷蘭和德國等國將收入稅向危害環境稅或 生態稅轉移等 [8~15]。

3.3生態補償標準制定不合理

我國目前生態服務定價機制很不完善 , 主要是政府的 行政定價 , 補償標準過于單一。以生態公益林補償為例 , 目前在各個試點省采用了統一的補償標準(5元 /畝 , 這 不能充分反映各地的經濟、社會和生態區位條件的差異。在退耕還林中 , 全國也僅采用了南、北兩個標準。政府盡 管考慮到了南北兩地退耕還林存在著機會成本的差異 , 但 這個標準過于粗略 , 遠不能反映南北地區內部各區域之間 退耕還林的機會成本差異 , 其結果是 , 對一些北方地區 , 補 償標準偏高 , 而對一些南方地區 , 補償標準則偏低 , 使過度 補償與補償不足現象并存 , 這不僅耗費了寶貴的財政資 源 , 而且大大弱化了生態補償的激勵作用。在生態補償標 準的制定方面 , 國外有一些經驗可以借鑒。以美國的環保 休耕計劃(C onservation Reserve Programme , CRP 為例 [10], 政 府并不統一規定一個補償標準 , 而只是根據不同地方耕地 生產條件和土地特征 , 確定每一類型耕地的單位年最高補 償金額。然后 , 美國政府借助競標機制和遵循農戶自愿的 原則來確定與各地自然和經濟條件相適應的補償標準。這種方式確定的補償標準實際上是農戶與政府博弈后的 結果 , 化解了許多潛在的矛盾。

3.4融資渠道單一

我國的生態補償融資渠道主要有財政轉移支付和專 項基金兩種方式。其中 , 財政轉移支付是最為主要的生態 補償資金來源。從目前我國生態補償的財政轉移支付方 式看 , 縱向轉移支付占絕對主導地位 , 即中央對地方的轉 移支付 , 而區域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間 的橫向轉移支付微乎其微。目前我國這

種主要依靠中央 對地方轉移支付的生態補償融資方式 , 大大限制了生態補 償的持續開展。對比來看 , , 實 , , 例如 , 在 M ittelfranken 地區 , 環境保護的政策措 施及資金來源是由一個農民協會來負責;法國的 Perrier 公 司為了能獲得持續的清潔水源 , 給上游地區的森林所有者 提供了一定數量的補償金。類似的補償方式在哥斯達黎 加、哥倫比亞、澳大利亞、美國、巴西等國家和地區均廣泛 實施 [1]。這種多元化的補償方式使得補償資金不再單純 由政府負擔 , 既減輕了政府的財政壓力 , 又體現了社會公平。

4促進我國生態補償制度建設的重大戰略 對策

4.1加快立法進程 , 為生態補償制度建設保駕護航 要全面建立生態補償機制 , 首先必須建立并完善生態 補償的政策、法律、法規等保障機制。目前 , 生態補償的立 法已成為當務之急 , 急需以法律形式將補償范圍、對象、方 式、補償標準等的制定和實施確立下來。考慮到法律出臺 的程序性和生態補償工作的急需程度 , 生態補償立法可考 慮分兩步走 :一是在環保總局 《關于開展生態補償試點工 作的指導意見》 的基礎上 , 結合地方的一些試點情況 , 研究 制定以國務院名義下發的關于生態補償的政策性文件 , 如 可考慮出臺 《關于進一步完善生態補償制度的若干意見》 , 進一步明確生態補償對于生態保護和建設的意義與近期 需要重點開展的領域和地區;二是在目前工作的基礎上 , 不斷完善各部門的工作 , 爭取出臺 《生態補償法》 , 使生態 補償制度建設能得到法律的有力保障。

4.2明確生態環境問題的輕重緩急 , 有序開展生態補償 制度建設

西方發達國家的生態補償范圍很廣 , 特別是在歐盟 , 幾乎囊括了所有對環境友好的生產措施。但歐盟的這種 補償政策是與其強大的經濟實力所密切相關的。從中國 的經濟實力看 , 我國當前還不具備全面實施生態補償的條 件。從目前情況看 , 我國在實施生態補償時重點不突出的 問題比較嚴重。為此 , 在今后的工作

中應首先對我國的生 態環境問題狀況進行全面的評估 , 明確輕重緩急 , 根據評 ? 1 4 1 ? 孫新章等 :

我國生態補償制度建設的突出問題與重大戰略對策

估結果確定補償的優先序 , 使有限的補償資金用到刀刃 上 , 提高補償資金利用效率。初步的設想是將全國的生態 補償劃分為三個級別 : 第一 , 優先補償項目。對于一些已經非常突出的生態 環境問題 , 或者不及時制止將可能導致極其嚴重生態環境 后果的行為 , 進行優先補償。第二 , 重點補償項目。對于 一些生態問題較為嚴重的地區或對生態環境具有顯著影 響作用的行為 , 進行重點補償。第三 , 拓展性補償項目。對于一些在一定程度上有利于生態環境建設的行為或措 施 , 進行補償(見表 1。

表 1 T ab.1 com 級別

建議補償方式 優先補 償項目 1.三江源、京津風沙源等重要

生態功能區保護補償 2.長江、黃河、珠江、海河、淮河 等跨省區流域補償 3.南水北調、西氣東輸、北煤南 運等重大跨區資源配置補償

…… 以中央直接投

資為 主 , 地 方 配套為輔 重點補 償項目

1.能源、礦產資源開發區補償 2.區域性水源地保護補償 3.工業性污染物排放補償

……

以產業間或區

域 間 補 償 為 主 , 中 央 政 府 補償為輔 拓展性 補償項目

1.秸稈、牲畜糞便等農業廢棄

物資源化利用補償 2.農業節水、水土保持措施建 設補償

3.農業面源污染控制與綠色農 業生產補償 以政策性補償 或市場補償為 主 4.3加強生態補償關鍵問題研究 , 為補償工作開展提供 科技支撐

補償主體劃分(即誰補給誰 與補償標準(即補多少 制定是實施生態補償最為核心的內容 , 同時也是最難確定 的內容。由于生態環境服務或產品屬于公共物品 , 不僅在 我國 , 甚至在西方發達國家也存在著產權界定困難的問 題。在產權不明晰的情況下 , 補償主體的劃分工作將可能 引起區域間或產業間相互扯皮 , 乃至無

休止的爭吵。進一 步完善所有權制度 , 改變目前生態環境服務所有權 “虛 擬”、產權不明晰的狀況 , 是科技攻關的一個重要方向。對 于生態補償標準的制定問題 , 由于我國各地氣候與自然資 源狀況千差萬別 , 這使區域之間生態環境服務功能差異很 大。另外 , 生態環境服務功能也與特定的經濟社會條件息 息相關。因此 , 應結合優化開發、重點開發、限制開發和禁 止開發四類主體功能區的劃分工作 , 深入開展全國層面的 生態環境服務功能與跨區占用研究 , 摸清我國不同類型區

究竟給人類提供多少生態環境服務 , 以及流域之間、區域 之間的相互利用關系 , 為生態補償標準的制定提供必要的 科技支撐。

4.4

建立多元化的投融資渠道 , 使生態補償能得到持續 的資金支持

能否得到持續的資金支持是生態補償項目能否啟動 , 的原則。參考國際經 , 制轉變 , 拓寬生態環境保護與建設投入渠道。例如 , 可考 慮根據地區經濟發展水平及流域上下游位置 , 開征一種有 差別的生態環境建設稅 , 培育和發展生態資本市場 , 等等。另外 , 加強對外合作交流 , 爭取國際性金融機構優惠貸款 和民間社團組織及個人捐款 , 進行生態環境建設。

(編輯 :王興杰 參考文獻(References [1]中國 21世紀議程管理中心可持續發展戰略研究組.生態補償 :國 際經驗 與 中 國 實 踐 [M ].北 京 :社 會 科 學 文 獻 出 版 社 , 2007.[Sustainable Development S trategy Research G roup of The Adm inistrative Center for China ’ s Agenda 21.Ecological C om pensation :International Experiences and China ’ s Practices [M ].Beijing :S ocial Sciences Academ ic Press , 2007.]

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com pensation level is unreas onable , and the funds mainly come from central g overnment and little funds provided by public.Based on these problems and experiences from other countries , this article gave s ome suggestions to per fect Chinese eco 2com pensation system :develop eco 2com pensation under the umbrella of laws;make an im plementing order of eco 2com pensation based on Chinese economic development and eco 2environment situation;strengthen scientific researches on key problems restricted eco 2com pensation system building;establish multiple fund collecting channels , for instance , im posing environmental tax , and develop ecological product market and s o on.K ey w ords eco 2com pensation;key problems;strategy ?

341? 孫新章等 :

我國生態補償制度建設的突出問題與重大戰略對策

第五篇：我國環境保護問題與對策

我國環境保護問題與對策

【摘要】環保已經成為今天我們經濟可持續發展的一個基礎性的工作。保護和改善生態環境是全人類緊迫而艱巨的任務。我國的環境保護形勢十分嚴峻，為全面落實科學發展觀，必須把環境保護擺在更加重要的戰略位置。必須采取有力的對策與措施，保護生態環境。

【關鍵詞】環境保護 對策

一、環境問題的概述

環境問題是多種多樣的，可以概括為兩大類：一類是第一環境問題，就是由于自然演變和自然災害引起的原生環境問題，如洪澇、干旱、臺風、海嘯、地震、滑坡、泥石流等；另一類是人類生活生產引起的次生環境問題。次生環境問題又分為環境污染和環境破壞，如大面積開墾草原引起的沙漠化和土地沙化、工業造成的大氣污染、水污染、亂砍亂伐引起的森林植被破壞、過度放牧引起的草原退化等。

而目前，威脅人生生存和發展的主要環境主要有：淡水資源短缺，能源短缺，全球變暖、臭氧層破壞、酸雨、垃圾泛濫成災、有毒化學物品污染、物種滅絕，土地沙漠化等。這些環境問題是人類在改造自然的時候造成的，而現在保護環境是需要全人類的公共努力。

二、目前我國環境保護工作的現狀以及存在問題

（一）公眾環境保護意識淡薄，參與度低

造成我國環境問題嚴重的根本原因是與經濟發展的沖突問題，人們對環境保護的工作認識上上不去，只片面追求經濟的高增長率，覺得環境保護和經濟發展是一場你死我忘得戰爭，沒有妥協，使得環境保護陷入了一種艱難的處境，導致在發展經濟的壓力下，忽視了對資源開發等環境保護的監督很不力的局面。

（二）缺乏完善的環境保護的法律法規

國家現行的資源法主要針對的是自然環境中存在的某一特定要素，現行的環境保護法律法規主要呀是針對水污染，固體廢棄物污染，大氣污染的防治，缺乏綜合的環境保護管理的制度與條例，缺少完善的生態環境保護法律法規。一些生態破壞時間因而鉆了法律的孔子，沒有得到及時和應有的法律制裁。

（三）環境保護的人力和資金投入不足

多年來我們在環境保護問題上的投資低于基本保障水平，政府需要解決的問題越來越多，同時污染 16

治理的難度在不斷加大。使用較少的投資和簡單技術就能解決的問題越來越少，污染問題的治理難度和相對資金的需求程度都有了明顯的變化。而缺乏有效的、健全的人力及資金的投入機制，造成投入不足，使得環保的政策難以落到實處，應協調好社會及經濟發展與環境保護的關系，搞好環境監測，加強對于環境保護的科學研究，研究當前環境保護中的熱難點，通過認真的調查研究，為我國環境保護問題制定出合適的政策措施。

（四）資源利用率低

目前我國從根本上講仍處于能耗高、污染重，且效益低的經濟增長方式，從而與之相對應的資源的開發利用模式也仍處于一種很不理性的狀態，以致重開發、輕保護的慣性思想仍然存在，以環境換取金錢利益的現象在一些地方仍很嚴重。目前我國能源利用率僅為33%，工業用水的利用重復率為55%,礦產資源回收率僅為30%，比國外各項指標的平均水平分別低了10.25.20個百分點。

（五）管理能力相對較差

從生態環境保護機構的職能的實施方面，沒有獨立的主管機構或專人進行負責，由于環境保護涉及面廣，專業性又強，而且目前還有新問題不斷在出現，以致不能較好的行使其職能.尤其表現為對環境保護概念的模糊，沒有濃烈的環保意識，對自己環保具體職責不清楚，造成了環境保護的被動的尷尬局面。

三、正對目前我國環境保護工作存在的問題提出對策

（一）提高公眾參與環境保護的意識

目前, 我國公眾的環境意識較薄弱, 1995 年“全民環境意識調查”數據測算, 我國城鄉環境意識總體平均得分 44.3分;2000 年世界環境日前后, 國家環保總局和教育部聯合進行的全國公眾環境意識調查報告得出結論是, 環境意識水平偏低。因此, 針對我國公民環保參與意識不強的狀況，要想調動廣大公眾的積極性并參與到環境保護中去，首先要從基礎教育抓起，使廣大在校的中小學生、大學生從小樹立環保意識，增強環保觀念；其次要通過各種渠道（例如網絡、廣播、電臺）去宣傳和教育環境保 護的意義，增強廣大民眾參與環保事務的熱情，使每個公民都充分意識到環境保護人人有責，使每個公 民都意識到環境保護是與每個公民的切身利益緊密相關的，并主動地參與到環保事業中去。

（二）依據國情建立與完善環保法律法規

據國家環境保護總局科技標準司有關負責人介紹，循環經濟的思想萌芽可以追溯到環境保護興起的20世紀60年代，但直到20世紀90年代，人們才在不斷探索和總結的基礎上，提出以資源利用最大化和污染排放最小化為主線，將清潔生產、資源綜合利用、生態設計和可持續消費等融為一體的循環經濟戰略。

建立和完善促進循環經濟發展的法律法規體系和經濟政策。我國現有的環境法規多采取末端控制、指令性控制。要借鑒國外的經驗，通過立法的方式，制定適合我國國情的循環經濟法律。制定并完善鼓勵支持循環經濟的經濟政策、稅收政策，使法律法規能真正起到污染預防和綠色導向作用。

（三）改革環境保護融資機制，增加投入

做好新形勢下環保工作,必須進一步增加環保投入,必須把環保投入作為公共財政支出的重點,保證環保投入增加幅度高于經濟增長速度。一要制定和規范環保投入的財政支出機制,保證環保投入增長幅

度高于經濟增長速度;二要制定和規范污染制約機制和治污籌資機制,加大運用市場機制推進污染治理的力度,以嚴格執法引導企業投入,以政府投入拉動社會投入,以經濟政策調動市場資源,努力形成一種污染制約機制和治污籌資機制;三要規范和完善資源有償使用機制和生態補償機制,形成誰污染誰就會在經濟上受損失的機制,促使排污單位積極增加投入,主動治理污染;四要堅持以人為本,在生態補償上體現和關注民生,確保水源保護區農民有權利享受保護和建設生態服務補償、限制發展機會和發展權補償。

（四）開展循環經濟，提高能源利用率

要借助現代高科技手段開發關鍵鏈接技術，對現在不能回收利用的大宗廢棄物進行回收利用，提高生態技術的經濟合理性。積極采用清潔生產技術，推廣無害或低害新工藝、新技術，大力降低原材料和能源的消耗，實現少投入、高產出、低污染，盡可能把污染物的排放消除在生產過程之中。

開展循環經濟和生態工業的試點。要選擇典型企業和大型企業進行單個企業的生態工業試點；選擇一批工業園區，在園區內建成企業間的工業代謝和共生關系；在社會層面上，通過廢舊物資的再生利用，建立廢舊物資循環利用機制，實現消費過程中和消費過程后物質和能量的循環。

（五）全面提升環境保護能力建設，建立現代科學的環境管理模式

強化環境保護機構和隊伍建設。在地方機構改革和調整中，規范化建設各級環境保護機構和環境監測、監理、科研、信息、輻射監督管理隊伍，培養一批高水平的環境管理人才和技術人才。

建立、健全環境監控網絡體系。建立市、縣（市、區）、鄉（鎮）三級聯通的環境管理系統，各級環境監理、監測部門的技術裝備配置達到國家、省規定的規范化標準。完善全市環境應急響應系統建設，各縣市區要成立由環保部門、相關企業、相關單位組成的應急隊伍，對突發性污染事故實施統一指揮協調，并具備對污染隱患進行監控和預警的應急響應能力。

完善環境信息網絡系統。形成以市環境信息中心為主、縣市區環境信息站為輔的環境信息網絡結構，聯通各級政府部門、重點污染企業以及其它相關社會信息源。

四、結語

地球是我們生活的家園，環境保護就是在維護我們家園的生態環境，家園的生態關系到你我他每個人。法制約束也好，大力宣傳也好，都不如從自身做起、從點滴小事做起更有效果。所以，我們要從根 本上認識環境保護的重要性，把環境保護工作落實到實處，讓我們的家園更加美好。

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