第一篇：行政不作為與否定性作為之辨析

行政不作為這一概念在行政法學體系中，通常出現在行政違法部分。“行政不作為違法”作為行政違法形態之一，近年來我國行政法學界對其進行了較為深入細致的研究。在司法實務領域，行政不作為違法則被作為一種案件類型看待。隨著人們法治意識的加強，行政不作為案件的數量逐年增加。事實證明，行政不作為違法的危害程度并不亞于作為的違法，因此，無論是從理論的角度，還是在實務方面，對行政不作為的研究都具有十分重要的意義。

在行政審判實踐中，行政不作為與否定性作為是一對極易混淆的概念，本文擬對兩者作一辨析，并就相關案件審判中存在的問題發表一些個人之見。

一、行政不作為與否定性作為的區別

行政不作為違法，指行政主體負有某種作為的法定義務且具有作為之可能性，而在程序上逾期消極地有所不為的行政違法形態，例如對申請不予答復、拖延履行救助義務。而否定性作為是指在應申請行政行為中，行政主體作出了對行政相對人權利、義務產生影響的否定性行政決定的行為，例如不予受理行政復議申請決定、不予頒發衛生許可證。兩者的區別主要體現在以下幾個方面。

（一）性質不同。在行政法學中，劃分作為與不作為是有一定標準的，這個標準應該體現在程序上，只要行政主體作出了一系列程序行為，即表現出積極的作為行為狀態，無論該行為在實體內容上反映的是為或不為，都應該是行政作為；反之，就是行政不作為。例如在頒發許可證案件中，行政機關對相對人的申請作出了明確的不予頒發的決定，并說明了理由，這就是典型的程序上作為而實體上不為的情形，應視做否定性的作為。如果行政機關對相對人的申請不予理睬，超過法定期限而不作出決定，則屬于程序上的不為，應作為行政不作為案件處理。從行為外在的表現形式來區分作為與不作為是較為科學和合理的，它與行政主體所擔負的行政職責相對應。在應申請行政行為案件中，與行政權相對應的行政機關的行政職責是對相對人的申請進行審查，符合法定條件的，予以核準登記、發證、注冊，不符合法定條件的，作出不予準許的規定，并說明不準的理由。我們不難發現，行政機關接受申請后應履行的法定職責是及時進行審查，而非直接予以登記、發證、注冊，審查完畢并作出程序意義上的規范的答復，就是已經履行了法定職責，至于不予準許的決定是否正確、理由是否充分、程序是否合法，則屬于具體行政行為內容的范疇，行政相對人可以以不服不予準許的決定為由提起行政訴訟，而不應認為行政機關不履行法定職責。可見，從性質上來說，行政不作為屬于不作為范疇，而否定性作為則是一種具體行政行為。

（二）對于行政不作為與否定性作為是否違法的司法審查方式不同。既然行政不作為與否定性作為的性質不同，那么對這兩種案件的審理方式自然有很大區別。在司法實踐中，兩者的沖突常存在于以下三類案件中。第一類：應申請行政行為，具體包括頒發許可證、執照、資格證、登記、批準、注冊等等；第二類：行政機關履行保護人身權、財產權的案件；第三類：具有準司法性質的行政行為案件，例如行政裁決、行政復議案件。這三類案件的共性在于都必須以相對人的申請為前提，因此，行政機關可能存在不予答復、拖延履行或作出否定性決定的情況。對于不作為行政案件的司法審查應圍繞被訴行政機關職責的履行進行，主要審查被訴行政機關是否具有相應的法定職責、是否具有地域上的管轄權、是否具備履行義務的可能性、是否存在不履行或拖延履行法定職責的事實，此類案件應由行政相對人對向被訴行政機關提出申請這一事實承擔舉證責任。而審理否定性作為的行政案件應主要針對否定性決定這一具體行政行為進行審查，由被訴行政機關舉證說明作出否定性決定所依據的事實、法律以及執法程序。[!--empirenews.page--]

（三）對兩類案件審理后的處理方式不同。根據行政訴訟法第五十四條規定，對于被訴行政機關構成不履行或拖延履行法定職責的，應判決其在一定期限內履行；對于被訴行政機關作出的否定性決定存在主要證據不足、適用法律、法規錯誤、違反法定程序情形的，應判決撤銷該否定性決定，并可以判決被訴行政機關重新作出具體行政行為。另外，根據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條之規定，被訴行政機關不履行法定職責，但判決責令其履行法定職責已無實際意義的，法院應當作出確認被告不履行法定職責違法的判決。也就是說，對于構成違法的否定性作為應適用撤銷或撤銷并重作的判決，而對于構成不作為違法的情形應適用限期履行或確認違法的判決，這是在審理這兩類案件中需要注意的。

二、區分行政不作為與否定性作為對審判工作的現實意義

在行政審判實踐中，常常會遇到這樣的情況：行政相對人針對某一事項向行政機關提出申請，行政機關經過審查，認為其申請事項不符合法定條件，繼而作出不予準許的否定性行政決定。相對人不服此決定，遂以行政機關不履行法定職責為由，提起行政訴訟，要求法院判令被告履行其法定職責。在此類案件中，事實上被訴行政機關已經履行了程序上要求的法定職責，即對相對人的申請進行了審查，并作出明示的否定性決定。相對人在這里存在著一個錯誤的理解，即只要是他們申請的事項，行政機關就有義務為其辦理，否則就是沒有履行法定職責。如果行政機關對于相對人的申請無需審查便徑行作出令相對人滿意的處理，那么那些法定的需要申請的事項也就失去了存在的意義。我國現行的法律法規當中，對行政機關對相對人的申請應如何處理的規定不盡相同，有的法律規定的較為詳細，行政機關對相對人的申請接受后要先進行形式上的審查，即審查是否在法定期限內申請、申請材料是否齊全、申請事項是否屬于法定申請范圍、申請人是否具備申請主體資格等，如果滿足形式要件的要求，則予以受理，進行實體審查，如果不滿足，則在一定期限內作出不予受理的決定，并說明理由，按規定送達相對人。在實體審查中，如果符合法定條件，則予以核準登記、發證、注冊、許可，如不符合法定條件，則仍應在法定期限內作出不予準許的決定，并說明理由。鑒于當事人缺乏相應的法律知識，常將不作為與否定性作為混淆，因此法庭可以告之當事人兩者區別，并探求當事人的真實意思表示，當事人理解后要求變更訴訟請求的，法庭應予準許；如果原告堅持原訴訟請求的，由于其訴訟標的并不真實或者說并不存在，起訴無事實依據，應裁定駁回起訴。有一種觀點認為，法院審理行政案件，應圍繞原告的訴訟請求進行，即原告訴什么，法院審什么，不應指引原告變更訴訟請求。對于此種說法，筆者認為值得商榷。法院審理行政案件，以被訴具體行政行為的合法性為審查對象，固然要尊重當事人的訴訟請求，但不應拘泥于此，況且大多數當事人缺乏訴訟經驗與法律知識，訴訟請求五花八門，極不規范，如果僅僅針對當事人的訴訟請求進行審理，則會給審判以及裁判文書的表述帶來很多困難，也不利于保護當事人權益。[!--empirenews.page--] 探求并指引當事人說明訴訟請求背后的真意，使其與法律要求的規范的訴訟請求相吻合，才是真正尊重當事人的訴訟請求，也更有助于審判活動的順利進行。

行政不作為與否定性作為這兩種行為狀態之所以容易產生混淆，關鍵在于它們都具有否定相對人要求的意思，只不過一個是程序不為，一個是實體不為，而現代行政法理論要求程序與實體并重，從這一理念出發，對于應申請行政行為設置了嚴格的程序審查制度，行政主體應規范地履行程序義務，在法定期限內作出書面的審查決定，并說明理由，依法送達相對人，否則即構成不作為違法。而對于否定性的審查決定，應視做行政主體的具體行政行為，相對人對此持有異議應起訴該決定，而不宜再以不作為違法作為訴因。由于我國目前尚無統一的行政程序法，行政程序的規定散見于各法律、法規當中，規定的詳細程度也不盡一致，從而導致了在行政執法過程中的不規范性。在行政不作為與否定性作為有可能發生混淆的案件中，這種不規范的現象模糊了兩者的邊界，直接造成區分的困難。舉個例子來講，對相對人的申請，僅以口頭形式作答表示拒絕，這種情況究竟屬于不作為還是否定的作為呢？筆者認為，在我國目前法律對行政程序規定不規范的前提下，應具體情況具體分析。在通常狀況下，應要求行政機關作出書面的決定，并說明理由，否則即認為行政機關存在不作為行為。因為從行為形式角度區分作為與不作為的惟一特征就是一紙行政決定，所謂空口無憑。作為行政機關，既然負有對相對人申請進行審查的職責，就應認真履行義務，不得草率行事，僅以口頭答復申請人，這本身就是一種不負責任的行為。只有當原、被告對于口頭答復的存在均予認可的時候，法院才可將此口頭答復作為否定性的行政決定進行審理。如果行政相對人堅持認為行政機關未對自己的申請作出任何表示，行政機關又不能證明確實作出過口頭答復的情況下，法院應以不作為案件審理，如果能夠確認行政機關不作為違法，則應判令其限期履責。這樣做的目的主要是出于對相對人訴權的維護，即便行政機關作出了一份與口頭答復內容無異的書面決定，對于相對人也是有意義的，起碼可以據此決定提出不服意見，而不致面對一個內容、理由不確定，訴訟時效無法掌握的口頭答復。還有一種情況，行政機關認為對相對人的申請自己不具備權屬和地域上的管轄，這時，是否需要明確的書面答復并說明理由呢？從依法行政的角度考慮，作為政府部門，對人民群眾的申請即使不屬其職責所在，也不應不予理睬，而應告之其向有權部門申請，緊急情況下應先予接受，再行轉送。但法院在認為行政機關確實不具有法定職責的前提下判決其作出書面答復確無必要，因為不具備法定職責是不作為違法阻卻的原因之一，無管轄權也就無所謂履行審查之責，故而法院應以起訴被告不作為理由不能成立為由駁回原告訴訟請求。需要注意的是，如果行政機關認為申請人在申請范圍、申請資格、申請期限等方面存在欠缺而決定不予準許，均應作出明確的答復并說明理由，而不能不予理睬或拖延不予明確答復，法院也不應認為申請人不具備法定的準許條件而駁回其訴訟請求，因為事實上行政機關并未履行程序上的告知并說明理由之責，即便申請人確實不符合申請條件，也不能阻卻行政機關程序上不作為違法的事實。法院對不作為行政案件的審查，應僅限于行政機關的法定職責問題，而不應擴展到實體問題并以實體問題的審查結果作為不作為案件的裁判依據。申請人在實體上不符合申請條件，行政機關因此未予理睬，法院仍判決行政機關履行職責，要求其作出明確答復，這樣做并非沒有實際意義，程序的價值是我國行政機關與司法機關都應充分關注的。

第二篇：《行政不作為亂作為警示錄行》觀后感

強化責任意識 樹立服務觀念

——觀《行政不作為亂作為警示錄》有感

“禮義廉恥，國之四維;四維不張，國乃滅亡”。早在兩千多年前，齊國管仲就發出了這一千古警示名言。光陰荏苒，日新月異。如今在高速發展的社會，腐敗，作為廉潔的對立面，如夢魘般，如幽靈糾纏著我們的某些領導干部、腐蝕著我們黨和國家的肌體。

鎮江市規劃局在2012年人才專題業務培訓班上組織新進員工觀看了《拒腐防變每月一課》系列之《行政不作為亂作為警示錄》。片中列舉了“只想當官，不想做事;回避矛盾，回避問題;怯于任事，怕擔風險;監管不力，管理不嚴;工作隨意，盲目決策;工作漂浮，不抓落實;沒有原則，縱容錯誤;推諉責任，逃避追究”等八種行政不作為亂作為現象，使大家深受教育。我們通過一個個深刻鮮活的事例，切身感受到行政不作為亂作為現象造成的影響與危害，進一步認識到領導干部缺乏責任意識的后果以及增強責任意識的重要和加強勤政建設的必要。在警示少數領導干部不作為亂作為的同時，也提出了加強責任意識的四種方法：一靠學習，增強領導干部履行職責的自覺性;二靠制度，增強黨員干部履行職責的約束力;三靠領導，帶動下屬增強履行職責的拉動力;四靠監督，增強領導干部履行職責的保證力。從某種意義上講，行政不作為與亂作為是行政上的嚴重的腐敗行為，行政不作為就是失職、瀆職；行政亂作為其實質就是目無法紀，就是自由主義、利己主義和地方保護主義的膨脹。在實際生活與工作中，行政不作為與亂作為現象主要表現在對于比較普遍的違法行為制

止不力，導致違法事實長期存在，損害了公民、法人和其他組織的合法權益。

觀看警示錄后我們可以發現行政不作為和亂作為現象大量存在于社會生活和實際工作中。所謂“千里之堤，潰于蟻穴”，行政不作為與行政亂作為的后果是在損害國家和人民群眾利益、黨和國家形象的同時，直接威脅著黨的領導地位和執政之基。如果不從根本上加以解決，就會愈演愈烈，就會縱容敷衍了事、推諉卸責、官僚主義，助長徇私枉法、以權謀私、權錢交易的行政腐敗行為。

通過學習教育活動，自己的思想水平的到進一步提高，作為一名工作在鎮江規劃一線的勘察測繪人，我時刻提醒自己肩上所擔負的責任，大力強化責任意識，同時也要樹立新的服務觀念，以人為本，及時為施工方排憂解難，真正做到為群眾多干事，干好事，干實事。

第三篇：行政不作為之界定及救濟

行政不作為之界定及救濟

張雪花 劉濤 李金強

行政不作為是相對于行政作為而言的，同行政作為存在合法與違法兩種可能的情形相比，行政不作為只能是違法的。盡管行政不作為是一種徒具表象而不具有實質內容的“中空”行政行為，但與違法行政作為相比，其侵害性更具隱蔽性。

目前學界對于行政不作為之理論研究尚屬薄弱環節，有監于此，筆者意略抒拙見，以作引玉之磚，希望能對這方面的理論研究有所助益。

一、行政不作為之界定

對于行政不作為之界定，目前理論界還沒有形成一致的觀點。歸納起來，大致有以下幾種：第一，行政不作為是指行政主體及其工作人員有某種作為的法定義務，并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為，其后果表現為行政主體及其工作人員末依法應作為行為，因而必定是違的法1；第二，行政不作為是指行政主體負有某種法定的作為義務，在應當為之且可能為之的情況下，卻拒絕履行的一種行為方式2；第三，行政不作為是指行政主體依公民、法人或其它組織的合法申請，應當履行相應的法定職責，卻不履行或拖延履行的一種行為方式3；第四，行政不作為是指行政主體依 行政相對人的合法申請應當履行能履行相應的法定職責，但卻不履行的行為形式。4 上述觀點，歸納起來，基本上都是從行政主體與行政相對人兩者關系的角度出發來界定行政不作為的，所強調的是行政主體對行政相對人的合法申請末不怕犧牲行其應負的法定作為義務。很顯然，這些概的價值取向是以保護行政相對人的合法權益為核心的。這當然不能說其錯，但者以為，這樣的認識至少是有所偏漏的。誠然，行政主體的行政不作為主要地表現為對行政相對人的合法權益的侵犯，但也有可能出現不作為行為使行政相對人獲得不當利益而使國家利益受損的情形。5若按上這理解，則只包括了行政不作為違法中的前一情形，而忽略了對后一種情形，而我國臺灣所修訂的《行政訴訟法》就真對后一種情形增加了維護公益訴訟的有關規定。所以，筆者認為，行政不作為可以這樣理解即行政不作為是指行政主體及行政公務人員在其所屬的職責權限范圍內，負有積極實施法定為義務而在法定或合理期限內應當作為也可能作為的情況下而實質不為的違法行為。它包括以下幾層含義：

1、行政不作為的不作為行為主體既可以是行政主體，也可以是該行政主體的行政公務人員，還可以是不屬于該行政主體的行公務人員，如行政委托過程中的行政不作為。這里要指出的是，由于不作為主體的職權取得的方式不同，有必要區別行政不作為的行為為主體與行政不作為的責任主體兩個概念。簡單講，行政不作為的行為主體是指在該行政不作為中，應該為一定行為而沒有行為的主體，而行政不作為的責任主體則是指在該違法行為中應獨立承擔相應法律責任的主體。負有積極作為義務而末履行的不作為行為主體并不當然地成為不作為責任主體。不作為責任主體的認定關鍵是要看該 行為主 體是否具有與法定作為義務相對應的獨立的法律地位。

2、行政不作為的不作為行為主體必須是對行政作為義務的不履行。因為行政不作為之行為主侵權責在不同的法律關系中具有不同的身份，不能將其所有的不作為行為都不加區別的納入行政不為之列。在這里提到的行政不作為義務應符合以下條件：其一，必須是與行政主體的行政職責相關的行政為義務，而非其他性質的作為義務。對于相對人提出的保護其合法權益的請求，行政主體只能就有關行政管理方面，在其職責權限范圍內作出的行為。其二，必須是在行政法規、行政規章中有明確、具體規定的作為義務而非道義上的要求。由于行政主體作為國家行政執法機關，同時擔負著保護公共利益的雙重職責，行政執法既要注重效率與公平，又要顧公益與私益，因此，不能也不可能超出法律的范圍而對其進行道義上的責任追究。此外，對于規范性文件中作為義務的違反，監于規范文件本身制定主體多，法律效力等級低、數量眾多等特點，其后果應具體分析，而不能一概而論。

3、行政不作為的不作為行為主體在一定范圍內有合法的職責權限。這種合法的職責權限不應公限于法定的，還有通過授權或委托方式依法取得的，只要來源合法，就可以認定該責權限是合法歸屬于該行為主體。

4、行政不作為必須是在法定或合理期限內末予作出的行為。對此應作以下理解：首先，如果法律明確規定了做出一定行為的期限的，以法律規定為準，法律未規定的，視具體情況而定合理期限，該合理期限應該是符合具體情況，為多數人所接受并符合常理的期限。其次，必須是在不法定期限內未履行作為義務。這種未履行而于戎限過后又履行作為義務的，即所謂的遲到之行政行為。可以說，部分不履行的行政行為和遲到之行政行為與全部不履行的行政行為相比，是一種不完全的行政不作為行為，6之所以要將這兩種處于臨界狀態的行政行為劃歸此類，是出于對該類行為的救濟和實踐操作上的簡便之考慮。7

5、行政不作為必須是應為，也可能為的情況下之不為。行政不作為之前提是法律規定之作為義務的存在，即“應為”的存在，同時還要考慮作為的條件是否具備，即“可能為”的問題，只有以法律規定應該作為，且條件具備可以為而不為的才構成行政作為。也就是說，行政不作為是一種能為而不為，非不能為而不為的行為。單純以行為的最終表現來斷定其是否屬于行政不作為是片面的，必須同時考慮導致不作為結果的原因，如果是因為不具備作為條件，如發生不可抗力或意外事件而導致的不作為，則不屬于本文所論的行政不作為之列。

6、行政不作為是實質不為的違法行為。區分作為與不作為，不應該從存在論的角度來區分，否則就會落入身體動作的窠

而不能真正的區分開作為與不作為。事實上，行政不作為是一個過程，而不僅僅是一種結果，確定行政不作為不僅要看行為的表象，而且要看行為是否有實質內容。我們認為，是否屬于實質不為的違法行為應一定的法律義務為評價標準，即基于社會生活中具體的法律關系而產生的一定要求。這種法律義務如果是要求行為主體應為，而行為主體竟不為，則構成行政不作為。筆者認為，這種提法似

有違常理，因為，許多人對行政不作為的理解都是消極行為，但事實上，如果說從表現上看行為主體對其所應實行的行為抱消極態度，這倒可以理解，如果說行為主體的主觀動機方面消極則過于武斷了。

7、行政不作為界定價值取向最終著眼于以法行政的要求。強調行政主體職權、職責的行使與履行，而不單單從對相對人合法權益的救濟這一角度考慮，這樣，才能囊括行政不作為的種種表現。如果將行政不作為界定的根本目的定位在對相對人合法權益的保護上，就會將也有可能存在行政不作為的依職權行為、抽象行政行為、侵犯公共利益的行為等排除在外而不能涵蓋所有的抽象行政不作為行為，相應地，對于行政不作為的救濟也就不會是全面的。

二、行政不作為之救濟存在問題

對于行政不作為的違法行為，如果不用法律來規范，那么，對于行政主體而言，就會成為其規避法律的借口，對于行政相對人而言，其合法權益就會受到比行政不作為違法更為隱蔽的侵害，對于國家而言，則會導致整體執法效率低下，執法機關威信下降，甚至出現直接損害國家利益的不良后果。因而，行政不作為也應納入法律調整范圍，也應完美相應的救濟制度。

1、行政不作為救濟范圍 就目前我國法律規定而言，對行政不作為之救濟主要局限于行政主體未履行作為義務，侵害到相對人個人合法權益的具體行政不作為的不作為。但事實上，行政不作為不僅包括侵犯個人權益不作為，侵犯公共利益的不作為，不僅包括具體行政不作為，還包括抽象行政不作為，不僅包括完全的不作為；還包括不完全的不作為。將救濟范圍僅局限于侵犯個人利益的具體的行政不作為，不僅不能對受侵犯的利益給予應有的補救，而且有違行政法治的要求。就行政不作為之救濟范圍方面，筆者認為，應將抽象行政不作為、損害公共利益的不作為與不完全的不作為一并納救濟范圍。在這一點上，其他國家與我國臺灣新修訂的《行政訴訟法》增加了維護公益訴訟，新法規定：“人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政機關之違法行為得提起行政訴訟，但法律有特別規定者為限。”在英國，法院處20世紀50年代起通過對布萊克和麥克沃特等判例的確立是，規定 了對損害公共利益的行政不為之司法救濟，即只要某公民是該公共利益的享受者，在對該行政不作為的救濟手段已經窮盡時，就有權向法院起訴，請求頒發執行令；8而法國則對抽象行政不作為的救濟作出了明確規定。9

2、行政不作為責任主體之確定

對于行政不作為的救濟途徑主要有兩種： 行政復議行政訴訟，基于現實與法律定中存在的問題，在此僅對于不同情況下的行政訴訟責任主體之確定作一分析。

在沒有經過復議階段的行政訴訟中，確定具體行政行為中的不作為之責任主體，需符合以下三個條件：①該行為主體是否負有某一方面的法律明確規定之和為義務。從法理角度講，義務有作為與不作為之人，對于不作為義務的履行，其表征正好與對于作為義務的違反相同，即都表現為外觀上的不作為，但前者是合法的，后者是違法的，是否負有作為義務是行政不作為違法行為產生的前提條件。②事實上是否存在不作為行為。該不作為行為必須都是客觀存在的，且必須是在能為而不為的情況下作出的，本文第一部分已有詳述，在此不多作說明。③該行為主體是否具有與法定作為義務相對應的獨立的法律地位，如果沒有獨立的法律地位，那么它就不具備獨立承擔責任的能力。同時該獨立的法律地位還必須是與法定作為義務相對應的，例如，在行政委托中，受托機關對委托事項的不作為，就不能把受托托機關為責任的主體，而應以委托機關為責任的主體，對于應由受托機關承擔的責任只能在委托機關先向行政相對方承擔責任之后再行追究。

經過復議的行政訴訟中，責任主體的確定，根據我國《行政訴訟法》第25條第2款及最高人民法院對《行政訴訟法》實施的最新司法解釋第22條之規定，10筆者認為應作以下理解：①復議機關在法定期間內不作復議決定，而當事人中對原具體行政行為不服提起訴訟 的，由作出原具體行政行為的行政機關為被告，如果復議機關超過法定期間內不作復議決定，應按司法解釋第22條獻寶確定被告資格。②當事人對復議機關不作為不服而提起訴訟的，要以復議機關為被告。但是，如果只讓復議機關作被告，那么，根據《行政訴訟法》第54條之規定，只能判決復議機關在一定期限內履行，倘若復議機關在規定期限內作出維持原具體行政行為的決定，那么爭議本身仍未得到解決，這不能不說是一種資源的浪費。所以，筆者認為，此類案件中，把作出原具體行政行為的行政機關加為共同被告更有利于案件的處理和相對人合法權益的保護。

3、行政不作為之救濟途徑

對于行政不作為之救濟途徑，可通過行政復議和行政訴訟來實現，但這兩種途徑都不能直接解決問題，因為我國《行政訴訟法》第28條和《行政訴訟法》法第54條規定，11在被申請人不履行法定職責的，只能作出“決定其在一定期限內履行的先入為主復議決定；在被告不履行或拖延履行法定職責的，也只能判決”其在一定期限內履行。也就是說，如果相對人因行政不作為而提起行政復議或行政訴訟的問題的最終落腳點必定會回到負有作為義務的行政主體上，行政復議或行政訴訟的結果僅僅是起到督促、警示負有作為義務的主體履行作為義務的作用，而不能達到相對人預期的目的，同時，如果行政主體的作為義務在應該作為的具體情形消失后已無履行的必要或可能時，上術復義或判決就顯的毫無意義了。我國最高人民法院行政審判庭庭長江心新在1998年海峽兩岸行政學術研討會上所作的關于“行政不作為之司法監督”的報告中也指出，人國的行政不作為訴訟形式的選擇宜采用確認之訴與給付之訴相結合的模式。12而給付之訴的最大優越性正在于能直接滿足相對人要求行政主體為一定行為的請求。所以，從執法成本的角度來考慮，本人認為，如果是單要達到促使義務主體履行作為義務的目的，用增加上級機關檢查、監察機關建議等非法定方式更為經濟、有效。而對于本對人請求法院判令行政主體實施積極的授益行為或排除妨害等情形的則應當賦予人民法院一定的直接處理既存結果的權力，而不應再把“球”傳給負有作為義務的原行政主體。這方面的一個典型實例是，我國《行政訴訟法》第54條規定，“行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”但我國《行政訴訟法》并未明確給付之訴的法律地位，而且，這種實質上的給付之訴只限于此，所以還有進理步完善的必要。

4、行政不作為之救濟方式

行政不作為具有多種表現形式，對于不同的行政不作為，要采取不同的救濟方式，具有以下幾種。

①確認違法。這種救濟方式適用于行政主體及行政公務人員所負有的作為義務已履行的必要或可能的情形。當作為義務的履行已失去其實現的具體環境而使義務的履行成為不必要或不可能時，再責令義務就會失去義意，甚至會因此而給相對人帶來更大的損失。所以，這時只能確認行政不作為違法，對相對人全法法權益造成損害的，要給予賠償，對有關部門及直接責任人要依法追究法律責任。②責令履行。是指經有尖國家機關審查，在認定行政主體及行政公人員未履行法定作為義務但還有履行的可能和必要時，責令其在一定期限內履行該義務的救濟方式。它的選用須符合兩個條件：首先，行政不作為已成既成的事實。其次，該作為義務有履行的可能和必要，同時，對于作為義務的履行要作全面的理解，既包括實體上的義務之履行，也包括實體上義務之履行。③責令賠償。行政不作為雖然是事種違反法律規定的行政執法活動，但并不一定會必然導致賠償責任的承擔，除去行政不作為客觀存在之外，責令賠償的適用還須符合下列三個條件：第一，必須是給行政相對人造成了實際的損害，這種損害是客觀存在的，而非假想的，是直接的而非間接的。第二，行政不作為與行政相對人的損害之間有因果關系，有學者指出，“只要行政主體的法定作為義務是為了保護公民、法人和其他組織的合法權益而設置的，而行政主體沒有積極實施法定義務造成了公民、法人和其他組織的損害結果之間就存在因果關系。”13筆者表示贊同。第三，行政相對人的損害無法通過其他途徑得到賠償。如果已經得到賠償的，國家就不再承擔賠償義務了。行政賠償是一種國家賠償，由于我國《國家賠償法》中沒有明確規定行政不作為違法給公民、法人及其他組織的合法權益造成損害應有國家承擔賠償責任，所以司法實踐和理論界對于這一問題的認識還不一致。筆者贊同因行政不作為而給相對人造成損害的應有國家承擔賠償責任的觀點，并建議《國家賠償法》中應司作相應的完美補充。

5、對不完全行政不作為之法救濟

不完全行政不作為包括部分不履行之行政不作為和遲到之行政行為，對于這類行為的救濟，要充分考慮國家利益、個人利益、執行機關的效率這三方面因素，進行綜合平衡，兼顧效率與公平、正義及成本與效益。

①部分不履行之行政不作為的司法救濟部分不履行如果使得繼續履行對于相對人已無實際意義的，甚至會給相對人權益造成損害的，這時，相對人若訴諸法院，則法院應確認部分不履行行為違法，并終結處于繼續狀態的行為，如果該部分不履行的行為通過法定期限后，其未履行的部分仍有履行必要的，則可以責令繼續履行。

②遲到之行政行為的司法救濟遲到之行政行為的構成要符合以下四個條件：一是必須是依申請的行政行為，以相對人的申請為前提條件；二是該受理機關就相對人的申請有相應的處分權；三是規定了用出行政行為的法定期限；四是必須是在期限后事實上已做成了一個行政行為。根據行為內容的不同，遲到之行政行為。限于文章討論主題與篇幅所限，在此恕不予贅述。

一方面，提出申請的相對人就受理機關的逾期行政行為未采取任何救濟措施的，根據“不告不理”的原則和成本、收益的對比關系，該逾期行政行為視為對相對人申請的惟一處分，其效力等同于在法定期限內作出的行政行為；另一方面，相對人就受理機關的逾期不作為提起訴訟，而在訴訟中，如果該理相關作出核準的行政行為的，則該行為之效力并非因其超過法定期限才作出而被全面否定。這時相對人若認為其請求得到滿足而要求撤訴的，則法院要對該遲到之行政行為進行審查，看撤訴是否會損害 國家利益集體或他人的利益，是否有違依法行政的要求，然后依法審查結果來決定是否準予撤訴。如果該受理機關作出駁回相對人申請的行政行為，則法院就不能簡單地以該遲到之行政行為的存在而否定相對人的訴訟請求，而要審查該遲到之行政行為的遲延理由是否充分，是否給相對人合法權益造成損害等。

注：作者單位

張雪花：西北政法大學

劉 濤：西北政法大學，現于山東大學任教。李金強：山東省膠州市人民法院

注釋：

1、周佑勇：《論行政不作為的救濟和責任》，載《法商研究》，1997（4），34頁。

2、石佑啟：《行政不作為引起的國家賠償責任探討》，載《行政法學研究》，1998（4），55頁。

3、朱維究：《行政行為的司法監督》，343頁，山西教育出版社，1997。

4、羅豪才：《中國司法審查制度》，168頁，北京大學出版社，1993。

5、這里的獲得不當利益既可能是財產、權利的直接增加，也可能是財產本應減少卻未減少的間接增加。

6、說見本文第二部分，行政不作為之救濟及存在的問題。有些學者認為，遲到之行政行為是有瑕疵的行政行為。

7、說見本文第二部分。

8、參見｛英｝丹寧：《法律的訓誡》，122頁，群眾出版社，1985。

9、參見王名揚《法國行政法》，144－145頁，中國政法大學出版社，1980。

10、《行政訴訟法》第25條第2款。

11、《行政訴訟法》第54條。

12、《一九九八年海峽兩岸行政法學術研討會實錄》，113－157頁，國立政治大學法學院出版，1999，《行政不作為之司法監督》報告人江必新。

13、王鑒輝：《行政不作為違法的國家賠償責任研究》，載《現代法學》，2000（1），63－66頁。

第四篇：行政不作為案件與不履行法定職責案件辨析

行政不作為案件與不履行法定職責案件辨析

王 彥

內容摘要

行政不作為案件與不履行法定職責案件在性質、起訴條件和處理程序方面有著重大差異，客觀上要求我們對該兩類案件予以救濟時應當區別對待，選擇最合適的判決方式來保障行政相對人的合法權益。區分兩類案件在訴訟上的意義在于：有利于廓清行政機關應答義務與法定職責的界限，將行政不作為上升到程序違法的高度予以關注。

長期以來，許多法學教科書或其它理論文章，在論及行政機關不作為時，常常稱其為不履行法定職責，將行政不作為與不履行法定職責相等同。典型的觀點如：可訴性不作為是指超過法定期間或者合理期間不實施一定法定職責的行為。*1行政機關不作為是指基于公民、法人或其他組織的符合條件的申請，行政機關依法應該實施某種行為或履行某種法定職責，而行政機關無正當理由卻拒絕作為的行政違法行為。*2還有人認為行政不作為分為消極的不作為與積極的不作為，消極的不作為是行政機關延遲履行法定職責的行為，積極的不作為是明示拒絕履行法定職責的行為。*3《行政訴訟法》第十一條第一款(四)、(五)項規定：認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的，當事人向人民法院提起行政訴訟，人民法院應當受理。只規定行政機關“拒絕履行”和“不予答復”兩種具體行政行為的可訴性，也沒有對兩種行政行為的性質作區分。由于學理上未將行政不作為與行政主體不履行法定職責在性質上分開，導致司法實踐中普遍將二種不同的行政案件當作同一類型案件，對行政不作為案件適用不履行法定職責案件的判決形式或對不履行法定職責案件適用行政不作為案件的判決形式，使相當多的行政案件在審理上走了彎路。筆者試對行政不作為與行政機關不履行法定職責作如下辨析，以期與各方有識之士共同探討。

根據行政行為理論，行政行為根據不同的標準可以進行多種分類，行政作為與行政不作為是以行政行為存在、表現的形式為標準劃分而來的。所謂行政不作為是相對于作為而言，是行政行為所表現出來的可被人所感知的形式，行政不作為與作為都是人們從形式上感知行政行為的結果。那么，在各種各樣行政行為中什么可以讓人們不通過了解其內容而僅從形式上就能感知結果呢？筆者認為，行政機關針對當事人申請的應答，是一種典型的僅從形式上就可感知的結果。如，公民向工商管理機關申請頒發營業執照，工商管理機關在一定期間對該申請作應答或不作應答，人們從直觀上可以得到感知。無論行政作為或不作為，從形式上就可判斷，并不涉及行政行為的內容，人們也不應當從一種形式的東西引伸出具有實體權利義務關系的內容來--------譬如，從行政機關的不應答行為引伸到行政機關應當履行其法定職責。基于此，行政不作為案件可以這樣定義：它特指行政主體對當事人的申請具有應答義務而不作應答的案件，表現為行政主體對相對人的申請在法定期間延遲、推諉或不予答復。正如最高人民法院關于執行《行政訴訟法》若干問題的解釋第二十二條所規定的，復議機關在法定期間不作復議決定，人民法院可以將其作為行政不作為案件予以受理。所謂行政主體不履行法定職責，本質上體現為一種實體行政法律關系。由于它主要反映行政主體對行政相對人權利義務的調整，這種調整必須通過行政主體的實施一定的行為來實現。人民法院對行政主體的這種作為行為進行司法審查，能為當事人實現實體訴訟利益(取得某種資格、享受某種福利、滿足某種請求)，從某種角度上說，不履行法定職責案件具有更多的訴訟意義，更為當事人所關心。由此，筆者認為，不履行法定職責案件應當是行政主體不履行行政法律關

系實體義務的案件。其主要表現為明示拒絕履行職責的行為，即通常所說形式作為，實質不作為。這種程序上的“作為”而在實質上的“不為”是行政主體依法享有的處置權的組成部分，是否正確履行法定職責是不履行法定職責案件要解決的核心問題。

由于行政不作為案件主要解決形式問題，不履行法定職責案件主要解決實體問題，兩類案件在性質、起訴條件、訴訟處理等方面存在著重大的差異，人民法院在審理兩類案件時應當遵循不同的思路。審理行政不作為案件應當注意二個要件：首先，應以法律、法規規定的申請權為前提。如前所述，行政不作為是行政主體不履行應答義務的行為，應答暗含應相對人申請的意思。行政主體的應答義務，因特定公民、法人或其它組織的申請而產生，沒有申請，何來應答？這里所指的法律法規規定，應當作廣義理解，不僅指全國人大及其常委會頒發的法律、國務院頒發的行政法規，還應當包括規章和其它規范性文件。訴訟中只要相對人舉證證明存在申請權，人民法院就應當判定行政主體存在應答義務。其次，行政不作為案件的原告還應承擔行政主體超過法定期間不作為的舉證責任。行政主體對于相對人的申請，在法定期間延遲、推諉、不予答復，是行政不作為的表現形式，相對人只要向法庭舉證證明行政主體存在上述情形之一，人民法院結合第一個要件的審查，就可以判定行政主體行政不作為違法。由于不履行法定職責是行政主體明示拒絕履行職責的行為，因此，對行政主體任何有關口頭或書面的決定、通知、答復，與該決定、通知、答復有著法律上利害關系的公民、法人或其它組織都可以提起行政訴訟。此時，由于存在一個具體行政行為，人民法院可以根據行政訴訟法的有關規定，圍繞行政主體是否具有某種法定職責及其是否正確履行法定職責進行合法性審查，舉證責任應當由作出被訴行政行為的行政主體承擔。

無論從概念、審理方式、舉證責任諸方面看，行政主體的不作為都不能等同于不履行法定職責，兩種行為的界限在于前者是行政主體程序上的消極“不為”，后者是實體內容的“不為”，是否定性行政行為。兩種行為如果給行政相對人的權益造成損害，其救濟方式各不相同。從世界各國的司法實踐看，行政不作為的救濟方式，大致有確認判決(確認行政不作為違法)、撤銷判決(將行政不作為納入擬制類行政行為加以撤銷)、責令判決(責令行政機關為某種行為，但不涉及行為內容)三種形式。適用確認判決確認行政主體不作為違法，可以促使行政機關迅速裁決，以解決不作為的消極違法狀態。但判決對行政機關如何作為沒有約束力，當事人除據以提起國家賠償請求之外，僅僅只能不斷請求原機關作出行政行為。撤銷判決主要是用于干預行政或侵害行政上，目的在于判決撤銷侵害行政相對人權利的行政行為，以防止行政相對人人身、財產權利遭受侵害。該判決形式只適用于形式上作為的行政行為，而不宜適用形式上不作為的行為。比較而言，在我國目前國情下，撤銷判決不適宜作為行政不作為的救濟方式，很容易使人將行政不作為與不履行法定職責概念混同。責令判決恰好可以適應行政主體對行政相對人申請延遲、推諉、不予答復而被法院判決承擔相應應答義務的需要。當人民法院判定行政主體具有應答義務而不作應答時，可以責令其作出應答。只要行政主體作出應答，不管其內容如何，訴的利益便告消滅。只有當由于情勢變化，使人民法院適用責令判決行政主體作出應答已無實際意義或要解決因行政不作為給申請人造成損害而產生的賠償訴訟時，才有必要適用確認判決。

不履行法定職責的救濟方式，亦主要存在三種：履行判決(法院直接判決行政機關負有做成原告所申請的職務行為的義務)與形成判決(法院對案件的處理享有與被告行政機關相同的地位和權限)以及撤銷判決。不履行法定職責是行政主體明示拒絕履行職責行為，該行為作為一個具體行政行為通過人民法院合法性審查后將產生兩種后果：維持或撤銷。因此，撤銷判決(包括重作判決)應當是不履行法定職責救濟的最自然的方式。但是，司法實踐表明，撤銷判決的效能亦較為有限，因其只能解決當前的行政違法行為，撤銷之后的后續處理狀態，卻未為可知，對當事人的權益保護欠積極和實效。即使判決撤銷后重新作出行政行為，對當事人的權利保護也未見徹底，行政相對人極可能再次因不滿意行政機關的決定而起訴。有鑒于此，筆者認為，在堅決排除法院直接代替行政主體作出某種行為以滿足行政相對人需要的形成判決的情況下，應當著重履行判決的適用。履行判決，即法院作出的要求被告履行某種職責的判決，其實質是對被告不履行法定職責行為的一種強制。對于行政主體不履行法定職責案件，履行判決無疑是最具實效的救濟方式。人民法院判決在一定期限內履行的內容應當如何呢?目前主要有二種不同觀點，即：原則判決說和具體判決說。原則判決說認為，強制履行判決的內容只能是要求行政主體在一定期限內履行法定職責，而不能對行政主體如何履行職責提出要求，否則即有司法權干預行政權之嫌。具體判決說認為，強制履行不但應當包括要求行政主體在一定期限內履行法定職責的程序內容，還應包括履行事項、履行要求及履行數額等具體內容，否則會影響訴訟效益，導致重復訴訟。筆者認為，人民法院判決行政主體履行法定職責的方式和力度應當作具體的分析。行政主體不同的法定職責需要不同的履行判決內容，通常對涉及給予第三人設定義務或涉及行政自由裁量權的法定職責，應采用原則判決說；對涉及給予相對人受益性的、羈束性的行政法定職責，應采用具體判決說。*4

綜上所述，行政不作為案件與不履行法定職責案件在概念、審理方式、當事人舉證責任以及判決形式上存在不容忽視的差別，但兩者又有密切的聯系。從行政行為的行為過程看，行政主體要拒絕履行法定職責必然經過受理相對人的申請的階段，如果在受理階段行政主體出現行政不作為，意味著相對人的實體權利救濟“大門”被行政主體關閉，相對人將無奈地處于主張權利的通道中。而法院通過糾正這種行政不作為，促使行政主體開啟“大門”后，預示著相對人在主張權利的“通道”上可以繼續走下去，盡管相對人很可能面對行政主體的明示拒絕，但此時已接近依靠司法途徑來解決自己的實體利益了。

對行政不作為案件與不履行法定職責案件作上述辨析，其理論價值于廓清行政主體的應答義務與法定職責的分界線。所謂應答義務，在行政法理論上稱為告知和說明理由。告知和說明理由制度是一種基本的行政程序制度，是行政法治原則的應有之義。行政主體為任何行政行為，都應盡到了告知和說明理由的義務。而作為行政相對人，對涉及自身權益的行政行為具有知情權。如果行政主體對行政相對人申請履行某項職責，既不表示接受也不表示拒絕，采取消極的態度，將侵害行政相對人的知情權，是一種程序違法行為，應當受到法律追究。因此，本質上，對行政不作為提起訴訟是一種排除行政主體對行政相對人的申請置之不理的訴訟，適用行政法原則是人民法院審理不行為案件的顯著特征。與應答義務不同的是，法定職責是行政主體依據法律規定或職權進行某些行政管理活動，實現具體行政管理目標所應當承擔的義務和責任，行政主體是否正確履行法定職責，直接關系行政相對人被授予的權利或給予第三人設定的義務，直接導致行政相對人權利義務的增減得失。因此，通過審理不履行法定職責案件，可以有效調節行政主體與行政相對人之間實體法律關系，監督行政主體的依法行政，滿足行政相對人對實體權利義務的請求。正由于行政不作為案件與不履行法定職責案件的訴訟價值不同，任何將兩類案件混同審理的作法在理論上是錯誤的，在實踐中是有害的。*

5注：

1、《行政法與行政訴訟法》北京出版社、高等教育出版社316頁。

2、洪聲潤：《行政不行為的立法探討》，載《安徽律師》2000年第1期。

3、熊菁華：《試論行政不作為責任》，載《行政法學研究》1999年第2期。

4、筆者曾審理一起行政機關明示拒絕頒發中標通知案，作為不履行法定職責案件，可判決撤銷行政機關的明示行為，但得知該機關準備在撤銷明示拒絕行為后，以其它理由再次作出不予頒發中標通知的決定，以規避生效判決。決定適用履行判決，并采用具體判決說，及時、有效維護了行政相對人的合法權益。

5、理論上，除了本文討論的行政主體對相對人的申請不應答的“不作為”外，還有因消極行政管理行為導致某種普遍損害后果的發生的“不作為”，如公安機關的不作為導致某地區治安混亂，政府機關對修建道路、橋梁沒有盡到監管職責而造成損害后果，由于此種“不作為”也對其他沒有特定法律關系人構成了利益侵害，相對人由此獲得的是一種反射利益，不能以此向人民法院提起訴訟，故不在本文討論之列。

作者：重慶市高級人民法院行政庭

王彥

第五篇：《行政不作為亂作為警示錄》觀后感

《行政不作為亂作為警示錄》觀后感

201x年6月23日, 根據學校開展“拒腐防變每月一課”廉政教育活動安排，全校教職員工集中觀看了《行政不作為亂作為警示錄——加強勤政廉政強化責任意識》專題片,是我深受啟發。

行政不作為與行政亂作為具有很大危害性。如何有效遏制行政不作為與亂作為現象，應當成為我們備加關注的熱點。

1、遏制行政不作為與亂作為，應從思想道德、作風紀律建設和防止濫用權力等制度建設入手，堅持有法必依，執法必嚴，違法必究治國方略。

防范行政不作為與亂作為，關鍵還在“一把手”，主要領導若能堅持原則，其他干部就能堅守陣地。如果主要領導沒有心存僥幸的行政不作為或行政亂作為，下面哪有干部膽敢無所作為甚或頂風違紀。

2、完善立法，減少法律沖突，拓寬行政不作為與亂作為的救濟途徑。

首先，應盡快制定統一的行政程序法，明確規定行政行為的實施主體、方式和時效。

其次，應對行政主體的設置、行政職能、行政領導的職責予以立法，對一些特殊行政主體和特殊崗位職責也應以法律的形式予以明確，對于一些需由數個行政機關共同履行的職能，盡可能具體劃分各行政機關的職責，或明確職能交叉時各行政機關的職責分工，避免不必要的沖突。

再次，在立法上加強對行政不作為和亂作為的懲治力度，在制定行政法律法規時，增加對行政不作為與亂作為的處罰條款，明確規定行政機關及有關行政人員不作為與亂作為的法律后果。

最后，應修改國家賠償法，明確規定行政不作為與亂作為損害應承擔賠償責任。同時還應加大監督檢查力度，把被動受理行政復議和行政訴訟與主動檢查、主動辦案相結合，這樣不僅可以解決行政復議、行政訴訟不作為與亂作為的法律救濟空白，而且可以督促行政復議機關通過行政復議，解決一部分行政不作為與亂作為糾紛。

3、積極推廣相對集中行使行政處罰權制度。目前，我國已有許多城市試行相對集中行使行政處罰權制度，即將有關行政機關的行政執法權交由一個行政機關，如成立行政執法大隊統一行使，從而避免推諉、扯皮現象的發生。

4、努力提高行政執法人員素質。要進一步深化干部人事制度改革，完善公務員制度，強化對行政執法人員的法制教育和職業道德教育，強化其積極履行行政職責的意識，使法制觀念和職業道德內化為行政執法人員的行為準則，切實提高依法行政水平。同時，要建立科學的獎懲制度。對勤于政事，依法行政，政績突出的工作人員給予褒獎，并據此作為任用、升遷的重要條件。對于缺乏敬業精神的不作為或亂作為者要給予嚴厲的懲罰，對那些因不作為或亂作為導致行政相對人或社會公眾的合法權益受到損害后果嚴重的，還應依法追究其法律責任。

5、完善行政監督機制，加強行政執法監督。完善的監督機制應是全方位、多元化、立體化的，應當包括立法監督、司法監督、行政監督、群眾監督、輿論監督等，構成疏而不漏的監督網絡，努力從監督機制上預防行政不作為與亂作為行為的發生。

首先，必須強化人大對行政行為的法律監督能力和作用，加大《監督法》的宣傳貫徹落實，切實保證人大開展監督活動必須具有的獨立性、權威性。

其次，要完善以行政訴訟為主要形式的司法對行政活動的監督審查機制，要通過推進經濟體制和政治體制的改革，排除司法機關對同級政府在經濟上的依賴性，使司法機關真正能夠獨立地依法行使司法監督職能。

再次，重視和切實加強行政機關內部的監督。在行政機關內部機構設置方面加強自身對行政不作為的監督。即加強行政機關內部執法機構的建設，強化執法責任制，改革互相推諉、職責不明的管理體制;強化各部門內部對行政人員行政不作為與亂作為的監督和查處力度，規定對因不作為或亂作為導致相對人損失的，在行政機關內部追究當事者和分管領導的責任，以督促和震懾行政人員依法履行法定職責。同時，要通過不斷完善行政復議、行政公開、行政審計、行政監察等制度，健全行政機關內部的監督機制。

最后，通過不斷完善信訪制度、建立行政首長接待日、接待電話等工作方式，直接了解人民群眾的意見，充分發揮廣大人民群眾對行政機關及其行政人員最廣泛、最直接的監督作用。

另外，要重視和健全輿論監督。當前，在有些監督手段尚未完全有效發揮作用的情況下，輿論監督卻以其敏銳、直接、公開、快速、廣泛、深刻等特性發揮了獨到的、不可替代的監督作用。我們也要重視發揮輿論監督的作用，使輿論監督成為揭露、抨擊、治理行政不作為或亂作為的重要的監督形式。

在提高執政能力的問題上，中央在關于加強黨的執政能力建設的決定中特別強調“科學執政、民主執政、依法執政”。事實上，科學執政、民主執政很大程度上要依靠依法執政來體現。以法律為準繩，強化道德規范，增強宗旨意識，積極作為、依法作為，把依法執政的問題解決好了，我們所提倡的“提高黨的執政能力、完成黨的執政使命、實現黨的執政宗旨”就有了堅實的基礎，執政能力的提高和構建社會主義和諧社會的偉大目標才能真正實現。