第一篇：退耕還林監督管理中公眾參與制度初探

淺談退耕還林工程公眾參與監督管理的作用

摘要：退耕還林工程作為互助縣的一項涉及面最廣、政策性最強、群眾參與度最高的生態建設工程，關系到廣大退耕農戶近期和將來的切身利益。因此發揮公眾，主要是退耕農戶的積極參與不但已經成為一種必需而且顯得非常迫切。本文從互助縣退耕還林的實際出發，分析了我縣目前退耕還林監督管理中存在的問題、退耕還林工程中公眾參與監督管理的作用。關鍵詞：退耕還林 公眾參與公眾參與原則與退耕還林工程

退耕還林工程是國家在中西部地區實行的一項重大的生態建設工程，是黨中央、國務院從中華民族生存和發展的戰略高度，為合理利用土地資源、增加森林植被、再造秀美山川、確保江河安全和維護國家生態安全、實現人與自然和諧共處而實施的一項重大戰略工程。是國家培育森林資源，改善生態環境的重要途徑，更是我們根治水患，安民興邦的重大決策。退耕還林是一項“功在當代,利在千秋”的大事，是為贏得中華民族長遠的生態效益、經濟效益、社會效益三贏局面的有力保障。從長遠看，退耕還林是治理水土流失和土地沙化的根本措施，對根治長江黃河水患具有決定性意義；從近期看，又是調整農業產業結構、拉動內需、增加農民收入最現實最有效的途徑，涉及廣大退耕農戶的切身利益。

退耕還林工程自2000年開始在互助縣試點以來，已累計完成退耕還林任務28667hm，其中退耕地造林10212hm，宜林荒山荒地造林16788hm，封山育林1667hm。退耕還林工程涵蓋了19個鄉鎮，涉及

3.6萬農戶，14.4萬農民。這是一項長期而又復雜的社會系統工程，工程建設和政策兌現年限較長，直接關系到國家生態效益、農民的當前利益和長遠利益。工程的任何一個環節出了問題，都將給國家和退耕農民造成重大影響。在退耕還林建設中，幾乎每個決策的實施都直接影響甚至改變農民的生活，政策的各個執行環節都將不同程度地影響國家投資的實效和退耕農民對國家優惠政策的享受，因此必須建立

公眾參與機制，公開決策過程和政策執行的各個環節，發揮公眾參與決策和對政策的執行進行監督，以確保這項涉及面最廣、任務和投資最大、政策性最強、群眾參與度最高的林業生態建設工程的順利進行。2 當前退耕還林工程實施中存在的主要問題

退耕還林工作開展以來，盡管工程建設總體上進展順利，但也出現了一些新的情況和問題，主要有：

2.1重眼前的糧款補助，輕后續長遠發展。發展后續產業是補助期限過后保障群眾長期的生活來源和地方財政收入根本措施。這不僅關系到農民的長遠生計，也關系到退耕還林的最終目標能否實現。現在許多地方，參與退耕還林的農戶，由于在政策補助期間近期收益有了保障，解決了吃飯問題，“坐、靠、等、要”的思想不斷滋生，地方政府也沒有把努力培育和開發穩定增收的致富產業認真抓起來。

2.2 主管部門的管理服務不到位。在退耕還林工程對農民給予政策服務和技術指導是保證工程順利進行的重要保證。但由于退耕還林工程是一項政策性十分強同時又是一項任務艱巨的生態建設工程，林業主管部門作為工程的主管部門一方面要承擔包括工程規劃編制、面積丈量、作業設計、技術指導、檢查驗收等大量任務，加一方面又不得不面對工作經費的不足，使林業主管部門難以有效完成各種相關的任務。隨著退耕還林工作的進一步深入，管理范圍和難度越來越大，經費也會更顯緊張，因此需要中央加大財政轉移支付力度、適當增加工作經費，改變目前“兩頭熱中間冷”（即縣級黨委政府熱，工程主管部門冷，鄉鎮黨委政府冷，農民熱）的現象。

2.3各項配套措施落實不到位，有關政策有待進一步完善。其中最重要最緊迫是要加快確立林權、頒發林權證工作的進展，使退耕還林工程再上一個新臺階。

3公眾參與退耕還林監督管理工作的作用

3.1 有利于保護農民的合法權益。退耕還林意味著很多農民將失去賴以生存的口糧田，如果國家無償向退耕戶提供糧食、現金、種苗的補助政策在執行中出現偏差，或者沒有及時到位，有些農民的生活將難

以為繼。事實上，國家不僅向農民提供優惠政策保證了農民近期的生活，還要求各級政府積極開發培育新的創收產業，以保證農民的長遠利益。為了保障農民的利益，必須公開糧食補助、現金補助的兌現情況及各政策執行環節、政府職責的履行情況，接受群眾監督。

3.2 防止地方政府決策專斷，做出錯誤決策。在退耕還林實施過程中，要堅持從實際出發，實事求是，堅決杜絕各種形式主義，什么地退，什么地不退，退耕后種林種草都必須進行科學論證，認真聽取農民和專家的意見。但在退耕還林實踐中，不乏有為了營造“政績工程”“形象工程” 不顧地方特點而盲目學習外地的經驗給退耕還林工程帶來損失，或盲目追求成片規模退耕而退好地的例子。事實上，由于退耕農田和種樹種草對農民有著切身的利益關系，農民可能會考慮得更周詳，并且由于農民對本地區的土壤條件更為熟悉，對鄉土樹種和植物更為了解，有時候他們會有一些獨到的見解，可以彌補領導專家知識經驗的不足。

3.3 督促管理部門認真履行其職責。退耕還林工程是一項政策性很強的工程，要求各級政府和退耕還林主管部門認真學習領會中央精神，使各項政策規定得到全面落實。但是由于退耕還林任務重，一些政策沒有得到很好的落實；另外，許多地方沒有認真落實培育和開發穩定增收的致富產業的政策，使農民優惠政策享受后的生活受到威脅。因此必須發揮公眾的監督作用，對退耕還林管理部門施加強大的社會壓力，促使其認真改造職責。

3.4 有利于國家政策法規的實施。發揮公眾參與退耕還林，有利于退耕農戶對國家政策的理解，加大對管理部門的監督，拉進群眾與林業管理部門的距離，增強對林業行政部門的信賴，自覺遵守和維護政策、法規，支持管理部門的工作，使國家的政策能夠得到順利地實施。4 公眾參與退耕還林監督管理工作的事務范圍

公眾參與退耕還林事務主要有兩大類，一是參與決策，一是參與監督。凡是與農民利益相關的決定都應允許農民參與決策，凡是與國家投資和工程、政策實施有關的活動都應讓農民參與監督。

公眾參與決定的事務范圍主要有： 要不要退耕的問題；還林還是還草的問題；選擇種苗商、選擇種苗的問題；糧食補助的問題；退耕還林實施方案的制定、退耕還林合同的簽訂等。

公眾參與監督的事項具體有：支持、配合林業管理部門的工作，監督破壞退耕還林工程成果的一切違法活動；監督主管部門的違法的行為；監督本地區退耕還林規劃的實施；監督驗收工作；監督國家政策性補助糧款的使用等

公眾參與制度在我國的生態環境保護中已經得到普遍認可，退耕還林工程是一項是涉及面最廣、政策性最強、群眾參與度最高的生態建設工程，與廣大退耕農戶有著切身的利益關系。因此發揮群眾的參與對于監督國家投資的專款專用、防止腐敗、督促林業管理人員認真履行其職責、保護退耕農戶的利益有著不可替代的作用。但是由于公眾參與在我國的實踐還不夠廣泛，再加上群眾的參與意識較低，這就使得退耕還林中的公眾參與特別需要政府加強引導，主動公開政務，以提供獎勵來調動群眾參與的積極性，并設立保密制度解決群眾參與的后顧之憂，努力開辟參與途徑并形成制度，鼓勵并引導公眾參與。

參考資料：

1.周生賢：《在國務院西部開發工作會議上的發言》，2004年3月19日

2.《退耕還林條例》第五十四條、第三十九條、第十八條

第二篇：于環境影響評價制度中公眾參與制度的一些思考

于環境影響評價制度中公眾參與制度的一些思考

作者：孫奎 時間：2011-07-03

環境影響評價制度作為我國環境基本制度之一已實施了二、三十年，但其作用是否真正地得到了發揮卻很難下定論。環境影響評價制度在我國起步較晚，法律規范尚不完善，執法的過程也過于寬松。2007年的廈門PX事件使人們再次關注這一制度。本文將通過對這一事件的回顧，談談關于環境影響評價制度的一些思考。

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【關鍵詞】環境影響評價制度；PX事件；公眾參與

一、事件回顧

PX，化學物質對二甲苯的簡稱，易燃、有毒，是一種危險化學品。這一原本對于普通百姓來說十分陌生在名詞在2007年5月闖進了廈門人的視野。在那時，PX項目已在廈門動工近半年，地點距市中心僅為7公里，其周圍是廈門市外國語學校、北師大廈門海滄附屬學校等人口較為密集的區域。該項目可能危及當地人民的健康安全。這一化工項目投資額達108億人民幣，一旦投產預計年產80萬噸，每年可為廈門市增加800億人民幣的工業產值。

2005年7月，PX項目通過環境影響評價報告審查。

2006年7月，該項目獲得核準。

2006年11月17日，廈門PX項目正式開工建設。

2007年3月，中國科學院院士、廈門大學教授趙玉芬發起了由105名全國政協委員聯合簽名呼吁廈門PX項目遷址的議案。

直到這時，廈門人民對于這一項目還幾乎一無所知。2007年5月下旬，關于該項目的信息通過媒體、手機短信等渠道被披露，民眾的反應也越來越激烈。盡管2007年5月28日，廈門市環保局有關負責人在《廈門晚報》上重申《海滄PX項

目已按國家法定程序批準在建》。但在2007年6月1日，百姓們還是自發走上街頭，“手系黃絲帶，開始了此后一年多來一直未被公眾忘懷的集體?散步?。” [1]2007年6月1日，廈門市政府新聞發布會：公開向廣大市民群眾征求意見和建議。截至2007年6月3日中午12點整，共收到意見和建議1557條。[2]之后，廈門市委托中國環境科學研究院開始了城市總體規劃環境影響評價。《廈門市重點區域海滄南部地區功能定位與空間布局環境影響評價》專題報告在07年底完成。這次此環評之后，廈門召開了新聞發布會并進入了公眾參與的程序。

最終，PX項目遷出了廈門，政府將承擔投資企業在初期建廠準備工作中的經濟損失。

二、環境評價制度為什么會形同虛設？

在經歷了這場經濟利益與環境保護的戰爭之后，在PX項目遷往別處之后，其實很難說在場戰爭中誰勝誰負。但有一點也許可以確定——所謂的環境評價制度在這個項目中如同走過場一般并未發揮其應有的作用。一項耗資如此龐大的建設項目、一項將對當地人民的健康構成威脅的化工項目，一項在建設過程中引起眾百姓反對的項目，在環境評價的過程中竟然順利地通過，這使人不禁質疑環境影響評價制度的作用。

我國的環境基本制度分為兩類，一類是激勵性制度，包括有償使用制度、許可證交易制度；一類是防御性制度，包括環境影響評價制度、“三同時”制度、環境標準制度等。環境具有其特殊性，在現代社會人類活動對于環境的污染、破壞大多是無法挽回，環境遭到污染或者破壞之后其帶來的影響將是十分廣泛且難以估量的。防患于未然，防御應優于激勵，由此可見環境影響評價制度的重要性。

環境影響評價是指“對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。” [3]在我國，環境影響評價制度的實施始于20 世紀70 年代末，[4]2002年我國頒布了《中華人民共和國環境影響評價法》，2009年8月17日頒布了《規劃環境影響評價條例》。但有了這些法律、法規并不能保證這項制度有效的實行，這其中還有許多環節需要改進。

首先，環境影響評價制度亟需公眾參與。

公眾參與是環境法的基本原則之一。環境與每個人的生活息息相關，每個人都有權利享有良好的生活環境。當自己的生存環境受到污染或者破壞時，受影響的人們就有權捍衛自己的環境權利；當環境因人為的因素而可能發生重大變化時，該地區的人們就有權發表自己意見。在PX項目中，從項目啟動到環境影響評價的進行，在這個過程中當地的民眾幾乎并不知曉該項目。嚴重缺少公眾的參與與監督導致了之后矛盾的激化。《中華人民共和國環境影響評價法》的第五條規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”；第二十一條規定：“除國家規定需要保密的情形外，對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。”可見PX項目并未依法執行這些規定。此外，《環境影響評價法》中關于公眾參與的內容過于模糊、寬泛，操作性不強，這也是該法實施效果不佳的原因之一。

公眾參與之所以重要，還因為這是公眾參與公共事務民主決策的一個過程。PX項目雖然最終遷出了，但政府對企業的賠償，對于這個城市來說同樣造成了很大的經濟損失。只有公民廣泛、持續地參與到這一決策的過程中，才能使現存的或是潛在的矛盾減少，使得項目、規劃得以以盡量小的社會成本完成。

其次，在環境影響評價制度的運行過程中缺乏有效的監督。盡管公眾也能起到一定的監督作用，但是環境影響評價是一項技術含量較高的工作，普通公民往往只是從對其個人的影響的角度發表意見，而從技術的層面就需要相關領域的專家來進行評價。這些專家應該是獨立于專門的環境影響評價機構的，以便其能公正地進行監督。

第三，一些環境影響評價機構本身也存在著許多問題。比如環評機構的資質怎么認定？這些機構該不該收費？若不收費會不會導致這些機構怠于完成工作？若收費會不會使得這些機構為了收入而私自降低標準、包庇項目中存在的一些問題？若進行環境影響評價之后項目出現了問題應由誰來負責？負什么樣的責任？這些問題都值得一一思考、解決。

第四，面對急功近利的經濟發展需求，環境影響評價制度能否得到真正的執行也值得懷疑。為了經濟利益，一些項目急于實施，環境影響評價對于這些項目而言僅是一個起不到實際作用的程序，甚至越過這一道程序相關項目照樣能夠進行。PX項目事實上也進行過環境影響評價，但是從結果來看其似乎并未完全依法進行。在其他一些關于環評的熱點事件中，這些將對環境、對周圍居民產生巨大危害的項目甚至完全沒有經過環評就得到批準、開工建設，其中比較著名項目包括圓明園的鋪膜事件。如果環境的保護最終無法戰勝經濟發展的需要，這最后將是誰的勝利、誰的悲哀？

三、關于環境影響評價制度中公眾參與制度的一些思考

我國的環境影響評價制度實際上也是舶來品，但是在“進口”的過程中其主要成分發生了變化。比如，在國外的一些國家，環境影響評價的過程主要是一個公眾參與的過程，而在我們引進之后就轉化為了一個層層的行政審批的過程，公眾參與僅僅成為了環評的一個小點綴。公眾參與制度應當是環境影響評價制度能否高效、順利實施的關鍵，下面通過與國外的環境影響評價制度的比較，筆者想談談關于完善我國環境影響評價制度中公眾參與制度的一些看法。

美國是環境影響評價制度較成型的一個國家。美國的公眾參與形成于20世紀70年代，1969年的美國《國家環境政策法》（NEPA）規定，任何對人類環境產生重要影響的立法議案、政策都要進行環境影響評價，并規定其過程中必須有公眾參與。在2006年，我國的環保總局出臺了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》。至此，公眾參與作為環境影響評價重要組成部分終于有了較為細致的規定。通過中美的對比，希望能夠找到改進中國環境影響評價制度的途徑。

中國、美國在環境影響評價中公眾參與的內容與要求[5] 內容 美國[6] 中國 《環境影響評價公眾參與暫行辦法》出臺之前 《環境影響評價公眾參與暫行辦法》出臺之后 項目必須通知公民 審查前不通知，審查后應通知 是 是 公民是否可以參與規劃過程 是 無規定 是 公民如何了解背景信息 規劃過程開放，為公眾提供信息 由政府、項目方提供信息 由政府、項目方或受委托的環評機構提供信息 有無公眾聽證 當有較大爭議或公眾對聽證感興趣時有 一些項目和規劃有要求 是

公眾是否有權了解作出最后決定的理由 是 無規定 是 什么時間公眾可以收到有關規定 EIA被參與后不少于30天 無規定 確定了承擔環境影響評價工作的環境影響評價機構后7日內

什么時間公眾可以收到有關規定 EIA被參與后不少于30天 無規定 確定了承擔環境影響評價工作的環境影響評價機構后7日內

可以看出自從《環境影響評價公眾參與暫行辦法》出臺之后，關于公眾參與制度的規定具體化了，但這其中仍有尚待完善之處。

其一，該法第五條規定：“建設單位或者其委托的環境影響評價機構在編制環境影響報告書的過程中，環境保護行政主管部門在審批或者重新審核環境影響報告書的過程中，應當依照本辦法的規定，公開有關環境影響評價的信息，征求公眾意見。但國家規定需要保密的情形除外。建設單位可以委托承擔環境影響評價工作的環境影響評價機構進行征求公眾意見的活動。”建設單位是否會自覺依照該法主動地、真正地公告信息？建設單位是該項目的利益主體，其自律性很難令人信服。環評報告中很可能包含有一些專業術語，這本身就給公眾了解項目造成障礙。對于涉及環境污染或是存在潛在污染危險的項目，建設單位若避重就輕，公眾就更可能被拒于真實情況之外。如果沒有相應的監督、懲罰措施，這樣的條款是否又將變成一紙空文？在《中華人民共和國環境影響評價法》中還尚未規定若建設單位違反公眾參與制度將受到怎樣的處罰。即使參考其他懲罰性規定進行處罰，建設單位因受到處罰而付出的代價也將遠小于他們通過違法而可得的利益。[7]由此可見，環境影響評價制度的法律責任部分應該進一步具體化、嚴格化。

其二，在選擇聽證會群眾代表時，選擇的程序應當更為透明、代表的范圍應更加廣泛。作為被聽證的一方的利害關系人應被排除在群眾代表之外，否則將影響聽證會的公正性，從而削弱聽證會的真正作用。

其三，關于信息的公開的規定也有不妥之處。有學者認為，中國公眾參與的缺失，有一部分原因是因為公民參與環境影響評價的積極性不夠。這一觀點似乎很難成立，環境問題與公民的切身利益緊密相關，大多數公民不可能對此置若罔聞。問題的根本在于，公眾參與的途徑和信息的缺失，即公民對于環境情況的知情權無法得到保障。

四、結語

“現在，我們正站在兩條道路的交叉口上。……我們長期來一直行駛的這條道路使人容易錯認為是一條舒適的、平坦的、超級公路，我們能在上面高速前進。實際上，在這條路的終點卻有災難在等待著。這條路的另一個叉路——條?很少有人走邊的?叉路——為我們提供了最后唯一的機會讓我們保住我們的地球。”[8]在環境問題日益突出的今天，當我們再次面對這句警示——緊迫感與負罪感交雜。

環境影響評價制度必然不是解決環境問題的根本辦法，但卻是目前看來相對有效的方法。不能再將環境影響評價制度架空；不能再將公眾排除于與他們的生活息息相關的環境的決定權之外；不能再將環境保護一味地退讓于不合理的發展。京房產律師，北京刑事律師，北京房地產律師，北京刑事辯護律師，北京律師事務所，北京豐臺律師，北京海淀律師，北京朝陽律師，北京西城律師，北京東城律師。

【作者簡介】周晴，北京林業大學法學系。

【參考文獻】

[1]舒旻：《“散步”始末：廈門PX和北京六里屯事件的分析》[J]，《世界環境》雜志，2008年6月

[2]馬天南：《廈門PX事件：公眾參與對環境保護的積極作用》[EB]，http://www.tmdps.cn/content.php?aid=9233⑶

[3]參見《中華人民共和國環境影響評價法》第二條

[4]汪勁：《環境影響評價程序之公眾參與問題研究———兼論我國《環境影響評價法》相關規定的施行》[J]，《法學評論》，2004年第二期

[5]黃一綏、邱建斌，《美國環境影響評價中的公眾參與及其借鑒》[J]，《亞熱帶資源與環境學報》，2006年第6期。筆者對表中數據做了增補。

[6]李新民、李天威，中西方國家環境影響評價中公眾參與的對比[J].環境科學，1988，19（S1）：57—60，本文中表格的內容是在參考其表格的基礎上進行增加的。

[7]例如：《中華人民共和國環境影響評價法》，第三十一條：建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

[8]蕾切爾·卡遜：《寂靜的春天》[M]，吉林人民出版社，第244頁

第三篇：論我國環境保護公眾參與制度的完善

論我國環境保護公眾參與制度的完善

一、環境保護公眾參與制度概述

（一）環境保護公眾參與制度的內涵

所謂環境保護公眾參與制度是指自然人、法人或其他組織依法對政府作出的有關環境立法、行政、司法等一切與環境利益有關活動進行參與的各項制度的總稱。從公眾有效參與環境保護的制度設計，以及立法上對其規范應當形成的體系來看，環境保護公眾參與制度的內容應當包括：環境信息知情制度，立法參與制度，司法參與制度，行政參與制度，以及對各項制度中涉及的權利進行救濟的制度。

（二）有關公眾參與制度的立法現狀

1.憲法為公眾參與環境保護提供了法律基礎。我國1982年《憲法》第二條規定中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事務，管理社會事務，這是公眾參與環境管理的最高依據。

2.法律中有關公眾參與制度的規定。1989年頒布的《環境保護法》第六條規定：一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。其后作為環境保護單行法的《水污染防治法》和《大氣污染防治法》紛紛效仿。《大氣污染防治法》第五條規定：任何單位和個人都有保護大氣環境的義務，并有權對污染大氣環境的單位和個人進行檢舉和控告；《水污染防治法》第十條規定任何單位和個人都有義務保護水環境，并有權對污染損害水環境的行為進行檢舉。《環境影響評價法》第五條規定國家鼓勵有關單位、專家、和公眾以適當的方式參與環境影響評價。

3.法規中有關公眾參與制度的規定。國務院在2007年頒布了《政府信息公開條例》，將信息公開作為政府的法定職責。并對公民申請信息公開的程序和途徑，以及政府對公眾依法申請過程中要履行的義務做了明確規定，這為公眾參與環境保護提供了便利。國務院分別于1998年頒布了《建設項目環境保護管理條例》和2009年頒布了《規劃環境影響評價條例》，兩部行政法規都要求制作環境影響評價報告時要征求相關群眾、單位或組織的意見，特別是涉及公共利益項目的環評報告。地方政府也對公眾參與制度作了相關規定，如廣東省政府頒布的《建設項目環境保護管理條例》等。

4.部門規章中有關公眾參與制度的規定。作為環境保護的主管部門國家環境保護總局在一些環境保護專項規章中對公眾參與制度作了規定。如《環境保護法規則制定程序》第十三條規定：環保法直接涉及公民法人和其他組織的切身利益的，可以公布征求意見稿；《環境保護行政許可聽證暫行辦法》對聽證的范圍、程序作了規定；《環境信息公開辦法（試行）》明確了政府環境信息公開的義務、公開的范圍以及群眾如何依法獲取有關環境信息。

二、我國環境保護公眾參與制度存在的問題

雖然憲法、法律、行政法規、部門規章都對公眾參與的內容有所涉及，具備了法律位階上的連續性，對公眾參與的方法、途徑也有了相關的規定。但是實際上公眾參與的方式脫離了法律規范的軌跡。目前，環境群體性事件成為了公眾參與環境保護的主要方式，如2007年廈門px事件，2012年7月相繼發生的四川什邡事件和江蘇啟東事件等。雖然這些事件的發生使得公眾的環境權益得到了保護，但是其中的各種暴力行為也造成了惡劣的社會影響。一個合理、合法的制度通過一個不被法律認可的方式實現，這說明我國現行的公眾參與制度存在很多問題，使得該制度無法發揮正效應。

（一）缺乏權利基礎，立法技術不夠完善

《憲法》并沒有將環境權作為公民的一項基本權利而加以確認。由于缺少權力基礎，其下位法也無法越權提出作為環境權子權利的公眾參與權。所以有關法律對公眾參與環境保護的表述口號性明顯，比如《環境影響評價法》中鼓勵公眾參與。雖然有了若干關于公眾參與制度的法律規定，但是法律之間重復現象嚴重，結構松散沒有形成與公眾參與制度相對應的邏輯體系，即沒有形成關于環境知情信息、環境立法參與、行政參與、司法參與和權利救濟等各個方面法律邏輯體系。確立公眾參與制度為了保障公眾實現環境權益、監督政府行為，所以有關立法應當以公眾權利為本位，但是目前立法賦予政府的權力多于義務。并且由于法律規范的邏輯結構不嚴謹，缺少對政府責任的明確規定，二次擴大了政府的權力，使得確立公眾參與制度的目的不能很好地實現。

（二）末端參與為主，缺少源頭參與

《大氣污染防治法》《水污染防治法》中規定：公眾有權對污染大氣、水環境的行為檢舉控告，根據《環境影響評價法》以及《環境保護行政許可聽證暫行辦法》的規定，在報批建設項目環境影響報告書前需要征求公眾意見。根據上述法律規定，可以看出我國公眾參與主要集中在行政過程中的兩個階段：已經發生污染階段；已經立項的建設項目。

第四篇：公眾參與在可持續發展中的表現形式

公眾參與在可持續發展中的表現形式

龔益

公眾參與是可持續發展的必要條件，這一命題在當今社會幾乎盡人皆知。隨著可持續發展口號的日漸深入人心，公眾參與問題越來越引起社會的重視。沒有真正意義上的公眾參與，可持續發展就只能是一句空話；脫離了對公眾福利保障的改善和民主社會的基本原則，就不會有本質意義上的可持續發展。本文旨在討論“公眾”的定義、“參與”的形式及其程序保障，說明公眾參與既是可持續發展的首要條件，更是可持續發展的重要標志。

公眾參與的主體及其行為動因

顧名思義，公眾參與是公眾對政治生活、社會生活和經濟生活的參與，參與的主體是公眾。但是實際意義上的“公眾”則是眾多分散個人的集合。公眾是社會人的集合，而社會人的基本成分和前提首先是自然人。其實不僅僅是公眾參與，凡是涉及到社會經濟活動的事情，真正的主體就應該是個體的人。抽象概念下的公眾是社會生活的主體，是政治、經濟活動的當事人。我們在一段相當長的歷史時期內忽視了個體的人或者說自然人的存在，只是把眼光注視在集體和集團身上，這種片面性所造成的后果，恰恰是社會活動主體意識的喪失。集體的人，社團法人概念不過是自然人或經濟的人的延伸，應該回到自然人本位，承認每一個獨立的個體都可以是行動和行為的發生者，即公眾參與的主體。

強調個人在公眾參與中的主體地位，并不意味著排斥組織的力量和作用。組織的目的是降低成本，獲得“生產者剩余”，是合力的作用。集體或團體只是集合的個人，而政府，從理論上說更應是公眾利益的集中體現者。極而言之，由可持續發展的目的性所決定，所有代表公眾正義的力量都可以是公眾參與的行為主體。值得注意的是，在并非特殊的情況之下，最應該代表公眾利益的國家機器往往存在著日益與公眾相脫離并凌駕于民眾之上的傾向，從而成為可持續發展的對立。關于此種現象的解釋，是“國家”的抽象性以及組成政府的若干部門存在著蛻變為獨立利益集團的可能。不論何種級別的行政部門，只要墜入以權力謀取利益的黑洞，就會無可避免地滑到公眾參與和可持續發展的對立面。

時下流行的觀點認為，可持續發展的主要受益者生活在未來的世紀。這種看法固然正確但不全面。試想，如果當今社會公眾的基本生活條件都不能得到保證，未來世界的前景又何來光明？當

今世紀的公民與他們的后代人一樣，同樣具有享受適度生存條件和要求逐步改善、至少不要明顯惡化的權利。無可否認，今天我們談及的公眾參與，就其參與者而言其主要的成分是在付出——并非僅指金錢貨幣，心智與時間甚至犧牲所謂的“方便”也應該屬于付出的范疇。這種“從我做起，從現在做起”的參與行為，是善良人性與高尚人格的體現和完善。在“舉手之勞”當中，人們獲得道義上的滿足，也表現出對未來美好世界的向往。

一般來說，所有熱心公眾參與的行為都是善良的。但是當人們發現自己對社會生活的參與趨于無效時，即使是善良的人也會考慮退出公眾參與的行列。肯定會有這樣一些人，他們由于信仰的關系寧愿犧牲自己的利益而讓別人得到幸福，甚至不去計較自己的參與是否有效。經濟學關于利益是唯一驅動的所謂“個人理性”假設（成本最小，收益最大）在這一部分人群中失效。這些人從自己的行為中獲得精神和信仰方面的滿足，同時也給世界帶來友好和溫情。道格拉斯.C.諾思（Douglass Ceil North，1981）在談到經濟史上的結構和變革時就曾經指出：“新古典派經濟理論可以說明人民為其自身利益行動的行為方式；它可以解釋為什么人民不為選舉所惑；它也可以解釋由于白搭車問題在個人利益受到忽視的地方，人民之所以不參加團體活動的原因。但是，它不能有效地解釋這個問題的另一方面，那就是為自身利益算計的行為并不是動因。”“君子不言利”。談論公眾參與的成本問題也許最容易引起反感和誤解。基于中國歷史文化的傳統一直崇尚“毫不利己，專門利人”，塑造公而忘私、兢兢業業的無我社會，盡管事實并非如此。應該說，所有真正有價值的公眾參與都有收益，但是這份收益未必立即出現，也未必會落在實施參與的人身上。對于單個的人或者單位來說，“參與”的收益與付出之代數和可能為負。在堅持“個人理性”的框架之內，這個問題很難得到解決，所以也就難以得到持之以恒的公眾參與。

好在事實并非如此令人沮喪。慷慨可能是人性最好的標準。中國境內形形色色的希望工程當然不必說，即使在西方國家，慷慨解囊的也大有人在。根據統計的結果，1999年有13%的德國人和19%的法國人獻身于公共事業，在美國有49%。43%的法國人和44%的德國人以及73%的美國人曾經捐錢給慈善事業。富裕的歐洲人和日本人比美國人交納了更多的稅，那其中有一部分也是用于社會福利的。不過，美國私人性質的慈善性支出的確可觀：1999年就達到1900億美元，等于聯邦預算的1/3，或是等于整個國家收入的2%。同樣值得注意的事實是，美國一年上千億美元的捐款，80%是個人捐的，70%來自普通人。以1996年為例，那一年美國人平均每戶捐款1017美元，相當于捐出全年收入的2.1%。他們把這些錢捐給了世界各地需要的人：海地的饑民、索馬里的災民、科索沃的難民，還有中國大陸的洪水、臺灣的地震的等等，都是他們捐贈的對象。除了捐獻金錢，美國人的公眾參與更包括捐獻時間。義工在美國早已是一個普遍現象。1993年“國際

海岸線清潔日”，全美有22萬義工在幾千里海岸線和河邊清掃掉2400噸垃圾。1996年紐約“清潔日”，有7000名義工在全市300個公園和公共設施清掃垃圾。

堅持經濟理性的觀點可以認為，捐贈者和各種志愿者不計報酬的投入其實包含了以支出換取軟性收益，如名譽地位、社會知名度，從而可以在下一輪的經濟活動中獲取更大利益的目的。以這種觀點可以解釋一部分事實，但不能說明眾多匿名捐贈者的行為動因，更無法解釋那些甘愿去從事要冒重大犧牲而無明顯可能利益的事情的先驅者的行為動因何在。事實上，除了自尊和成就的滿足，來源于人性本身的善良和正義應該說是公眾參與的最主要動因。

傳播媒介在公眾參與中的作用

以上談到的捐贈金錢和時間可以說是公眾參與的典型形式，但不是惟一的形式。這種形式的特點是，突破了新古典學派“個人理性”或者說“經濟理性”的假設。就公眾參與而言，至少還有傳媒介入和群體訴訟兩種形式。退而言之，公眾以捐贈形式參與社會、經濟生活，所能發揮的作用畢竟有限。歷史傳聞中曾有孫夫人宋慶齡解囊救助街頭乞丐的故事。然而，在中國民主革命的先驅者孫中山先生看來，這樣的行為只能解救個別人于一時一事，要想改善整個民族的處境必須另謀它途。被譽為“精神貴族”的著名思想家，英國人哈耶克似乎也有同樣的想法。他說：“人人待人如待己的秩序，會是一種相對而言只能讓很少人有所收獲和人丁興旺的秩序。”以中國的“希望工程”為例，數以萬計的善良人士慷慨解囊，希望工程的“救助”指標幾度提高。從1989年10月31日到1993年11月30日，累計接受捐款2.01億元人民幣，資助失學兒童54萬名。1994年的計劃，是前四年救助的總和。到1995年底，希望工程實施6年，全國希望工程實施機構累計接受海內外捐款折合人民幣692,173,127元，捐款支出累計396,285,541元，資助失學兒童1,252,692名,資助建設希望小學2,074所，為5,426名大、中學生提供“希望工程特別獎學金”。然而，這6年接受捐款的總額只相當于國家一年教育投入的千分之幾，與每年100多萬失學兒童的數字相比，仍是杯水車薪。

如果考慮公眾參與的有效性，那么傳播媒介的作用則是不能忽視的。事實上，正是因為有傳播媒介的參與和介入，公眾參與這件事本身，以及公眾參與的各項活動才能更有效地在社會生活中發揮作用。例如，從1994年11月12日起，北京電視臺《社會大觀》節目在兩周內陸續以《希望的角落》《希望的回聲》《希望的慶典》為題，報道了北京市朝陽區架松小學校舍破舊，新教學樓蓋成兩年卻無法啟用的問題。節目播出，引起社會各界強烈反響，有關部門也聞風而動，最終促成了問題的解決。11月22日新校舍開始啟用，師生們結束了“望樓興嘆”的日子，興高采烈。成為轟動一時的“架松事件”。架松小學的校舍問題沉積兩年之久，卻在輿論介入后兩周內

得到解決，壞事變成了好事。喜慶之余，又引人深思：既然是幾天就可以解決的問題，為什么會拖得這樣曠日持久？同樣值得思考的是，對這一事件負有責任的人也是“希望工程”的參加者。記者將這種情況歸結為“架松現象”，在第三集專題片《希望的慶典》中提出建議：看看在我們自己的責任范圍里，是否存在著另一個“架松”。許多觀眾在給電視臺的來信和電話中，把“架松校舍問題”看做是北京的希望工程。

傳媒是特殊的社會組織，在公眾參與方面，從事傳播媒介工作的人，如新聞工作者往往具有明顯的雙重身份：一方面，新聞工作，包括報紙、廣播、電視等等，是新聞工作者的職業，因為工作的需要，他們中間具有較強公眾參與意識的人士會更加主動地投入甚至參與組織某些公眾參與的活動。這些活動本身又是他們節目、新聞、報道的消息來源。另一方面，他們自身的素質和社會敏感，促使這些人即使是在個體（單獨的人）意義上也是公眾參與的積極分子。總結社會上公眾參與活動的經驗可以看到，傳播媒介需要公眾參與的眾多實踐作為可資傳播的事實，公眾參與也需要通過傳播媒介擴大自身活動的影響，吸引更多的人加入其中以便持續開展。在這樣的循環過程中，輿論逐漸形成，社會逐漸進步。但是，傳播媒介為什么能在公眾參與方面發揮如此巨大的作用呢？

我們生活在信息爆炸的時代。雖然從整體上看，人們彼此間交往頻繁，有大量的信息交換；但是另一方面，不同地域、不同部門、不同階層的封閉性質也造成了信息壁壘。大家生活在由一圈一圈的環狀高墻所包圍的封閉空間里，在里外兩面高墻的隔絕下，人們只知道自己墻內的事情，大量的信息交換也只是在這兩面墻之間。在這種情況下，傳播媒介的特點就決定了它的作用：他們是樹立在高墻之內或高墻之外的旗桿，記者們在不同的墻圈里采訪，然后攜載著信息，攀升至旗桿的高端，把這信息發送出去，于是擴大了覆蓋，使更多的受眾產生共鳴。而大墻的作用也在無形中變化為無形。白日依山盡，黃河入海流，欲窮千里目，更上一層樓。這首著名的唐詩，正好用來描寫傳播媒介的功能。媒體是參與式民主的工具和表現形式。“通過反映各種意見的分布，媒體以公民的名義對已有的制度施加影響和控制。”

前面曾經提到的“架松事件”，就是公眾參與通過宣傳媒介發揮實際作用的典型事例。在整個事件過程中，許多知情的老師、學生家長曾經不止一次地寫信、打電話，向各級領導反映問題，要求盡快解決學校的校舍問題。遺憾的是，幾乎所有的反映都石沉大海，更令人不可思議的是，有些信件居然原樣轉回。究竟是誰在人民與政府之間設置了隔絕信息的回音壁呢？如果我們假定，處在人民與政府之間的那些責任者也是善良的人，那么架松現象的出現，就只能歸咎于不同高墻之間的信息壁壘。于是，在新聞與傳播媒介介入之后，長久以來懸而不決的問題成了眾矢之的。以前只有少數人奔走呼吁的事情通過媒體傳播引起了全社會的關注。新聞媒介起到了放大公

眾呼聲的作用。據北京電視臺總編室統計，關于架松事件的電視專題片播出后，幾天之間收到觀眾來信來電一千多件；中央人民廣播電臺專為此事組織了長達60分鐘的熱線直播節目，聽眾反映強烈，有關領導也迅速作出了反應。可以說，正是在這樣強大的輿論壓力下，積存兩年之久的架松事件才能在不到兩周的時間內得以解決。

群體訴訟是公眾參與的重要形式

物有其用，用有其限，媒體的作用不是萬能的。“如果對媒體轟炸向我們的發出的一切愛心呼吁全部作出反應，就會造成沉重的費用，使我們無法再去做那些我們最有能力從事的工作，并且很可能會使我們淪為某些特殊利益集團或有關特定需要之相對重要性的特殊立場的工具。這不會給我們有著合理關切的那些不幸提供正確的改進之道。”無庸諱言，民主的最高形式需要通過嚴格的法律手段才能最終得以實現。公眾的積極參與，固然取決于自身的道德意識，也需要一定的物質條件和制度條件作為保障。在這樣的前提下，司法救濟必然成為公眾參與追求的目標之一。公眾參與可持續發展的關注熱點，在于包含了自身利益在內的“公共利益”。因此，涉及個人、集體甚至全社會利益的訴訟將會日益成為司法環節所必須面對的問題。

環境公害，也稱為環境公眾受害，包括環境污染和環境破壞。就法律技術而言，環境公害本身具有的復雜性和損害廣泛性的特點，給公害糾紛的解決帶來了一系列訴訟程序方面的難題。作為因環境污染和公眾受害而發生的訴訟，日本的水俁病訴訟是最有代表性的案例，其訴訟規模之大，涉及范圍之廣，影響程度之深，是日本乃至世界前所未有的。綜合一些國家的環境公害訴訟實踐，可以看出群體訴訟所保護的權利具有“社會化”的特點，這些權利缺乏有效保障手段，容易喪失。而群體訴訟制度可以成為社會可持續發展的程序保障。

在印度，政治公正的命運已經與支持和維護合法的公民自由和政治自由的不同力量聯系在一起，由于這些自由的存在推動了由最高法院審理的“公眾利益訴訟”。2000年12月，山東青島市300多名市民狀告市規劃局討要“環境權”。原告認為規劃局批準在公認是青島市標志建筑的音樂廣場北側，距離海岸不足十米的地方建設住宅區，侵害了市民的優美環境享受權，破壞了青島人引以為榮的海濱景觀。作為被告的規劃局對原告起訴的主體資格提出異議，但合議庭認為，原告的主體資格合法。這無疑是確認公眾維護“公共利益”合法權利的可喜進步。

與在青島市民的這項訴訟行為中看不到明顯的個人利益不同，北京現代城公寓的6名住戶組成聯合“受氨氣傷害聯合訴訟委員會”，則是明確地希望通過法律手段維護自己免受污染的權利。2000年1月，這些住戶反映房間空氣中有氨物質，經有關部門檢測，其含量遠遠超過國家《工業企業設計衛生標準》規定的每立方米不得高于0.2毫克的標準，甚至比國家衛生部門制訂的《理

發、美容店衛生標準》中每立方米0.5毫克的標準還高出40甚至50倍。這起糾紛是繼“八仙別墅”室內污染糾紛案后北京市朝陽區人民法院和北京市仲裁委員會受理的又一起案件。但是，由于對室內污染物危害的潛伏期沒有記錄和研究，所以室內污染糾紛一時還很難裁決。研究這個案例可知，在這6名住戶試圖為自己討回公道的同時，也提醒了人們對于室內污染問題的重視。從這個意義上說，甚至那些“目的僅僅是為了維護自己利益的”自發訴訟行為同樣具有公眾參與的意義。

毫無疑問，借助群體（或者個體）訴訟謀求司法救濟應該是公眾參與的重要形式和手段。另一方面，公眾參與又應是解決環境公害案件的指導原則。只有這樣，才能滿足有關環保國際公約所規定的價值目標：環境公開、環境公正、環境民主。自發群體訴訟的出現，不僅可以對個別過去完成的交易提供補償，而且能夠促進對將來行動規則的制定。社會和民主的進步由此得到體現。現代的環境公害解決機制，特別強調程序的民主，民主社會的環境政策也應該通過民主的程序來制定。所以，運用訴訟手段解決公害糾紛的過程也是實現環境公正、環境民主的過程。現實中的環境利益由于得到法院的確認而上升到權利的層次，表現出在制定公共政策方面群體訴訟具有十分突出的功能。群體訴訟追求的與其說是這些個人得到社會保障的權利，還不如說是改變社會福利保障制度本身。

衡量環境民主的一個重要指標就是公眾參與環境保護管理的程度。公眾應有機會參與各項決策進程。如在美國的環境法中規定有“公民訴訟制度”，它是規定公眾參與訴訟管理、參與公害解決過程的一種程序制度，而不僅僅是一種單純的訴訟手段。聯合國《二十一世紀議程》（AGENDA

21）也確定了環境司法程序的公眾參與原則，明確“各國應通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識與參與。應讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補償和補救程序。”

總而言之，民主的呼聲就是要求為自己說話，說的話能夠被聽到，并使其在共同生活的組織中發生效力。無論是個人的參與、傳媒的介入或者通過司法所謀求的關懷，都是民主追求的表現形式。由此看來，公眾參與所體現的就是可持續發展的民主原則，所謂公眾參與的精髓，正是無數圣哲先賢、仁人志士曾經不懈追求的民主精神。也許我們可以這樣說，二十一世紀的公眾參與，只是民主的同義表達，是一個相對來說更加時髦的代名詞，作為民主的同義語，公眾參與也是可持續發展的重要標志。當然，切實保障公眾參與的可行性與有效性，并不是一件非常容易做到的事情。（2001/1/15）

第五篇：公眾參與座談會會議紀要

有限公司項目

環境影響評價公眾參與座談會會議紀要

年 月 日，有限公司項目環境影響評價報告書公眾參與座談會在召開。與會人員有共計人。座談會上有限公司介紹了項目概況，環評單位對可能產生的污染以及環保措施進行了介紹，并對村民提出的問題做了詳細的解答。現將會議主要內容歸納如下：

（1）

（2）

（3）

參會人與名單附后

年月日