第一篇：食品安全監管中公眾參與不足的思考

食品安全監管中公眾參與不足的思考

2012/8/21 17:11:45

社會公眾依法知悉、參與和監督食品安全管理工作，是提高政府食品安全監管效能，保障公眾身體健康和生命安全的重要內容和有效途徑之一。本文擬從食品安全管理中公眾參與的不足談起，并分析思考加強完善公眾參與機制的基本思路。

一、公眾參與食品安全監管的不足

公眾參與食品安全監管的途徑不多、范圍不廣、效果不佳，具體有以下幾個方面：

（一）食品安全專業性強，公眾參與門檻高。食品種類繁多，添加物更是不計其數，僅憑肉眼或簡單比較試驗無法知悉、辨別是否有問題。除“三無”、超過保質期食品等具有明顯外部特征外，其他問題食品需要具備較強的專業知識甚至經具備資質的檢驗機構檢測才能發現，公眾難以涉足。公眾參與意愿強烈但受專業知識限制難以判別，無能為力，客觀上提高了參與門檻。

（二）信息傳遞渠道多，責任分工不明確。作為履行食品監管職責的質監、工商、藥監等部門，以及打擊涉及食品違法犯罪行為的公安機關，均對外公布了舉報電話，為公眾參與食品安全監管提供了較多的信息傳遞渠道，值得肯定。但在實際情況中，還存在部門具體職責不清、分工不明確、食品種類繁多、環節界限模糊等問題。比如食品小作坊，熟食加工銷售，糕點、面包店提供現場消費服務等。這些因素導致群眾舉報投訴了卻往往無人落實，看似各部門齊抓共管，實是無人看管，信息傳遞渠道過多反而不利于甚至阻礙了公眾參與食品監管。

（三）獎懲機制不健全，公眾無心參與。目前，多個地方已出臺食品安全舉報獎勵機制和責任追究機制，但履諾不實現或難以實現和執行不到位的情況時有發生。一是監管部門要求舉報人親自到辦公地點申請領獎，因顧忌信息被泄露后遭到被舉報人打擊報復，舉報人不敢前往；二是食品安全違法成本低，罰款數額少，即使有獎勵，按照百分比例也很少，舉報人不愿前往。三是舉報人信息可能被透露后，所屬單位內部處理透露人，不查或者查明后口頭警告了事，不承擔任何法律責任，對執法人員的瀆職失職行為沒有依法處理，懲罰機制和責任追究機制顯得蒼白無力，難以令公眾信服。

二、公眾參與食品安全監管受阻的原因

（一）公眾參與的環境氛圍不活躍。部分公眾認為食品安全監管是政府機關的事，事不關自則沒必要關心過問，參與意識有待轉變。也有部分公眾認為，投訴舉報食品安全問題，主管單位不兌現獎勵承諾，失去參與食品安全監管的激情和動力。公眾參與食品安全監管的整體環境還未活躍起來。

（二）公眾擔憂參與風險。公眾投訴舉報食品安全問題后，個別執法人員違反規定將舉報人信息告知被舉報人。一方面執法人員通風報信，協助被舉報人逃避檢查；另一方面舉報人懼怕個人信息被泄露后遭到被舉報人打擊報復，由此帶來人身傷害、財產損失的嚴重后果，承擔不必要的參與風險。

（三）思維定式阻礙公眾參與。個別行政執法機關有不良思維習慣，片面認為群眾舉報食品安全問題會帶來諸多麻煩，提出各項要求，觸及其利益，不希望群眾參與進來，缺乏官民互動，依靠群眾的意識淡薄。只注重加大資金投入、加強執法力量，過于強調和依賴食品安全監管部門的國家強制力的單方面監管，忽視公眾的社會監督作用。

（四）對個別機關及執法人員不信任。公眾對國家機關及執法人員的個別執法活動感覺不信任，由此導致公眾不想也不愿意去參與食品安全監管，參與的原動力消失。社會普遍認為執法人員罩著商人，甚至為不法商人提供保護人，默認他們的違法違規行為，再去舉報也無濟于事，得不到公正合法處理。同時，后續跟蹤機制缺失，“回頭查”制度形同虛設，違法行為人查處后繼續違法，反復違法，公眾發現后再去舉報，循環往復，形成違法、舉報、查處，再違法、再舉報、再查處的不良循環。

三、加強完善公眾參與食品安全監管的思路和建議

（一）理順參與渠道，為公眾提供參與食品安全監管的統一平臺。一是改革群眾投訴舉報受理制度，由政府牽頭開通地區性統一的食品安全舉報信息電話接收平臺，實行一個窗口對外，成立食品專管員，統一受理、統一處理、統一回復，方便公眾參與食品安全監管，通暢信息傳輸渠道，確保公眾能快捷地將所掌握信息及時傳遞。二是設立舉報箱、開通網絡微博、食品安全監管QQ群，隨時查看公眾或網民反映的食品安全問題，最大范圍地收集市場中食品安全情況，快速出擊，迅速處理。三是建立公眾監督機制，不僅參與舉報食品市場違法違規行為，也要監督食品安全監管部門的執法活動合法性，發揮公眾執法前發現線索、執法中監督執法、執法后跟蹤追查的功能。

（二）降低參與成本，激發公眾參與食品安全監管的積極性和主動性。一是通過3?15消費維權現場咨詢會、食品安全進社區、舉辦網絡直播間與網民互動等活動，組建律師維權隊伍，宣傳和普及食品安全知識，讓群眾如何判斷食品有問題，及發現問題食品后的處臵方法，進而有針對性舉報揭發，有能力和知識去參與食品安全監管。二是建立健全公眾參與保護機制，不能讓公眾因擔心被報復而懼怕去舉報監督，解決其后顧之憂，為公眾提供進入食品安全監管的安全環境，降低參與風險。三是建立維權舉報成本補償機制，對消費者、舉報人因維權、舉報發生的交通費等基本費用由違法行為人按實憑票補償，減少不必要的額外支。

（三）培育參與隊伍，擴大食品安全監管力量的廣泛性和普遍性。一是在社區、農村建立起以食品安全信息員、協管員為主的群眾監督隊伍，發揮他們信息快、信息多和信息準的優勢，收集、掌握前線第一手資料。二是保護致力于食品安全、訴求正當的職業打假人合法權益。充分發揮其力量，幫助揭露制假售假行徑，節約行政成本和提高行政效率，更好地打擊違法違規行為，提高食品安全監管水平。三是通過不同場合、不同方式宣傳食品安全的重要性，違規食品的嚴重危害，讓公眾自覺參與到食品安全監管中來，形成人人都是食品安全的參與者，全社會共同關注食品安全的社會氛圍。

（四）凈化參與環境，讓公眾有信心和熱情參與食品安全監管。一是重視公眾參與食品安全監管。公眾是食品的最終消費者，也是食品安全的切身相關利益人，食品安全監管理所當然應吸納和重視公眾的參與。二是完善責任追究制度，嚴懲瀆職失職、包庇食品違法違規行為的執法人員，嚴打“保護傘”，斬斷利益鏈，創造和諧廉潔的執法環境，樹立公平公正的外部形象。三是通過公眾參與食品安全監管，給食品違法行為人以強大的輿論壓力，督促其改善生產工藝流程，生產符合食品安全標準的食品，以此帶動食品安全監管長效機制的建立健全。執法機關、公眾雙方齊心協力，共同根治食品違法違規行為。

第二篇：食品安全監管調研思考

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“>食品安全監管調研思考2010-06-29 18:51:30免費文秘網免費公文網食品安全監管調研思考食品安全監管調研思考(2)2009年2月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》），并從2009年6月1日起實施。目前，我市正在全力打造“六大環境”、推進“一建雙創”，而我局正在開展學習實踐科學發展觀活動，本人長期在衛生監督機構工作，在《食品安全法實施》之前，就食品安全監管特別談談自已的看法。

一、我市食品監管體制機制現狀近年來，我市大力推進監管體制機制改

革，全面加強食品安全監管，積極探索統籌城鄉食品監管的新路子，創造了一些好的經驗和做法。目前，我市食品監管主要實行“4+x”分段式食品監管體制。“4+x”分段式食品監管體制，即“分段監管為主、品種監管為輔”，將“從農田到餐桌”的食品鏈分為4段，由農業部門負責初級農產品生產環節的監管，質監部門負責食品生產加工環節的監管，工商部門負責食品流通環節的監管，衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管，同時由若干部門參與綜合監管或品種監管。

食品監管運行機制方面，各環節的監管職能部門探索建立了一套行之有效的長效監管機制。如食品源頭治理上，農業部門全面推進“無公害食品行動計劃”，實施了農產品質量安全例行監測制度；在食品生產加工環節上，質監部門實施了食品質量安全星認證制度、食品召回制度；在餐飲在綜合監管方面，衛生監督部門全面開展食品量化分級管理，提

高食品企業的自律水平；食品藥品監管部門實施食品放心工程綜合評價，開展多部門聯合執法和食品安全專項整治，完善食品安全應急體系建設等。為廣大群眾的食品安全盡職盡責。

二、存在的主要問題 ㈠ 食品監管體制不順 一方面，“多龍治水”的模式造成監管責任難以落實。“從農田到餐桌”實行分段管理體制，有監管職能的部門多達10余個，這種執法主體多元化、職能交叉的體制，使得監管責任難以厘清和有效落實，往往造成監管“真空”，造成“十個大蓋帽管不好一桌飯”的尷尬局面。另一方面，監管鏈條長造成監管效率低、協調難度大。“從農田到餐桌”鏈條長、環節多，標準不一，國標、地標、行標、企標并存，形成的銜接點多，監管整體效率不高，盡管設置了綜合監管部門，但協調力度弱，實際上處于“綜合協調無依據，綜合監督無手段，查處案件無處罰權”的狀況。

㈡ 食品監管責任機制不到位

食品安全“各級政府負總責，監管部門各負其責，企業是第一責任人”的責任體系沒有真正落實。由于監管體制不順等原因，部分地方政府對食品安全工作的組織領導重視不夠，責任落實不夠到位，缺乏有效的問責機制。各個監管部門履職情況如何，沒有形成一套有效的考核和問責機制。由于追償機制不夠健全，對食品制假售假行為處罰較輕，企業違法成本低，致使部分企業鋌而走險，甚至有時政府為了社會穩定還得替企業“買單”。

㈢ 農村食品藥品監管體系不健全 我市城鄉二元結構明顯，全市14個縣（區、市）以農村為主，但廣大農村地區食品監管體系尚未真正健全，目前除工商部門在農村設置片區工商所，衛生部門在鄉鎮衛生院派駐檢查員（兼職監督員）外，其他的部門在鄉鎮一級都沒有延伸機構。鄉鎮既無食品安全執法監管權限、又無專門機構和監管人員，只

能靠縣（區、市）一級有限的監管力量輻射廣大農村，農村食品安全監管頻次較低、監管力度較弱。㈣ 食品技術支撐不完善

由于監管職責交叉和利益驅動等因素，各部門獨立搞重復建設和重復檢測，技術監督資源共享機制不健全，造成檢測計劃不統一、檢測資源分散和檢測結果難以共享。如在食品檢測方面，兩城區有市、區疾病預防控制中心、質監局有檢測中心，但由于基礎條件、人員狀況、設備設施、經費保障等制約，食品抽驗比重小、批次少，對行政監督、安全預警和風險管控的技術支撐能力明顯不足。

三、建議

1.樹立社會化監管理念。加強食品衛生監管工作需要政府高度重視，部門通力合作，企業誠信自律，媒體正確引導，公眾成熟消費，樹立社會化監管理念。政府在推進食品安全建設進程中，要從宏觀著眼，微觀入手，全局考慮，整體

協調，有效地行使公共管理職能；監管部門要變單一的行政監管為多元化監管，提高監管的科學性、及時性、合理性、有效性，以防為主、防治結合，及時發布監測結果和預警信息；要廣泛招募食品安全監督志愿者，延伸食品安全監管的觸角，還可通過制訂“市民有獎舉報”等措施，形成全民關心、社會監督的食品衛生監管長效機制；建立政府主導、企業自律、媒體關注、公眾參與等多層次、多渠道的監管體 2.提高協調層次，成立市級食品安全委員會。根據《中華人民共和國食品安全法》第五條規定：縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制；統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作；完善、落實食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部

第三篇：于環境影響評價制度中公眾參與制度的一些思考

于環境影響評價制度中公眾參與制度的一些思考

作者：孫奎 時間：2011-07-03

環境影響評價制度作為我國環境基本制度之一已實施了二、三十年，但其作用是否真正地得到了發揮卻很難下定論。環境影響評價制度在我國起步較晚，法律規范尚不完善，執法的過程也過于寬松。2007年的廈門PX事件使人們再次關注這一制度。本文將通過對這一事件的回顧，談談關于環境影響評價制度的一些思考。

北京知名律師，北京著名律師

首席律師--孫奎律師 *** 010-63805958（法律咨詢，法律顧問，訴訟代理等服務）

孫奎律師，法學理論功底扎實，知識全面，工作責任心強，認真負責。法庭上冷靜沉著，能言善辯，談判中親切、靈活，具有十分豐富的司法實踐經驗，在訴訟實務和非訴訟實務方面都卓有建樹，先后擔任多家企事業單位的常年法律顧問；同時，孫奎律師致力于訴訟實務的鉆研，在刑事訴訟實務方面取得不凡的成績，代理的民事、經濟、行政案件，勝訴率達八成以上。

【關鍵詞】環境影響評價制度；PX事件；公眾參與

一、事件回顧

PX，化學物質對二甲苯的簡稱，易燃、有毒，是一種危險化學品。這一原本對于普通百姓來說十分陌生在名詞在2007年5月闖進了廈門人的視野。在那時，PX項目已在廈門動工近半年，地點距市中心僅為7公里，其周圍是廈門市外國語學校、北師大廈門海滄附屬學校等人口較為密集的區域。該項目可能危及當地人民的健康安全。這一化工項目投資額達108億人民幣，一旦投產預計年產80萬噸，每年可為廈門市增加800億人民幣的工業產值。

2005年7月，PX項目通過環境影響評價報告審查。

2006年7月，該項目獲得核準。

2006年11月17日，廈門PX項目正式開工建設。

2007年3月，中國科學院院士、廈門大學教授趙玉芬發起了由105名全國政協委員聯合簽名呼吁廈門PX項目遷址的議案。

直到這時，廈門人民對于這一項目還幾乎一無所知。2007年5月下旬，關于該項目的信息通過媒體、手機短信等渠道被披露，民眾的反應也越來越激烈。盡管2007年5月28日，廈門市環保局有關負責人在《廈門晚報》上重申《海滄PX項

目已按國家法定程序批準在建》。但在2007年6月1日，百姓們還是自發走上街頭，“手系黃絲帶，開始了此后一年多來一直未被公眾忘懷的集體?散步?。” [1]2007年6月1日，廈門市政府新聞發布會：公開向廣大市民群眾征求意見和建議。截至2007年6月3日中午12點整，共收到意見和建議1557條。[2]之后，廈門市委托中國環境科學研究院開始了城市總體規劃環境影響評價。《廈門市重點區域海滄南部地區功能定位與空間布局環境影響評價》專題報告在07年底完成。這次此環評之后，廈門召開了新聞發布會并進入了公眾參與的程序。

最終，PX項目遷出了廈門，政府將承擔投資企業在初期建廠準備工作中的經濟損失。

二、環境評價制度為什么會形同虛設？

在經歷了這場經濟利益與環境保護的戰爭之后，在PX項目遷往別處之后，其實很難說在場戰爭中誰勝誰負。但有一點也許可以確定——所謂的環境評價制度在這個項目中如同走過場一般并未發揮其應有的作用。一項耗資如此龐大的建設項目、一項將對當地人民的健康構成威脅的化工項目，一項在建設過程中引起眾百姓反對的項目，在環境評價的過程中竟然順利地通過，這使人不禁質疑環境影響評價制度的作用。

我國的環境基本制度分為兩類，一類是激勵性制度，包括有償使用制度、許可證交易制度；一類是防御性制度，包括環境影響評價制度、“三同時”制度、環境標準制度等。環境具有其特殊性，在現代社會人類活動對于環境的污染、破壞大多是無法挽回，環境遭到污染或者破壞之后其帶來的影響將是十分廣泛且難以估量的。防患于未然，防御應優于激勵，由此可見環境影響評價制度的重要性。

環境影響評價是指“對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。” [3]在我國，環境影響評價制度的實施始于20 世紀70 年代末，[4]2002年我國頒布了《中華人民共和國環境影響評價法》，2009年8月17日頒布了《規劃環境影響評價條例》。但有了這些法律、法規并不能保證這項制度有效的實行，這其中還有許多環節需要改進。

首先，環境影響評價制度亟需公眾參與。

公眾參與是環境法的基本原則之一。環境與每個人的生活息息相關，每個人都有權利享有良好的生活環境。當自己的生存環境受到污染或者破壞時，受影響的人們就有權捍衛自己的環境權利；當環境因人為的因素而可能發生重大變化時，該地區的人們就有權發表自己意見。在PX項目中，從項目啟動到環境影響評價的進行，在這個過程中當地的民眾幾乎并不知曉該項目。嚴重缺少公眾的參與與監督導致了之后矛盾的激化。《中華人民共和國環境影響評價法》的第五條規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”；第二十一條規定：“除國家規定需要保密的情形外，對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。”可見PX項目并未依法執行這些規定。此外，《環境影響評價法》中關于公眾參與的內容過于模糊、寬泛，操作性不強，這也是該法實施效果不佳的原因之一。

公眾參與之所以重要，還因為這是公眾參與公共事務民主決策的一個過程。PX項目雖然最終遷出了，但政府對企業的賠償，對于這個城市來說同樣造成了很大的經濟損失。只有公民廣泛、持續地參與到這一決策的過程中，才能使現存的或是潛在的矛盾減少，使得項目、規劃得以以盡量小的社會成本完成。

其次，在環境影響評價制度的運行過程中缺乏有效的監督。盡管公眾也能起到一定的監督作用，但是環境影響評價是一項技術含量較高的工作，普通公民往往只是從對其個人的影響的角度發表意見，而從技術的層面就需要相關領域的專家來進行評價。這些專家應該是獨立于專門的環境影響評價機構的，以便其能公正地進行監督。

第三，一些環境影響評價機構本身也存在著許多問題。比如環評機構的資質怎么認定？這些機構該不該收費？若不收費會不會導致這些機構怠于完成工作？若收費會不會使得這些機構為了收入而私自降低標準、包庇項目中存在的一些問題？若進行環境影響評價之后項目出現了問題應由誰來負責？負什么樣的責任？這些問題都值得一一思考、解決。

第四，面對急功近利的經濟發展需求，環境影響評價制度能否得到真正的執行也值得懷疑。為了經濟利益，一些項目急于實施，環境影響評價對于這些項目而言僅是一個起不到實際作用的程序，甚至越過這一道程序相關項目照樣能夠進行。PX項目事實上也進行過環境影響評價，但是從結果來看其似乎并未完全依法進行。在其他一些關于環評的熱點事件中，這些將對環境、對周圍居民產生巨大危害的項目甚至完全沒有經過環評就得到批準、開工建設，其中比較著名項目包括圓明園的鋪膜事件。如果環境的保護最終無法戰勝經濟發展的需要，這最后將是誰的勝利、誰的悲哀？

三、關于環境影響評價制度中公眾參與制度的一些思考

我國的環境影響評價制度實際上也是舶來品，但是在“進口”的過程中其主要成分發生了變化。比如，在國外的一些國家，環境影響評價的過程主要是一個公眾參與的過程，而在我們引進之后就轉化為了一個層層的行政審批的過程，公眾參與僅僅成為了環評的一個小點綴。公眾參與制度應當是環境影響評價制度能否高效、順利實施的關鍵，下面通過與國外的環境影響評價制度的比較，筆者想談談關于完善我國環境影響評價制度中公眾參與制度的一些看法。

美國是環境影響評價制度較成型的一個國家。美國的公眾參與形成于20世紀70年代，1969年的美國《國家環境政策法》（NEPA）規定，任何對人類環境產生重要影響的立法議案、政策都要進行環境影響評價，并規定其過程中必須有公眾參與。在2006年，我國的環保總局出臺了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》。至此，公眾參與作為環境影響評價重要組成部分終于有了較為細致的規定。通過中美的對比，希望能夠找到改進中國環境影響評價制度的途徑。

中國、美國在環境影響評價中公眾參與的內容與要求[5] 內容 美國[6] 中國 《環境影響評價公眾參與暫行辦法》出臺之前 《環境影響評價公眾參與暫行辦法》出臺之后 項目必須通知公民 審查前不通知，審查后應通知 是 是 公民是否可以參與規劃過程 是 無規定 是 公民如何了解背景信息 規劃過程開放，為公眾提供信息 由政府、項目方提供信息 由政府、項目方或受委托的環評機構提供信息 有無公眾聽證 當有較大爭議或公眾對聽證感興趣時有 一些項目和規劃有要求 是

公眾是否有權了解作出最后決定的理由 是 無規定 是 什么時間公眾可以收到有關規定 EIA被參與后不少于30天 無規定 確定了承擔環境影響評價工作的環境影響評價機構后7日內

什么時間公眾可以收到有關規定 EIA被參與后不少于30天 無規定 確定了承擔環境影響評價工作的環境影響評價機構后7日內

可以看出自從《環境影響評價公眾參與暫行辦法》出臺之后，關于公眾參與制度的規定具體化了，但這其中仍有尚待完善之處。

其一，該法第五條規定：“建設單位或者其委托的環境影響評價機構在編制環境影響報告書的過程中，環境保護行政主管部門在審批或者重新審核環境影響報告書的過程中，應當依照本辦法的規定，公開有關環境影響評價的信息，征求公眾意見。但國家規定需要保密的情形除外。建設單位可以委托承擔環境影響評價工作的環境影響評價機構進行征求公眾意見的活動。”建設單位是否會自覺依照該法主動地、真正地公告信息？建設單位是該項目的利益主體，其自律性很難令人信服。環評報告中很可能包含有一些專業術語，這本身就給公眾了解項目造成障礙。對于涉及環境污染或是存在潛在污染危險的項目，建設單位若避重就輕，公眾就更可能被拒于真實情況之外。如果沒有相應的監督、懲罰措施，這樣的條款是否又將變成一紙空文？在《中華人民共和國環境影響評價法》中還尚未規定若建設單位違反公眾參與制度將受到怎樣的處罰。即使參考其他懲罰性規定進行處罰，建設單位因受到處罰而付出的代價也將遠小于他們通過違法而可得的利益。[7]由此可見，環境影響評價制度的法律責任部分應該進一步具體化、嚴格化。

其二，在選擇聽證會群眾代表時，選擇的程序應當更為透明、代表的范圍應更加廣泛。作為被聽證的一方的利害關系人應被排除在群眾代表之外，否則將影響聽證會的公正性，從而削弱聽證會的真正作用。

其三，關于信息的公開的規定也有不妥之處。有學者認為，中國公眾參與的缺失，有一部分原因是因為公民參與環境影響評價的積極性不夠。這一觀點似乎很難成立，環境問題與公民的切身利益緊密相關，大多數公民不可能對此置若罔聞。問題的根本在于，公眾參與的途徑和信息的缺失，即公民對于環境情況的知情權無法得到保障。

四、結語

“現在，我們正站在兩條道路的交叉口上。……我們長期來一直行駛的這條道路使人容易錯認為是一條舒適的、平坦的、超級公路，我們能在上面高速前進。實際上，在這條路的終點卻有災難在等待著。這條路的另一個叉路——條?很少有人走邊的?叉路——為我們提供了最后唯一的機會讓我們保住我們的地球。”[8]在環境問題日益突出的今天，當我們再次面對這句警示——緊迫感與負罪感交雜。

環境影響評價制度必然不是解決環境問題的根本辦法，但卻是目前看來相對有效的方法。不能再將環境影響評價制度架空；不能再將公眾排除于與他們的生活息息相關的環境的決定權之外；不能再將環境保護一味地退讓于不合理的發展。京房產律師，北京刑事律師，北京房地產律師，北京刑事辯護律師，北京律師事務所，北京豐臺律師，北京海淀律師，北京朝陽律師，北京西城律師，北京東城律師。

【作者簡介】周晴，北京林業大學法學系。

【參考文獻】

[1]舒旻：《“散步”始末：廈門PX和北京六里屯事件的分析》[J]，《世界環境》雜志，2008年6月

[2]馬天南：《廈門PX事件：公眾參與對環境保護的積極作用》[EB]，http://www.tmdps.cn/content.php?aid=9233⑶

[3]參見《中華人民共和國環境影響評價法》第二條

[4]汪勁：《環境影響評價程序之公眾參與問題研究———兼論我國《環境影響評價法》相關規定的施行》[J]，《法學評論》，2004年第二期

[5]黃一綏、邱建斌，《美國環境影響評價中的公眾參與及其借鑒》[J]，《亞熱帶資源與環境學報》，2006年第6期。筆者對表中數據做了增補。

[6]李新民、李天威，中西方國家環境影響評價中公眾參與的對比[J].環境科學，1988，19（S1）：57—60，本文中表格的內容是在參考其表格的基礎上進行增加的。

[7]例如：《中華人民共和國環境影響評價法》，第三十一條：建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

[8]蕾切爾·卡遜：《寂靜的春天》[M]，吉林人民出版社，第244頁

第四篇：食品安全監管調研思考

2009年2月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》），并從2009年6月1日起實施。目前，我市正在全力打造“六大環境”、推進“一建雙創”，而我局正在開展學習實踐科學發展觀活動，本人長期在衛生監督機構工作，在《食品安全法實施》之前，就食品安全監管特別談談自已的看

法。

一、我市食品監管體制機制現狀

近年來，我市大力推進監管體制機制改革，全面加強食品安全監管，積極探索統籌城鄉食品監管的新路子，創造了一些好的經驗和做法。目前，我市食品監管主要實行“4+x”分段式食品監管體制。“4+x”分段式食品監管體制，即“分段監管為主、品種監管為輔”，將“從農田到餐桌”的食品鏈分為4段，由農業部門負責初級農產品生產環節的監管，質監部門負責食品生產加工環節的監管，工商部門負責食品流通環節的監管，衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管，同時由若干部門參與綜合監管或品種監管。

食品監管運行機制方面，各環節的監管職能部門探索建立了一套行之有效的長效監管機制。如食品源頭治理上，農業部門全面推進“無公害食品行動計劃”，實施了農產品質量安全例行監測制度；在食品生產加工環節上，質監部門實施了食品質量安全星認證制度、食品召回制度；在餐飲在綜合監管方面，衛生監督部門全面開展食品量化分級管理，提高食品企業的自律水平；食品藥品監管部門實施食品放心工程綜合評價，開展多部門聯合執法和食品安全專項整治，完善食品安全應急體系建設等。為廣大群眾的食品安全盡職盡責。

二、存在的主要問題

㈠ 食品監管體制不順

一方面，“多龍治水”的模式造成監管責任難以落實。“從農田到餐桌”實行分段管理體制，有監管職能的部門多達10余個，這種執法主體多元化、職能交叉的體制，使得監管責任難以厘清和有效落實，往往造成監管“真空”，造成“十個大蓋帽管不好一桌飯”的尷尬局面。另一方面，監管鏈條長造成監管效率低、協調難度大。“從農田到餐桌”鏈條長、環節多，標準不一，國標、地標、行標、企標并存，形成的銜接點多，監管整體效率不高，盡管設置了綜合監管部門，但協調力度弱，實際上處于“綜合協調無依據，綜合監督無手段，查處案件無處罰權”的狀況。

㈡ 食品監管責任機制不到位

食品安全“各級政府負總責，監管部門各負其責，企業是第一責任人”的責任體系沒有真正落實。由于監管體制不順等原因，部分地方政府對食品安全工作的組織領導重視不夠，責任落實不夠到位，缺乏有效的問責機制。各個監管部門履職情況如何，沒有形成一套有效的考核和問責機制。由于追償機制不夠健全，對食品制假售假行為處罰較輕，企業違法成本低，致使部分企業鋌而走險，甚至有時政府為了社會穩定還得替企業“買單”。

㈢ 農村食品藥品監管體系不健全

我市城鄉二元結構明顯，全市14個縣（區、市）以農村為主，但廣大農村地區食品監管體系尚未真正健全，目前除工商部門在農村設置片區工商所，衛生部門在鄉鎮衛生院派駐檢查員（兼職監督員）外，其他的部門在鄉鎮一級都沒有延伸機構。鄉鎮既無食品安全執法監管權限、又無專門機構和監管人員，只能靠縣（區、市）一級有限的監管力量輻射廣大農村，農村食品安全監管頻次較低、監管力度較弱。

㈣ 食品技術支撐不完善

由于監管職責交叉和利益驅動等因素，各部門獨立搞重復建設和重復檢測，技術監督資源共享機制不健全，造成檢測計劃不統一、檢測資源分散和檢測結果難以共享。如在食品檢測方面，兩城區有市、區疾病預防控制中心、質監局有檢測中心，但由于基礎條件、人員狀況、設備設施、經費保障等制約，食品抽驗比重小、批次少，對行政監督、安全預警和風險管控的技術支撐能力明顯不足。

三、建議

1.樹立社會化監管理念。加強食品衛生監管工作需要政府高度重視，部門通力合作，企業誠信自律，媒體正確引導，公眾成熟消費，樹立社會化監管理念。政府在推進食品安全建設進程中，要從宏觀著眼，微觀入手，全局考慮，整體協調，有效地行使公共管理職能；監管部門要變單一的行政監管為多元化監管，提高監管的科學性、及時性、合理性、有效性，以防為主、防治結合，及時發布監測結果和預警信息；要廣泛招募食品安全監督志愿者，延伸食品安全監管的觸角，還可通過制訂“市民有獎舉報”等措施，形成全民關心、社會監督的食品衛生監管長效機制；建立政府主導、企業自律、媒體關注、公眾參與等多層次、多渠道的監管體

2.提高協調層次，成立市級食品安全委員會。根據《中華人民共和國食品安全法》第五條規定：縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制；統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作；完善、落實食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部

門進行評議、考核。

建議成立市食品安全領導小組，分管市長任組長，由市衛生局承擔綜合協調職責，負責食品安全風險評估、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定，組織查處食品安全重大事故。市工商局、市質監局、市食品藥品監督管理局根據《食品安全法》的規定分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。

3.建立健全市無縫隙、全覆蓋監管網絡。整合監管力量，建立“橫向到邊，縱向到底”的食品藥品監管體系，下移監管重心，實現監管無縫隙、全覆蓋，真正解決農村監管體系不健全問題。為使食品委托工作法定化、機構化，建議按照公安、工商部門在鄉鎮設置片區派出機構的模式，在鄉鎮按地域和人口因素分別設置片區“食品藥品監督所”，使食品藥品監督常態化，從根本上解決無縫隙、全覆蓋的問題。

4.建立完善食品安全監管責任制。進一步健全“各級政府負總責，監管部門各負其責，企業是第一責任人”的責任體系。市、區縣政府對本行政區域內的食品安全負總責，統一領導本轄區內的食品安全監督管理工作，并將食品安全納入政府工作目標考核內容，評價、考核下級政府和同級職能部門。完善責任追究制，將食品安全納入行政首長問責范圍。各食品監管執法部門各司其職、各負其責，通過考核、問責、群眾評議等方式，把監管責任落到實處。企業作為獨立的市場主體，是食品安全的第一責任人，發生食品質量問題和安全事故，由企業承擔一切后果和法律責任，依法追究企業法人、管理者和相關人員的責任。

5.建立健全食品安全監管機制。一是完善食品安全舉報投訴工作機制。探索建立食品安全舉報投訴統一平臺，實行“一門受理、即時轉辦、分門處置、按時回復”的工作運行機制，提高舉報投訴處置工作效率。二是建立完善食品來源追溯機制。把食品從原料供應、生產加工到市場消費的各個環節納入監控范圍，建立包括產地、種植、加工、包裝、檢測等相關信息的質量安全追溯系統，發現問題可追根溯源，查清原因，分清責任。三是建立缺陷產品召回機制。加強缺陷產品召回組織管理體系建設，對可能具有安全隱患的食品藥品及時召回和處置。四是構建信息共享的監測網絡平臺。建立覆蓋食品藥品生產企業的質量動態監管系統，同時整合各部門的食品藥品安全監管相關信息，對食品藥品安全事件做出準確的預警預報和及時有效的反應。

6.加快推進政府檢測向第三方檢測發展。在我市食品安全監管體系中迅速建立第三方檢測機制，引入更多獨立測試機構，逐步加大第三方檢測比例，實現食品安全檢測網絡化和監管社會化，提高全市食品安全監管技術保障水平。現階段主要發揮大專院校、科研單位在食品檢測方面的作用，利用這些單位先進的檢測設備和手段為食品監管提供準確、公正的第三方技術支撐，條件成熟時由政府批準、個人出資、市場運作，建立獨立的第三方食品檢測機構。

第五篇：關于“網購食品”安全監管的思考

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關于“網購食品”安全監管的思考

當前網絡銷售假冒偽劣食品的行為時有發生，既侵害了消費者的合法權益，也不利于網絡經濟快速、健康、持續發展。如何加強網售食品安全監管，是廣大群眾關注的熱點問題之一，同時也是擺在食品藥品監管部門面前的一個重大課題。

一、網售食品安全隱患凸顯令人擔憂

外包裝標識不規范，“三無”食品混跡其中。不少網上銷售的預包裝食品沒有任何標簽，很多進口食品則沒有中文標識。一些食品的外包裝上雖然有部分標識，但卻只是簡單的經營者的網店名稱和QQ號碼，對于品牌、廠家、生產日期、保質期、QS認證標志等信息，消費者都只能得到賣家的口頭承諾。

（一）自制食品銷售紅火，衛生質量堪憂。自制食品賣家一般既無健康證件，也無專門的生產經營場所，而往往在自己的家中，用簡單的工具自己制作并自行包裝食品，其中大多不具備消毒、檢疫等衛生檢測手段，無論是生產場所還是經營條件都難以達到衛生、環保部門的許可條件。

（二）進口食品來源不明，成為“高危一族”。網上銷售的進口食品中很大一部分都不是來自正規的進口食品代理商等規范的渠道，海外代購甚至是走私而來的“水貨”不在少數。這些“洋食品”是否經過合格的檢驗檢疫手續則不得而知，至于國家要求的進口食品發現問題后“同步召回”、“監管聯動”等就更是無從談起了。

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（三）儲存運輸條件無法保證，二次分裝造成污染隱患。網售的食品對儲存和運輸的條件有著較高的要求，一旦因受到擠壓、遭遇高溫等情況而破包、脹氣，便會徹底變質。此外，一些經營者將整箱、整瓶、整包的食品拆開后再分裝，致使直接入口的食品很容易受到肉眼看不到的二次污染，嚴重地威脅著消費者的健康和生命。

（四）虛假宣傳、欺詐售假情況時有發生。不少賣家通過盜用他人的實拍圖或者虛構官方授權等信息，在網上發布虛假的產品介紹及宣傳廣告。有的則利用消費者對商品信息的不了解，交付假冒偽劣、“三無”產品、有瑕疵、質價不相符的商品，甚至出現訂購此物而交付彼物的情形。

惡評、發帖曝光，輿論維權力度微弱。網售食品的消費者在維權方面處于絕對的弱勢。發生食品質量糾紛，不少消費者會因畏難情緒而選擇放棄追討賠償。即使有的消費者會采取留言、惡評、發帖曝光等輿論監督的方式，但對于網購而言，這樣簡單薄弱的監督辦法顯然是遠遠不夠的。

二、對網售食品安全監管工作的思考及建議

（一）嚴格準入，推行網售食品經營者實名制管理機制。應明確市場準入的門檻，通過法律給網絡食品銷售模式下一個明確的定義，要求網絡食品經營者均應先辦理執照，再上網經營，從準入源頭環節引導經營者自律。同時，建立以現代信息技術手段為支撐的網上注冊平臺，針對網絡經營的開放性、特殊性，在登記信息中增加網站網址、網站服務器地址等重要監管信息。并要求經營者在網絡店鋪主頁公布經營

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主體信息、許可證證明、服務規則流程等信息，在每個食品鏈節頁面詳細標注生產日期、生產廠家、所含成份等信息，使購買者能透明化消費。

（二）健全行政指導與處罰相結合的監管機制。一是加強行政指導，引導網絡食品經營者辦理營業執照，賦予其經營主體資格，并利用掌握的經營范圍和地址，開展日常巡查，在監管方式上變被動為主動。二是利用網絡技術手段引導經營者建立網絡食品進銷臺賬、索證索票制度，規范商品信息發布內容，明示商品的生產廠家、地址、電話、保質期、許可證號等必要信息。三是嚴格制度，引導經營者做好網上備案工作，要求經營者將許可證件或檢驗檢疫合格證明、質檢合格證明等掃描上傳至網站備案，并提供給食品藥品監管部門備查。四是參照對傳統門店食品銷售中違法違規行為的處罰，建立健全網售食品的處罰制度，嚴肅查處網上銷售“三無”預包裝食品、沒有中文標簽的進口食品、過期食品以及虛假宣傳、制假售假等違法違規行為，并在網上進行公布，促進經營者自律。

（三）加強對經營性網站的監管，增強行業自律。網售食品都是通過第三方網絡平臺完成交易的，加強對交易平臺的監管能有效防范網購食品安全隱患的發生。在監管過程中，首先要明確網絡食品銷售平臺為第一責任人，對于網絡平臺疏于監管而引發的食品安全事故，由網絡平臺提供者承擔連帶賠償責任。同時，明確網站一是要保留網上經營者檔案和交易歷史數據、配合職能部門開展調查；二是要對網上

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交易的商品信息、銷售信息進行審查和監督管理，發現問題應及時采取措施并向監管部門報告；三是要保障網絡交易安全，包括技術安全、支付安全等；四是要建立先行賠償制度，在網絡消費糾紛發生時，可使用賣家預存在網站的保證金對買家進行賠償；五是要大力打擊信用炒作，打擊通過虛構交易行為提升網店信用級別、增加交易機會的不誠信現象。

（四）拓展監管渠道，全方位提升巡查監管效能。當前，網上巡查往往局限于通過搜索引擎逐個搜索排查，效能低，且對有限的執法人員和監管時間耗費頗多。加強培訓，提升基層執法人員的網絡巡查監管能力，建立一支具備良好的計算機操作水平和敏銳的巡查洞悉能力的網絡巡查隊伍是當務之急。同時，可建立網絡食品監管平臺，增加網絡巡查的頻率，從廣告監測、企業管理、消費者投訴三個方面加強對網絡食品安全的監管。設立廣告監測中心，主要監測各大網站頁面上的食品廣告，著重糾察夸大、虛假的食品廣告。針對有實體店的網絡經營者，采取嚴格的管理辦法，除辦理食品流通許可證外，還要開展經常性的抽樣檢查，保證食品安全。加強舉報投訴處理工作，對于消費者投訴的商家，嚴格按照消法和食品安全法重點監察，予以處罰或取締。

（五）加強12331建設，做好網售食品消費維權工作。一是健全完善各級維權網絡，拓寬投訴舉報渠道，使消費者在受到侵害后，能夠立即通過12331平臺、轄區食藥所等多種渠道將違法線索反饋到食品藥品監管部門。二是做好消費警示和提示工作。指導消費者選擇實力雄厚、重視買家利益

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和具有良好經驗的網絡交易平臺，選擇貨到付款的支付方式，注意索取購物憑證或保存交易協議（包括電子版）等相關證據，善用網聊工具獲取廠家和產地、許可證號、生產日期、保質期等商品信息，并將聊天記錄妥善保存以備維權時有據可循，并可通過廠家所在地的質監網站查詢食品衛生許可證號是否真實有效等等，從而減少網購的風險。三是加強維權知識的宣傳工作，提高消費者的自我保護能力。通過設臵維權宣傳專欄或維權信息鏈接，及時傳遞消保法律法規、政策動態，開展案例警示和網絡維權知識培訓。提醒消費者留意食品包裝標識是否齊全，是否標有食品安全認證“QS”標記、綠色食品認證標識等，并注意查看生產日期和保質期。四是有效啟動食品投訴、群體性投訴應急預案工程，做到快速反應，講求實效。

（六）加強合作，建立健全各職能部門之間的協調機制。網絡食品交易涉及多個方面，單靠一個部門的力量來進行監管是遠遠不夠的。由于《食品安全法》對網絡食品交易監管沒有作出明確細致的規定，因此在監管過程中，建議由地方政府出面，建立一個網絡食品監管平臺，加強工商、衛生、食藥監、稅務、電子信息管理等職能部門之間的協調配合，明確適用的法律法規，依托各部門的技術力量，形成多部門齊抓共管的局面，從而完善網絡食品安全監管工作。在各部門內部也必須建立健全合作協調機制，實現信息的共享，制定網絡辦案流程，同時解決異地協助取證、封存、拍賣、銷

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毀和移送等諸多案件查處中的具體問題，對網絡違法經營行為實現更便捷、更有效的打擊。