第一篇：公眾參與自然災害應急管理若干思考

【摘要】近些年來，我國公眾在自然災害應急管理中發揮的作用越來越顯著，但也存在著許多問題，使公眾在自然災害的應急管理中沒有發揮出更大的作用。如何解決這些問題，是發揮公眾參與自然災害應急管理熱情與潛力的關鍵。文章主要深入分析了公眾參與自然災害應急管理的必要性和面臨的困境，并在此基礎上提出了幾點建議。

【關鍵詞】公眾參與 自然災害 應急管理 新媒體

問題的提出

由于我國幅員遼闊，環境條件復雜，人口眾多，密集度高，經濟發展程度不高，災害的防御能力和承受能力均較低等因素，造成我國災害損失嚴重和防災救災占用了大量的人力物力。頻發的自然災害已經成為制約我國經濟發展的重要瓶頸，也是影響我國政治、經濟和社會穩定的重要因素。我國政府為了減輕自然災害造成的損失，采取應急措施，達到科學管理的目的，進行自然災害應急管理，是在充分分析研究自然災害發生的原因、過程和造成的后果的基礎上，通過協調社會多方的資源，對自然災害進行預警、救災和重建的過程。政府在自然災害應急管理中居于主體地位，發揮舉足輕重的作用，但僅依靠政府的力量難以實現應對災害的高效、快速、協調和靈活。在災害應急管理中政府發揮的作用是有限的，特別是在重大自然災害面前，政府必須依靠公眾的力量，才能有效控制災害的影響。

“公民社會和公民參與的成熟為建立應急決策參與機制創造了主觀條件。”作為社會中最大的全體，公眾擁有著最為豐富的社會資源，具備防災救災的能力，有效發揮其作用，是自然災害應急管理中災害預警、減少危害，維護公共利益的內在保證。公眾參與自然災害應急管理，能夠降低政府在整個應急管理中的成本，使得政府應對危機的資源更加高效、有針對性。公眾積極主動配合政府實施自然災害應急管理，響應政府的號召，通過各種方式參與救災，提高了政府救援工作的效率，也相當程度上控制了自然災害的危害。例如在2008年的汶川地震中，災區人民組織的自救和互救，災區外人民捐款捐物支援災區，都有效地控制了地震震后災情的惡化。在災害過后，公眾更應樹立危機意識，教育晚輩應對災害的技巧，向親友傳播減災防災的知識等等。由此可見，公眾參與自然災害應急管理具有極大的必要性。然而，實際情況是公眾參與應急管理存在著一定的困境。對這些困境進行分析，完善公眾參與應急管理，采取措施和制度安排鼓勵公眾的有序參與是當前的有效可行選擇。

公眾參與自然災害應急管理的困境分析

公眾自然災害危機意識和應對能力薄弱。與我國自然災害頻發的現實情況形成巨大反差的是我國公眾普遍缺乏對自然災害的了解、防范自然災害的危機意識和自我保護能力薄弱，一旦發生自然災害，往往會造成慘重的損失。

我國公眾災害危機意識和應對能力薄弱主要體現在以下三個方面：第一，公眾對自然災害的征兆認識不足，警覺性不高，僥幸心理過重。例如，2010年我國西南百年一遇的特大旱災，由于旱災發生的初期，公眾沒有足夠的重視，認為干旱很快就會過去而沒有做好防旱減災的準備，最后造成了極大范圍和嚴重的經濟損失。第二，公眾身邊普遍沒有準備應對災害的應急設備，并且缺乏使用應急設備的技能。例如在地震發生之前，絕大多數的公眾沒有準備災害急救箱，更不知道災害急救箱如何使用，使很多在地震中受傷的群眾沒有藥物對傷口進行及時的處理，導致傷口感染，增加了治療的難度和風險。第三，公眾普遍缺乏應對自然災害的知識和技能。例如我國常見的地震和泥石流災害中，因為許多公眾缺乏逃生和救助的知識和技能，往往造成不必要的傷亡。

造成我國公眾災害危機意識和應對能力薄弱的原因主要是：一方面，長期以來公眾參與救災都是聽從政府的號召，政府也主要是出于政治方面的考量，公眾出于被動參與自然災害應急管理的地位。政府沒有長期持續性地培育公眾的災害危機意識和應對能力。另一方面，相較于其他發達多家應對自然災害管理的經驗，我國還處于起步階段，存在應對自然災害管理的機制和措施不夠規范系統、對公眾在自然災害應急管理中發揮的作用沒有引起足夠的重視、缺乏教育和宣傳等問題。溫家寶曾經指出：“基層的應急能力，是全部應急管理的基礎；人民群眾的積極參與，是國家應急管理體系的重要組成部分。目前，我國基層的應急管理能力相當薄弱，人民群眾的公共安全意識以及自我保護能力不強，這也是安全事故多發、災害損失加劇的一個重要原因。”

公眾參與的志愿失靈影響參與的有效性。在自然災害發生的初期，能夠獲取的信息量和途徑很少，公眾因對信息的缺失和不對稱而產生恐慌，而小道消息或謠言便會四處傳播并為公眾所接受，并且公眾對災害事實情況掌握不全面，不能從全局去看待整個自然災害的發生發展，對自身行為沒有足夠的預見性，導致自然災害危機勢態進一步惡化。公眾作為普通群體，他們的受教育水平、社會階層屬性等有著諸多不同，他們對災害的認識和判斷就有著非專業因素的影響，會在自然災害應急管理中出現公眾參與的志愿失靈。

這主要體現在以下幾個方面：首先是志愿者參與救援的業余性，使志愿者面對救援工作可能熱情有余而能力不足。例如2013年雅安7.0級地震后，由于缺乏專業的組織協調，大量的物資和志愿者涌向雅安，導致通向雅安災區的生命線出現擁堵，妨礙了救援行動的順利進行；其次，許多志愿者沒有經過嚴格的專業培訓，沒有對自己的救援行動做好充分的準備，光憑滿腔熱血，盲目進入災區，導致在災區沒有發揮出多大的作用，反而占用了災區有限的寶貴資源；再次，志愿者組織應是一個多元化的體系，但是志愿者組織處于自身利益和偏好的考量，會片面性地選擇救助對象。這樣會造成志愿者組織沒有從救災的全局性出發，使救援工作出現混亂，救援資源過于分散，無法有效地從多方面全方位地開展救援工作。另外，志愿者組織的救援行動往往是自發性的，自身的狹隘性會因為救援訴求沒有得到滿足而與政府產生誤解，惡化與政府合作的空間；最后，志愿組織之間具有孤立性。由于各類民間志愿組織之間在救災過程中缺乏溝通和協調機制，救援活動往往集中在某一地點或者救援對象偏向某一群體。導致志愿者組織彼此之間的救災功能與行動發生沖突，造成救災資源與人力的浪費，無法有效發揮彼此互補的功能，使救援工作和災后重建工作出現志愿者失靈的現象。因此，我國迫切需要建立起對志愿者的科學管理和引導體制，以方便協調志愿者組織從大局出發，合理分工，充分發揮彼此的作用，做好救災工作。公眾參與自然災害救援工作的志愿失靈造成災害發生時公眾很難理性地參與到應急管理中，通常只能以極端手段去解決問題和表達自身利益需求，從而造成公眾與政府間的不信任。

現代媒介利用存在局限。公眾是自然災害威脅直接對象，在災害發生時，他們的生命、財產等利益受到直接的影響，會導致心理上和精神上的恐懼感。媒體報道的不實因素的存在和政府信息發布的滯后，加深了政府威信力的缺失，使公眾缺乏有效的組織，對應急管理會造成一定的混亂局面。

首先，公眾的文化程度和新媒體的普及、有效利用很大程度上制約著公眾參與應急管理。公眾的文化程度不高使他們對現代傳播媒介、溝通工具的認識和使用效率也不高，無法有效利用現代媒介獲取所需的信息，對海量信息的真實性難以迅速作出判斷，使得對自然災害的情況、救災措施不了解，限制了公眾對突發性自然災害的應對能力，政府部門通過手機短信等傳播的公共危機預警、應對信息沒能發揮其最佳效果。

其次，政府發布信息的渠道相對較單一，傳統觀念沒有轉變，對新媒介的利用較少，信息的發布遲緩，不能及時了解輿論的動向，導致救災信息不能及時發布，使謠言不能及時得到遏制和解釋。政府網站和官方新聞媒體依然是發布真實信息的傳統平臺，但是政府網站和官方新聞媒體的信息發布往往滯后于新媒體，并且公眾訪問政府網站獲取信息的主動性不高，不能有效傳播，使得政府在應急管理中疲于辟謠，政府的公信力受到制約。

最后，媒體作為連接政府與公眾之間溝通平臺，沒能搭建一座及時有效的溝通橋梁，實現政府與公眾之間良好的雙向溝通。傳統媒體作為政府真實信息發布的主要平臺，已經不能滿足自媒體時代公眾對信息的即時需求和開放互動；而新媒體作為政府與公眾之間溝通的新渠道，沒有有效規范，使大量真假難辨的信息廣泛傳播，放大不穩定情緒和社會陷入恐慌，導致政府的公信力下降，無法有效組織公眾參與到自然災害的應急管理中。

完善我國公眾參與自然災害應急管理的幾點思考

強化公眾危機意識，提高公眾參與能力。公眾危機意識的強弱直接關系到自然災害的處理效果，因而在日常的生活中應首先培養和強化危機意識，對于潛在的危機，能夠提高警覺性和防范，對于即將發生的危機，能夠及時果斷地采取行動。要提高公眾的危機意識和防范意識，必須加強宣傳，普及自然災害相關的知識和應對方法：第一，政府應該建立起一個常態化的自然災害知識教育機制，并且向歐美和日本等發達國家學習相關的經驗，由政府主導編制有關防災減災和應急知識手冊向公眾免費發放。第二，要充分發揮新聞媒介和網絡的作用，通過多渠道宣傳，一方面讓公眾了解自然災害的危害，另一方面可以方便公眾通過多種途徑來獲取自然災害的信息和應對自然災害的方法。

其次，要提高公眾應對自然災害的能力，使公眾能夠從容面對自然災害，并能夠及時采取有效的行動減輕災害帶來損失。為此可以從三個方面著手：一是建立和完善應對自然災害的應急預案，用于指導政府和公眾在自然災害發生時做出緊急反應，協調行動，減輕災害造成的損失。二是要重視和有針對性地開展突發性自然災害應急避險的演練。一方面可以通過模擬逼真的災害情景，提高公眾應對災害的技能；另一方面，可以在不斷地演練過程中，檢驗應急管理預案，不斷改進和提預案的可行性。三是在學校和小區等人員密集地要配備齊全的消防設備，教育公眾操作使用消防工具，定期檢查消防設備是否完好和消除安全隱患，保持逃生通道的暢通。在自然災害面前，人抵御自然災害的能力是極其微弱的，但是可以通過提高自身應對自然災難的能力，減輕其造成的損失。

全社會具備良好的危機意識既是預防公共危機的前提，也是完善自然災害應急管理，增進社會安全的基礎。公眾只有具備了良好的危機意識，在自然災害發生時才能臨危不懼，及時有效地做出反應。只有不斷地提高公眾應對危機的能力，才能充分發揮出公眾參與自然災害應急管理的作用，做到臨“震”不亂。

提高公眾參與災害應急管理的專業性、協調性。政府部門針對自然災害成立的專門應急小組可給予公眾專業知識的指導，通過有效的指導使公眾對各種自然災害有基本的了解，提高公眾參與災害應急管理的能力，掌握基本的應急管理知識和急救技能，能夠對自然災害發生的各個階段有針對地采取有效的應急管理措施。讓公眾在參與自然災害的應急管理時，能夠有效地發揮自救與互助的作用，把握最佳的搶救時機，減少災害造成的不必要的損失，有計劃、有步驟地應對危機。公眾參與到應急管理中，連接起政府和公眾之間的信任紐帶，消除公眾不必要的心理恐慌，減少相信和參與傳播謠言以及在災害現場的各種不理性行為的發生。因此，政府部門與公眾的協調無疑是成功快速應對自然災害，解決危機的重要因素。政府應最大可能地調動社會資源，努力拓寬社會參與渠道，構建社會整體的危機應對網絡，實現對公共危機的協同治理。要達到二者間的相互協調，則更應側重于使公眾的有序參與自然災害應急管理中。政府部門作為自然災害應急管理的主體，對自然災害有全局的把握，因此，公眾在參與自然災害應急管理的過程中就要把握政策的走向，堅持政府的領導。政府應建立公眾參與應急管理的激勵獎勵機制，這樣能夠很好地降低公眾在公共危機后的失落感，不至于消除危機的成功與公眾的心理失衡形成巨大反差，更能激起災害后公眾重拾自我的信心。其次要建立起有效的信息溝通機制。只有加強信息共享和溝通，政府和公眾才能彼此信任，才能通力合作，共同促進自然災害應急管理的有序有效進行。為此要建立起一個多元的現代化信息平臺，方便和促進政府與公眾之間的信息共享和溝通，形成彼此信任的紐帶，協調政府與公眾的行動。

不僅如此，在自然災害應急管理的過程中，政府也要與媒體及時溝通，并考慮公眾需求，提供真實信息供其發布，作針對性報道。政府在自然災害應急管理的事前、事中、事后，建立起有序有效的公眾參與渠道，例如：事前利用電子政務平臺接收公眾的咨詢、建議，實時地向公眾公開應急管理的政策措施，征詢改進意見等。這樣，以便公眾能通過官方的平臺去獲得真實可靠的信息。現在我們的手機都會收到政府部門發來的氣象災害預警信息，衛生健康保健信息等。這一舉措可以很及時地為公眾提供危機防范知識，達到一定的預警目的。新媒體的開放互動特性拓寬了公眾獲取公共危機信息的渠道，以互聯網為代表的新媒體不但能使信息瞬間傳播，而且還能讓信息即時開放互動、高度共享。但新媒體的這些特點也弱化了政府作為信息把關人的作用，使未經證實的小道消息任意傳播，在一定程度上增加了社會的不穩定因素，增加了政府危機管理的難度。正所謂“謠言止于公信”，在自然災害發生后，應迅速建立起政府—媒體—公眾三者之間順暢的信息溝通路徑，使新媒體既能承擔起為政府及時發布真實信息的角色，又成為收集輿情、反映公眾呼聲的最佳渠道，實現政府與公眾之間良好的雙向溝通，強化彼此的信任。

結語

雖然政府作為應急管理的主體，但是我們所處的時代是一個前所未有的自然災害頻發的階段，光靠政府的力量來應對自然災害基本是不可能的。我們必須積極鼓勵公眾參與到自然災害的應急管理中，為公眾提供參與的路徑，協調與公眾的行動，才能有效地應對自然災害，減少損失。隨著我國對自然災害的應急管理能力不斷的提升，對公眾參與自然災害應急管理的重視和能力培養，必定會使公眾在未來的自然災害應急管理中發揮出更大的作用。

第二篇：赴美學習城市規劃的思考－淺談城市規劃的公眾參與

淺談城市規劃的公眾參與

——赴美學習城市規劃的思考

目前，我國城市規劃仍停留在封閉狀態，承襲了計劃經濟體制下政府包攬社會生活的一切方面的傳統管理模式，缺乏一個公眾參與的機制。大部分領導和規劃師只是在理論上承認公眾參與的重要性，但并沒有把公眾參與上升到城市規劃決策以至一切決策的最初出發點和最終目的高度上來，絕大多數的規劃決策由城市的主要領導人立項定案，使公眾難以關心和支持城市規劃與建設。盡管當前城市規劃過程已有一定程度的公眾參與，但僅是一種事后的、被動的參與，是初級階段的參與。然而在美國，公眾參與城市規劃理論與實踐經過數年的發展已傾于成熟，對我們探索適合我國國情的城市規劃公眾參與模式具有重要啟示。

一、公眾參與城市規劃的重要性和必要性

城市規劃的目標，是城市的建設與發展達到經濟發展、社會進步、環境優化的協調統一和最佳結合，使城市沿著可持續發展的道路健康邁進。城市規劃的著眼點，應該是城市廣大居民與自然的和諧，人們充分享受城市發展帶來的文明和優美環境。城市規劃的前瞻性、廣泛性、空間性、系統性、科學性、可操作性很強，涉及各行各業、千家萬戶的切身利益，以及經濟、文化、社會的協調發展。因此，必須認真貫徹“三個代表”重要思想，舉全社會之力，緊緊依靠廣大人民群眾，堅持以人為本，“情為民所系，利為民所謀”，真正讓人民群眾在城市規劃工作中當家作主，做到政府引導與專家指導相結合；專家參與與公眾參與相結合；政府管理與社區管理，專業管理與群眾管理相結合，讓公眾參與城市規劃工作的全過程。

1、公眾參與是構建節約型社會的需要。加快建設節約型社會是黨中央、國務院從全局和戰略的高度出發作出的一項重大決策。在實際生活中，一提到建立節約型社會，往往就會讓人聯想到節約用水、用紙、用電、用煤、用地等顯性節約，卻忽視了城市規劃這一隱性節約。城市規劃是一定時期城市發展的藍圖和總綱領，是城市各項建設和管理的“龍頭”，是保證城市土地空間和空間資源得以合理利用和城市各項建設得以合理安排的前提和基礎，因此從這個意義上講，城市規則的決策是歷史性決策，城市規劃的貢獻是歷史性的貢獻，城市規劃的遺憾和錯誤則是歷史性的遺憾和錯誤，造成的巨大浪費幾乎是不可彌補的。建立節約型社會應當首先從城市規劃做起，規劃上的浪費是最大的浪費，規劃上的節約是最大的節約。

2、公眾參與是城市功能變化的必然要求。城市的早期功能定位是“居住機器”的聚會場所，它向公眾提供生產生活的空間。顯然這種功能所要求的城市管理和規劃，只是建筑物和道路等的設計和布局，空間要素是城市管理關注的焦點。隨著實踐的發展和理論的進步，人們認識到城市不只是為公眾提供居所的物質空間，它還是公眾個體感情歸屬的精神空間。新的城市功能定位要求城市管理必須考慮人、空間和時間這三大要素。城市的現代化功能要求對城市的時空使用方式的管理，必須以給公眾帶來情感的樂趣為出發點。城市功能的變化表明，只有公眾才是城市生活的主體，因此，“只有公眾生活的熟悉的空間才是城市管理的真正基礎”，也正是在這種意義上，城市功能的變化要求公眾參與城市管理。

3、公眾參與是城市管理具有科學性的必然要求。目前我國大多數城市管理體制，仍是一種自上而下的集權管理體制，實行的是一套封閉式的審批模式。以城市規劃為例，城市規劃編制，一般是由城市政府或者規劃管理部門委托規劃設計部門編制。對于規劃的審批也是由規劃管理部門提設計要求，建筑部門做方案，交規劃管理部門初審，最后由分管城市建設的副市長審定并付諸實施。這種規劃編制、審批程序方法表面上看來無可非議，但從規劃的編制到實施，自始至終僅是少數幾個規劃設計人員和政府領導的事，使得城市規劃的科學性難以體現。少數幾個規劃師作為技術權威編制，某種程度上對城市未來的發展具有“生殺予奪”的權力。但城市規劃畢竟涉及技術、行政、經濟、社會等多個學科，涉及多部門、多主體的認可和協作，即使僅就規劃技術而言，也涵蓋了規劃理論、工程技術、空間美學等內容。任何規劃師竭盡畢生精力，也不可能成為規劃全才、通才，受專業和社會角色局限，編制規劃的規劃師團體也無法客觀獨立地處理好影響規劃的方方面面的復雜因素。因此應吸引多學科專家、多層次多部門人士參與規劃，為規劃獻計獻策，集思廣益，避免規劃脫離實際而造成的判斷失誤，使規劃結果更為科學和合理。國家建設部頒布，4月1日正式實施的《城市規劃編制辦法》就明確規定，城市規劃是保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一，編制城市規劃，應當堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的原則，應當考慮人民群眾需要，改善人居環境，方便群眾生活。

4、公眾參與是保障公眾利益實現的有效途徑。公眾是城市管理最直接的受益者。把城市建設、管理好，其根本目的是改善人們工作、學習、生活環境，提高人們的生活質量。公眾作為城市管理的“用戶”，就要求管理以人為本，創造美好的生活空間，必然對其“產品”的質量最為關心，在這一“產品”的生產過程中，公眾就會自發地進行質量把關，嚴格要求。近年來在城市建設中，開發和投資的多元化已形成氣候，打破原來由政府統包統攬的格局，而在舊城改造、道路兩側土地出讓等方面，廣大公眾最為關心。在實際運作過程中，從開發商角度來講，盡可能增大開發強度，甚至常以犧牲大多數公眾利益為代價，以求得開發利潤的最大化。這里除城市政府有嚴格政策和法規對開發商的行為加以規范外，公眾也會自發地關心城市的規劃建設，他們從公眾利益出發，對建筑物退讓“紅線”、造型、色彩、綠化、建筑、小品、環衛及配套設施都很關注，要求政府和執法部門盡可能對開發地段按詳細規劃要求實施。因此，公眾是保證城市建設按規劃要求進行以保障公眾利益實現的最可靠的捍衛者和監督者。

5、公眾參與是一種新的管理理念。在當前公共管理學界廣泛研究的新公共管理理論認為，國家的治理是一個上下互動的管理過程。它主要通過合作、協商、伙伴關系確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。公眾的價值觀念多元化，需求多元化、民主素質提高和民主意識、參與意識增強對政府提出了新的要求，并且隨著《行政許可法》的實施，還權于民的觀念更加深入人心，政府必須更加靈活、更加高效，具有較強的應變力和創造力，對公眾的要求更具有響應力，更多地使公眾參與管理。它要求政府官員及其他公共部門服務人員由“官僚”轉變為“管理者”，由傳統的“行政”向“管理”和“治理”轉變，提倡顧客導向，政府提供回應性服務，滿足公眾（顧客）的要求和愿望，提高服務質量，改善政府與社會的關系。作為管理公共事務的政府應具有回應性，它的基本意義就是公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文，在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。公眾參與恰如其分地闡釋了這種新的管理理念。

公眾參與實際上是國家的權力向社會的回歸，公眾參與的過程就是一個還政于民的過程。正如托馬斯·杰弗遜所說：“我不相信世上有比把權力放在人民手上更安全的作法。如果我們認為人民沒有足夠的智慧去行使這權力，解決的辦法不是把權力拿走，而是開啟他們。”公眾參與城市管理強調公眾對管理過程的決策、實施和監督，體現了政府和公眾之間的良好合作。公眾參與作為一種新的管理理念，將促使城市管理由上而下逐步向自下而上的轉變，最終達到兩種形式的平衡。

二、可借鑒的美國城市規劃公眾參與

在美國，城市規劃不是政府或設計師單獨的工作，而是經由公眾各方的共同努力以實現城市發展的重要事業，公眾參與是政府決策的重要步驟，并貫穿在城市規劃的全過程中。公眾參與就是在社會分層、公眾需求多樣化、利益集團介入的情況下采取的一種協調對策，它強調公眾(市民)對城市規劃編制管理過程的參與。它起源于美國、加拿大，最初是為了宣泄市民的“不滿”情緒，以穩定民心，保持社會安定，而后上升到尋求公眾政策，城市規劃制定、決策、管理民主化的高度。

美國城市規劃中公眾參與的行為，緣于聯邦政府要求市民參與政府對地方項目投資經費開支的決策。為了保證公眾參與的力度，聯邦政府將公眾參與的程度作為投資的重要依據，并制定了相應的法規。從1956年的聯邦高速公路法案，到70年代的環境法規，再到90年代的新聯邦交通法，對公眾參與城市規劃的程度、內容進行了不斷深化。

在美國的城市規劃體系中，非常重視規劃師的聯絡作用，強調在規劃的不同階段應該確定公眾參與的不同方式。美國城市規劃分為十個階段，依次為社區價值評價、目標確定、數據收集、準則設計、方案比較、方案優選、規劃細節設計執行、規劃修批、貫徹完成和信息反饋。不同規劃階段公眾參與的作用是不同的，一般認為市民在社區價值評價、目標確定、方案優選、規劃修批和反饋中起主要角色作用，而在其它階段起促進或支持作用。美國公眾參與規劃的方式多種多樣，常見的有問題研究會、鄰里規劃會議和機動小組等，而在市民起主要角色作用的規劃階段，主要是公眾會議，多以公眾評議和公眾聽證會展開。規劃方案在公眾聽證會進行公眾意見聽證，對規劃方案中意見分歧很大的問題，將責成規劃編制部門對其進行修改，并留交下一次聽證會繼續討論。最終的規劃方案交由城市規劃委員會、城市議會規劃委員會審閱表明態度，再由議會全會對其審查表決，規劃方案需獲三分之二以上的贊成票方能通過。在審查審批階段，亦同時伴有公眾會議。

例如：美國規則修建一條高速公路，由城市規劃委員會、市議會、公眾會議和聽證會等組成規劃決策實體，由特別小組、機動小組、企業團體和居民顧問委員會等通過問題研究會、鄰里會議、聽證會和比賽模擬等方式進行參與，規劃師起著激發公眾參與、選擇合適的參與方式、公眾教育和協調各方的利益等作用，《高速公路法》則作為規劃過程中的法律保障。最后在規劃執行中，由公眾聽證會和法院等作為成監督實體。整個規劃從決策到編制實施嚴格依照法定程序，不會因為城市領導個人的喜好或黨政的換屆選舉或某一集團的利益而受到影響，從而充分體現了最廣大市民的根本愿意和切身利益。再如：美國城市規劃法規定，在進行城市規劃和建設之前必須征求市民意見。大型城市基礎設施建設項目必須先做一個方案，表明性質和工程造價，在新聞媒體上公布，讓公眾發表意見，并備有替代方案。申報重要建設工程和開發區的項目需附有供公眾查詢的有關環境、社會、經濟利害沖突報告，建設許可文件必須張貼公布。為了在城市規劃中體現多數人的意志和利益，公眾可以自發成立協會，派駐代表參與監督城市規劃工作。個人、企業和協會對政府有關規劃工作的決定持有異議時，可向行政法官起訴，并且不需要付費。

概括起來，美國城市規劃公眾參與具有以下特點。第一，公眾參與具有法律保障。法律明確規定城市規劃過程中要有公眾的參與，沒有經過公眾討論、反饋的城市規劃是不能得到上級主管部門審批的。規劃如果被公眾反對，就必須修改。第二，參與方式多樣。美國公眾參與城市規劃的方式是多種多樣的，如各種手冊、會議和展覽會等等，從而使公眾全面、徹底地參與到規劃當中。第三，公眾參與面廣、程度深。美國的公眾參與不是表面形式上的幾個代表或利益團體參與，而是市民的普遍參與。公眾參與不僅體現在規劃編制的各個階段，還表現在規劃的審批和執行階段。尤其是在其執行階段，公眾可以對不合規劃要求的行為向法院或仲裁監督機構進行申訴。

三、我國城市規劃中公眾參與的現狀分析

我國的城市規劃已在公眾參與方面取得了一定進展。深圳、上海、天津等一些城市率先做出了有益的嘗試。但總的來說，城市規劃的“公眾參與”基本上還是處于決策已經批準后的實施階段的參與，即屬于較低層次的參與。我國公眾參與城市規劃就目前而言仍存在著許多不足，主要表現在以下幾個方面：

1、公眾參與群眾參與積極性不高。城市群眾的公眾參與活動，由于受市民自身環境、利益、性別、年齡、職業等條件的限制，除了一部分政府官員、專業人士和知識分子以外，其他群眾的參與熱情不高。尤其是外來人口，由于對當地的地理環境、歷史文脈、文化景觀不那么熟悉，感覺無從參與，參與少。公眾參與活動尚處于起步階段，普通市民規劃法律意識淡薄，認為只要不涉及自身眼前利益，不管城市規劃如何決策、編制、實施，都是事不關己。

2、公眾參與規劃普遍性不足。城市管理的目的是體現市民意識，并為市民服務。從這個意義上講，公眾是城市管理的主體，他們必須參與城市規劃工作的全過程。但由于諸多的原因，當前城市規劃中的公眾參與只是少數城市的“創新之舉”，大多數城市規劃的各項內容幾乎與公眾分離，常常成為極少數技術專家和領導封閉式自我意志的充分表現。這種封閉式、內向型的城市管理工作方式客觀上造成規劃不能同公眾對話，這樣，公眾連規劃是什么都不知曉，更談不上主動參與規劃了。同時，現有的公眾參與技術手段有限，涉及面不廣，再加上多數市民抱著多一事不如少一事的觀念，對事關每一個公民甚至子孫后代發展的規劃大事熟視無睹、漠不關心，最后對規劃決策產生影響的只是少部分人，這與真正意義上的公眾參與還有相當大的距離。當然造成這種公眾參與城市規劃普遍性不足除以上原因外，也與政府管理部門的工作不到位、輕視公眾的作用分不開。政府官員片面認為城市建設資金是由上級劃撥或自籌的，政府如何建設體現其“宏偉政績”的工程、向上級交代、向上級負責是第一位的，而把真正的城市主人——公眾放在了第二位。

3、公眾參與法律制度缺陷。依據《中華人民共和國憲法》的有關規定，人民依照法律規定有權通過各種途徑和形式，管理國家事務。城市管理作為政府的公共行政職能，涉及城鄉居民的日常生活和切身利益，公眾參與城市規劃決策的制定、實施和監督應該得到法律保障。但由于現行的法規中缺乏將公眾參與納入具體的城市規劃方案編制審批、規劃申請以及違章建設監督的程序中，公眾參與規劃在程序上的缺乏造成參與的隨意性。《中華人民共和國規劃法》第28條明文規定的僅僅是“城市規劃經批準后，城市人民政府應當公布。”也即批準后的參與，屬于較低層次的參與。最近實施的《城市規劃編制辦法》也僅僅規定的公眾參與這一基本原則。至今為止，我國還沒有一部從規劃決策到編制到審批到實施到監督的公眾參與的法律法規和實施細則。因此，公眾在獲取政府有關規劃信息、獲取有關規劃申請的情況和表達意見等方面沒有明確和暢通的制度渠道，因此在規劃方案與市民意愿相沖突、規劃實施遇阻時，不愿滿足于“象征性參與”的城市居民為表達自己對規劃建設意見時，常常會臨時自發地組織起來，到規劃管理部門尋求“說法”。這在實際上成為市民要求參與與自身利益密切相關的規劃決策的主要形式。這種參與形式的弊病是具有臨時突發性，往往干擾管理部門的正常工作秩序，不利于問題的解決，有時還伴隨發生違反國家法律的行為。這種現象充分表明政府為市民參與城市管理建立的制度渠道不能滿足市民的需求。

4、公眾參與管理效果欠佳。通過公眾參與活動，規劃部門從市民中采納了不少真知灼見，但是尚缺乏連續性和互動性。在公眾參與過程中，參與－反饋－再參與的機制沒有形成，一方面規劃部門沒有采取相應的措施向市民反饋其意見與建議是否被采納；對建議已被采納的市民，規劃部門也沒有對其作出適當的獎勵，鼓勵激發其再參與；另一方面市民幾乎沒有比較正式的再參與機會，并且在自己利益被損害忍無可忍時到規劃局上訪，而這種上訪與再參與達到的效果相差甚遠。公眾參與缺乏連續性和互動性，參與采取問卷調查的形式，幾乎是一個單向過程，參與也似乎成為一種變相的“收集資料”，而這些資料在實際規劃中所占的分量又微乎其微。公眾參與沒有貫穿城市規劃與管理的整個過程，而僅是集中在方案出來以后，或者某些違章建筑已建成之后。

四、建設有中國特色的城市規劃公眾參與模式

1、城市規劃公眾參與的主體。

我國城市規劃的公眾參與涉及到四種主體，即普通市民、利益團體、規劃人員和政府官員。普通市民是具有不同價值觀和目的的群體，他們中許多人不但難以考慮與其不直接有關而又高度概括的目標，而且很難想象超越直接經驗范圍以外的遠期景象；利益團體對各種信息掌握得較多，對規劃決策的潛在影響也能夠做出技術性的判斷，但是他們為了實現自身利益往往不會考慮由此帶來的對外部經濟的影響；規劃人員是從技術角度按照規劃的原則、規范和標準，對城市的各種利益、需求和問題進行分析、比較、論證，運用各種技術手段提出解決問題的綜合方案供政府和業主的決策和選擇；政府官員是決策者，他們確定規劃目標、選擇規劃方案、落實建設資金、組織施工隊伍，通過財政、稅收、行政手段去平衡各種集團的矛盾。

普通市民：維護權益，減少糾紛。對于一般市民而言，他們更愿意參加與其利益直接相關的規劃活動，如在社區改造中防止后來開發的項目對其現有居住條件帶來不利影響，如阻隔視線、遮擋陽光、噪聲侵擾、強占綠地等。當然，如能夠改善其居住環境市民更歡迎。市民參與的目的是為了保證規劃的決定與他們價值和目的一致，使他們的既得利益不受侵犯從而減少規劃實施時的障礙。然而,市民公眾參與對抽象的、概括的、遠期的規劃問題效果不佳，所以在組織市民參與時，規劃技術人員必須給予充分的知識準備和正確引導。

利益團體：干預規劃，謀求尋租。利益團體參與規劃則更多的是為了尋租行為，即以開發投資為籌碼，改變甚至操縱規劃以謀求超額利潤。財力雄厚的大地產商抓住城市建設資金短缺這一弱點，經常漫天要價、為所欲為，極大地損害了城市規劃的尊嚴、危害了城市的整體利益。在決策中應該正確區分“公意”與“眾意”，千萬不要被小集體利益所蒙蔽。

規劃人員：界定目標，維護尊嚴。社會分層導致規劃技術人員很難正確、全面地了解公眾的需求和價值觀。對于規劃人員而言，通過公眾參與來判別、選擇發展中所面臨的問題，預測、展望發展中將遇到的問題，為科學地界定規劃目標提供必要的依據。但是，也不排除規劃人員利用市民參與來抵制政府的行政干預，以保護自己的規劃理想、維護規劃學科的尊嚴。

政府官員：交流信息，溝通百姓。對于政府而言，通過公眾參與既可以使政府與公眾之間保持暢通的信息渠道，增加市民的信任，又能傾聽群眾反饋的信息，使決策更趨公正、合理。隨著社會主義民主制度的不斷完善，這種形式的公眾參與會更加普及。當前在編制城市總體規劃過程中舉辦總體規劃方案的展覽和展示以征求社會各界的意見，其作用就在于通過公開政府決策、征求公眾意見以達到交流信息、溝通百姓的目的。

2、城市規劃公眾參與的三個階段。

美國公眾參與城市規劃的成功經驗值得我們學習借鑒，但不能照搬照抄，畢竟我國公眾參與的條件與美國不同。首先是長期的中央集權思想根深蒂固；其次是我國公眾受教育水平相對較低。因而我國城市規劃公眾參與的范圍和深度是個逐步擴大和增加的過程。

在目前公眾參與的初期階段，規劃重點應放在規劃知識的普及和傳播上，讓公眾、開發商和政府官員真正了解規劃的實質。公眾參與的主體應以專業人士為主，尤其是高校和研究機構的相關專業教師、研究人員和學生。他們作為學者，能用比較理性的眼光分析規劃的利弊。同時注重調動媒體輿論的力量，這往往能使決策者或開發商的個人利益讓位。可以通過專家會議、媒體報道等形式進行參與，參與組織主要是規劃師組織的專業人土團體、電視臺等，這一階段實際上是公眾參與的萌芽階段。

當公眾對規劃有一定認識時，規劃師可以嘗試擴大公眾參與的范圍，由公眾選出社區代表，參與規劃的編制和決策。規劃師組織各種座談會、展覽會，編制各種手冊、目錄等方便公眾參與。參與組織以社區代表委員會、專業人士團體為主，并選擇一些效果好的地區為參與立法試點，這一階段為公眾參與的發展階段。

第三階段則是公眾參與的成熟階段，將公眾參與規劃進行立法，要求規劃的審批應有規劃對公眾意見的處理目錄。公眾參與方式多種多樣，有討論會議、圖形模擬展覽會等，參與的深度也從規劃的編制階段過渡到規劃決策和實施的階段。在這一階段，公眾參與的組織也多種多樣起來，可以是社區特別小組、居民顧問委員會等等。

3、城市規劃公眾參與的程序建議。

城市規劃初步草案──向市民公布。城市規劃編制機構做出編制規劃的決定，必須在全市范圍內公開宣布，使公眾參與開始進入規劃程序中。公開宣布方式可以有以下幾種：在城市主要報紙上刊登公告，向城市住區發放通知單和宣傳冊。公布的內容應該有：規劃地域區位、規劃項目名稱、性質以及編制規劃的正式決定。

規劃方案形成階段──市民意愿調查。市民意愿調查所采用向市民發放填寫調查表的方式征求公眾意見。對公眾的意愿運行調查和摸底。把公眾的意愿帶入規劃草案之中，使規劃方案與公眾利益一致。

規劃方案及初步成果成階段──公眾評議。這是市民參與城市規劃的重要階段之一，規劃方案及初步成果完成后，形成圖紙、文件，規劃綱要，應吸引市民參與規劃討論。可采用現場接待，征求意見，亦可向社會公開展示，設立意見和收集反饋后進行取舍工作。

規劃成果審查階段──公眾聽證會。目前規劃成果審查制度還不盡完善，既邀請專家、學者組成的評委會集中評審，又由規劃管理者來定奪，這樣規劃，公眾的利益就會被忽視。所以在規劃成果審查階段，應由規劃成果評審機構與市民或市民代表來共同參與成果的審定，由全體城市居民來決策自己的城市規劃。

規劃成果完成階段──公眾展示會。為了極大地方便市民了解城市規劃，規劃成果展示盡量采用直觀易懂的形式：包括模型、表現圖、照片、詳細的文字說明等。

規劃實施監督階段──設置仲裁機構。除現有的城市規劃管理機構、設計研究機構、決策咨詢機構外，還應設專門的城市規劃仲裁機構。通過常設的仲裁機構使公眾投訴有門，避免規劃管理部門腐敗。當今，城市規劃已成為我國政府干預社會發展的重要手段，城市管理者已經從消極管理城市轉向積極經營城市。這種情況下如果沒有約束機制，那么“規劃不如領導一句話”的命運將在所難免。城市規劃仲裁機構應具備法院性質，如果政府違法也應追究相應責任，給參與中的正當權力以法律保護，否則，百姓會逐漸喪失參與的熱情。

4、城市規劃公眾參與的其他措施建議。

——加強公眾教育。我國公眾參與規劃的根本問題是公眾教育問題，為了使公眾在參加規劃時充分發揮作用，必須設立相應的機構，對選舉出來的機構代表、工商界領導、政府官員，應當對其組織專門的講座，對他們系統地進行規劃知識的教育。規劃管理部門應組織更廣范圍的群體進行規劃學習考察。同是，城市規劃意識深入人心是個漸進的過程，為了達到此目的，必須比過去花費更多的人力和財力。

——提高規劃師素質。我國城市規劃過程中，規劃人員的作用貫穿始終，其素質直接決定了規劃質量的好壞。我國規劃人員普遍存在的問題是過于偏重物質規劃和圖紙設計外形，而忽略了規劃城市的社會、經濟屬性，忽視了規劃的“公平性”，這使得在實際工作中產生了許多錯誤。因而，規劃人員首先應注重自身專業理論素質的提高。

——放權規劃管理。公眾參與和政府分權是共生的，管理權限下放實質上為公眾參與提供了可能性，真正的公眾參與在于政府把某些原來由政府包辦的社會功能下放或“交還”給社會。在社會主義市場經濟條件下，政府必須轉變職能，簡政放權，把其所包攬的社會管理權歸還給社會，實行 “政社分開”。政府只能通過規劃決策、管理權力下放和立法才能保障公眾參與的實施。

——政務公開和透明。公開和透明是公眾參與的前提條件，城市規劃管理應對社會和公眾有更大的開放性，要以法的形式賦予公民獲得公務活動公開的主體權利。政府應及時公布有關規劃的政策、法規和管理程序，提供公眾規劃技術，增進公眾在城市規劃的知情權、參與權和管理權，廣泛吸引公眾參與現代城市管理。只有把民主決策、民主管理和民主監督等各項原則貫徹到城市規劃管理全過程中來，才能真正實現“人民城市人民管”，實現城市管理的現代化。

——增強公眾參與法律保障。隨著社會主義市場經濟體制的建立和城鎮化進程的加快，1990年實施的《城市規劃法》的一些規定已不適應形勢發展的需要，亟需修訂完善。還應當制定操作性較強的公眾參與城市規劃全過程的具體實施細則。內容規定在城鄉規劃編制中，應當充分聽取公眾和有關部門的意見，健全專家咨詢制度，強化規劃的強制性和嚴肅性。城鄉規劃許可要嚴格規劃審批規則和程序，建立健全規劃公示制度，減少規劃許可的自由裁量權，保證規劃許可公開透明、高效便民。切實解決任意修改規劃強制性內容、隨意修改規劃許可條件等以權謀私問題。

——完善公眾參與機制。應充分發揮人民代表大會的代議作用，在城市總體規劃送審前，應先經人民代表大會審批，由于人民代表是由市民選舉產生，他們對總體規劃的審議是一種代表性的公眾參與，公眾通過人民代表或政協委員對城市發展提出建議；其次，在城市規劃管理部門采用專家組咨詢的方式，因為專家來自各行各業，所以各種不同利益的專業意見可得以反映；第三是社區組織是公眾參與發展決策的主體。目前，我國的社區組織(居委會)實質上是政府在基層的延伸和代表，還不是獨立的非政府組織。從美國公眾參與的歷史發展來看，一個獨立于行政組織之外的、又受法律保護和支持的、由關心城市建設的公眾組成的團體其參與力度最大，代表市民的利益最為真實。因此可改革居委會為參與城市規劃管理的非行政機構——“社區參與和發展委員會”，使其擁有一定的決策、管理權限和法律支持，代表各個階層公眾的價值觀和利益，參與政府規劃決策、管理。

五、結束語

公眾參與不僅是社會公平的需要，也是經濟發展的需要和城市提高競爭力的需要。它既需要規劃人員、政府、開發者和公眾等社會各利益群體的共同協調和努力，更需要從全民意識和法制角度上保證規劃的科學性和有效性。規劃部門組織赴美參觀學習城市規劃是一個良好的開端，讓更多的人了解到先進的規劃理論和實踐成果，此后可將學習的群體從政府逐步擴大到規劃人員、開發者和普通市民，除出國學習外，還可到其他省市、區縣交流學習，從而讓更為廣泛的公眾參與到城市規劃中來，尋求建立中國式的有效公眾參與方式，不斷促進規劃事業健康發展。

第三篇：自然災害應急管理辦法

廣東大唐國際肇慶熱電有限責任公司

自然災害應急管理辦法

第一章 總 則

第一條 為了規范廣東大唐國際肇慶熱電有限責任公司（以下簡稱肇慶熱電公司）自然災害應急管理工作，依據《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《生產安全事故應急預案管理辦法》制定本辦法。

第二條 本辦法適用于肇慶熱電公司自然災害應急管理工作。

第三條 自然災害應急管理的工作原則： 以人為本，關愛生命。

(二)預防事故與應急救援相結合。(三)統一領導，分級負責。

第二章 組織機構及職責

第四條 應急指揮機構及職責

（一）應急指揮機構 1應急指揮部 組長：總經理

副組長：主管基建領導 應急救援管理辦公室

辦公室設在安全監察部，負責本預案的執行和日常管理工作。應急處臵工作組

（1）運行響應應急組：由發電部人員組成。（2）繼電保護專業應急組：由工程設備部繼電保護專業組成。

（3）電氣專業應急組：由電氣運行準備人員、工程設備部專業點檢組成。

（4）公用系統應急組：由發電部化學專業、工程設備部專業點檢組成。

（5）機務專業應急組：由機務運行準備人員、工程設備部專業點檢組成。

（6）熱工專業應急組：由工程設備部熱工人員組成。（7）物資保障應急組：由計供部組成。

（8）后勤、醫療保障組：由總經理工作部組成。（9）消防救援組：由保安隊員組成。

（10）安全保障組：由公司三級安全網絡組成。（11）保安救援組：由保安隊組成。

（12）通訊保障組：由工程設備部繼保專業組成。

（二）應急指揮機構的職責 1 領導小組職責

（1）發布和解除應急救援命令和信號；（2）組織指揮救援隊實施救援工作；

（3）向上級匯報突發事件的情況，必要時向有關單位發出救援請求。應急救援辦公室的職責

（1）負責組織本應急預案的編制、修訂及審核；（2）負責組建應急救援專業隊伍，并組織實施和演練；（3）檢查督促做好預防措施和應急救援的各項準備工作。應急處臵工作組及職責

（1）運行應急組：負責調試期間事故運行方式調整和安全措施落實。

（2）繼電保護專業應急組：負責全廠端子箱、控制箱、保護及自動裝臵的應急處理。

（3）電氣專業應急組：負責全公司電氣設備應急處理。（4）公用系統應急組：負責所轄區域內的危急事件處理。

（5）機務專業應急組：負責所轄區域內的雨水泵房、補給水泵房、循環水泵房等異常處理，負責所轄區域內各潤滑油站的異常處理。

（6）熱工專業應急組：負責室外端子箱、保護室、電子間所轄區域內的異常處理。

（7）物資保障應急組：負責物資的儲備和供給。（8）后勤、醫療保障組：負責車輛、醫療、食物、衛生方面的及時服務和供給，做好生活區的異常情況處理。

（9）消防救援組：充分發揮裝備的優勢，打好攻堅戰。

（10）安全保障組：負責監督異常情況處理時各項安全措施的執行，防止人身事故的發生。

（11）保安救援組：負責搶險、救災、人員疏散和安臵、維持現場秩序、安全警戒裝臵的設臵工作。

（12）通訊保障組：負責全公司內部和對外的通信聯系。第五條 各部門及參建單位應建立健全自然災害應急救援組織體系。各級單位安全生產第一責任人為本單位應急救援工作負責人，相應部門負責應急救援的具體實施，其它各有關部門應按應急救援預案要求分工配合開展工作。

第三章 應急預案編制

第六條 應當根據法律、法規、規章和上級單位的應急預案以及《生產經營單位安全生產事故應急預案編制導則》（GB/T 29639-2013），結合本單位的危險源狀況、危險性分析情況和可能發生的事故特點，制定相應的應急預案。

第七條 編制的應急預案應按照針對情況的不同，分別編制綜合應急預案、專項應急預案和現場處臵方案。編制的綜合應急預案、專項應急預案和現場處臵方案之間應當相互銜接，并與上級單位的應急預案相互銜接。

（一）存在風險種類多、可能發生多種事故類型的，應當組織編制本單位的綜合應急預案。

（二）對于某一種類的風險，各單位應當根據存在的重大危險源和可能發生的事故類型，制定相應的專項應急預案。

（三）對于危險性較大的重點崗位，各單位應當制定重點工作崗位的現場處臵方案。

第八條 急預案的編制應當符合下列基本要求：

（一）符合有關法律、法規、規章和標準的規定；

（二）結合本單位的安全生產實際情況；

（三）結合本單位的危險性分析情況；

（四）應急組織和人員的職責分工明確，并有具體的落實措施；

（五）有明確、具體的事故預防措施和應急程序，并與其應急能力相適應；

（六）有明確的應急保障措施，并能滿足本單位的應急工作要求；

（七）預案基本要素齊全、完整，預案附件提供的信息準確；

（八）預案內容與相關應急預案相互銜接。

第四章 應急預案的評審和發布

第九條 編制的應急預案應組織有關人員和專家進

行評審，評審應當形成書面紀要并附有專家簽字。

第十條 參加應急預案評審的人員應當包括應急預案涉及的政府部門工作人員和有關安全生產及應急管理方面的專家。

第十一條 應急預案的評審應當注重應急預案的實用性、基本要素的完整性、預防措施的針對性、組織體系的科學性、響應程序的操作性、應急保障措施的可行性、應急預案的銜接性等內容。

第十二條 應急預案經評審后，由應急預案編制單位負責人簽署發布。

第五章 應急預案登記與備案

第十三條 安全監察部應建立本公司的應急預案臺賬，并根據應急預案修訂情況及時更新。

第十四條 編制的應急預案報送安全監察部和有關部門備案。

第十五條 編制的應急預案按照屬地管理原則報縣級以上地方人民政府安全生產監督管理部門和有關主管部門備案，同時報上級單位安全管理部門。

第十六條 應急預案報地方人民政府備案時，應當提交以下材料：

（一）應急預案備案申請表；

（二）應急預案評審或者論證意見；

（三）應急預案文本及電子文檔。

第六章 應急預案的實施

第十七條 安全監察部應采取多種形式開展應急預案的宣傳教育和培訓，普及安全事故預防、避險、自救和互救知識，提高全體員工應急處臵能力。

第十八條 安全監察部應制定預案演練計劃，并結合事故預防重點每年至少組織一次綜合或專項應急預案演練，每半年至少組織一次現場處臵方案演練。

第十九條 安全監察部在應急預案演練結束后，應組織有關人員對預案演練效果進行評估，分析存在的問題，提出對預案的修改意見。

第二十條 安全監察部至少每三年對應急預案修訂一次，預案修訂情況應有記錄并歸檔。

第二十一條 有下列情形之一的，應急預案應當及時更新或修訂：

（一）當人員發生發生較大變化的；

（二）生產工藝和技術發生變化的；

（三）周圍環境發生變化，形成新的重大危險源的；

（四）應急組織指揮體系或者職責已經調整的；

（五）依據的法律、法規、規章和標準發生變化的；

（六）應急預案演練評估報告要求修訂的；

（七）應急預案管理部門要求修訂的。

第二十二條 應急預案修訂后，應當及時向有關部門和上級單位單位報告應急預案的修訂情況，并按照有關應急預案報備程序重新備案。

第七章 自然災害分析和分級

第二十三條 根據生產特點和危險分析，確定以下作業為重大危險因素監控對象：

（一）高邊坡開挖開挖。

（二）深基坑施工。

（三）大模板施工、腳手架施工。

（四）易燃易爆物品運輸、存放、使用。

（五）大件運輸、大型設備制造及大型金屬結構制安。

（六）特種設備的安拆、運行。

（七）大件起重吊裝施工。

（八）場內交通運輸。

（九）大型電力生產設備運行；高壓配電系統安裝、調試。

（十）組合場堆放地。

（十一）其它

第二十四條 自然災害按照傷亡人數分為特別重大事

故、重大事故、較大事故、一般事故四級。

（一）死亡30人及以上，或者100人及以上重傷的為特別重大事故。

（二）死亡10－29人，或者50人以上100人以下重傷的為重大事故。

（三）死亡3－9人，或者10人以上50人以下重傷的為較大事故。

（四）死亡1－2人，或者10人以下重傷的為一般事故。

第八章 應急響應

第二十五條 自然災害發生后，事故或災害發生單位應立即啟動應急預案，控制事態擴大或升級，同時按程序向安全監察部報告，安全監察部根據自然災害的等級確定相應的應急響應級別，并匯報應急指揮部。

第二十六條 自然災害應急救援工作遵循分級響應原則，根據自然災害的等級確定相應的應急響應級別。

（一）特別重大和重大事故應急響應（I級響應）特別重大和重大事故發生后，事故發生單位或部門應立即安全監察部報告。安全監察部根據自然災害的等級確定相應的應急響應級別，并匯報應急指揮部。

應急指揮部在接到報告后立即啟動應急預案，并組織

人員趕赴現場，同時向分公司、當地安全監督管理局和其他有關部門匯報，并續報新情況。

（二）較大事故應急響應（II級響應）

較大事故發生后，事故發生單位或部門應立即安全監察部報告。安全監察部根據自然災害的等級確定相應的應急響應級別，并匯報應急指揮部。

應急指揮部應在接到報告后立即啟動應急預案，并在1小時內向分公司、當地安全監督管理局和其他有關部門匯報，并續報新情況。

（三）一般事故應急響應（III響應）

一般事故發生后，事故發生單位或部門應立即安全監察部報告。安全監察部根據自然災害的等級確定相應的應急響應級別，并匯報應急指揮部。

應急指揮部應在接到報告后立即啟動應急預案，并在1小時內向分公司、當地安全監督管理局和其他有關部門匯報，并續報新情況。

第二十七條 應急響應結束

當應急救援措施使事故和災害現場得到有效控制，導致次生、衍生的隱患消除后，應急響應結束。

第九章 后期處臵

第二十八條 善后處理

應急響應結束后，事故及災害的發生單位應做好防治和消除環境污染等工作。

安全監察部、工程設備部、物資供應部等部門應協助事故發生單位妥善做好事故或災害善后處理工作。同時全面開展安全檢查，消除事故隱患。

第二十九條 調查與總結

事故發生后應按照“四不放過”原則，安全監察部分析安全事故或自然災害的起因、性質、影響、責任，并對應急救援工作進行總結，改進應急管理工作方法。

第三十條 信息發布

事故發生后，安全監察部按照實事求是、及時、準確的原則及時進行發布事故信息。

第三十一條 信息發布的內容主要包括：安全事故或自然災害的性質、原因、過程、責任分析、防范措施等。

第十章 應急保障

第三十二條 應急組織及人員

各級單位應建立應急管理領導小組和應急救援管理機構，明確職責、分工和聯系方式；應成立應急領導小組，組建應急救援隊伍，公告應急響應期間內外部聯系單位、聯系人員和聯系電話。

第三十三條 應急預防

各級單位應通過各項安全管理措施和安全技術等手段，盡可能防止各類事故的發生，并通過預先采取各項預防措施，如從項目安全規劃、選址、減少危險物品存放量、加強教育等方式加強各項應急預防工作。

第三十四條 應急設備物資及資金

各級單位應準備用于應對自然災害的設備和醫療衛生、生活必需品等物資，保證善后資金。應配備必要的應急救援器材和設備，及時維修保養。

第三十五條 應急宣傳和培訓

各級單位應開展應急救援宣傳和培訓，提高員工面對緊急情況時的應急處臵能力。

第十一章 附則

第三十六條

本規定由安全監察部負責解釋。第三十七條

本規定自頒布之日起執行。

第四篇：自然災害應急預案

自然災害應急預案

在我們的學習、工作或生活中，有時會出現一些意料之外的事件或事故，為了減小事故造成的危害，很有必要提前準備一份具體、詳細、針對性強的應急預案。優秀的'應急預案都具備一些什么特點呢？以下是小編精心整理的自然災害應急預案，僅供參考，大家一起來看看吧。

自然災害對人類社會所造成的危害往往是觸目驚心的。我們這個地區面臨的自然災害主要有：地震、龍卷風、水災、雪災、冰雹、雷擊等。為確保破壞性自然災害發生后，能夠迅速有效地開展救災行動，最大限度地減輕災害后造成的損失，本著以人為本的工作原則,把保障師生生命財產安全作為應急工作的出發點和落腳點,結合我校實際特制定本預案。

一、應急機構及其應急行動

（一）學校救災領導小組

組長：校長副組長：副校長成員：各科科長

（二）救災領導小組的應急行動

1、掌握災情，制定救災對策。

2、向上級匯報災情。

3、組織全校教職工參加搶險救災行動。

4、根據災情的發展，請求有關部門進行支援。

二、發布災害預報時的應急反應

當發布自然災害預報時，臨時應急行動如下：

1、召開救災指揮部會議。加強監視，隨時報告異常現象，做好臨時預報。

2、根據災情發展情況，組織學生疏散。

3、加強對實驗室、圖書館、主控室等重要部門、場所的安全保衛工作。

4、加強自然災害知識的宣傳，及時平息各種謠言和誤傳。

5、對易燃、易爆、毒氣、疫病等自然災害源進行檢查，進行必要的處理。

6、做好災后應急的準備和必要的物資、資金儲備工作。

7、采取強制措施，保持學校秩序穩定。

三、發生嚴重破壞性災害應急反應

（一）由救災領導小組迅速組建救災行動小組并指揮開展工作。

救災行動小組分成五個小組。

①搶險救災組：全校青壯年教職工；

②醫療救護組：學生科、教務科、校醫；

③治安保衛組：校園管理組成員、保安；

④生活安置組：總務科、工會；

⑤通信聯絡組：辦公室。

（二）救災行動小組職責

1、搶險救災組：搶救被壓人員，排除險情。迅速組織力量對重要設施進行排險、搶修，盡量避免自然災害的擴大，防止水災、火災、毒氣泄漏事件的發生蔓延。

2、醫療救護組：開展救護、防疫工作。

3、治安保衛組：加強學校治安管理，保衛要害部門。

4、生活安置組：安置師生，提供食品、飲用水、帳篷、防寒衣物以及其它生活必需品。特別做好孤、幼、殘人員的安置及死難者的善后工作。

5、通信聯絡組：負責通信聯絡保證信息暢通。

第五篇：自然災害應急預案

貴州省清鎮至織金公路土建工程施工

第七合同段

(YK44+140-K51+700)

防自然災害應急預案

龍建路橋股份有限公司廈蓉高速貴州境 清鎮至織金段第七合同段項目經理部 防自然災害應急預案

一、總則

1、編制目的

建立健全應對突發重大自然災害緊急救助體系和運行機制，保障員工的生命安全和降低公司的財產在自然災害中所受的損失，減少自然災害帶來的環境污染，規范緊急救助行為，提高緊急救助能力，迅速、有序、高效地實施緊急救助，最大程度地減少人民群眾的生命和財產損失，維護災區社會穩定。

2、編制依據

依據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國氣象法》、《國家突發公共事件總體應急預案》和國家有關救災工作方針、政策和原則，制定本預案。

3、適用范圍

適用于本項目工程施工區域發生的水旱災害、臺風、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災害，火山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，森林草原火災和重大生物災害等自然災害及其他突發公共事件達到啟動條件的事故或事件。

4、工作原則 1）、以人為本，最大程度地保護員工的生命和財產安全。2）、統一領導，分級管理，部門密切配合，分工協作，各司其職，各盡其責。

3）、依靠員工，充分發揮職工群眾抗災救災的作用。

二、組織指揮體系及職責任務

1、項目部成立自然災害應急工作組： 組

長：崔喜友 副組長：寧亞軍

組

員：李雙龍

宋國軍

宋偉民

戚克利

李萬軍

劉洪宇

應急工作組下設內外聯絡組、現場人員救護組、現場財產搶救組和疏導警戒組，應急工作組下設辦公室在安全保衛部，負責應急相關的日常工作。

2、職責

1）、應急組長負責保障事故救援和應急培訓演練所需的經費；負責發生事故后應急救援的總策劃與指揮工作。2）、組長負責組織應急計劃的演練，并在事故發生時執行總指揮的決策。

3）、應急救災領導小組成員按各自的職責分工承擔相應任務,負責日常的安全意識和應急準備的培訓，在事故發生時參加應急救援。

3、應急準備與響應

1、預警預報與信息管理

1）、根據有關部門提供的災害預警預報信息，及時對可能受到自然災害威脅的施工區域做出災情預警。

2）、根據災情預警，自然災害可能造成嚴重人員傷亡和財產損失，大量人員需要緊急轉移安置或生活救助，項目部應做好應急準備或采取應急措施。

2、災情信息管理

1）、對災害發生的時間、地點、背景，災害可能造成的危害（包括人員受災情況、房屋倒塌等損壞情況及造成的直接經濟損失），已采取的救災措施和災區的需求，要及時向當地政府有關部門和上級主管部門及時報告。2）、災情信息報告時間

災情初報。對公司經營或施工區域突發的自然災害，凡造成人員傷亡和較大財產損失的，應在第一時間了解掌握災情，及時向當地（市級）民政部門報告初步情況，最遲不得晚于災害發生后２小時。

3）、災情續報。在重大自然災害災情穩定之前，須執行２４小時零報告制度。特大災情根據需要隨時報告。4）、災情核報。在災情穩定后，公司（項目部）積極協助當地民政部門進行災情數據搜集，核定災情。

三、啟動條件 出現下列任何一種情況，啟動本預案。

1、在項目部施工區域內，發生水旱災害，臺風、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，森林草原火災和重大生物災害等自然災害.2、發生５級以上破壞性地震，造成人員傷亡或需緊急轉移安置時。

3、當地政府決定的其他事項。

災害發生后，項目部要根據災情，按照分級管理、各司其職的原則，啟動相關層級和相關部門應急預案，做好受災職工緊急轉移工作，做好抗災救災工作，及時掌握、做好災害監測、災情調查、評估和報告工作，最大程度地減少職工生命和財產損失。

四、啟動程序、響應措施及響應終止

1、在項目部工程施工區域內，發生災情后２４小時內，項目部派出工作組趕赴災區慰問受災職工，核查災情，了解救災工作情況，了解各工區的救助能力和需求，指導開展救災工作，調撥救災款物。

2、在施工工地災情和救災工作穩定后，按照當地政府決定終止響應。

3、信息發布

4、信息發布堅持實事求是、及時準確的原則。要在第一時間向上級主管部門和當地政府報告災情，并根據災情發展情況做好后續信息發布工作。

5、信息發布的內容主要包括：受災的基本情況、抗災救災的動態及成效、下一步安排、需要說明的問題。

6、災情穩定后，立即組織災情統計，建立因災倒塌房屋等財產損失臺賬。在災情穩定后１０日內災害損失情況報上級主管部門和 當地政府民政部。

五、應急資源

1、經費保障

項目部落實對自然災害應急處置經費，建立應急經費快速撥付機制.2、物資準備

1）、項目部建立處置自然災害的物資和應急能力儲備。2）、公司物資部制訂應急物資儲備目錄，提出應急物資儲備計劃，落實物資儲備，財務部門負責落實物資儲備費用。物資儲備種類包括：救助設備和器材和應急設施。3）發生自然災害時，項目部根據應急處置工作需要，調用儲備物資。應急儲備物資使用后要及時補充。整合各部門現有救災儲備物資和儲備庫規劃，分級、分類管理儲備救災物資和儲備庫。

3、控制要求 1）、項目部建立救援預備隊伍, 每年組織一次救援預備隊伍培訓，提高其應對自然災害的能力。

2）、災害多發地區，根據災害發生特點，項目所在地應適時地組織演習，檢驗并提高應急準備、指揮和響應能力，充分發揮應急作用。

3）、大力宣傳災害知識，宣傳災害應急法律法規和預防、避險、避災、自救、互救、保險的常識，增強職工的防災減災意識。

4、名詞術語解釋

1）、自然災害：指給人類生存帶來危害或損害人類生活環境的自然現象，包括洪澇、干旱災害，臺風、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災害，火山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，風暴潮、海嘯等海洋災害，森林草原火災和重大生物災害等自然災害。

2）、災情：指自然災害造成的損失情況，包括人員傷亡和財產損失等。

3）、災情預警：指根據氣象、水文、海洋、地震、國土等部門的災害預警、預報信息，結合人口、自然和社會經濟背景數據庫，對災害可能影響的地區和人口數量等損失情況作出分析、評估和預警。