第一篇：試論中國政府社會管理中的公眾參與問題

試論中國政府社會管理中的公眾參與問題

劉超 胡偉

【內容摘要】中國社會重大而深刻的變化使得原有政府社會管理體制處于難以為繼的境地，推進社會管理體制改革，加強公眾參與成為黨和國家的重要政策選擇。在此背景下，中國政府社會管理中的公眾參與應在借鑒國外先進經驗的同時，認真分析目前存在的問題，從而找出發展的思路和對策。國外公眾參與社會管理的模式主要有美國模式、北歐模式和委內瑞拉模式，它們雖然各有不同，但其共同經驗在于發達的社會民主、一定的經濟文化條件和獨立的公民社會組織。目前,中國公眾參與社會管理存在的主要問題有公眾參與的物質文化基礎薄弱，制度供給不足，組織化程度偏低，公眾參與能力不足和公眾參與受到來自政府官員的較大影響等。基于此，加強公眾參與社會管理的思路與對策在于充分發揮黨對公眾參與社會管理的組織和領導作用，促進科學發展，加快制度建設，培育社區和非政府組織，加強公眾教育等?！娟P鍵詞】科學發展觀，政府社會管理，公眾參與

一、問題的提出

進入新世紀，隨著改革開放的進一步深入和社會主義市場經濟的進一步發展，中國社會發生了許多重大而深刻的變化，社會管理領域出現了許多新情況和新問題，使得原有政府大包大攬的社會管理模式面臨諸多困難，處于難以為繼的境地。加強社會管理成了一項重大而緊迫的任務。

（一）社會管理的任務加重近三十年來，在不斷深化的社會主義市場經濟改革過程中，中國政府職能急劇轉變，原有以單位體制為主要特征的社會管理體制趨于解體，戶籍制度改革啟動，人員流動加速，職業轉換加快，這些新情況新問題的出現在賦予社會以生機和活力的同時，也給政府社會管理帶來了許多棘手的新問題。主要表現在一些難以控制、管理不到的社會成員和社會組織的大量出現，越來越多的人從原來的單位中游離出來，由“單位人”變成“社會人”。這些人的成分比較復雜，主要有城市下崗失業人員、自由職業者以及進入城市的農村剩余勞動力。這些流動人員大量存在且難于管理，基本上處于管理的真空。這種狀況長期存在下去會成為影響社會和政治穩定的隱患，甚至有可能導致社會管理的危機。因而，社會管理的任務空前加重。

（二）社會矛盾加劇，化解難度增大

當前中國的現代化進程進入關鍵階段。在這一階段，原有的平均主義取向的利益分配格局被徹底打破，社會利益分配呈現多元化趨勢，且分配過程不公平現象比較突出，貧富差距問題比較嚴重，社會對此反映強烈，協調和兼顧各方面利益的難度越來越大。加之目前公民利益訴求表達渠道單一且不夠通暢，各種因利益而產生的矛盾比較激烈，據有關資料統計，2005年，全年共發生30人以上的各種群體性事件80000多起，其中大部分和利益分配有關。這樣，公共安全和社會穩定受到了極大的威脅。同時，改革開放以來價值取向的多元化趨勢使得不同價值觀念之間的碰撞和沖突難以避免。一些與社會主義價值觀念背離的甚至是頹廢腐朽的價值觀念也乘虛而入，導致社會上一些陳規陋習死灰復燃，一些社會丑惡現象沉渣泛起，嚴重損害了社會秩序和社會穩定。另外，在經濟發展過程中，出現了一系列比較復雜的社會問題和矛盾。比如，人口問題、就業問題、環境保護問題、社會治安問題等等，這些問題和人民群眾生活密切相關，解決起來難度很大，對政府的社會管理智慧提出了嚴重的挑戰。面對這樣的情形，現有的中國政府社會管理體制處于尷尬境地。一方面，社會對加強社會管理，改善社會服務提出了越來越高的要求，另一方面，政府社會管理、社會服務的設施不完善、能力不足等問題比較明顯，傳統的政府大包大攬的社會管理模式尚未有根本轉變。

面對這一問題，中國共產黨十六屆三中全會從維護人民群眾根本利益和確保國家長治久安的全局和戰略高度，提出了“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”的任務，指出社會管理體制改革的目標是建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。從而把加強社會管理中的公眾參與作為黨和政府的大政方針提了出來。

二、國外公眾參與社會管理的模式及經驗

社會主義市場經濟條件下的公眾參與社會管理是擺在各國政府面前的一個新課題。要破解這一課題，對國外較為成熟的公眾參與社會管理的理論與實踐的借鑒是不可缺少的。

（一）國外公民參與社會管理的主要模式

1、美國的公民參與模式

自20世紀50年代以來，美國人普遍認為如果公民可以積極地參與到他們的民治體制中去，那么治理的過程就會更為民主和更為有效。為此所有層級的政府都開始倡導公民參與社會管理。（1）公眾參與的層次

美國規劃理論家Sherry?R?Arnsteir在研究城市規劃領域的公眾參與時，以公眾對政策制定的控制權程度來界定公眾參與的層次。她認為如果沒有權力的分配，公眾參與只是一種形式主義，并且公眾也不能真正地影響社會管理。根據公眾對社會事物管理控制權的大小，美國的公眾參與可分為三個層次：非參與、象征性參與和代表性參與。其中只有在代表性參與過程中，公眾才擁有對社會公共事務的事實上的決定權，才是實質意義上的參與。[1]（2）公眾參與的組織

美國的公民參與受到其個人主義價值觀的重要影響，顯得積極而主動。在美國人的傳統觀點里，政府的社會福利政策是值得懷疑和鄙視的，個人的事情應該通過自己的努力解決。他們對于政府有一種天生的厭惡感，但卻不排斥以志愿服務為特征的社區組織和非政府組織，它們構成了公眾參與的主要渠道。這些組織有的是關心同一事務的公眾自發組織，有的是社區自發組織，有的也受政府的資助，這些組織有權干預社會管理領域的各種機構，并通過投票、游說或游行示威等活動實現公眾對社會事務的干預。根據民意研究公司的調查，87%的美國人說，當政府的工作不到位的時候，他們就指望志愿者的幫助，50%的成年人已經在從事某些志愿工作。[2]P144（3）公眾參與的方式

經過多年的發展和實踐，美國出現了多樣化的公眾參與方式。主要有： 第一，在政府社會管理具體政策的制定階段的參與。由社區公眾組織公眾咨詢委員會，代表當地社團居民的態度和利益，向有關當局提出自己的建議；由社區組織各種形式的民意調查，向有關當局表達利益關切，并施加壓力；成立社區事務委員會，就社區項目提出倡議和建議；任命或選舉市民到官方機構任職。第二，在設計和選擇政策方案階段的公眾參與。由社區公眾通過公開投票表示他們對于官方制定的公共政策的贊成或反對態度；公眾通過討論會的形式對決策提出異議。

第三，政策實施階段的公眾參與。在此階段公眾參與大致有兩種形式，一是要求官方雇用公眾到社區的官方機構工作，二是通過多種教育方式是公眾得到相關的訓練，讓他們更好的參與。

2、北歐的公眾參與社會管理模式

北歐在政治上一直是社會民主主義思潮的大本營，北歐國家如瑞典、挪威、芬蘭等國社會民主黨力量一直很強，長期處于執政黨地位。其對社會平等、民主和社會公正的追求以及集體主義取向的價值觀使得其公眾參與社會事務管理的模式在和美國有幾分相似的同時，又有著許多不同。（1）與美國模式的相似點

北歐國家與美國一項，同屬于資本主義市場經濟國家，同時又都屬于經濟發達國家，社會發展的程度比較高。其國家性質和社會發展狀況決定了兩種模式公眾參與有其相似之處。

第一，公眾參與的組織形式相似。在美國，非政府組織和社區組織是公眾參與的主要組織形式，在北歐國家也是如此。有資料統計，在瑞典每十萬人口中，各種社團達到2300個。[3]這些社團在政府社會管理中發揮著重要作用。第二，公民參與的方式基本相同。美國公眾參與的方式同樣適用于北歐模式。（2）與美國模式的不同之處

北歐模式與美國模式的不同主要體現在社會服務領域。20世紀80年代以來，公共管理改革浪潮席卷全球。以英國、美國為代表的新公共管理改革思潮走上了“市場化”和“私有化”的道路，其結果是社會公共服務提供的私人化。社會的公共服務體系則變成程度較低的“社會安全網絡”。

而以瑞典為代表的北歐國家卻走上了一條并不相同的改革道路。其改革的重點在于提升公共服務的質量，改變公共組織的工作環境，形成公眾更加能夠參與的工作機制，最終出現了最能夠體現這種價值觀的新型組織：社會企業。[2]P223 在北歐人看來，新公共管理的“顧客”概念強調的是一種商業關系，而公民則除了作為國家提供的一系列公共服務的使用者之外，同時對于這種服務的提供方式和提供結果有決定權。因而他們認為，公民可以通過參與的形式影響自己所需要的公共服務的提供方式和提供質量。正是出于這樣的思路，在瑞典等國家出現了員工、公眾、志愿者合作的社會企業。這種企業的基本特點是大大增強了公民的參與權，使得公民不但成為公共服務的用戶，同時也成為共同生產者。正如維克多?帕斯多夫所說：“今天，一種新的社會福利契約十分必要。它不應該只是把資金和服務通過各種項目分發給消極的對象。它應該授權給從事這些服務的工人和享受服務的客戶，讓他們成為公民和共同生產者。??為此，我們必須超越市場和國家。我們必須發展社會企業和市民民主制度；我們必須鼓勵公民積極地作為公民和共同生產者發揮作用?！盵4]P249

3、發展中的委內瑞拉模式

2001年，委內瑞拉總統查韋斯上任。查韋斯上任后，宣布將在委內瑞拉建設“21世紀的社會主義”，并啟動了旨在消除新自由主義在委內瑞拉影響，構建21世紀社會主義的政治、經濟和社會改革——玻利瓦爾革命。幾年來，委內瑞拉人在查韋斯總統領導下，在建設21世紀社會主義道路上披荊斬棘，成功戰勝了大資產階級保守勢力的三次大的反撲，取得了輝煌成績。新的委內瑞拉的發展模式正在形成。

委內瑞拉在社會管理上一大特點在于參與制民主和共同管理。在委內瑞拉的新憲法中，參與式民主具有重要影響。在地方層面，公眾開始實施自我管理?！敖裉?，廣大社會公眾的巨大能量正在一個被稱作‘社會連接’的團體的網絡中組織起來。這些團體不僅在地方層面上實行管理，而且還在社區代表會議中將地區和全國的地方直接權利聯合起來?！盵5]玻利瓦爾革命的推動者認為：即使在生產者與社會的差別不再代表對抗性利益的理想狀態下，依然必須專門確定社會需求，并且這必須是一個民主的過程。社會的生產者以公民身份參與這一過程，以主人翁姿態民主地發揮作用。這種將生產中的民主與社會上的民主相結合的做法是共同管理型社會亦即“21世紀社會主義”的核心內容。[6] 委內瑞拉的公眾參與社會事務還體現在與保守勢力斗爭過程中的廣泛的群眾參與。“更為重要的是，反動派的每一次新的反撲,都使得人民的政治覺悟更高，更能主動地準備斗爭。這些攻擊增多了像玻利瓦爾小組、城市土地委員會和市民陣線等組織。這些攻擊也產生了新的民眾組織形式：摩托車快信組；重開被反動派關閉的學校運動小組；保衛自己權利的農民和漁民團體；聯合抵制反動媒體的消費者組織；加油站保護團體；防護反動派可能破壞的石油設施和確保石油合理分配的組織；包圍反動富人區和動員保衛查韋斯的團體；幫助貧寒者渡過經濟政變造成的困難時期的團體等等?！?[7]當然我們可以看到在委內瑞拉，公眾對于社會管理事務的參與帶有明顯政治參與的意味。他們不但是用參與來保障自己的社會權益，解決社會問題，更為重要的是，他們用自己對社會事務的積極參與表達對“玻利瓦爾革命”的支持。

當前委內瑞拉模式尚在發展中，且面臨諸多困難。如何發展我們還需拭目以待。

（二）國外公眾參與社會管理的主要經驗

總結以上三種模式，他們雖然有許多不同之處，但卻有著一些共同的經驗是值得我國加強社會管理中公眾參與工作借鑒的。

1、社會民主是公眾參與社會管理的前提

以上三種模式中，公眾參與之所以能順利發展，社會民主是不可缺少的前提。民主使得政府與社會的關系從原來顛倒的狀態恢復過來，使人們認識到是社會產生了政府而不是相反；是社會的、公民的權利產生了政府權力而不是相反。在這種民主意識的驅動下，公眾才有可能充分利用自身的權利，參與到社會公共事務的管理中來；政府也才有可能改變傳統上凌駕于社會之上的心態，將公眾作為自己的合作伙伴，共同對社會事務進行管理?？梢赃@樣說，沒有民主就沒有參與。

2、一定的物質文化條件是公民參與社會管理的基礎

公眾參與是一種政治性、社會性的意識以及在這種意識驅動下的政治性、社會性行為。物質決定意識是馬克思主義的基本原理，公眾參與同樣是由一定的物質文化條件決定的。上述三個國家和地區中，美國和北歐處于資本主義發展的較高階段，人民生活水平較高，公眾有足夠的經濟實力和時間來關心社會公共事務，這是公眾參與的物質基礎。同時公眾受教育程度也普遍較高，同時封建的意識形態經過較為徹底的資產階級革命被徹底摧毀，因而在美國和北歐國家，公眾的參與意識和參與能力較強。這是公眾參與的文化基礎。在委內瑞拉，人民長期以來生活較為困苦。查韋斯總統上任以來致力于改善民生，人民生活水平得以好轉，這是委內瑞拉民眾廣泛支持改革，積極參與社會管理的根本動因。另外，委內瑞拉在歷史上是西班牙的殖民地，沒有經過封建社會階段直接進入了資本主義階段，因而民主傳統較為深厚，這也成了公眾參與的歷史文化條件。

3、獨立的公民社會組織是公眾參與的組織形式

從三國的經驗看，單獨的個人參與較為少見，且效果不明顯。公眾參與必須有組織進行，獨立的公民社會組織成為公眾參與的組織化形式。首先，公民參與社會管理必須依靠公民社會組織。公民社會組織在這些國家發育較為完善，不僅數量多，范圍廣，而且往往擁有較為雄厚的經濟和社會力量，成為社會公共事務管理的重要部門。在這些國家，政府與公民社會構成了社會治理的多中心治理框架。其次，公民社會組織必須具有相對的獨立性。在這些國家中，雖然國家對公民社會組織有參政、人員等方面的支持，但卻較少干涉其內部事務，公民社會組織與國家之間保持著相對的獨立性。這是公民社會組織正常運轉，充分發揮職能的必要條件。

三、我國社會管理中公眾參與的現狀

近年來，在我國公眾參與社會管理得到了越來越多人的歡迎和支持。特別是在環境保護領域還出現了專門的制度化的關于公眾參與環境影響評價的辦法，公民參與社會管理形成了一個前所未有的新局面。但是，不可否認的是，目前我國公民參與社會管理還存在若干重大的障礙，阻礙著我國公眾參與水平的進一步提高。

（一）公眾參與的物質文化基礎薄弱

公眾參與是一種政治性、社會性活動，必須構建在一定的物質文化基礎之上。而我國目前，公眾參與社會事務管理的物質文化基礎仍顯薄弱。

1、我國居民的總體生活水平還不高，無法為持續性公眾參與提供堅實的物質基礎。當前，我國居民生活水平總體上實現了小康，但這種小康水平還是低級階段的小康，并不十分穩定。城鄉居民在享受經濟發展成果的同時，也面臨著來自養老、住房、醫療、教育等多方面的經濟壓力。這種持續性的壓力使得大部分公眾將其注意力主要集中于個人的經濟活動，以謀取生活資料，保證生活穩定，無暇或甚少有時間顧及社會公共事務。

2、中國傳統文化的負面影響抑制了公眾參與意識的形成。在中國傳統文化中，只有臣民、子民，而沒有公民?！捌仗熘履峭跬?，率土之濱莫非王臣”的思想使得中國傳統社會缺乏對權利、義務的觀照，缺乏對獨立、平等的價值追求。人們把希望寄托于“明君圣主”、“青天廉吏”，希望的是“當官不為民做主，不如回家賣紅薯”的官員的道德自律，而將自身的主體性湮沒于其中。于是“人們對清官越是向往和依賴，人們的政治自主意識和獨立人格就越發萎縮，其權威人格就越發牢固，最終作了君主政治的馴服良民?！盵8]這種傳統文化一經形成，就根深蒂固地存在于中國人內心，成為一種自認情感。在社會事務和國家事務管理中，“肉食者謀之，又何間焉？”成為一種普遍的選擇。這種文化對于公眾參與社會管理的障礙顯而易見。

（二）公民參與的制度供給不足

我國憲法第一章第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務、管理經濟和文化事業，管理社會事務?！边@就從國家根本大法的高度確立了公眾參與社會管理的權利，為我國公眾參與提供了最根本的法律保證。我國的其他一些法律也規定了人民參與社會事務管理的權利。但是在實踐中，我們卻陷入了沒有或者缺少具體制度去落實這些法律規定的境地。有公眾參與管理的憲法、法律依據，卻沒有或者缺少公眾參與的具體制度規定，致使在我國許多公眾參與都是以非制度化的形式出現的。

（三）公眾參與的組織化程度偏低

隨著政府職能的轉變，政府和社會的關系發生了很大變化。各類社會組織如社區、非政府組織的獨立性、社會性日益加強，成為社會管理的重要部門。人民群眾通過各種社會組織參與社會管理，為克服個人參與的自發性、盲目性，增強參與效果提供了較為寬廣的舞臺。但我國目前公眾參與的組織化程度仍然偏低。首先，城市社區的功能定位不準確。在我國，社區的發展不是內生推動型發展，而是自上而下推動的結果，社區的職能主要的是充當政府管理社會的助手和觸角，著重的是社會控制而不是社會服務。同時社區和政府有著千絲萬縷的聯系，缺乏獨立性，較少有就某一社會公共問題或社區問題與基層政府討價還價進行談判的能力，而只能向政府進行社區利益的表達而不是參與基層公共政策的制定。這樣，以社區為組織的公眾參與社會管理的力度就顯得薄弱。其次，我國的非政府組織相對數量較少，其力量薄弱。非政府組織在我國發展多年，但目前相對數量仍然較少，較歐美國家每十萬人口達到上千個的數目差距明顯。另外，我國非政府組織在人員、資金、技術等方面過于依賴政府，缺少獨立性，力量也較為薄弱。這也嚴重影響到其參與公共事務管理的能力。

（四）公眾參與的能力不足

現階段的公眾參與很多不是出于對自己公民權利和義務的認識而是憑某種沖動參與的，有時甚至只是為了宣泄心中的不滿情緒，不能采取規范化、程序化的參與形式。有些人對于法律和制度缺乏理解，不能有效、合法地參與政府治理，維護公民應有的權利。同時，由于公民的自身素質，對信息的掌握程度、理解程度及對政策目標實現可能性和途徑的認識等多方面的影響，使得現實中公眾參與的能力與參與的要求不符，行動顯得笨拙和缺乏效率。如陜西咸陽市在政府決策公開的過程中，旁聽的公眾只是覺得有趣、新鮮，而沒有任何實質性的參與。[9]

（五）公眾參與受到來自政府官員的諸多影響

政府主導型的傳統，使得中國各級政府在社會管理過程中居于不可動搖的主導地位。因而政府官員作為政府權威的代表，能夠對社會管理產生較大的影響。這主要表現在政府官員特別是主要領導官員對公眾參與的態度上。當地方政府主要官員對公眾參與持開明態度的時候，公眾參與往往能取得良好效果；一旦政府主要官員對公眾參與持抵觸態度時，公眾參與要么成為形式上的參與，要么根本就無法開展。在許多官員眼中，不是公民權利產生政府官員權力，而是政府權力賦予了公民權利。這種對權力和權利關系的顛倒認識，使得一些政府官員對公眾參與采取壓制、抵觸等行為，嚴重影響了公眾對社會管理的實質性參與。

四、加強公眾參與社會管理的思路與對策

新形勢下，加強公眾參與社會管理要求我們做到以下幾方面：

（一）充分發揮黨對公眾參與社會管理的組織和領導作用

中國共產黨是中國特色社會主義建設的領導核心。公眾參與社會管理是中國特色社會主義社會建設的重要工作，是社會主義和諧社會建設的重要內容，必須始終堅持黨的領導。這是我國開展公眾參與社會管理工作的政治優勢。公眾參與社會管理工作應在黨中央的統一領導和部署下，在各級黨組織的組織下，針對各地實際，有計劃、有步驟、有重點的開展，切忌一窩蜂、一刀切，造成社會管理的失序和混亂。各級黨組織應高舉鄧小平理論和三個代表重要思想偉大旗幟，全面落實科學發展觀，堅持“以人為本”，科學組織，妥善引導，推進本地的公眾參與社會管理工作。黨員特別是黨員領導干部應該在公眾參與社會管理中起到先鋒模范作用。一方面積極學習先進理論，提高自己的政治修養和政治覺悟，使自己能正確認識公眾參與；另一方面黨員特別是基層黨員也應成為公眾參與社會管理的排頭兵，團結和引導基層群眾積極、合法、有效的參與到社會公共事務的管理中來。

（二）落實科學發展觀，實現“以人為本、全面、協調、可持續”發展，夯實公眾參與的物質文化基礎。

實現公眾對社會管理的充分參與必須以科學發展觀為指導，以經濟社會的全面發展為基礎，用發展來不斷夯實公眾參與的物質文化基礎。

首先，要按照科學發展觀要求，以發展作為黨執政興國的第一要務，實現經濟社會又快又好的發展，全面提高人民群眾的生活水平，為人民群眾持續有效參與社會管理創造較為寬裕的物質條件。

其次，要全面落實“以人為本”的要求，加強社會主義文化建設，樹立現代公民權利義務觀念和參與意識。

“以人為本”的科學發展觀要求在實際工作中把人民群眾看作歷史的創造者和社會生活的主人，重視和尊重人民群眾的主體地位，真正做到一切為了群眾，一切依靠群眾，以人民群眾為根本，促進人的全面發展，實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益。而現實中“官本位”的傳統文化在公眾和政府官員心中都有著相當大的影響。因而就有必要通過廣泛深入的社會主義先進文化建設，向人們傳播“以人為本”和科學發展的理念，使“以人為本”取代“官本位”成為人們的內心價值取向，從而能以積極的態度參與社會管理。對于政府官員來說，他們必須牢固樹立科學發展觀，加強民主法制意識，不斷提升自身素質，這是教育群眾的前提。對公眾而言，應在思想上明確政府權力與自身公民權利的關系，理解“一切權力屬于人民”這一憲政精神和憲法原則，改變千百年來形成的畏權、權力依附及政治冷漠心理；在行動上要積極地參與社會管理，實現政府與社會公眾的良性互動。這是科學發展觀在政府與公民關系上的體現。

（三）加快制度建設步伐，暢通公眾參與社會管理的渠道

針對當前我國公眾參與社會管理制度供給不足的現狀，筆者認為應加快以下制度建設的步伐，使公眾參與社會管理的權利得到切實履行，參與渠道更加暢通。

1、建立健全政務公開制度，充分保障公眾的知情權

知情權是現代公民的基本權利，政務公開是保障公民知情權的重要措施也是公眾參與的前提，公眾只有首先通過政務公開獲取與社會管理相關的信息，才有可能有效地參與到社會管理中來。

目前首先要建立健全社會管理信息公示制度。公示是對政務信息的公開告知并聽取意見的過程。公眾通過公示獲得相關信息，并反饋意見是公眾參與社會管理的重要方式。要建立健全相關制度，規定一切有關社區社會事務管理的法律、法規、規章制度和程序，未經公布告示與公民群眾的，不能作為政府社會管理活動的依據，以此保障公眾參與社會管理的權利。

其次要建立健全透明的社會事務管理程序制度。“透明性”和“陽光下的政府”是現代公共管理發展的必然要求，也是政務公開建設的目標。要通過建立健全相關制度，加強政務公開。應規定凡是政府行政機關、社區等作出有關公民問題的決定和處理之時，必須把處理的主體、依據、程序和結果公開。使得公民對于社會事務管理有充分的了解，便于公眾的監督和參與。

2、建立健全公眾參與社會管理的具體制度。

首先要繼續完善民主評議制度。當前在一些社區廣泛開展的民主評議制度是一種加強公民參與社會管理的好途徑。今后，應進一步完善。主要是要加強評議結果的約束力，使民主評議成為一種堅強有力的約束制度。其次要建立健全社區代表制。由社區選舉產生社區代表，由他們代表社區同政府有關部門就某一方面問題進行交涉。這些人通常是某一問題的專家或精于與政府打交道的人，由他們出面能增強公眾參與的效果。再次，要建立健全聽證制度。凡是涉及社會事務的公共決策，在制定之前都應該舉行聽證會，廣泛聽取相關公眾和有關專家的意見，做到決策的科學化和民主化。當前，聽證制度在我國已經建立起來，但并不完善。主要表現在聽證代表的選擇缺乏代表性、聽證會程序缺乏科學性和聽證結果缺乏約束力上。今后要在彌補這些缺陷上下功夫。最后，要完善信訪制度。信訪制度是我國特有的公眾參與方式，是黨和政府與人民群眾血肉聯系的體現。要按照科學發展觀的要求，完善信訪制度，規范信訪行為，提高信訪工作的科學性，充分保障人民群眾來信來訪的權利，使得信訪制度能更好的發揮作用。

（四）培育社區和非政府組織，提高公眾參與的組織化水平。

當前我國公眾參與社會管理的水平較低，集中表現在參與的組織化程度低下。為此，各級地方政府應積極地加強公眾參與的組織化工作。首先要加強社區建設，完善社區自治功能。社區應依法實行自治，要明確政府和社區的責任邊界，政府不應干涉社區的微觀事務，只能進行非強制性的指導工作；我國目前的社區由于社會經濟發展水平低，自身造血功能不足，因而需要政府在財政上的支持。政府應向社區提供必要的財政支持，提升社會的經濟實力，使其能充分發揮協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用。其次，要積極培育非政府組織。非政府組織是現代公共管理的重要力量，在提供服務、解決公共問題、反映社會訴求、規范社會行為上發揮著重要作用。各級政府應大力扶植非政府組織的發展。一方面向其提供經費、人員、法律等支持，使其能正常、合法、有效運轉，充分發揮作用；另一方面，政府也要保證非政府組織的獨立性，著重于對其的宏觀管理，而不應干涉其內部事務；另外，政府也應將部分社會管理職能與非政府組織共享，并由此建立起政府與非政府組織的合作伙伴關系，建立起多中心治理的公共管理框架，以有效的處理日益復雜的社會公共事務。

（五）加強公眾教育，提高公眾參與社會管理的能力

公眾普遍缺乏參與意識和技能使得目前我國公眾參與社會管理呈現出精英化趨向。而這種精英化傾向本身就內涵著對社會民主的威脅。因而，加強公民教育提高公眾參與能力便成為一項緊迫任務。首先要提高公眾的科學文化素質，因為“在文盲的國家是不可能建設社會主義的?！比狈σ欢ㄖR基礎的公眾參與同樣是不可能的。其次，要加強現代公民意識和參與技能的培訓。各級政府應通過各種形式和途徑，向公民灌輸現代公民意識，并提供各種參與技能的培訓，使公眾既有參與的意識，又有參與的能力。

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http://bm.gduf.edu.cn/kcpt/zzx/182.html

第二篇：行政管理學-論社會管理創新中的公眾參與

論社會管理創新中的公眾參與

社會管理創新是為適應社會經濟發展新形勢、應對新挑戰,從而在治國理政思路上的重大創新,是構建社會主義和諧社會的必然要求。2004年6月黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理,推進社會管理體制創新”。2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”,社會管理被納入到更完備的體系性框架中。2011年2月,胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表重要講話,指出了工作的重點。2011年7月5日,黨中央、國務院印發《關于加強和創新社會管理的意見》,進一步明確了加強和創新社會管理的指導思想、基本原則、目標任務和主要措施。2012年3月溫家寶總理在政府工作報告中明確提出:“加強社會矛盾化解、社會管理創新,強化政府社會管理和公共服務職能”,社會管理創新首次以重要篇幅被寫入政府工作報告。

一、公眾參與是社會管理創新(一)公民參與社會管理創新的含義

公民參與社會管理創新是指公民在社會管理創新過程中表達自己的思想、意愿和價值取向,從而影響社會管理創新過程和公共部門行為的活動。公民參與是社會管理創新有效運行的基礎性因素,公民參與社會管理創新能夠有效防止公共權力異化,有利于優化社會管理政策,提高社會管理效率。能夠培養公民意識,提升公民公共責任感,保證公民權利的實現。

社會管理格局包括黨委領導、政府負責、社會協同和公眾參與。黨委領導和政府負責已經很到位了，但社會協同和公眾參與相對較弱。

在社會協同中，需要大力發展和引導各類社會組織。政府從過去“不該管、管不了、管不好”的領域逐漸退出。然而，現實是大量公益性的社會組織不能滿足百姓需求，公眾參與的載體不多，渠道不夠。

在我的印象中，政府對放開公眾參與社會管理創新逐年在加強建設力度。從過去的政策政府單獨研究制定，到現在的從政府政策的起草、暫定、修正、再修正，直到最后的確立都及時通過電視、報紙、網絡等主流媒體向公眾公布工作情況，并通過隨機抽選人員的方式對實施的政策聽取不同層面群眾的呼聲。在工作中同公眾的交流增多了，工作內容的透明化，工作實施情況較能全面反應百姓的心聲，積極讓公眾參與到社會的管理中。對公眾在社會生活中的金點子也及時記錄，并在條件成熟的情況下及時更進完善。

(二)公民參與社會管理創新的機制及存在的問題

1、公民參與能力不足。由于公共政策具有相當的專業性、科學性,部分公民雖然有較高的參與意愿,但不知道自己作為一名公民在社會管理創新中享有的權利和應履行的義務,更不知道參與社會管理創新應遵守的制度、法規、程序。不恰當、不適合、不規范的參與行為時有發生,公民參與的積極性不高。

2、公民參與的功利性。民主、科學的公共政策應當綜合考慮各方面因素,將整體利益與個體利益、長遠利益與眼前利益有機結合。而當前我國公眾較多考量自身利益、眼前利益。如果預測參與成本超過預期回報,就會選擇“退出”或選擇不參與。此外,在社會公眾中還普遍存在“搭便車”的投機心理,總是希望別人積極參與而自己坐享其成。

3、利益訴求表達機制。人類社會是在矛盾運動中發展進步的,構建社會主義和諧社會就是一個不斷化解社會矛盾的過程。目前,我國正處于改革發展的關鍵時期,經濟體制深刻變革,社會結構深刻變動,利益格局深刻調整,思想觀念深刻變化,在人民根本利益一致的基礎上出現了不同利益群體、不同社會成員的個性化利益訴求。要構建和諧社會,必然要建立科學有效、多渠道的利益訴求表達機制。改革開放以來,我國的利益訴求表達機制建設取得了一定的成績,但總體來說仍存在一些問題。

4、普通公民缺乏監督條件和信息。在社會管理創新中,普通公民在資源、信息等方面處于弱勢地位,對權力的監督往往缺乏必要的條件和能力。我國從20世紀90年代以來逐步推行政務信息公開,但效果并不盡如人意。在整個公民參與的過程中,政府往往只注重單向信息告知,公民只是信息的被動接收者。不僅如此,政府甚至在信息告知上還不完全,政府公開的信息往往是公眾不感興趣的信息,而公眾感興趣的問題政府卻不愿公開,這使普通公民很難進行有效的監督。

二、公眾參與是社會管理創新的進步

(一)微博搭建起公眾參與社會管理創新的新渠道

微博問政搭建起“政府—公民”互動溝通新渠道，有效保障公民對社會事務管理的參與權，提升了民眾政治參與的能力，培育了現代公民精神。以往公眾自由表達意見、參與問政的傳統渠道有限，且障礙很多。微博的出現為公眾參與社會事務管理提供了一個同政府對話的平臺，不同利益訴求的民眾集聚在微博中，對政府的政策制定、社會公共問題表達自己的觀點建議。使公民能夠更為直接有效地表達自己的觀點。代議制民主下，民眾只有選舉代表的權利，但對涉及他們自身重大利益的事務沒有參與討論決策的權利，提高了民眾政治參與的能力，同時，也培養了公眾的自立性，增強了公眾的民主意識，進而塑造了積極的公民精神，促進了公民社會的構建。

如果不能跟上時代的發展步伐，懼怕網絡，一味用“封、蓋、堵”的方法壓制公眾自由表達權，最終民意將會爆發，釀成公共事件。微博問政敦促政府積極轉變傳統思維模式，順應網絡時代的變化，要求政府主動融入與公眾的直接互動。微博這一新載體的出現，將有力推動政府更新社會管理理念，向“服務型”政府轉變。大量政務微博的開通，涵蓋了政府職能的各個方面，通過微博這一載體，政府行政將會向社會開放。政府可以運用政務微博把握網絡輿論動態，了解公眾訴求，解答公眾疑問，督促相關部門及時解決社會問題，微博問政具有民主性，對于實現決策科學化、對于維護社會穩定都具有重要意義。

(二)政府建立門戶網站，設立市民信箱

政府今年大力建設各職能部門的門戶網。門戶網站及“市民郵箱”正式運行以來，在發揮政府信息資源效益，增強政府工作透明度，促進政府與社會公眾之間互動交流方面取得了良好的成效。為了充分利用網絡技術與信息資源，進一步提高政府為公眾服務的能力，推動電子政務建設快速發展。對公眾參與到社會管理中也提供了一條新的交流路徑。提供更多、更便捷的服務；積極開展網上民意調查、意見征集、網上聽政等，推進行政決策的民主化、科學化。對涉及部門工作的意見、建議，認真對待，主動研究，善于汲取有益的成分，并以適當方式給予回應；對于網上反映強烈的熱點問題，有關部門要主動在政務論壇上針對相關主題做好必要的宣傳解釋和溝通引導工作。

三、政府在公眾參與的改善

政府職能部門在推進社會管理創新同公眾參與度的步伐中，雖然仍然存在有網站信箱無法登陸、無法投遞、微博留言內容存有錯誤反饋等情況。但出現問題時做好及時同當事人的溝通，及對社會公眾的及時解釋，網絡信息上傳分享等工作流程，都可以體會到在社會管理中公眾的參與度逐日提高了，政府對公眾的信息問題委托不再是遮掩逃避。

總之，在社會管理創新中公眾的參與度的日漸提高，社會的管理工作公眾參與度增加了，公眾在社會管理的創新中變得更加積極參與。對問題的解決過程透明化、合理化處理結果方式，也得到了群眾的肯定和理解。

參考文獻附錄：

〔1〕 青年時報2011年6月16日 第A12版：社會管理創新系列報道

《公眾參與社會管理新方式，值得推廣》

〔2〕 葛景富.關于利益訴求表達機制的若干問題[J].商業經濟,2010,(7)《理論探討》2012年第5期(總第168期)頁碼：2~3 公民參與社會管理創新的機制與對策研究 張再生1,吳云青1,2(1.天津大學管理與經濟學部,天津300072;2.天津工業大學管理學院,天津300387)〔3〕微博問政看社會管理中的公眾參與問題 金寧銳（福建師范大學公共管理學院，福建福州 350007）

〔4〕發文時間：2004年02月04日文號：杭政辦函[2004]24號

第三篇：退耕還林監督管理中公眾參與制度初探

淺談退耕還林工程公眾參與監督管理的作用

摘要：退耕還林工程作為互助縣的一項涉及面最廣、政策性最強、群眾參與度最高的生態建設工程，關系到廣大退耕農戶近期和將來的切身利益。因此發揮公眾，主要是退耕農戶的積極參與不但已經成為一種必需而且顯得非常迫切。本文從互助縣退耕還林的實際出發，分析了我縣目前退耕還林監督管理中存在的問題、退耕還林工程中公眾參與監督管理的作用。關鍵詞：退耕還林 公眾參與公眾參與原則與退耕還林工程

退耕還林工程是國家在中西部地區實行的一項重大的生態建設工程，是黨中央、國務院從中華民族生存和發展的戰略高度，為合理利用土地資源、增加森林植被、再造秀美山川、確保江河安全和維護國家生態安全、實現人與自然和諧共處而實施的一項重大戰略工程。是國家培育森林資源，改善生態環境的重要途徑，更是我們根治水患，安民興邦的重大決策。退耕還林是一項“功在當代,利在千秋”的大事，是為贏得中華民族長遠的生態效益、經濟效益、社會效益三贏局面的有力保障。從長遠看，退耕還林是治理水土流失和土地沙化的根本措施，對根治長江黃河水患具有決定性意義；從近期看，又是調整農業產業結構、拉動內需、增加農民收入最現實最有效的途徑，涉及廣大退耕農戶的切身利益。

退耕還林工程自2000年開始在互助縣試點以來，已累計完成退耕還林任務28667hm，其中退耕地造林10212hm，宜林荒山荒地造林16788hm，封山育林1667hm。退耕還林工程涵蓋了19個鄉鎮，涉及

3.6萬農戶，14.4萬農民。這是一項長期而又復雜的社會系統工程，工程建設和政策兌現年限較長，直接關系到國家生態效益、農民的當前利益和長遠利益。工程的任何一個環節出了問題，都將給國家和退耕農民造成重大影響。在退耕還林建設中，幾乎每個決策的實施都直接影響甚至改變農民的生活，政策的各個執行環節都將不同程度地影響國家投資的實效和退耕農民對國家優惠政策的享受，因此必須建立

公眾參與機制，公開決策過程和政策執行的各個環節，發揮公眾參與決策和對政策的執行進行監督，以確保這項涉及面最廣、任務和投資最大、政策性最強、群眾參與度最高的林業生態建設工程的順利進行。2 當前退耕還林工程實施中存在的主要問題

退耕還林工作開展以來，盡管工程建設總體上進展順利，但也出現了一些新的情況和問題，主要有：

2.1重眼前的糧款補助，輕后續長遠發展。發展后續產業是補助期限過后保障群眾長期的生活來源和地方財政收入根本措施。這不僅關系到農民的長遠生計，也關系到退耕還林的最終目標能否實現?，F在許多地方，參與退耕還林的農戶，由于在政策補助期間近期收益有了保障，解決了吃飯問題，“坐、靠、等、要”的思想不斷滋生，地方政府也沒有把努力培育和開發穩定增收的致富產業認真抓起來。

2.2 主管部門的管理服務不到位。在退耕還林工程對農民給予政策服務和技術指導是保證工程順利進行的重要保證。但由于退耕還林工程是一項政策性十分強同時又是一項任務艱巨的生態建設工程，林業主管部門作為工程的主管部門一方面要承擔包括工程規劃編制、面積丈量、作業設計、技術指導、檢查驗收等大量任務，加一方面又不得不面對工作經費的不足，使林業主管部門難以有效完成各種相關的任務。隨著退耕還林工作的進一步深入，管理范圍和難度越來越大，經費也會更顯緊張，因此需要中央加大財政轉移支付力度、適當增加工作經費，改變目前“兩頭熱中間冷”（即縣級黨委政府熱，工程主管部門冷，鄉鎮黨委政府冷，農民熱）的現象。

2.3各項配套措施落實不到位，有關政策有待進一步完善。其中最重要最緊迫是要加快確立林權、頒發林權證工作的進展，使退耕還林工程再上一個新臺階。

3公眾參與退耕還林監督管理工作的作用

3.1 有利于保護農民的合法權益。退耕還林意味著很多農民將失去賴以生存的口糧田，如果國家無償向退耕戶提供糧食、現金、種苗的補助政策在執行中出現偏差，或者沒有及時到位，有些農民的生活將難

以為繼。事實上，國家不僅向農民提供優惠政策保證了農民近期的生活，還要求各級政府積極開發培育新的創收產業，以保證農民的長遠利益。為了保障農民的利益，必須公開糧食補助、現金補助的兌現情況及各政策執行環節、政府職責的履行情況，接受群眾監督。

3.2 防止地方政府決策專斷，做出錯誤決策。在退耕還林實施過程中，要堅持從實際出發，實事求是，堅決杜絕各種形式主義，什么地退，什么地不退，退耕后種林種草都必須進行科學論證，認真聽取農民和專家的意見。但在退耕還林實踐中，不乏有為了營造“政績工程”“形象工程” 不顧地方特點而盲目學習外地的經驗給退耕還林工程帶來損失，或盲目追求成片規模退耕而退好地的例子。事實上，由于退耕農田和種樹種草對農民有著切身的利益關系，農民可能會考慮得更周詳，并且由于農民對本地區的土壤條件更為熟悉，對鄉土樹種和植物更為了解，有時候他們會有一些獨到的見解，可以彌補領導專家知識經驗的不足。

3.3 督促管理部門認真履行其職責。退耕還林工程是一項政策性很強的工程，要求各級政府和退耕還林主管部門認真學習領會中央精神，使各項政策規定得到全面落實。但是由于退耕還林任務重，一些政策沒有得到很好的落實；另外，許多地方沒有認真落實培育和開發穩定增收的致富產業的政策，使農民優惠政策享受后的生活受到威脅。因此必須發揮公眾的監督作用，對退耕還林管理部門施加強大的社會壓力，促使其認真改造職責。

3.4 有利于國家政策法規的實施。發揮公眾參與退耕還林，有利于退耕農戶對國家政策的理解，加大對管理部門的監督，拉進群眾與林業管理部門的距離，增強對林業行政部門的信賴，自覺遵守和維護政策、法規，支持管理部門的工作，使國家的政策能夠得到順利地實施。4 公眾參與退耕還林監督管理工作的事務范圍

公眾參與退耕還林事務主要有兩大類，一是參與決策，一是參與監督。凡是與農民利益相關的決定都應允許農民參與決策，凡是與國家投資和工程、政策實施有關的活動都應讓農民參與監督。

公眾參與決定的事務范圍主要有： 要不要退耕的問題；還林還是還草的問題；選擇種苗商、選擇種苗的問題；糧食補助的問題；退耕還林實施方案的制定、退耕還林合同的簽訂等。

公眾參與監督的事項具體有：支持、配合林業管理部門的工作，監督破壞退耕還林工程成果的一切違法活動；監督主管部門的違法的行為；監督本地區退耕還林規劃的實施；監督驗收工作；監督國家政策性補助糧款的使用等

公眾參與制度在我國的生態環境保護中已經得到普遍認可，退耕還林工程是一項是涉及面最廣、政策性最強、群眾參與度最高的生態建設工程，與廣大退耕農戶有著切身的利益關系。因此發揮群眾的參與對于監督國家投資的?？顚Ｓ?、防止腐敗、督促林業管理人員認真履行其職責、保護退耕農戶的利益有著不可替代的作用。但是由于公眾參與在我國的實踐還不夠廣泛，再加上群眾的參與意識較低，這就使得退耕還林中的公眾參與特別需要政府加強引導，主動公開政務，以提供獎勵來調動群眾參與的積極性，并設立保密制度解決群眾參與的后顧之憂，努力開辟參與途徑并形成制度，鼓勵并引導公眾參與。

參考資料：

1.周生賢：《在國務院西部開發工作會議上的發言》，2004年3月19日

2.《退耕還林條例》第五十四條、第三十九條、第十八條

第四篇：論社會管理創新中的公民參與

論社會管理創新中的公民參與

摘要：社會發展需要借助一定的管理手段才能完成，我國當前經濟社會發展進入了一個全新的時期，在多樣化的社會發展中如何實現社會管理創新直接關系到我國的穩定和諧，文章主要針對社會管理創新中的公民參與進行分析，從公民角度出發進行全面的管理創新工作，構建一種持續有效的現代意義上的社會管理方式，借助市場化的操作運作方式，實現各個方面持續有效性提升的最終目的。關鍵詞：社會管理；創新；公民參與

社會管理創新的目的在于適應整個社會經濟發展帶來的巨大挑戰，公民在整個社會經濟發展中能夠發揮巨大的作用，因此從公民參與角度出發實現社會管理創新的有效性是非常重要的，為了實現相關工作的有效開展，主要從以下幾個方面進行社會管理創新工作，形成一種持續有效的現代意義上的社會管理工作，進一步發公民的積極作用。

一、社會管理創新中公民參與重要性

（一）表達公民訴求

公民是社會經濟發展中最為重要的力量，在發展中能夠借助各種類型的途徑實現相關經營能力的提升的目的，因此要在社會管理中將公民納入到整個過程中，能夠實現普通民眾充分表達自己的社會訴求。公民的實際利益在多樣化的現代經濟中需要進一步的保護和完善，多元化的現代經濟發展中，需要建立一種特殊有效的公民利益保護方式。公民通過自身或社會組織合法地參與社會管理過程，使自己的主張和利益訴求在政府對社會公共事務領域的立法和政策過程中得以體現，從而實現自己的民主權利和保護自身利益。

（二）履行監督職能

我國法律規定社會公民具有監督權力，在社會經濟多樣化發展的過程中，如何實現公民的監督能力和作用，就要借助一定的社會管理創新手段，公民積極參與到社會管理中，能夠避免在此過程中損害群眾利益的事情發生。在某種程度上保障了群眾的權利。為了實現這方面工作的有效開展，要在實際中采用一種更為有效的現代意義上的信息利用方式，求政府不斷公開社會管理的信息，提高行政透明度，積極地、定期主動地向公民征詢意見，解釋政策和回答質疑，發揮公民在整個社會經濟發展中的積極作用，構建一種持續有效的現代意義上的公民監督權力發揮。

二、社會管理創新中的公民參與途徑

（一）微博微信

微博微信在當前社會經濟發展中有著廣發的群眾基礎，為了方便公民參與到相關到管理工作中，就要借助微博微信，這樣以來可以有效保障公民對社會事務管理的參與權，提升了民眾政治參與的能力，培育了現代公民精神。微博問政敦促政府積極轉變傳統思維模式，順應網絡時代的變化，要求政府主動融入與公眾的直接互動。微博這一新載體的出現，將有力推動政府更新社會管理理念，大量政務微博的開通，涵蓋了政府職能的各個方面，通過微博這一載體，政府行政將會向社會開放，政府可以運用政務微博把握網絡輿論動態，了解公眾訴求，解答公眾疑問，督促相關部門及時解決社會問題，微博問政具有民主性，對于實現決策科學化、對于維護社會穩定都具有重要意義。微信是目前社會信息傳播中常用的一種方式，能夠實現相關信息的快速傳播，因此要在實際中進行針對性的應用是非常重要的，設立各種類型的社會管理創新公共號，吸引更多的公民參與到這個公共號中，及時發表自己的建議，實現社會管理創新的有效性和科學性。

（二）設立市民信箱

市民信箱是滿足公民實際訴求的一種有效方式，尤其是借助現代網絡實現相關信息傳遞能夠起到積極的作用，社會管理中的門戶網站及市民郵箱正式運行以來，在發揮政府信息資源效益，增強政府工作透明度，促進政府與社會公眾之間互動交流方面取得了良好的成效。為了充分利用網絡技術與信息資源，進一步提高政府為公眾服務的能力，推動電子政務建設快速發展，利用現代互聯網實現信息傳播的目的。對公眾參與到社會管理中也提供了一條新的交流路徑，涉及部門工作的意見、建議，認真對待，主動研究，善于汲取有益的成分，并以適當方式給予回應，實現問題處理有效性的目的，避免了問題處理時間過長帶來的負面影響。在公共網站和信箱中，能夠將更多的信息傳遞給社會管理者，傾聽基層民眾的心聲對這些決策者來說能夠起到積極的作用，這也是實現公民相關思想傳遞的一種積極嘗試。結論

現代信息技術條件，社會管理工作呈現出多樣化的發展趨勢，從目前的發展來看社會管理創新發展是一種必然趨，如何采取更為有效的現代公民參與直接關系到我國未來發展，在實際中要不斷創新管理方式，構建一種多樣化的現代公民參與社會管理途徑，發揮公民在整個社會經濟發展中的積極作用，從而實現維護國內經濟穩定，社會和諧發展的目的，社會管理創新公民參與途徑是多樣化的，要從實際發展需求出發進行針對性的改進是至關重要的。參考文獻

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第五篇：公眾參與在可持續發展中的表現形式

公眾參與在可持續發展中的表現形式

龔益

公眾參與是可持續發展的必要條件，這一命題在當今社會幾乎盡人皆知。隨著可持續發展口號的日漸深入人心，公眾參與問題越來越引起社會的重視。沒有真正意義上的公眾參與，可持續發展就只能是一句空話；脫離了對公眾福利保障的改善和民主社會的基本原則，就不會有本質意義上的可持續發展。本文旨在討論“公眾”的定義、“參與”的形式及其程序保障，說明公眾參與既是可持續發展的首要條件，更是可持續發展的重要標志。

公眾參與的主體及其行為動因

顧名思義，公眾參與是公眾對政治生活、社會生活和經濟生活的參與，參與的主體是公眾。但是實際意義上的“公眾”則是眾多分散個人的集合。公眾是社會人的集合，而社會人的基本成分和前提首先是自然人。其實不僅僅是公眾參與，凡是涉及到社會經濟活動的事情，真正的主體就應該是個體的人。抽象概念下的公眾是社會生活的主體，是政治、經濟活動的當事人。我們在一段相當長的歷史時期內忽視了個體的人或者說自然人的存在，只是把眼光注視在集體和集團身上，這種片面性所造成的后果，恰恰是社會活動主體意識的喪失。集體的人，社團法人概念不過是自然人或經濟的人的延伸，應該回到自然人本位，承認每一個獨立的個體都可以是行動和行為的發生者，即公眾參與的主體。

強調個人在公眾參與中的主體地位，并不意味著排斥組織的力量和作用。組織的目的是降低成本，獲得“生產者剩余”，是合力的作用。集體或團體只是集合的個人，而政府，從理論上說更應是公眾利益的集中體現者。極而言之，由可持續發展的目的性所決定，所有代表公眾正義的力量都可以是公眾參與的行為主體。值得注意的是，在并非特殊的情況之下，最應該代表公眾利益的國家機器往往存在著日益與公眾相脫離并凌駕于民眾之上的傾向，從而成為可持續發展的對立。關于此種現象的解釋，是“國家”的抽象性以及組成政府的若干部門存在著蛻變為獨立利益集團的可能。不論何種級別的行政部門，只要墜入以權力謀取利益的黑洞，就會無可避免地滑到公眾參與和可持續發展的對立面。

時下流行的觀點認為，可持續發展的主要受益者生活在未來的世紀。這種看法固然正確但不全面。試想，如果當今社會公眾的基本生活條件都不能得到保證，未來世界的前景又何來光明？當

今世紀的公民與他們的后代人一樣，同樣具有享受適度生存條件和要求逐步改善、至少不要明顯惡化的權利。無可否認，今天我們談及的公眾參與，就其參與者而言其主要的成分是在付出——并非僅指金錢貨幣，心智與時間甚至犧牲所謂的“方便”也應該屬于付出的范疇。這種“從我做起，從現在做起”的參與行為，是善良人性與高尚人格的體現和完善。在“舉手之勞”當中，人們獲得道義上的滿足，也表現出對未來美好世界的向往。

一般來說，所有熱心公眾參與的行為都是善良的。但是當人們發現自己對社會生活的參與趨于無效時，即使是善良的人也會考慮退出公眾參與的行列?？隙〞羞@樣一些人，他們由于信仰的關系寧愿犧牲自己的利益而讓別人得到幸福，甚至不去計較自己的參與是否有效。經濟學關于利益是唯一驅動的所謂“個人理性”假設（成本最小，收益最大）在這一部分人群中失效。這些人從自己的行為中獲得精神和信仰方面的滿足，同時也給世界帶來友好和溫情。道格拉斯.C.諾思（Douglass Ceil North，1981）在談到經濟史上的結構和變革時就曾經指出：“新古典派經濟理論可以說明人民為其自身利益行動的行為方式；它可以解釋為什么人民不為選舉所惑；它也可以解釋由于白搭車問題在個人利益受到忽視的地方，人民之所以不參加團體活動的原因。但是，它不能有效地解釋這個問題的另一方面，那就是為自身利益算計的行為并不是動因?！薄熬硬谎岳?。談論公眾參與的成本問題也許最容易引起反感和誤解。基于中國歷史文化的傳統一直崇尚“毫不利己，專門利人”，塑造公而忘私、兢兢業業的無我社會，盡管事實并非如此。應該說，所有真正有價值的公眾參與都有收益，但是這份收益未必立即出現，也未必會落在實施參與的人身上。對于單個的人或者單位來說，“參與”的收益與付出之代數和可能為負。在堅持“個人理性”的框架之內，這個問題很難得到解決，所以也就難以得到持之以恒的公眾參與。

好在事實并非如此令人沮喪。慷慨可能是人性最好的標準。中國境內形形色色的希望工程當然不必說，即使在西方國家，慷慨解囊的也大有人在。根據統計的結果，1999年有13%的德國人和19%的法國人獻身于公共事業，在美國有49%。43%的法國人和44%的德國人以及73%的美國人曾經捐錢給慈善事業。富裕的歐洲人和日本人比美國人交納了更多的稅，那其中有一部分也是用于社會福利的。不過，美國私人性質的慈善性支出的確可觀：1999年就達到1900億美元，等于聯邦預算的1/3，或是等于整個國家收入的2%。同樣值得注意的事實是，美國一年上千億美元的捐款，80%是個人捐的，70%來自普通人。以1996年為例，那一年美國人平均每戶捐款1017美元，相當于捐出全年收入的2.1%。他們把這些錢捐給了世界各地需要的人：海地的饑民、索馬里的災民、科索沃的難民，還有中國大陸的洪水、臺灣的地震的等等，都是他們捐贈的對象。除了捐獻金錢，美國人的公眾參與更包括捐獻時間。義工在美國早已是一個普遍現象。1993年“國際

海岸線清潔日”，全美有22萬義工在幾千里海岸線和河邊清掃掉2400噸垃圾。1996年紐約“清潔日”，有7000名義工在全市300個公園和公共設施清掃垃圾。

堅持經濟理性的觀點可以認為，捐贈者和各種志愿者不計報酬的投入其實包含了以支出換取軟性收益，如名譽地位、社會知名度，從而可以在下一輪的經濟活動中獲取更大利益的目的。以這種觀點可以解釋一部分事實，但不能說明眾多匿名捐贈者的行為動因，更無法解釋那些甘愿去從事要冒重大犧牲而無明顯可能利益的事情的先驅者的行為動因何在。事實上，除了自尊和成就的滿足，來源于人性本身的善良和正義應該說是公眾參與的最主要動因。

傳播媒介在公眾參與中的作用

以上談到的捐贈金錢和時間可以說是公眾參與的典型形式，但不是惟一的形式。這種形式的特點是，突破了新古典學派“個人理性”或者說“經濟理性”的假設。就公眾參與而言，至少還有傳媒介入和群體訴訟兩種形式。退而言之，公眾以捐贈形式參與社會、經濟生活，所能發揮的作用畢竟有限。歷史傳聞中曾有孫夫人宋慶齡解囊救助街頭乞丐的故事。然而，在中國民主革命的先驅者孫中山先生看來，這樣的行為只能解救個別人于一時一事，要想改善整個民族的處境必須另謀它途。被譽為“精神貴族”的著名思想家，英國人哈耶克似乎也有同樣的想法。他說：“人人待人如待己的秩序，會是一種相對而言只能讓很少人有所收獲和人丁興旺的秩序?！币灾袊摹跋Ｍこ獭睘槔?，數以萬計的善良人士慷慨解囊，希望工程的“救助”指標幾度提高。從1989年10月31日到1993年11月30日，累計接受捐款2.01億元人民幣，資助失學兒童54萬名。1994年的計劃，是前四年救助的總和。到1995年底，希望工程實施6年，全國希望工程實施機構累計接受海內外捐款折合人民幣692,173,127元，捐款支出累計396,285,541元，資助失學兒童1,252,692名,資助建設希望小學2,074所，為5,426名大、中學生提供“希望工程特別獎學金”。然而，這6年接受捐款的總額只相當于國家一年教育投入的千分之幾，與每年100多萬失學兒童的數字相比，仍是杯水車薪。

如果考慮公眾參與的有效性，那么傳播媒介的作用則是不能忽視的。事實上，正是因為有傳播媒介的參與和介入，公眾參與這件事本身，以及公眾參與的各項活動才能更有效地在社會生活中發揮作用。例如，從1994年11月12日起，北京電視臺《社會大觀》節目在兩周內陸續以《希望的角落》《希望的回聲》《希望的慶典》為題，報道了北京市朝陽區架松小學校舍破舊，新教學樓蓋成兩年卻無法啟用的問題。節目播出，引起社會各界強烈反響，有關部門也聞風而動，最終促成了問題的解決。11月22日新校舍開始啟用，師生們結束了“望樓興嘆”的日子，興高采烈。成為轟動一時的“架松事件”。架松小學的校舍問題沉積兩年之久，卻在輿論介入后兩周內

得到解決，壞事變成了好事。喜慶之余，又引人深思：既然是幾天就可以解決的問題，為什么會拖得這樣曠日持久？同樣值得思考的是，對這一事件負有責任的人也是“希望工程”的參加者。記者將這種情況歸結為“架松現象”，在第三集專題片《希望的慶典》中提出建議：看看在我們自己的責任范圍里，是否存在著另一個“架松”。許多觀眾在給電視臺的來信和電話中，把“架松校舍問題”看做是北京的希望工程。

傳媒是特殊的社會組織，在公眾參與方面，從事傳播媒介工作的人，如新聞工作者往往具有明顯的雙重身份：一方面，新聞工作，包括報紙、廣播、電視等等，是新聞工作者的職業，因為工作的需要，他們中間具有較強公眾參與意識的人士會更加主動地投入甚至參與組織某些公眾參與的活動。這些活動本身又是他們節目、新聞、報道的消息來源。另一方面，他們自身的素質和社會敏感，促使這些人即使是在個體（單獨的人）意義上也是公眾參與的積極分子?？偨Y社會上公眾參與活動的經驗可以看到，傳播媒介需要公眾參與的眾多實踐作為可資傳播的事實，公眾參與也需要通過傳播媒介擴大自身活動的影響，吸引更多的人加入其中以便持續開展。在這樣的循環過程中，輿論逐漸形成，社會逐漸進步。但是，傳播媒介為什么能在公眾參與方面發揮如此巨大的作用呢？

我們生活在信息爆炸的時代。雖然從整體上看，人們彼此間交往頻繁，有大量的信息交換；但是另一方面，不同地域、不同部門、不同階層的封閉性質也造成了信息壁壘。大家生活在由一圈一圈的環狀高墻所包圍的封閉空間里，在里外兩面高墻的隔絕下，人們只知道自己墻內的事情，大量的信息交換也只是在這兩面墻之間。在這種情況下，傳播媒介的特點就決定了它的作用：他們是樹立在高墻之內或高墻之外的旗桿，記者們在不同的墻圈里采訪，然后攜載著信息，攀升至旗桿的高端，把這信息發送出去，于是擴大了覆蓋，使更多的受眾產生共鳴。而大墻的作用也在無形中變化為無形。白日依山盡，黃河入海流，欲窮千里目，更上一層樓。這首著名的唐詩，正好用來描寫傳播媒介的功能。媒體是參與式民主的工具和表現形式。“通過反映各種意見的分布，媒體以公民的名義對已有的制度施加影響和控制?！?/p>

前面曾經提到的“架松事件”，就是公眾參與通過宣傳媒介發揮實際作用的典型事例。在整個事件過程中，許多知情的老師、學生家長曾經不止一次地寫信、打電話，向各級領導反映問題，要求盡快解決學校的校舍問題。遺憾的是，幾乎所有的反映都石沉大海，更令人不可思議的是，有些信件居然原樣轉回。究竟是誰在人民與政府之間設置了隔絕信息的回音壁呢？如果我們假定，處在人民與政府之間的那些責任者也是善良的人，那么架松現象的出現，就只能歸咎于不同高墻之間的信息壁壘。于是，在新聞與傳播媒介介入之后，長久以來懸而不決的問題成了眾矢之的。以前只有少數人奔走呼吁的事情通過媒體傳播引起了全社會的關注。新聞媒介起到了放大公

眾呼聲的作用。據北京電視臺總編室統計，關于架松事件的電視專題片播出后，幾天之間收到觀眾來信來電一千多件；中央人民廣播電臺專為此事組織了長達60分鐘的熱線直播節目，聽眾反映強烈，有關領導也迅速作出了反應。可以說，正是在這樣強大的輿論壓力下，積存兩年之久的架松事件才能在不到兩周的時間內得以解決。

群體訴訟是公眾參與的重要形式

物有其用，用有其限，媒體的作用不是萬能的?！叭绻麑γ襟w轟炸向我們的發出的一切愛心呼吁全部作出反應，就會造成沉重的費用，使我們無法再去做那些我們最有能力從事的工作，并且很可能會使我們淪為某些特殊利益集團或有關特定需要之相對重要性的特殊立場的工具。這不會給我們有著合理關切的那些不幸提供正確的改進之道?！睙o庸諱言，民主的最高形式需要通過嚴格的法律手段才能最終得以實現。公眾的積極參與，固然取決于自身的道德意識，也需要一定的物質條件和制度條件作為保障。在這樣的前提下，司法救濟必然成為公眾參與追求的目標之一。公眾參與可持續發展的關注熱點，在于包含了自身利益在內的“公共利益”。因此，涉及個人、集體甚至全社會利益的訴訟將會日益成為司法環節所必須面對的問題。

環境公害，也稱為環境公眾受害，包括環境污染和環境破壞。就法律技術而言，環境公害本身具有的復雜性和損害廣泛性的特點，給公害糾紛的解決帶來了一系列訴訟程序方面的難題。作為因環境污染和公眾受害而發生的訴訟，日本的水俁病訴訟是最有代表性的案例，其訴訟規模之大，涉及范圍之廣，影響程度之深，是日本乃至世界前所未有的。綜合一些國家的環境公害訴訟實踐，可以看出群體訴訟所保護的權利具有“社會化”的特點，這些權利缺乏有效保障手段，容易喪失。而群體訴訟制度可以成為社會可持續發展的程序保障。

在印度，政治公正的命運已經與支持和維護合法的公民自由和政治自由的不同力量聯系在一起，由于這些自由的存在推動了由最高法院審理的“公眾利益訴訟”。2000年12月，山東青島市300多名市民狀告市規劃局討要“環境權”。原告認為規劃局批準在公認是青島市標志建筑的音樂廣場北側，距離海岸不足十米的地方建設住宅區，侵害了市民的優美環境享受權，破壞了青島人引以為榮的海濱景觀。作為被告的規劃局對原告起訴的主體資格提出異議，但合議庭認為，原告的主體資格合法。這無疑是確認公眾維護“公共利益”合法權利的可喜進步。

與在青島市民的這項訴訟行為中看不到明顯的個人利益不同，北京現代城公寓的6名住戶組成聯合“受氨氣傷害聯合訴訟委員會”，則是明確地希望通過法律手段維護自己免受污染的權利。2000年1月，這些住戶反映房間空氣中有氨物質，經有關部門檢測，其含量遠遠超過國家《工業企業設計衛生標準》規定的每立方米不得高于0.2毫克的標準，甚至比國家衛生部門制訂的《理

發、美容店衛生標準》中每立方米0.5毫克的標準還高出40甚至50倍。這起糾紛是繼“八仙別墅”室內污染糾紛案后北京市朝陽區人民法院和北京市仲裁委員會受理的又一起案件。但是，由于對室內污染物危害的潛伏期沒有記錄和研究，所以室內污染糾紛一時還很難裁決。研究這個案例可知，在這6名住戶試圖為自己討回公道的同時，也提醒了人們對于室內污染問題的重視。從這個意義上說，甚至那些“目的僅僅是為了維護自己利益的”自發訴訟行為同樣具有公眾參與的意義。

毫無疑問，借助群體（或者個體）訴訟謀求司法救濟應該是公眾參與的重要形式和手段。另一方面，公眾參與又應是解決環境公害案件的指導原則。只有這樣，才能滿足有關環保國際公約所規定的價值目標：環境公開、環境公正、環境民主。自發群體訴訟的出現，不僅可以對個別過去完成的交易提供補償，而且能夠促進對將來行動規則的制定。社會和民主的進步由此得到體現?，F代的環境公害解決機制，特別強調程序的民主，民主社會的環境政策也應該通過民主的程序來制定。所以，運用訴訟手段解決公害糾紛的過程也是實現環境公正、環境民主的過程?，F實中的環境利益由于得到法院的確認而上升到權利的層次，表現出在制定公共政策方面群體訴訟具有十分突出的功能。群體訴訟追求的與其說是這些個人得到社會保障的權利，還不如說是改變社會福利保障制度本身。

衡量環境民主的一個重要指標就是公眾參與環境保護管理的程度。公眾應有機會參與各項決策進程。如在美國的環境法中規定有“公民訴訟制度”，它是規定公眾參與訴訟管理、參與公害解決過程的一種程序制度，而不僅僅是一種單純的訴訟手段。聯合國《二十一世紀議程》（AGENDA

21）也確定了環境司法程序的公眾參與原則，明確“各國應通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識與參與。應讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補償和補救程序?！?/p>

總而言之，民主的呼聲就是要求為自己說話，說的話能夠被聽到，并使其在共同生活的組織中發生效力。無論是個人的參與、傳媒的介入或者通過司法所謀求的關懷，都是民主追求的表現形式。由此看來，公眾參與所體現的就是可持續發展的民主原則，所謂公眾參與的精髓，正是無數圣哲先賢、仁人志士曾經不懈追求的民主精神。也許我們可以這樣說，二十一世紀的公眾參與，只是民主的同義表達，是一個相對來說更加時髦的代名詞，作為民主的同義語，公眾參與也是可持續發展的重要標志。當然，切實保障公眾參與的可行性與有效性，并不是一件非常容易做到的事情。（2001/1/15）