第一篇：湖北省退耕還林及其背景下農民生計問題的探討

湖北省退耕還林及其背景下農民生計問題的探討陳平（中南民族大學經濟學院 湖北 武漢 ４３００７４）

摘 要 退耕農戶的生計問題一直是政府工作的重點。退耕還林對農民生計的影響如何、退耕后如何增加農民收入、怎樣發展退耕地區的后續產業、解決農民的生活保障等問題相繼產生。文章通過對湖北省部分地區退耕還林工程的研究，分析退耕還林政策對農民生計的正面及負面影響，并提出相關的政策建議。

關鍵詞 退耕還林 農民生計 政策建議

退耕還林工程，是國家實施可持續發展戰略作出的重大決策。從保護和改善生態環境出發，將易造成水土流失的坡耕地和易造成土地沙化的耕地，有計劃、有步驟地停止耕種，因地制宜地植樹種草、恢復植被。工程的實施與農民、農村、農業問題緊密相關，實施過程中，如果農民生計問題解決不好，在政策規定的補貼時間結束后，復耕就將成為必然。

１ 退耕還林工程現狀

據２００７年全國退耕還林工作會議報道，退耕還林工程實施以來，全國累計完成退耕還林242 666.7km2。湖北省是國家第二批實施退耕還林試點的省份之一，從２０００年開始試點，２００２年全面實施。截至２００６年，全省已完成了8 600km2退耕還林工程，其中坡耕地退耕還林3 313.3km2、荒山造林5 286.7km2，惠及了全?。福硞€縣市區、６５７萬多人。在已退耕的3 313.3km2坡耕地中，按地域分，三峽庫區、丹江庫區、清江流域、大別山區坡耕地造林2 182.7km2，占全省計劃的６５．９％；大洪山脈、幕阜山脈和武漢市的周邊地區退耕還林1 130.7 km2，占全省計劃的３４．１％。按坡度分，２５度以上的為1 946km2，占５８．７％；１５~２５度的有1 126.7km2，占３４．０％；１５度以下的只有240.7km2，占７．３％。按林種分，生態林面積為1 828.7 km2，占５５．２％；生態經濟兼用林面積為1 161.3km2，占３５．１％；經濟林面積為323.3km2，占９．８％。

２ 當前政策對農民生計的影響

２．１ 退耕還林給農民帶來的正面效應

國家實施退耕還林的目標之一是通過退耕促進退耕地區的農業結構調整，增加退耕農戶收入。為分析退耕還林工程實施對退耕農戶的經濟效益，選取湖北省十堰市張灣區為例。

據統計，湖北省十堰市張灣區通過實施退耕還林工程，共造林3５．３km2，使全區646.7km2的山場森林覆蓋率達到７９．５％，活立木蓄積達１１９．２萬m3，其正面效應具體體現在：一是吸引了國家對張灣區的資金投入。按國家規定的退耕還林錢糧補助政策，張灣區退耕還林工程已完成５．３萬元，８年中國家應下撥資金３ ６２５萬元（含糧食折算現金），增強了張灣區的綜合實力。二是增強了林業后勁。該區在實施退耕還林工程中，發展經濟林和生態經濟林2３．3km2。5年后，每年可為農民增收３ ５００萬元，農村人均增收６７３元。同時，森林蓄積量也在不斷增加，農民“綠色銀行”的存款會越來越多。三是國家以糧換林政策的兌現，農民將直接增收。按已完成退耕還林13.3km2計算，國家每年應兌現糧食折現金４２０萬元，加現金補助４０萬元，合計４６０萬元，農村人平純增８８元。四是退耕還林工程的實施，把富余勞動力從有限的耕地里解脫出來外出務工。據年報統計資料表明：全區２０００年實施退耕還林前外出務工為４ ８６５人，實施退耕還林工程后的２００６年，外出務工勞力為９ ８８５個，增加５ ０２０人，外出務工收入也從２０００年的２ ３６２萬元增加到２００６年的５ ８６６萬元，凈增３ ５０４萬元，農村外出勞務人平增收４６３元。２００６年人平純收入３ ２９６元，比２０００年人平純收入２ ５４０元增收７５６元，僅外出務工人平增收就占７１．１％。２．２ 退耕還林對農民增收的負效應

按照成本—價格理論分析，在退耕還林工程中，對于農戶來說，參與退耕還林的經營成本（私人成本）主要是退耕地用于經營農業的農產品收益（機會成本）。隨著退耕還林面積的增加，農業經營面積和產品供應量將逐漸減少，農產品的價格將逐漸上升，從而使退耕還林的私人邊際成本逐漸增加，即邊際成本遞增。農戶參與退耕還林的收益（私人收益）主要是源于退耕還林地所能產生的林產品收益。此外，就是國家給予的補貼。退耕還林單位面積所能帶來的林產品收益是有限的，同時隨著退耕還林規模的擴大，林產品市場供應將逐漸增加，林產品的價格就會逐漸降低，從而使退耕還林的邊際收益逐漸減少，即私人邊際收益遞減。有的地方沒有堅持因地制宜、宜林則林、宜草則草，或樹、草種選擇不當、治理模式單一，種植的經濟林主要是干果、水果和藥材等，由于蘋果、柑橘、板栗、核桃等過于集中，如果出現大面積的“賣難”現象，就會損害農民利益。

另外，由于農民在資金、技術、管理等方面存在差異，收益上也存在較大差異。退耕還林的以糧代賑措施解決了農民當前的生計問題，但不能解決農民長遠的生計問題。按照還經濟林補助為５年，還生態林補助為８年，還草補助２年，生態林比例要求達到８０％，由于相當多的退耕地立地條件差，林木生長緩慢，造林后兩年生樹苗平均高不到１m，８年后無法達到國家規定的速生豐產林標準，不可能產生經濟效益；而經濟林一般５年所產生的經濟效益很不穩定，即補助期滿后農民退出的耕地沒有收益。山區農民祖祖輩輩以耕地為生，對土地的依賴性很強，在經濟上沒有其他來源的情況下，失去耕地的農民將無法生存。退耕后農村剩余勞動力得不到有效使用。耕地是沒有彈性的，一個區域內可用于農業和林業生產土地的總面積可認為是固定不變的，所以林業用地的增加就意味著農業用地的減少，林地增加，耕地減少，農村剩余勞動力增加，而農民文化素質不高，沒有基本的技能，非農產業不發達，剩余勞動力無法轉移出去，對社會穩定將會留下后患。

２．３ 退耕還林與農村生活能源問題

農村生活能源缺乏曾是導致農民陡坡開墾的一個重要原因。國家實施退耕還林措施來恢復植被，改善生態環境，但以生物質能為主的農村生活能源結構和落后的能源利用方式消耗了大量的林草和作物秸稈，極大地制約了生態建設的成效，所以農村生活能源與退耕還林的實施密切相關。推廣使用戶用沼氣池、太陽灶，以及小型生態能源公益項目，轉變農村能源結構，就逐漸被提倡。太陽灶和沼氣可為農戶提供生活能源，產生直接經濟效益，沼氣還具有顯著的間接經濟效益。直接經濟效益以太陽能所提供的有效熱能所折合的標準煤的市場價格來核算，據相關資料分析，每臺太陽灶每年所得到的熱量為１ ２２３ＭＪ。折合標準煤２０８ｋｓ（熱值取２９．３０７６ＭＪ，熱效率按２０％計算），按煤炭現價（４００元/t）計算的經濟價值達８３．２元。太陽灶單價１５０元，不到２年可回收成本。太陽灶以１０年的使用期核算，凈效益６７元／年。間接經濟效益主要表現在蔬菜種植和生豬養殖兩個方面。沼氣除具有良好的能源替代效益外，還有利于農戶的作物種植和生豬養殖。在作物種植方面，沼液、沼渣作為優質肥料可以減少對化肥的使用，生產綠色食品，特別是生產純綠色蔬菜幣場價格表現好，據調查年節約化肥款３００元；在生豬養殖方面，由于用沼液作添加劑養豬增重快，溫室又可保證豬的快速生長，每戶每年養殖２頭豬計算，可獲得１２０元以上的純收益。

３ 目前退耕還林存在的問題

（１）宣傳引導力度不夠，退耕農戶對補助期滿后“吃什么”心存惶惑。退耕還林針對的就是水土容易流失的邊遠山區山坡耕地，這些地區經濟落后，農民傳統意識濃厚，吃的方面主要靠自耕地。眼下有的農戶除留少量菜園地以外，其余土地幾乎退完。還“林”的品種中極少有幾年就能見效益的經濟林，絕大部分屬生態林，而在退耕還林地區，同時也是林木禁伐區。國家對退耕農戶補助是有限的，補助年限期滿后，到底靠什么吃飯，老百姓心里無底，這是退耕地區農民普遍存在的擔憂心理。

（２）由于部分地區土地瘠薄，退耕地在短期內難以產生經濟效益。如湖北省的隕西縣地處國家

南水北調中線工程水源區，處于重要生態區域，絕大部分退耕地設計為生態林，在很長一段時期內基本沒有直接經濟效益。同時，由于該縣是國家貧困縣，自然條件差，經濟薄弱，農民勞動力轉移無市場，生態移民等長效機制也尚未建立，隨著國家政策補助的陸續到期，部分農戶生計困難問題日漸突出。

（３）退耕還林配套保障措施沒有得到徹底落實。多數?。▍^、市）缺乏退耕還林配套保障措施的規劃和計劃；工程區大部分地方經濟基礎薄弱，財政困難，配套保障措施由地方各級政府負責，在資金上有很大困難；目前國家各部門對農村的各項資金投入項目分散，各有要求，也沒有重點用到退耕還林地區各項保障措施上。

（４）個別村組干部“多吃多占”，形成農民意見大。一方面山區山高地薄，糧食收入低，經濟來源少，種地劃不來，一些農民靠在外地打工掙錢，干脆不種土地；有的農戶舉家外遷，土地隨意荒置。但過去農業、林特稅費照交不誤，為完成任務，年終時就由村干部想辦法為他們補繳。近兩年，國家免征農業、林特稅費后，村干部理所當然就收歸集體或據為己有，進行退耕獲取補助。另一方面，在退耕還林實施之初，部分農戶對政策持觀望態度，一些村干部帶頭執行，當領取補助時，這些農戶又后悔。此外，未全部按坡地程度以及耕地與荒山比例退耕等情況，客觀上造成一些農民心里不平衡。

４ 結語

（１）合理確定補助年限和補助標準。錢糧補助年限不能僅僅用林樹來確定，應該根據區域不同，差別對待，同時要做到退耕面積及兌現補助的公示公開。加強政策宣傳，引導農民更新傳統觀念，設法通過遷移式扶貧、多種經營等措施解決退耕補助過后“吃什么”的問題，消除后顧之憂。（２）調整農村產業結構，全力扶持壯大支柱產業，加大替代產業挖掘與探索力度，加大后續產業培植力度。以增加農民收入為重點，以市場為導向，按照“公司＋基地＋農戶”的模式，積極發展高效經濟林，建設不同類型的骨干拳頭產品，增加退耕農戶的近期收入。一是從布局上按照一鄉一企、一村一品的格局，發展具有本地特色和市場優勢的經濟林；二是鼓勵一批大戶承包經營，發展骨干品種；三是大力扶持龍頭企業（如中藥材企業，干鮮果品營銷企業）；四是集中資金加大對林果基地的投入，增加后續產業的投入，促進退耕農戶向養殖業和第三產業轉移。

（３）結合“陽光工程”等農民技術培訓項目，加快退耕林區剩余勞動力的轉移步伐。著重抓好“三化”：一是內部消化，即引導農村剩余勞動力發展畜禽養殖、水果、肉牛育肥販運等勞動密集型產業，在當地內部吸納更多的勞動力；二是產業分化，要大力開拓農林牧業產前產后的服務領域，通過大力發展鄉鎮企業，從事農林牧產品加工、運銷以及餐飲業、信息、技術等行業，細化分工、增加就業，加快剩余勞動力向非農產業分化；三是勞務轉化，通過培訓轉移等方式，讓剩余勞動力走出去，或進城打工經商定居，或從事多種勞動，逐步通過市場導向輸出勞務。

（４）切實解決農村生活能源問題，大力推廣使用戶用沼氣池、太陽灶，努力研究發展新的小型生態能源公益項目，轉變農村能源結構。農村能源建設要從實際出發，以沼氣建設為重點，同時加強節柴灶、薪炭林及小水電等的發展，形成多能互補的農村能源格局。特別是結合沼氣能源建設，大力推廣“酒、豬、沼氣、果、蔬”一體化，以釀酒促進養豬，以養豬帶動沼氣，以沼液改良土壤，推動果蔬種植良性生物鏈的形成。

（５）積極鼓勵生態環境脆弱、偏遠山區退耕農戶到街道、公路邊修房造屋。凡是遷出戶，原來責任田可以自愿退出，也可以轉包；凡搬遷戶，可以得到政府無償劃撥的……

土地。

（６）發展生態旅游產業。退耕還林把發展水源涵養林、經濟果林與森林旅游業結合起來，形成具有民族特色的森林旅游業和觀光農業，進而帶動第三產業的發展。

第二篇：退耕還林區農民增收問題

退耕還林區農民增收問題的探討

——以云縣愛華鎮為例

楊鳳玲

（云縣愛華鎮農業綜合服務中心 云南臨滄 675800）

摘要：退耕還林還草工程不僅改善了生態環境，而且還促進了農民生產、生活及農村社會經濟的發展。然而政策補助期滿，退耕農戶的生活何以為繼，退耕還林成果能否鞏固，如何實施退耕還林工程才能真正做到農民增收、社會增效，目前存在的問題又將如何解決……。本文通過對愛華鎮在實施退耕還林工程期間遇到的情況和存在的問題進行分析，探討了幾點促進退耕還林區農民增收、地方經濟增長的方法。

關鍵詞：愛華鎮；退耕還林；農民增收 引言

退耕還林工程是我國為改善西部地區生態環境惡化而采取的重大生態建設工程，也是一項功在當代、利在千秋的富民工程。它是中國歷史上涉及面最廣、政策性最強、工序最復雜、群眾參與度最高的生態建設工程,是解決重點地區水土流失，調整國土利用結構、增加森林植被、治理風沙危害的根本性措施。然而，要達到退耕還林所追求的上述長期生態效益，還必須解決好退耕還林區農民長期的生產、生活問題，否則最終又將以農民毀林復墾而告終。

從實施退耕還林工程初期來看，退耕農戶的收入是有所增加。但這只是暫時的，因為目前增收的相當一部分都得益于國家的補償政策，然而國家的補償畢竟有限，不可能對退耕戶進行長期補償。我國退耕還林政策中明確規定：生態林補償8年，經濟林補償5年。因此補助期滿，農民的收入勢必下降，到時農民靠經營副業或外出打工所得的相當一部分收入都將用來購買糧食，若農戶經濟收入沒有新的增收點，大部分退耕戶又勢必陷入貧困。僅就當前而言，由于2000年以來國家糧食連續四年減產，糧價逐年升高，中央在出臺2004年一號文件鼓勵糧食生產的同時，也不得不

首先，農民只追求眼前利益，只顧應付完成項目領取補助，沒有從長遠生計考慮去選林造林，農戶們自認為政府總要解決，因此從思想上就沒有把退耕還林當作今后的生計產業認真對待。其次，退耕農戶缺乏林地管護常識，重造輕管現象普遍，將管護簡單理解為不放牧、不復墾即可，沒有采取必要的撫育措施，雜草叢生，草比樹高，造林結束、補植結束也就一切結束，樹木成活與否、長勢好壞似乎和他們沒有關系，致使年年造林，年年補林仍不見林的地塊總是存在。檢查結果總是退耕面積復核率100%，而造林合格率大部分都在80%以下，給政策兌現增加了阻力，直接威脅著退耕還林成果。

2．愛華鎮退耕農戶收入狀況 2.1 農戶主要收入來源

首先，國家補償的退耕還林政策資金是大部分退耕戶的主要生活來源。全鎮1407戶退耕農戶，在家庭總收入中退耕還林國家補助資金占70%的134戶，占50%的412戶，占30%的750戶，只有少部分退耕面積較少的農戶可以不指望補助資金生活。其次種植業和畜牧業可增加退耕農戶相當一部分收入。另外剩余勞動力經營副業也可增加少部分收入。2.2 制約退耕還林農戶增收的主要因素

第一、耕地少，退耕后平均每人經營耕地還不到1畝，農業投入不足，生產資料價格上漲，技術落后，勞動生產率低，投入產出水平低。

第二、退耕后由于飼料可種面積減少，降低了部分農戶的養殖業收入。第三、農業產業結構不合理，農產品缺乏市場競爭力，部分農產品市場價格不穩，在僅有的耕地上生產出來的產品不值錢。

第四、退耕農戶思想觀念落后，文化程度和勞動技能水平偏低，使得剩余勞動力就業空間小，轉移困難。

第五、社會負擔和隱性負擔重，用于婚喪嫁娶、子女入學、看病就醫、建房等支出增加，造成退耕戶生產投入資金嚴重不足，從而制約了退耕戶增收。3． 增加退耕農戶收入的幾點對策和建議 3.1 結合實際，完善退耕還林政策

林業是受益周期長但見效慢的產業，經濟林最少也得2－3年，生態林則長達10年以上才見效，因此充分利用好幼林期空閑土地發展林下經濟既可以加強幼樹撫育，又可以增加農民收入。但現行的退耕還林政策只

求和當地實際，發展增收潛力大的種植業、養殖業，把退耕還林與養殖業、農產品加工業、設施農業等相關產業充分結合，有效地利用林間閑地，即解決退耕還林后農民干什么的問題，同時也解決了農民長遠的生產生活依托問題。例如通過林草間作發展牛羊養殖，退耕地離住地較近有條件的村組農戶還可以利用林間空地用竹、木搭建雞棚舍散養山地良種雞，都可成為比較穩定的增收渠道。3.4 積極推廣農村沼氣能源建設

發展能源建設既可以保護森林資源和提高植被覆蓋率、改善生態環境，又可以調整農村經濟結構，促進畜牧業發展、實現農業增效、農民增收。沼氣池建設與改圈、改廁、改廚、改水、改浴配套實施，沼氣燒水做飯、照明可節省電費，沼液、沼渣喂豬、養魚、種植無公害蔬菜可增收節支，既保護了生態環境，又為農村經濟發展、農戶增收創造了新的有效途徑。3.5 加強勞務開發促增收

退耕還林工程的實施，使得耕地減少，富裕勞動力增加，一大批農民從土地上解放出來，因此搞好勞動力技能培訓，提高退耕戶文化素質，把富余的勞動力轉移到二、三產業就業，是增加退耕農戶收入的一個新亮點。3.6 加強退耕還林管護工作

退耕還林工程實施以來，由于管護不力，導致造林保存率過低，每年退耕戶都要拿出補助資金的一部分進行補植，無行中增加了造林成本，減少了退耕戶實際收入。因此，退耕還林既要抓好種植，更要抓好管護，管護問題是退耕還林工程的重要環節之一，關系到退耕還林的成敗，必須改變過去重造輕管、只造不管的現象，要想辦法多渠道籌措資金，實施多形式管護，建立起完善的管護制度，加大管護力度，從而提高工程成效，減少退耕農戶支出。

3.7 抓好退耕農戶文化素質的提高和新技術的推廣應用

文化素質、先進技術是退耕還林區農戶增收的重要支撐，高文化素質和勞動技能可以使退耕戶更快更好地接受新事物，獲取更多新信息；先進技術可以幫助退耕戶降低生產成本，獲取更大利益。因此，要徹底幫助退耕戶脫貧增收關鍵還是要提高他們的文化素質，大力加強實用技術培訓，幫助他們掌握一技之長，提高致富素質。4． 結論

第三篇：關于退耕還林補助期滿后農民生計等若干后續問題的調研報告

關于退耕還林補助期滿后農民生計等若干后續問題的

調 研 報 告

10月15日至22日，鎮分管林業副鎮長帶領鎮林業站、農辦、畜牧獸醫站、農技中心到水渡灘村、石良村、石對窩村、九層巖村、筍橋村就退耕還林補助期滿后農民生計等問題進行了專題調研。在認真聽了各村退耕還林工作情況介紹的基礎上，走訪了實施退耕還林的社，召開了由各村四職干部、社長、社員代表、退耕大戶參加的座談會，深入到比較集中退耕還林點和11戶退耕戶家中進行了實地調研?？偟膩砜矗h中央、國務院退耕還林政策是合民情，順民意，是深受農民群眾歡迎的。

一、我鎮退耕還林工作開展的情況

全鎮退耕還林工作自實施以來，我鎮各村、社都比較重視，都把退耕還林作為增加農民收入的一項工作來抓，整體工作呈現認識高、力度大的較好態勢。

各村都把退耕還林工作作為中心工作來抓，工作力度大。層層召開了退耕還林有關工作會，及時傳達了有關退耕還林文件精神，及時解決了退耕還林中出現的問題，動員各退耕戶做好2007年整改驗收工作，動員退耕戶做好補苗、窩撫工作。目前，各村都在加強退耕還林苗木管理，都在做2008年工程整改的準備。

二、調研情況

1、耕地狀況調查：我鎮所轄127.75平方公里，村級建制調整后轄20個行政村和居委會，2003年來累計實施退耕還林工程16008畝，農業人口74134人，預計全鎮可以規劃38000畝退耕還林；退耕還林工程實施前國土詳查的耕地面積是92597畝，人均1.25畝，計稅面積60264畝，人均0.81畝，基本農田國土詳查面積是77024畝，人均1.04畝；退耕還林工程實施后國土詳查的耕地面積是81909畝，人均1.1畝，計稅面積53587畝，人均0.72畝，基本農田沒有什么變化?；巨r田在退耕還林前后沒有什么變化，因此我鎮糧食產量變化不大。

2、退耕戶情況調查：我鎮2003年來退耕還林涉及農戶7553戶，其中未留足口糧田的有103戶，全退戶有72戶，兩者所占比例分別為1.5%和1%。我鎮2003年來全部退了的農戶，主要是農轉非或全家外出打工。未留足口糧田的農戶與全退的農戶主要由農轉非、外出打工、從事服務業、專業養殖的人員構成，他們的生計主要通過商貿掙錢解決。

3、退耕地還林情況調查：在16008畝退耕還林總面積中，經濟林面積是8963.3畝，占退耕還林56%，預計收益期3—5年；生態林面積是7044.7畝，全部都可以適宜利用，其中兼用樹種928.6畝，預計收益期為3年；用材樹種是6116.1畝，預計收益期3年。

4、后續產業發展情況調查：在工程后續產業發展的思路上，我鎮以“生態經濟并重的產業代替傳統產業發展以經濟效益為中心”為突破口，正確處理“國家要生態、地方要發展、農民要增收”三者之間的關系，探索不同自然、社會經濟條件下的退耕還林種植模式、配置模式，在優先保證生態效益的前提下大力發展生態經濟產業，實現生 態增效、經濟增收的“雙贏”目標。在農會埡張壩、大河灌上等“五朱路”沿線，依托萬畝晚熟龍眼基地龍頭企業，大面積發展了龍眼，2007年農民實現收入1241.5萬元；依托建成的制漿造紙龍頭企業，大力支持發展了9665畝竹漿原料林基地，預計此項可增收358萬元；我鎮依托退耕還林建成了優質脆紅李子基地、優質官溪密柚基地。同時依托退耕還林大力推行“林草牧”模式，大力發展林下種草，大力發展養殖業。下一步還將推行在工程中采取林藥間種的栽植模式，發展適合種植的名貴中藥材品種。我鎮各村結合退耕還林工程，采取“龍眼花椒”、“龍眼葡萄”、“龍眼李子”等混交的技術模式，既控制了坡耕地的水土流失，又促進了龍眼產業的持續健康發展，解決了龍眼種植戶短期無收益的問題。

5、退耕戶生計來源調查：工程實施前退耕戶的主要收入為耕地收入、畜牧收入，退耕后農戶的主要收入是退耕地上的收益和畜牧收入以及外出打工的商貿收入。政策補助期滿后農戶的主要收入可能是水果銷售收入、畜牧收入、服務業等收入。

6、“不反彈”的措施情況調查：我鎮為了使退耕還林工程“穩得住、不反彈”采取了與村社、退耕戶層層簽定管護合同，同時明確了駐村干部的責任。全鎮基本上能確保“穩得住、不反彈”的目標得到實現。

我鎮在實現“五結合”中，注重把退耕還林工作與其他工作有機結合。一是把退耕還林與農業綜合開發相結合、與土地整治相結合，全鎮累計投資100余萬，建成預制板路、各種排水溝、引水渠、糞池 等基礎設施若干，覆蓋近2000畝退耕還林工程，占20%左右；二是把退耕還林與種草、種藥結合起來，積極探索林草間作和林藥間作模式；三是把退耕還林封山禁牧結合起來，為了有效防止邊造林、邊毀林的現象發生，一方面，采取舍飼圈養，另一方面政府出臺管護制度，明確了禁止放牧；四是把退耕還林與優化農業產業結構結合起來，在突出生態、社會效益的同時，注重經濟效益，全鎮建成了優質龍眼、優質脆紅李等基地。

7、主要對策建議：（1）補助期滿后，為確?！安环磸棥钡哪繕说玫綄崿F，建議對退耕戶優先考慮實行農村低保和勞動就業，同時加大退耕地開發力度。（2）從林業管理角度出發，為實現“不反彈、穩得住”目標建議：一是要加強退耕還林在保護上的執法力度，現鄉鎮這方面條件還不具備；二要進一步下放部分林業行政執法權和加強林業管理設備建設；三是從農村實際出發和當前退耕地管護情況的實際出發，允許在退耕地間作矮桿農作物或菜。（3）為管護好退耕還林工程，建議20元現金生活補助費不納入退耕還林直補，由鎮政府統一集中使用，尤其便于管好外出退耕地

二0一0年十二月二十日。

第四篇：退耕還林補助期滿后農民生計等若干問題的調研報告

根據巴林造發（2004）15號文件精神及要求，我旗組織人員對退耕還林補助期滿后農民生計等若干后續問題進行了專題調研，現將調研情況報告如下：

退耕還林工程在我旗的實施，對于遏止我旗水土流失和生態的繼續惡化，有效改善生態環境，提高人民群眾的物質文化水平，促進農牧區產業結構的調整優化，推動經濟社會的可持續發展，具有十分重要的戰略意義，是一項深得民心的工程，是造福子孫后代的偉大事業。

一、耕地狀況調查

烏拉特后旗退耕還林工程實施于2003年，工程實施前全旗共有耕地4.6萬畝，按農業人口計算，人均4.73畝，耕地中基本農田2.92萬畝，人均3.0畝。為改善生態環境，保護基本農田，提高基本農田單位面積的產量，我旗共規劃可退耕面積為1.25萬畝，現已完成退耕0.5萬畝。退耕地還林0.5萬畝，2003年退耕工程實施后，現有耕地4.1萬畝，農業人口人均4.2萬畝，其中基本農田仍為2.92萬畝，人均3.0畝。

我旗在退耕還林工程的實施中，嚴格執行基本農田保護的各項規定，嚴禁在基本農田地實施退耕還林，退耕還林實施作業地點全部為低產的沙化地和鹽堿地，沒有對糧食產量構成影響，而且通過退耕還林工程的實施，對基本農田形成防風防沙林帶，可促進和提高單位面積的糧食產量。

二、退耕戶糧田情況調查

2003年我旗實施的退耕還林工程共涉及250戶農戶，在實施過程中，嚴格執行各項政策規定。保護基本農田，留足農戶生活所必須的糧田。因此，在工程實施后，全旗均無全退和未留足糧田的農戶，做了退耕還林、改善生態環境和保障農牧民生活需求有機的結合起來。

三、退耕地還林情況調查

2003年在我旗完成的5000畝退耕及退耕地造林中，因考慮到我旗的具體實際情況是以改善生態環境，保護基本農田及退耕地主要是位于洪積扇和烏蘭布和沙漠東緣等因素，故而2003年退耕及退耕地造林均為生態林，在全部5000畝的退耕及退耕地還林中適宜利用面積為3083畝，占總面積的61.7%,樹種已利用主干楊樹為主,8年后,可以實行間伐,每畝預計可收300元左右。不適宜利用面積為1917畝，占總面積的38.3%。樹種以防風固沙的梭梭，檸條等為主。

四、后續產業發展情況

在后續產業發展方面：一是加快農牧區產業結構的調整，加快農區畜牧業的發展，在退耕還林地中間種牧草，增加牲畜頭數，提高出欄率，在這一方面2003年我旗無償提供了優良牧草籽種。二是根據我旗工業發展強勁勢頭的實際，促進農區退耕戶剩余勞動力的轉移，增加收入。三是在適宜的沙地種植的梭梭根部嫁接，使人民群眾在中藥材方面中獲得收益。

在今后的工作中，我旗退耕還林及后續產業的發展仍要進一步調整和優化農業產業結構，大力發展生態農業加大科技支撐力度，以科技促興旗富民,同時堅持和積極推進林牧,林藥相結合的模式,實現經濟效益，社會效益和生態效益的有機結合。

五、退耕戶生計來源調查

2003年我旗退耕還林工程實施前退耕戶的主要生活來源為農業和畜牧業，其中農業占總收入的64%，畜牧業占總收入的36%，退耕實施一年來，其生活來源基本沒有改變，但是農業和畜牧業的比重有所改變，通過牧草種植等措施，使畜牧業在收入中的比重增加，達到了39.9%，提高3.9個百分點。2004年我旗許多企業已投入建設，年底和2005年相繼投入生產。隨著剩余勞動力的轉移，退耕戶的生活來源將有一部分為打工的收入。在今后及政策補助期滿后，退耕戶的生計來源將從以前的主要依托農業向農業、畜牧業和其它收入相結合轉移。

六、“不反彈”措施調查

為確保我旗退耕還林工程“退得下、還得上、穩得住、不反彈”目標的實現。我旗一是加大宣傳力度，提高干部職工和家牧民的認識，充分利用廣播、電視和烏后周刊等大眾傳播媒介，大力宣傳退耕還林工程的偉大意義和方針政策；同時利用林業干部下鄉深入實地的有利條件，以開展講痤、到田間地頭、群眾家中談心，真正把退耕還林的重要性及有關政策向群眾講明白，使群眾不斷提高對生態建設的認識，主動投身到退耕還林工程中，變“要我治為我要治”的自覺行動。二是堅持一切從實際出發，按客觀規律辦事，量力而行，把退耕還林工程同恢復生態建設結合起來，同調整優化農村牧區產業結構，禁牧舍飼養畜結合起來，與農牧區剩余勞動力轉移結合起來，立足增加農牧民收這一目標，走出一條符合本地區實際的生態建設路子。三是充分尊重群眾意愿,認真解決好退耕還林與群眾脫貧致富的關系問題.退耕還林工程千頭萬緒,涉及方方面面,我旗在實施這一工程時，把改善生態環境，調整經濟結構和農牧民脫貧致富相結合，認真做好統籌規劃和相互銜接工作，處理好退耕還林和農牧民生計的關系問題，充分尊重群眾意愿不搞強迫命令。四是加強森林違法犯罪的打擊力度，鞏固退耕還林成果。

七、對策及建議

為確保退耕還林成果的鞏固，一是要加強造林后的撫育管理，造林后的頭三年，應適當間作低桿作物，牧草等，一方面能夠增加退耕戶的收入，另一方面可以促進退耕戶對林木的撫育管理，二是適時采伐退耕還林期滿后國家沒有了補助，而樹木已到了收益期，應及時采取隔行采伐的方式，及時更新這樣既增加了退耕戶的收入，使退耕戶從林木上見到效益，又能鼓勵退耕戶及時更新造林，鞏固退耕還林和生態建設成果。三是把造林后的管

理措施和宣傳工作同工程實施時一樣宣傳到位，常抓不懈，變撫育管理為退耕戶的自覺行為。四是加強檢查驗收等監督工作，通過林業部門的檢查驗收和監督，促進成果的鞏固，五是林業行政執法部門要加大對毀林等違法犯罪的查處力度，強化“打、防、控”一體化建設。

第五篇：關于被征地農民生計問題的調查與思考

高郵市地方人大工作研究會

2010 年 年 會 交 流 論 文

人大要為被征地農民撐起“保護傘”

——關于被征地農民生計問題的調查與思考

馬德龍楊鵬仲元和

[內容提要]

近年來，隨著農村工業化、城鎮化的推進，一些被征地農民的生計出現問題，表現為：征地標準和補償金存在矛盾，安置方式比較單一，就業形勢較為嚴峻，社會保障工作不配套、整體生活水平有所下降，必須引起高度重視。

產生被征地農民生計問題的主要原因是：有些地方城市建設與農民出路問題的研究不同步，就業責任分擔不合理，農民擇業觀念跟不上新時代的發展步伐，社會保障機制不健全等，必須深刻反思。

針對存在問題及原因，各級人大及其常委會要進一步依法履職，督促政府采取得力措施，加強就業技能培訓，建立和完善社會保障機制，為被征地農民撐起保護傘。

※※※※※※※

近年來，隨著農村工業化、城鎮化的推進，一些地方農村集體土地被征用。解決好被征地農民的生計問題，尊重農民的生存權和普遍-1-

發展權，實現城鄉統籌發展，保持政治和社會穩定，擺上了地方政府的重要位臵?？傮w來看，各級政府對農民生活“出路”和養老“退路”問題，已經和正在采取有效措施加以解決：一是按規定一次性付給土地補償費、勞力安臵費、賠青費，對有勞動能力的或安排他們進企業務工，或加強勞動技能培訓，幫助他們由一產轉入二產、三產，特別對有能力的鼓勵并支持他們“二次創業”；二是成立農村土地資產股份專業合作社，完善被征地農轉非人員養老、醫療等社會保障機制；三是對體弱病殘的被征地農民給予社會救助，盡可能地保障他們的基本生活不受影響，并能隨著全面小康的推進不斷提高。但是，由于受地方財力不足、農民勞動技能較弱、轉向經營能力不強、養老保險意識缺乏、經濟條件不寬裕以及社會保障體系不健全等因素制約，也存在一些亟待解決的困難和問題。

1、征地標準和補償金存在矛盾。筆者從接觸到的一個郊區鄉鎮幾宗拆讓土地的補償標準來看，目前政府制定土地補償標準時，都把征地用途作為重要的參考依據，往往造成同一個村、同一地塊因公路建設、企業用地、商品房開發用地等用途不同，農戶之間的補償費懸殊太大，部分農民損失較大，存有抵觸情緒。還有極少數村擅自提高提留資金標準，直接侵犯了被征地農民的切身利益。更有甚者，有的鄉鎮為了加快建設工業集中區，在征地時搞上征下租，欺騙農民，一旦被知道，就會引發農民與政府的矛盾，出現上訪、集訪現象，影響社會安定。聽說有一家市屬企業早年在某城中村一村民組征地辦廠，后企業倒閉，地塊拍賣，竟比當時征地面積多出40.86畝,嚴重侵占了農民利益，引起村民一片嘩然，寫信、上訪直至北京，后經市政府出面調停，適當補發各種征地費用，方才平息。

2、被征地農民安臵方式比較單一。在計劃經濟時期，對被征地農民采取“誰征地、誰安臵”的原則，要求由企業自行安臵被征地的農民，相對矛盾較小。近年來，隨著經濟建設和城市建設速度加快，征地用于市政、房地產、土地開發和公共設施建設等非生產性項目越

來越多。同時，隨著國家經濟體制改革不斷深化，這類項目單位沒有能力、沒有興趣或根本不想安臵征地農民，因而沿用多年的“誰征地、誰安臵”的原則事實上已經難以執行，各地開始探索新的安臵模式，即征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業。按目前政策規定，被征地農民可以領?。橙f元左右的一次性補償費，農民也是樂于取現錢實在，以后的生計問題考慮得較少。同時，受自身文化、素質等因素的局限，大多數農民沒有將這為數不多的補償費用在以后的生存發展上，還有部分農民在短期內進行奢侈消費，給生產出路和養老保險埋下了隱患。

3、被征地農民就業形勢較為嚴峻。據對某城郊鎮的調查，一些農民土地被征用后，不得不自謀職業。他們當中除年輕又有一技之長者外，有相當數量的被征地農民因為文化素質較低、無專業特長、年齡偏大、健康狀況欠佳，加上長期從事農業勞動，對于變換勞動方式心理也不適應，再就業意識差等制約，在優勝劣汰的市場競爭機制下，農民明顯處于下風，很難找到就業崗位。

4、被征地農民社會保障工作不配套。一是農村養老保險不到位。主要是被征地農民自身參加社會養老保險意識差，加之村集體對農民養老保險沒有投入，少數被征地農民養老保險幾乎是空白。二是農村低保標準較低。雖然現在提倡逐步縮小或取消城鄉差別，但城鄉事實上還存在著差別。就被征地農民享受低保政策而言，農民賴以生存的土地被征用后，所有生活資料全靠非農收入支出，成為事實上的“城里人”，但由于一時難于實現“村改居”，被征地農民低保戶所享受最低生活保障金遠遠低于城市低保戶標準。

5、部分被征地農民生活水平有所下降。一些農民在土地被征用前，由于國家惠農措施不斷加強，種田沒有任何負擔，還得到不少的經濟補助實惠，加上科學種田水平越來越高，農民種田收入確實可觀。而一旦被征地后，農民失去了最穩定的經濟來源，由于物價上漲幅度增大，生活成本增加，對部分被征地農民生活質量必然造成一定影響。

雖然這些農民被征地后得到了補償，但由于缺乏創業能力，有一部分被征地農民補償費沒有用于創業，只是作為維持暫時的生計之需，“坐吃山空”后，生活更麻煩了，有限的補償金遠遠不能從根本上解決這部分農民的長遠生活出路問題。

剖析被征地農民出現上述生計問題的主要原因，不外乎以下三方面：一是有些地方對城市建設與農民出路問題研究不同步。政府對城市基礎設施建設、加快二、三產業發展等問題考慮得較多、較周全，但對如何解決被征地農民出路問題研究得較少。有的甚至片面認為，只要經濟發展了、城市擴大了，農民就業出路自然就多了。到了真正面臨就業問題的時候才想解決辦法，有關被征地農民的民生問題已經相當突出了。

二是有些地方被征地農民就業責任分擔不合理。據調查，目前在農村征地的情況既有國家占地，也有地方占地；既有本地建設占地，也有外來企業占地。農民為了國家和地方建設失去了土地，也為外來商業、企業發展承擔了“失地”風險，但在就業問題上并沒有得到相應的解決，結果是投資商入駐了，而農民卻失業了。

三是有些地方農民擇業和保險的觀念落后，文化、技能素質偏低。受傳統思想、勞動技能及文化素質的影響，農民在擇業上面臨諸多制約因素，難以做到“百尺竿頭，更進一步”。對養老問題，由于習慣于傳統的“老人主要靠子女供養”模式，有些農民土地被征用后，沒有或不想“征即?！保菨M足于拿到了補償費，就不再想到“后顧之憂”，反映出保險意識差。因此，被征地農民的養老問題就顯得尤為突出，如果不好好解決，必將影響到農村經濟發展和社會穩定。針對上述存在問題及原因，作為地方國家權力機關——地方人大及其常委會，如何依法履職，為被征地農民撐起一張巨大的“保護傘”，筆者經過認真調研思考，建議要從以下幾方面作出最大努力：

第一，要督促政府盡最大努力保障農民利益不受侵害。長期以來，農民一直依賴于土地，土地為農民提供了多方面的保障功能，包括為

農民提供基本的生活保障和就業機會，一旦被征用，這些功能隨之一并喪失。要保障被征地農民的利益，則應給予農民在這些權利上的等價補償。因此，要進一步探索和完善現有土地征用補償一次性發放貨幣的辦法，使土地補償費的發放與被征地農民的長期生活保障相結合。對于國家重點工程、公益性建設用地，要在現有基礎上，按照公平補償原則，適當提高土地補償安臵費的標準，使之與經濟發展水平相一致，最大限度地保障農民的經濟利益。對于工商業經營用地，應當引入競爭機制和談判機制，在按規定土地轉為建設用地后，農民與用地方自行談判確定補償安臵費數額，也可在條件許可的情況下，允許農民以土地使用權入股、出租方式參與土地的開發，分享社會進步產生的土地增值收益。

第二，要督促政府盡最大努力加強對被征地農民的職業教育和技能培訓。由于被征地農民的文化素質和勞動技能普遍較低，在非農產業崗位的競爭中明顯處于劣勢，解決他們的就業問題，根本在于提高農民的自身素質，消除陳舊思想，幫助他們樹立全新的就業觀念，鼓勵其參加就業培訓，提高就業技能。政府及相關部門要建立和完善就業培訓體系，根據不同情況，有針對性地開展職業教育和技術培訓。要加強對被征地農民的就業指導，搭建勞動力交流平臺，多渠道安排就業。同時，對招用被征地農民的企業給予政策優惠，并制定相關政策，鼓勵扶持被征地農民通過自主創業等方式解決就業問題。

第三，要督促政府盡最大努力完善社會保障機制。解決農民土地被征用后的生計問題，必須著眼于建立和完善長效的保障機制，徹底解決被征地農民的近憂遠愁。因為被征地農民即使一次性補償再多的錢，也像“拔草堆”一樣總有花完的一天。解決這一問題，關鍵是建立完善的社會保障機制，使農民地被征而“命根子”不失。因此，鄉鎮人大要督促鄉鎮政府面對實際，研究出臺符合實情的有關被征地農民基本生活保障制度，重點建立和完善好四方面的社會保障，即家庭養老保障，解決老有所養問題；就業保障，提供穩定的收入來源；最低生活保障，為生活可能陷于困境的被征地農民提供救助；醫療保障，確保被征地農民有病治得起，從而有效地為被征地農民構筑長遠的社

會保障“城墻”。

第四，要督促政府盡最大努力引導和幫助被征地農民積累和經營資產。事實表明，土地、房屋、集體經濟等資產收益，在預防被征地農民貧困和減少家庭不安全感方面發揮著積極的作用。從實踐來看，建立和健全股份合作社或發展壯大集體經濟是一種重要的可行途徑。筆者所在鄉鎮就作過這方面的嘗試并取得了較好的成效。新聯村系城中村（現已村改居），在城市建設過程中，原有的土地被征用殆盡，但該村黨支部、村委會著力引導居民樹立正確的資產經營觀念，將集體資產進行量化，成立股份合作社，包裝對外經營，僅2009年每戶居民就從合作社中分得3000多元的“紅利”。另外，該村還將一塊城中土地發包給有關部門供游樂廣場使用，村民又從中獲得不少收益，較好地解決了被征地農民的后顧之憂。還有城中村寶塔村，隨著近幾年瑞和陽光城等小區建成，土地已全部被征用。但該村著眼長遠，利用所得資金建設了一幢餐飲樓向外發包，預計每年發包收入可達60多萬元。由此，筆者認為，對于國家征用的公益性建設用地，可以在規劃區內征用土地中留出一定數量土地，由村集體經濟組織開發、經營；對于那些土地征用量大，補償費較多的村，政府應積極倡導社區股份合作制的改革，促進集體資產保值增值。另外，還可采取“地折價持股進企，按股分紅”的政策，與開發商聯合開發，如房地產開發等，被征土地的村可將勞動力安臵費入股用于新建居民區的物業管理、建設商業網點等服務業的開發，從而有效解決被征地農民就業和長遠的生計問題，千萬不要使之成為被遺忘的角落。

此外，為確保被征地農民和利益現在、將來都永遠不受侵害，地方人大及其常委會還要進一步完善有關法律保障體制和機制，努力使人大為被征地農民提供有效監督支持步入法制化、規范化的軌道。最近，筆者喜聞江蘇省人大將要出臺《征地補償和被征地農民社會保障條例》，正在進行立法調研，這無疑為被征地農民帶來福音。筆者希望此條例盡快出臺，更期盼各地人大及其常委會認真貫徹即將出臺的有關法規，盡最大努力確保被征地農民的切身利益不受侵害。

（作者單位：高郵市高郵鎮人大）