第一篇：大調解工作機制

新委發[2006]11號

關于建立社會矛盾“大調解”工作機制的通知

各村黨支部、村委會、鄉直各單位：

為認真實踐“三個代表”重要思想，推進平安創建活動的深入開展，營造出更加安定和諧的社會環境，促進我鄉經濟社會的全面發展，根據上級文件精神，經鄉黨委研究，決定建立社會矛盾“大調解”工作機制，即從鄉社會矛盾糾紛調處中心為龍頭，整合各類調解資源，充分發揮各級調解力量的作用，進一步提高發現、控制、化解和處置社會矛盾糾紛的能力，在全鄉范圍內形成以鄉黨委、政府統一領導，司法所、派出所組織協調，社會各方面力量共同參與的“大調解”格局，妥善化解“法院管不著，村 1

居管不了、鄉鎮管不好、治安處罰根治不了”的社會矛盾糾紛，努力防止因民間糾紛激化引發刑事治安案件和群體性上訪事件，全力營造一個全鄉上下心齊氣順、共謀發展的良好氛圍，確保社會穩定和治安。現將該工作機制確定如下：

一、組織體系

矛盾糾紛大調解，由鄉社會矛盾糾紛調處中心組織協調，依托司法所、派出所、信訪科、村、部門、廠企等成立聯動的全體組織體系。

二、保障措施

一是人員保障到位，常駐中心人員必須遵守中心各項規章制度，嚴格履行工作職責，確保在崗在位；村、廠企以及聯動部門服從鄉調處中心的指令，及時派員參加調解工作。二是經費保障到位，鄉調處中心辦公經費由鄉財政解決。

三、調處方式

一是直接調處和指派調處相結合。二是歸口調處與聯動調處相結合。三是屬地調處與聯動調處相結合。

四、職權保證

1案件指派權。鄉調處中心將受理的社會矛盾糾紛案件指派給由村、部門調處，相關村部門必須接受；

2、調處調度權。對于重大疑難矛盾糾紛相關村、部門必須服從鄉調處中心的調度，及時派員參加協調處理；

3、調處督查權。對于鄉調處中心分流指派的案件，有關村、部門必須在規定時間內調結，并書面報告處理結果，對于全鄉有影響的矛盾糾紛，鄉調處中心派人參加辦理。

4、“一票否決”建議權。對矛盾糾紛排查調處工作不力，造成矛盾激化和重大社會影響的單位和個人，由鄉調處中心提出建議，經綜治、組織、監察等部門調查核實后，實行社會治安綜合治理工作一票否決。

五、網絡覆蓋

鄉成立社會矛盾糾紛調處中心，鄉直各單位、各部門建立調解站，村及150人以上企業、醫院、學校建立調解委員會；村民小組及150人以下企業建立民調小組。形成“橫向到邊、縱向到底、依托基層、多方參與”的大調解格局，將人民調解工作與基層民主政治建設相結合，與社會治安綜合治理相結合，與人民來信來訪工作相結合，全

面筑牢維護全鄉社會穩定的“第一道防線”。

六、服務配套

一與法律工作者參與配套；二與法律援助配套；三與法制教育配套。

特此通知。

中共新集鄉委員會 新集鄉人民政府 2006年2月19日

第二篇：大調解工作機制總結

構建大調解工作機制 營造大穩定社會環境

構建和諧社會，促進經濟發展，是當代社會發展的主題。加強人民調解工作，消除社會矛盾糾紛是構建和諧社會的必要措施。根據市委、市政府、省城綜治委下發的《關于建立大調解工作機制的實施意見》文件精神，我縣在構建大調解機制方面嚴密制定措施，認真抓好落實，切實收到實效。全力精心構筑矛盾糾紛大調解機制，努力筑牢維護社會穩定的“第一道防線”，在社會治安綜合治理工作中發揮了重要作用。現就我縣建立大調解機制和實施情況做如下總結：

一、大調解工作機制的機構建設。

隨著社會的高度發展，各種具有特殊性、專業性的矛盾糾紛大量突現，使得原有的調解機制不能適應時代的要求，大調解工作機制的建立很好的適應了這個要求，它的優越性得到了各級領導的高度重視。以陽曲縣社會治安綜合治理委員會的名義下發了[2007]9號文件，提出了建立黨委領導，政法綜治協調，職能部門各負其責，全社會共同參與，以人民調解為基礎，人民調解、行政調解、司法調解緊密結合的社會矛盾糾紛調解工作領導體制和工作機制，使調解真正成為維護社會穩定的第一道防線。

1、基層人民調解委員會的健全和完善。

一是建立了以各鄉鎮黨委為牽頭單位，綜治辦、派出所、基層人民法庭以及農經、水利、林業、民政、青、婦、武等部門參與的人民調解委員會10個；

二是建立了以社區建設管理辦公室為牽頭單位，綜治辦、司法所、黃寨派出所、居民委員會等部門參與的人民調解委員會1個；

三是全縣124個行政村健全和完善人民調解委員會。

2、成立了以黃寨鎮為代表的聯動調解工作隊，成員有治保、司法、公安組成，其主要任務是在巡邏中處置一些突發的事件。

3、行業性、專業性人民調解委員會的組建了七個機構，分別是： 勞動糾紛人民調解委員會：牽頭單位是勞動和社會保障局，組成人員有縣直機關工委綜治辦、安全生產管理局、經貿局、中小企業局。

房屋拆遷糾紛人民調解委員會：牽頭單位是房地產管理局，組成人員有建設工委綜治辦、建設局、國土資源局、物價局。

交通事故糾紛人民調解委員會：牽頭單位是公安局，組成人員有政法工委綜治辦、交警隊、農機局

醫療糾紛人民調解委員會：牽頭單位有衛生局，組成人員有衛生工委綜治辦、縣醫院、中醫院、物價局。

學生傷害事故糾紛人民調解委員會：牽頭單位是教育局，組成人員有文教工委綜治辦、陽曲一中、陽曲二中、新陽街小學。

企業改制安置補償糾紛人民調解委員會：牽頭單位是經貿局，組成人員有經貿工委綜治辦、民政局、信訪局。

農村土地使用權糾紛人民調解委員會：牽頭單位是農業局，組成人員有農業工委綜治辦、林業局、國土資源局。

4、縣級各行政機關組建行政調解工作小組，由各單位分管綜治、調解的副職任組長，成員由熱愛這份崗位，并具有一定法律水平的人

員擔任。

二、工作開展情況

1、調解案件的受理移交情況。

一些案情簡單、矛盾不大的案件，如果到法院起訴，法院就會通過移交的辦法告知當事人去司法所進行調解，或者打電話給司法所，同樣，司法所受理的案件，如果不是調解范圍的案件，比如非法同居的案件，那么就要移交到法院進行通過法律途徑判決，口頭移交的案件總數為10余件。

2、調解人員交叉參與案件調解的工件情況。

人民調解工作指導員的選拔是通過法院黨組經過仔細考慮后，以民庭為主要選拔目標，主要考慮他們處理民事案件辦法比較多，與實際需要相適應。特邀調解員是通過司法局班子一致商議決定的，選派基礎工作經驗豐富，熟悉法律知識的人員擔任，關于調解人員的交叉情況，只要調解委員會提出要求，工作指導員和特邀調解員馬上到位，一切服務于調解委員會。

3、律師進社區情況。

我們通過發放調查問卷的形式，了解到社區對法律知識的渴求，為此我局進行了大量的工作，特別是派律師進社區，利用大型集會的有利時機，為社區人民搞好服務。

在進行大調解機制建設的同時，對基層人民調解工作突出指導作用，今年全縣共受理調解案件1405件，成功數為1350件，調解成功率在96 %。極大地維護了地區穩定，營造了良好的發展氛圍。

三、存在問題：

1、重經濟建設，輕人民調解的思想還不同程度地存在，影響著大調解機制的創建和開展工作。

2、機制雖然建立了，如何發揮大調解的職能還不能在短時期內得到體現，還沒有形成良好的工作氛圍。

3、在相互配合、銜接等方面還存在一段時間的磨合，不注重資料的積累等方面還存在不少差距。

4、調解人員交叉情況以及案件移交等情況存在很大差距，部門之間的隔閡在很大一段時期內會存在，給工作的正常開展帶來阻力。

第三篇：大調解對接機制

5、“公調對接”工作機制

建立“公調對接”機制以化解矛盾糾紛，有效預防矛盾糾紛激化，維護一方平安為目標，進一步整合調解資源，建立健全社會矛盾糾紛大調解與公安110接處警對接，流轉、調處等工作機制，更好地發揮大調解機制在化解矛盾糾紛、和諧社會關系、維護社會穩定中的作用。

建立“公調對接”機制遵循以下原則：

1、因地制宜的原則。根據自身實際建立“公調對接”機制。通過建立“公調對接”機制，真正實現矛盾糾紛的有效分流，做到方便群眾，及時化解，提高效率。

2、協作聯動的原則。切實有效地將公安資源與大調解中心資源有效對接，從公安110接處警源頭入手，強化現場取證，規范公安機關與調處中心對矛盾糾紛的轉遞分流，實現110與大調解由形式到內容對接的實質性飛躍。

3、依法調處的原則。矛盾糾紛的受理、分流、調處等應建立規范的程序，嚴格依照法律、政策和縣社會矛盾糾紛調處服務中心的有關要求調處矛盾糾紛，以確保矛盾糾紛調處合法、合情、合理，積極保護糾紛雙方當事人的合法權益。

4、“公調對接”機制可根據實際情況選擇以下三種方式開展工作：一是調處中心在公安派出所專門設立調處站，聘用專人常駐調處站開展矛盾糾紛調處工作。二是公安部門指派人員參與調處中心工作。三是110接處警實行公安派出所與調處中心之間分流，各自調處。

6、訴訟調解與人民調解的對接機制

1、下列糾紛可納入“訴訟對接”案件范圍：

（1）婚姻、家庭、繼承糾紛；

（2）勞動爭議；

（3）道路交通事故損害賠償；

（4）一般人身、財產損害賠償；

（5）醫患糾紛；

（6）宅基地和相鄰關系糾紛；

（7）消費者權益糾紛；

（8）小額債務糾紛；

（9）物業管理糾紛；

（10）農業承包合同糾紛。

2、對于未經調處中心調解的上述糾紛，當事人直接訴至基層人民法院及其派出人民法庭的，立案人員應當建議當事人將糾紛交由調處中心進行訴前調解。當事人接受建議的，人民法院可將糾紛交由調處中心進行訴前調解，并做好登記備案，不預收訴訟費。

3、經調處中心調解，當事人未達成調解協議并向人民法院起訴，經審查屬于人民法院受案范圍的，人民法院應當依法及時受理，并按照訴訟收費辦法預收訴訟費。

4、人民法院對已受理的案件，經各方當事人同意，可于開庭前委托調處中心、工會、婦聯、人民陪審員等組織或個人對案件進行調解。委托調解的期間最長為一個月。

5、委托調解期間當事人不能達成調解協議的，人民法院應當依法開庭審理。

6、人民法院對正在審理中的案件，可以邀請調處中心、工會、婦聯、人民陪審員等組織或個人協助調解。經調解達成協議的，人民法院可以根據當事人的選擇，制作、送達撤訴裁定或出具民事調解書，訴訟費減半收取。經調解不能達成調解協議的，人民法院應當及時判決。

7、刑事和解“檢調對接”工作機制

刑事和解“檢調對接”工作是檢察機關受理的對社會公共利益危害程度較低、社會負面影響較小、侵害人與被害人自愿接受調解的輕微刑事案件，在縣人民調解委員會正式達成民事賠償調解協議的，檢察機關依法作出不捕、不起訴、變更強制措施的決定，或建議公安機關撤案，或建議法院依法從輕、減輕處罰或依法進行其它處理的一種工作機制。

刑事和解“檢調對接”工作遵循如下原則：

1、依法原則。以現行法律規定作為辦案的標準和依據，嚴格按照法定程序實施，作出的處理決定，必須符合法律規定。

2、自愿原則。進行刑事和解檢調的案件，必須基于涉案當事人的自愿，不得強行或勉強進入調解程序。

3、公正合理原則。充分考慮與案件有關的各種情節，兼顧被害人、犯罪嫌疑人以及其他打工詩人的利益和社會公信力的期待，注重辦案的法律效果、政治效果和社會效果的有機統一，確保所做出的處理決定合理合法，寬嚴適度，有利于促進社會和諧和維護公平正義。

4、快速簡便原則。在確保案件質量的前提下，以最短的時間、最低的成本

盡快審結案件，實現質量和效率的統一。

5、積極穩妥原則。對輕微案件實行刑事和解政策應加強研究論證，依法慎重，穩妥推進，防止因工作不慎而產生負面影響。

8、紀檢與調解對接機制及措施

1、通報制度。鎮紀檢部門與調處中心之間及時互通信息。

2、例會制度。紀檢部門與調處中心定期舉行工作例會，交換工作信息，分析形勢，提出對策、建議。

3、協商會辦制度。紀檢部門、調處中心及有關部門要共同會商處置方案，協調配合，各負其責，確保相關問題得到及時、有效的化解處理。

4、考核獎懲制度。將紀調對接工作的目標管理納入大調解整體工作部署，建立工作責任制，抓好責任分解，實行過程考核與結果考核相結合，動態考核和靜態考核相配套。對紀調對接工作成效顯著的單位和個人予以表彰、獎勵。對不履行或不正確履行職責并造成嚴重后果的人員實行責任追究。

5、對接范圍。調處中心受理社會矛盾糾紛過程中，發現需要移交紀檢部門查處的違法違紀案件；調解人員在工作過程中發現的違法違紀案件；紀檢部門及時主動查處調解人員的瀆職案件及其他歸紀檢部門查處的案件；紀檢部門在接受舉報中發現的屬于調處中心受理管轄的民事糾紛案件，則轉調處中心調處。

6、紀檢部門與調處中心各自確定一名具體聯絡人員，負責日常案件的受理、登記、移交、督辦等項工作。

7、對規調處中心管轄范圍、應移交調處中心調處的矛盾糾紛，由紀檢部門填寫對接移送單由分管領導審簽后，移交調處中心，同時告知舉報人到調處中心接受調處。

8、調處中心受理的由紀檢部門轉來的糾紛，應當自受理之日起40日內辦結；情況復雜的，可適當延長調處期限，但延長期限不得超過20日，并告知當事人延期理由。

9、調處中心在受理矛盾糾紛時，發現違法違紀案件，由調解中心主任在原舉報信上簽署意見，及時轉交紀檢部門查處。

10、紀檢部門與調處中心要建立符合紀調對接工作需要的科學、合理、規范的工作資料臺帳，并切實做到組卷正確、門類清晰、裝訂整齊、歸檔及時。

9、“大調解”與“信訪”工作對接機制

一、信息互通機制

1、鎮調處中心與鎮信訪部門對發現的矛盾糾紛信息及時通報，做到信息溝通準確、快速、及時，確保把矛盾糾紛化解在基層和萌芽狀態。

2、調處中心對排查、接報和受理的可能引發群體性上訪事件的矛盾糾紛應及時向信訪部門通報情況信息，共同研究對策，制訂具體的工作方案，妥善處置。

3、信訪部門對有可能通過調解解決的疑難信訪案件，可將案件移交到糾紛所在地調處中心進行調處，調處中心應及時進行調解，并將調解情況及時向信訪部門反饋。

二、預警排查機制

1、鎮調處中心和鎮信訪部門要在春耕、夏種、秋收等農忙季節和糾紛易發期、重大節假日及“兩會”期間，共同部署矛盾糾紛專項排查工作。對排查出的不穩定因素，逐案登記，建立臺帳，向分管領導請求，明確解決問題和負責穩控的責任領導和責任人。

2、要針對可能發生人員進京赴省上訪和去市集訪的情況，認真制定處置工作預案，在人、財、物等方面做好充分準備，提前保障，一旦出現情況，迅速啟動預案，果斷、妥當處置。

三、聯合調處機制

1、鎮調處中心與鎮信訪部門要對排查出來的和已發生的上訪人員以及矛盾糾紛逐一登記、認真梳理、核實情況，做到底數清楚、責任到人、工作到位。

2、對應該解決但不具備條件或暫時無法解決的，要認真做好思想工作，取得群眾的理解和支持，對要求過高或不合理的，要找準切入點，耐心做好解釋說明工作，動員各方力量，化解矛盾。

3、對于發生的各種矛盾糾紛，必要時應成立聯合工作組。雙方應密切配合，主動化解、就地解決、不拖延、不推諉，確保社會和諧穩定。

第四篇：創新推進“大調解”機制

創新推進“大調解”機制

西部志愿者彭洪軍

“廉潔高效”是行政機關的宗旨，調解工作也應與時俱進，面對新形勢下的社會矛盾糾紛復雜突出的問題，采取“大調解”的新舉措，改變重復接待、單兵作戰、久拖不決浪費人力、失信于民的狀況。

一、具體做法

1.打好突擊戰，使重復接待轉變為一次性受理。

“大調解”機制建立前，各類社會矛盾按歸口受理的原則辦理，即民間糾紛歸司法所、老上訪問題歸信訪、拆遷拆違的矛盾歸城管開發等部門、治安矛盾歸派出所、涉訴問題歸法院，而且有些問題有交叉性、性質難以分清，群眾找政府要跑好幾個部門反映情況，有些群眾對同一問題重復向多個部門反映，既浪費了群眾的時間，也耽誤了接待部門人員的時間。建立“大調解”機制后，由中心（站）統一受理，由原來的重復接待轉變為一次性受理。中心受理后，進行分類處理：對符合政策規定的，依據有關政策轉到城管、房產、開發、信訪、司法、派出所等有關部門解決；對涉及法律問題的，引導當事人按照法律程序到司法部門依法解決；對不符合政策和法律法規的無理訪、異常訪，勸導當事人服判、息訴、息訪。

2.打好合圍戰，使單兵作戰轉變為聯合性作戰。

“大調解”機制建立后，重大、疑難矛盾糾紛可由“大調解中心”直接調解，中心的組成人員由歸口管理的有關部門人員組成，由過去的單兵作戰轉變為聯合性作戰。在街道社會矛盾糾紛調解服務中心，維穩辦副書記為中心主任，司法所長為副主任，成員由街道辦公室主任、派出所所長、法庭庭長等組成。

3.打好殲滅戰，使久拖不決轉變為及時性調結。

“大調解”機制建立后，明確了中心有案件分流指派權、矛盾糾紛調解調度權、矛盾糾紛調解督辦權、“一票否決”建議權。所以街道轄區內的社會矛盾糾紛可由中心指派給街道相關科室、社區調解，真正來處理矛盾糾紛的實體單位多了，同時中心有權限定調結時間并要求報告調解結果，促進了基層提高工作效率，由過去的久拖不決轉變為必須及時調結，否決有被“一票否決”的可能性。

二、存在的問題

“大調解”機制是新生事物，任何新生事物都有一個成長、發展、完善的過程，當前落實“大調解”機制主要存在三個方面的問題。

1.中心日常工作人員得不到落實。

當前“大調解”機制規定街道中心日常工作由司法所牽頭，而司法所的編制只有1人且因公務員編制有限不能到位，司法所的本職工作具有九項職能，工作量大、任務繁

2重，單靠司法所人員難以很好地處理日常工作。各職能部門人員輪流坐班接待制，也因各自工作忙，而得不到很好的落實。

2.調解人員的業務素質不能適應工作的需要。

舊城改造、新城建設拆遷拆違引發的集訪、越級訪問題相當突出，工地建設單位與居民的矛盾有增無減，婚姻家庭財產鄰里等糾紛呈上升趁勢，歷史遺留的“陳案”、久拖未決的“難案”、情況復雜的“大案”日趨增多，這些嚴重影響社會穩定和經濟發展。如今的調解人員不僅要為人公正、聯系群眾、熱心調解工作，而且要有一定的政策水平、法律水平。街道、社區懂法律的人員屈指可數，派出所法律專業畢業的人員也嚴重缺乏，法庭有司法執業資格的人員也沒有達到100%。

3.調解中心制作的調解協議書與民事訴訟的銜接問題沒有明確。

最高人民法院的司法解釋規定，有民事權利義務內容的調解協議，具有民事合同的性質。這實現了人民調解到民事訴訟的順利銜接，是調解法律化的重要體現。調解中心則屬于工作機制范疇，不是一個具有群眾自治性質的調解組織。而調解中心其調解性質既不屬于嚴格意義上的人民調解，也不屬于法定的行政調解，更不屬于法院審判活動中的司法調解，因此，調解結果是否具有民事合同性質沒有明確規定。

三、認真對待，創建具有特色兵種，具有軍事過硬的調解機制。

要建立完善“大調解”機制，必須針對當前存在的一些突出問題，采取有效的措施、制定相應的對策。

1.要發揮偵查兵偵查作用，做好調解工作前瞻性，定期排查和建立報告制度。

“大調解”機制建立后，明確規定了社會矛盾糾紛調解服務體系必須實行定期排查和報告制度，改變了過去對社會矛盾糾紛鬧大了再調、上門了再調“重調輕防”的現象。如街道社會矛盾調解服務中心制定了月排查、季講評、半年小結、年終總結的制度，及時了解群眾關注的難點、熱點問題，及時發現和掌握社會矛盾糾紛動態，實行主動調解，控制事態，避免矛盾激化。

2.要發揮通信兵信息分析作用，建立重大問題專項報告制度。

“大調解”機制建立后，明確規定了重大問題專項報告制，對影響社會穩定，可能導致突發性事件或激化為刑事案件，涉及人數較多、易引發群眾性上訪的事件，嚴重干擾正常生活秩序的疑難矛盾糾紛，可能危害公共安全及自殺事件等矛盾糾紛的線索、苗頭，應在第一時間向街道工委、辦事處及相關部門報告，并應盡快形成書面專報，否則要依據責任追究制處理。這充分體現了重“事前預防”的原則，矛盾

4的前瞻性得到了加強，矛盾的發生和激化能得到有效地控制。

3.要強化具有特種兵素質人員的選配工作，確保中心日常工作有一支專門的隊伍。

街道可成立中心辦公室，日常工作由中心辦公室牽頭，司法所及其他科室配合。中心辦公室可安排1名公務員，聘用2名編外工作人員，而編外工作人員必須要聘請那些具有專業技術知識、具有良好素質、具有豐富經驗的老政法干警，法律服務所人員以及具有法律專業知識的社會其他人員。

4.要強化各兵種訓練制度，提高調解人員的業務素質。定期舉辦業務培訓班；鼓勵調解人員參加法律自學、函授等學習，采取報銷學費、考試畢業獎勵等制度；聘用常年法律顧問，調解人員與法律顧問保持熱線聯系；有計劃地安排街道、社區調解人員參與法庭、派出所調解、庭審工作的旁聽，邊學邊干；加強法院、司法局對基層調解工作人員的指導；選聘有法律基礎的人員擔任調解人員。

5.要劃分兵種，精確打擊，使重大、疑難矛盾糾紛由中心直接調解。

中心要堅持“多發性矛盾集中調解、突出性矛盾重點調解、季節性矛盾提前調解、經常性矛盾隨時調解”的工作方式。同時，提高中心調解重大、疑難矛盾糾紛成功率，減少集體上訪、越級上訪，提高中心在群眾心目中的地位，給上

5級政府、公安、法院等部門減輕壓力，為群眾節省人力物力。（1）中心成員要樹立一盤棋的思想。中心成員要在中心主任的領導下，人人重視調解工作，個個以主人翁的姿態參與調解。（2）請求主管領導指導調解。中心在調解糾紛時，對拿不準、吃不透的糾紛可請公安、法院、司法局、街道等部門的領導參與指導調解。（3）動之以情、曉之以理、明之以法做好當事人的工作。原則問題不遷就、不退讓，一般問題不計較，達到當事人滿意、息訪息訴的效果。

6.要發揮各兵種溝通協調機制，妥善處理好調解中心（站）制作的協議書的效力問題。

最高人民法院、司法部關于人民調解工作已于2002年11月1日有新的規定，社會矛盾綜合調處中心的發展方向是人民調解委員會，在人民調解委員會的格局下建立多層次，全方位的社會矛盾綜合調解處理中心，是新形勢下的新要求。中心的機制可在人民調解委員會的格局下建立，以便實現中心調解與民事訴訟的順利銜接。中心調解實際操作時可參照人民調解委員會調解的要求進行，保證調解過程的公正合法，即嚴格按照《人民調解工作若干規定》的受理條件、調解程序和期限等有關規定進行調解；重視調解協議書的規范，即中心制作協議書參照司法部統一的格式規范制作，確保它的法律效力。

第五篇：構建大調解工作機制的幾點思考

構建“大調解”工作機制的幾點思考

陳銀偉

在我國“非訴訟糾紛解決機制”的調解制度有著濃重的中國特色和鄉土氣息，被譽為“東方經驗”、“東方一枝花”，并為各國借鑒和發展。在大力推進和諧社會建設的大背景下，發展非訴訟糾紛解決機制調解制度也逐漸顯現出新的特點，出現了新的架構，大調解機制應運而生。

一、非訴訟糾紛解決機制的發展

作為一種替代訴訟的糾紛解決機制，非訴訟糾紛解決機制的迅速發展與訴訟機制的不完美是息息相關的。訴訟機制本身所具有的缺憾恰恰可以由非訴訟糾紛解決機制來彌補，這正為非訴訟糾紛解決機制提供了一個廣闊的發展空間。這是由非訴訟糾紛解決機制的特性和內在價值所決定的。

一是程序上的非正式性，即簡易性和靈活性。非訴訟糾紛解決機制在程序上，相對走訴訟程序，操作上簡易、靈活。而訴訟程序的復雜性以及相應的高成本在一定程度上阻礙了訴訟機制作用的發揮。

二是在糾紛解決基準上的非法律化。在法律規定的基本原則框架下，非訴訟糾紛解決機制可以充分運用情理、公共道德、社會習俗等社會規范，動之以情、曉之以理，而不必完全依據實體法，從而更利于糾紛的靈活處理。

三是具有民間化或多樣化的特征。非訴訟糾紛解決機制一般包括民間性非訴訟糾紛解決機制、行政性非訴訟糾紛解決機制和司法性非訴訟糾紛解決機制，而民間性非訴訟糾紛解決機制占據了絕大多數，并呈現不斷發展的態勢。

四是糾紛解決過程和結果的互利性和平和性，即非對抗性。通過非訴訟糾紛解決機制當事人能更易于達到雙方利益的衡平，糾紛解決的結果也更易于得到當事人的接受與執行。這是非訴訟糾紛解決機制顯而易見的優勢，也是人們對非訴訟糾紛解決機制價值最為認同的一點。

從上述對非訴訟糾紛解決機制的特性和內在價值的分析中，不難看出非訴訟糾紛解決機制較訴訟機制有其突出的優勢，可以很好的彌補訴訟機制的不足與缺憾。正是因為如此，當前在我國各地普遍重視非訴訟糾紛解決機制的發展，這給我們帶來了新的時代訊息：非訴訟糾紛解決機制作為一種糾紛解決機制，適應了法治社會的需求。它的蓬勃發展是現代法治發展的必然結果，是法治自我更新的一種努力，在一定程度上彰顯出法治的生命力和創新力。但是非訴訟糾紛解決機制的創新與發展并不能解決法治的所有問題，訴訟機制同樣有著非訴訟糾紛解決機制所無法企及的價值，因此非訴訟糾紛解決機制的良性發展絕非要取代司法訴訟，而是與訴訟機制形成積極的互動，搭建起新時期多元化多層次的糾紛解決機制。

二、非訴訟糾紛解決機制的發展及大調解機制產生的背景

我國的調解制度，在20世紀80年代以前，由于法制的不健全，調解制度進入空前的繁榮和鼎盛時期。這一時期的調解機制更多的帶有政治性的色彩，被一些西方學者稱之為“毛澤東時代的調解”。

80年代以后，我國進入一個法治與調解并存和共同發展的時期，這個時期，對訴訟的高度推崇使得調解制度成了落后于時代的事物，并在90年代開始逐漸遭受社會的冷落，進入停滯甚至衰退狀態。

隨著社會轉型進程的推進，出現了一系列新的社會問題，而原有的糾紛解決機制難以適應新的調整需要出現的機制陳舊，社會糾紛解決中出現的新需求、新動向，以及法院和社會對調解制度觀念的理性轉變，調解制度開始融入到世界性

1非訴訟糾紛解決機制發展的潮流中，并被越來越多的人予以積極的評價。

2002年9月，司法部制定公布了《人民調解工作若干規定》，對人民調解的性質、人民調解委員會的工作范圍、組織形式、調解行為和程序等作出了具體的規定。最高人民法院也通過了《關于審理涉及人民調解協議民事案件的若干規定》的司法解釋，明確了人民調解協議的性質和效力。這兩部法律規范的出臺，為調解制度帶來了新的生機，調解制度開始邁入一個新的發展階段。大調解架構的出現正是這一階段的典型標志。

大調解是在改革的深化、開放的擴大，社會經濟結構的變化，利益格局的調整，城鄉各類社會矛盾糾紛日益紛繁復雜，預防、調處的難度不斷加大的背景下產生的。隨著改革開放的推進，矛盾糾紛的主體不再局限于家庭內部、鄰里之間，而是呈現出多元化、社會化的特點；矛盾糾紛爭議的內容更加復雜，加劇了矛盾糾紛客體變化的復雜程度；矛盾糾紛發生的社會環境也由相對封閉的計劃經濟時代轉變為市場經濟時代，開放的環境使得人們更加注重自身權利和利益的追求和抗爭，在一定程度上給社會穩定帶來了巨大的壓力。這些都使得傳統的調解制度面臨著前所未有的挑戰和考驗，由此掀起了調解制度改革的浪潮。大調解機制的建立符合當前對調解制度改革和對社會糾紛解決的需要。群眾上訪和信訪的問題絕大部分是民間糾紛，對此改革和發展過程中出現的大量人民內部矛盾，是可以通過建構社會矛盾糾紛大調解機制加以化解和處理的，因為及時化解人民內部矛盾，是保證中國特色社會主義事業全面協調，可持續發展的重要內容。

同時，建構大調解機制合乎我國的國情。我國傳統文化中向來推崇“和為貴”的價值理念，人們普遍存在著“厭訟”心理，而調解制度恰好是這一傳統理念的繼承和發揚。而且用調解的方式解決社會矛盾糾紛已成為許多國家認同的較好方法之一，成為各國司法改革的一種趨勢。由此看來，大調解機制的建構有其深厚的現實背景。

三、大調解機制的探索建立

大調解機制的建構如上所述，是由我國特殊的糾紛解決的社會需求和司法資源的供給所決定的，是我國調解制度重構和多元化糾紛解決機制建設過程中的新動向。近年來，包括我們鎮海區在內，全國各地相繼探索建立了不同模式的大調解工作機制。歸結起來，主要有兩種模式。

一種是以鄉鎮司法調解中心的出現和普及為標志的。這一模式主要是針對人民調解資源配臵的松散無序問題，主張構筑黨委政府主導，融相關部門協作配合、履行職責與基層組織發揮作用為一體的社會化大調解格局。它的基本架構是由鄉鎮黨委政府統一領導，以基層司法所為主體，吸收鄉鎮信訪、法庭、計生、土管、民政、派出所等各部門共同參與的常設辦事機構，由鄉鎮分管副書記兼任主任并由司法所長兼任常務副主任。一般案件的調處方案由主任和常務副主任共同研究確定，而重要案件的調處方案則由調解中心之上的鄉鎮黨委書記辦公會集體研究確定。這一模式的出現是為了是針對一些“法院管不著、村里管不了、鄉里管不好”的問題。農村的矛盾糾紛多發而復雜，而且村民與村委會干部之間的矛盾，土地林木權屬爭議、土地承包糾紛、計劃生育引起的糾紛等日益突出，單純依靠過去依托村、鎮設立的人民調解委員會這種自治性糾紛解決方式顯然無法很好的達到解紛止爭的最佳效果。目前，我們區基本上是采取這種模式。

另一種模式是伴隨著城市社區建設的推進以社區司法調解中心的出現為標志的城市社區大調解架構。基本架構是以基層司法所和信訪辦為組織構成，構建街道（鄉鎮）“司法信訪綜合服務窗口”，以此作為行政機關處理社會糾紛的平臺

和通道。“窗口”以“立足社區、服務群眾”為宗旨，集人民調解、法律服務、法律咨詢、法制宣傳、安臵幫教、信訪接待、“110”公安司法聯動和“12348”電話法律咨詢及社區矛盾糾紛調解等功能于一體，由政府司法行政部門與信訪部門組合而成，現已形成村居委、街鎮、區三級調節網絡。這一模式的著力點在于提高調解人員的素質，特別是法律素質，通過屬地黨委、政府的重視、支持，利用司法行政部門與審判機關領導干部交流等因素形成的良好工作關系，建立調解人員業務資質考核定級制度，向準專業化方面引導，同時通過調解實體、程序審核確認制度，最終取得審判機關諒解，解決現存的調解書效力過軟問題，提高調解的權威性。

通過分析，這兩種調解模式有以下顯著的特點

第一，注重整合官方與民間兩種糾紛解決資源，強調官方與民間糾紛解決資源的互動與合作。注重整合權力資源，各權力部門在鄉鎮司法調解中心的協調下，各司其職，協同配合解決各類矛盾糾紛。從這個意義上講，司法調解中心雖然不具有行政機關或者司法機關的“官方身份”，但它實際上已經成為了一個代表鄉鎮黨委、政府化解社會矛盾糾紛的綜合性、實體性的常設辦事機構，或者說是由有著“官方背景”的調解人組成的綜合性辦事機構，這使“調解中心”看上去更象一個黨政各部門聯手處理民間糾紛的“俱樂部”。

第二，強調多個部門的協作和配合，致力于建立一個互動聯通的協作溝通渠道。它們不僅僅局限于機構內部，更重要的是要實現上下聯通、部門協作，集合起共同的力量來致力于糾紛的調處和解決。通過構建這樣一個綜合服務平臺，實現鄉鎮、街道與縣區政府工作部門的聯動，從而避免了相關部門在糾紛解決上的互相推委與扯皮，破除各自為政的觀念，樹立全局觀念，形成解決問題的合力。第三，強調調解程序規范化與方式多樣化。目前對于大調解的性質法律并沒有作出十分明確的規定，普遍性的把它歸入到人民調解的范疇。相應的大調解機制下達成的調解協議與人民調解協議一樣僅僅具有一般民事合同的性質。因此為了保證調解協議的效力，為了保證調解協議能得到法院的認可，大調解架構注重制度化、規范化的建設，強調“依法調解”，在法律依據和程序上都有模仿法院調解的傾向。因此兩種模式在強調依法調解和規范調解的同時，為了不使調解拘泥于刻板的條條框框從而失去生命力和靈活性，紛紛采取多樣化的方式，注重情理法的結合，從而充分發揮大調解機制的優勢并保證了與訴訟的銜接，成為連通訴訟與人民調解的柔韌環節。

第四，大調解機制與原有的依托村、鎮人民調解委員會發生了一定的分化，但是大調解機制下司法調解中心的活動及其調解協議仍然稱之為“人民調解”。在社會轉型期的背景，原有的依托村、鎮人民調解委員會在面對新型矛盾糾紛時，往往無法充分發揮解決糾紛的功能，甚至在一些矛盾糾紛中他們本身就是矛盾糾紛的當事人，更無法去擔當解決矛盾糾紛的中立的第三人。同時由于司法調解中心所具有的權力背景，使得糾紛當事人更加信賴司法調解中心在解決糾紛方面所起到的作用，因此人民調解委員會和司法調解中心在解決糾紛方面發生了一定的分化。目前法律并未對大調解機制下的司法調解中心明確的定明“身份”，而它們的活動和達成的協議要想得到法院的認可，只能往“人民調解”方面掛靠。

四、建立大調解機制的思考及完善

全國各地對大調解架構的有益探索，是對當今非訴訟糾紛解決機制理論與實踐的豐富與發展。綜合以上分析，筆者就建立和完善大調解機制提出自己的粗淺的看法。

（一）正確協調行政機構糾紛處理與司法審查程序的關系。大調解機制與司法審查目前在我國發展起來的大調解機制的性質基本上屬于司法行政性的，它與其它行政性非訴訟糾紛解決機制一樣都面臨著一個共同的問題，即如何協調行政機構糾紛處理與司法審查程序的關系。而且我國的大調解機制仍處于不斷發展與完善過程中，并不能充分保證糾紛解決的質量。因此，在大調解架構下，應給當事人保留一個最終尋求司法救濟的權利和機會，使司法權力能對大調解機制的運作產生制衡力量，以充分維護當事人的利益，保證糾紛解決的公正性以及司法的權威性；同時為了充分體現大調解這一非訴訟糾紛解決機制的程序利益，可以針對不同類型的案件分別采取實質審查和程序審查，以此來保證大調解架構下糾紛解決結果的權威性。

（二）解決大調解機制下達成的調解協議的效力問題。大調解機制與人民調解正是由于目前法律并未對大調解機制作出明確的定位，為了得到人民調解協議的效力，現在大調解機制仍是以人民調解的名義存在著。實際上人民調解是一種民間性的糾紛解決方式，而大調解則具有司法行政性，二者之間存在著明顯的差別。而且在社會轉型期的背景下，二者之間早已開始逐漸分化。因此，確定大調解機制下達成的調解協議的效力問題成為目前迫切需要解決的問題。大調解架構下整合了一系列官方的權力資源和民間資源，官方資源與民間資源的協調配合和良好互動使得糾紛解決的效率得到了明顯的提高，也樹立了良好的公信力。大調解這一糾紛解決機制有著人民調解所無法企及的優勢，而賦予大調解這一行政性糾紛解決方式以高于人民調解更高的效力則是符合當前的現實需要的。這有利于糾紛解決資源的優化配臵與重構，使大調解機制作為銜接人民調解和司法訴訟的有力橋梁，從而形成多層次的糾紛解決機制，使當事人有可能充分行使選擇權，獲得便利、經濟和符合情理的糾紛解決和法律服務,更加有利于創造和諧穩定的社會環境。

（三）積極發展通過政府購買民間糾紛調解服務。在大調解架構下，財政問題仍然是制約大調解這一糾紛解決機制發展的瓶頸。通過政府購買民間糾紛調解服務這一方式，為大調解機制下的糾紛解決工作注入了資金源泉，使得調解工作能夠正常的開展和進行。雖然政府購買服務這一方式有眾多的優勢且能找到生存的土壤，它無疑是大調解機制中一個重要環節的創新。財政制度為大調解機制所帶來的困境在短期內是不可能通過政府購買服務這一方式來擺脫的，但是同樣需要注意的是并不能因為財政的困境而改變目前大調解架構的公益性質，否則大調解機制將無法發揮其在多元化糾紛解決架構中的積極作用。