第一篇：應急管理職能定位政府應急管理體系創新的邏輯起點

應急管理職能定位政府應急管理體系創新的邏輯起點

摘要：以“一案三制”為主要內容的應急管理體系促進了我國應急管理能力和水平的提升，但公共安全形勢的現狀及未來發展趨勢表明，我國應急管理體系亟須創新。從結構與功能關系角度看，應急管理職能定位不明確、相關職能分散是我國應急管理體系發展面臨困境的主要原因。應急管理職能定位應當以總體國家安全觀為視角進行目標整合，以決策情境為視角進行流程和功能整合，以安全文化為視角進行價值整合，最終實現常態管理職能與非常態管理職能的協調。

關鍵詞：應急管理；危機管理；公共安全；政府職能

中圖分類號：D63文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）03-0011-06

一、政府應急管理體系的建設與發展：現狀與挑戰

自2003年“非典”危機之后，我國逐步建立了以“一案三制”為主要內容的中國特色的應急管理體系[1]。這一體系主要包括以下五個方面：一是以《國家突發公共事件總體應急預案》為核心的全國應急預案框架；二是從中央到地方的應急管理領導機構和應急管理辦事機構；三是“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理為主”的管理原則；四是預測預警機制、信息溝通披露機制、社會動員機制、應急資源配置與征用機制、政府與公眾聯動機制、國際協調機制等一系列應急管理方法與措施；五是以《突發公共事件應對法》為核心、相關單項法律法規為配套的應急管理法律制度。這一體系的建立與發展標志著我國的應急管理走上了制度化和規范化的軌道。從實踐層面看，我國應急管理能力和水平隨著應急管理體系建設的推進有了明顯的進步。

然而，現有應急管理體系在一定程度上暴露出它的脆弱性[2]。“據國家統計局近五年的數據估算，我國每年因自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等突發公共安全事件造成的非正常死亡人數超過20萬，傷殘人數超過200萬；經濟損失年均近9000億元，相當于GDP的3.5%，遠高于中等發達國家1%～2%左右的同期水平。”[3]這說明我國應急管理績效與公共安全需求之間仍然存在比較突出的矛盾。近年來不斷發生的安全生產事故，特別是2015年8月12日發生的“天津港大爆炸”事故，實際上集中反映了我國應急體系在風險識別、監控、治理上面臨的行動困境：政府的常態管理不能從應急管理的視角審視和規范自己的日常行為；應急管理也無法真正有效地主動約束和引導政府的日常活動。“應急管理發展再超前，獲得行政資源再多，也無法減少突發事件的發展頻率，應急管理最終能夠解決的問題非常有限。” [4]概而言之，政府日常管理與非常態管理在功能上的脫節，使得政府應急管理還不能實現風險治理與應急處理的有效整合，是制約我國應急管理效能的核心問題。

隨著工業化、城市化進程的加快以及全球化趨勢的加劇、信息技術的飛速發展，各種自然的、社會的風險相互交織，突發事件的復雜性和不確定性程度在不斷增加。“按照近年來的公共安全趨勢，未來五至十年，我國面臨的國內外安全環境將更加嚴峻，突發事件應急管理將進入事態多樣多發、影響更大更廣、處置更難更復雜的階段。”[5]這無疑加大了我國應急管理體系面臨的困難與挑戰。

在此背景下，我們需要從理念、價值、策略各個層面對應急管理進行反思與創新，唯有如此，才能為應急管理體系的發展提供持續的動力，才能建立適應我國復雜情境的應急管理體系，才能從根本上實現風險治理與應急處置的有效整合。所以，從這個意義上說，如何開展應急管理創新已經成為我國應急管理建設與發展的重要議題。

二、政府應急管理職能定位與政府應急管理體系創新的關系

應急管理是一種復雜的、持續性的管理活動，因其目標、情境及依賴的資源的特殊性，它在很大程度上被看作是一個政治的過程。結構―功能主義認為，政治的過程（政府過程）是一個輸入、轉換、輸出的連續不斷的過程。在這一過程中，政府各種實際功能與履行這些功能的相應結構相關。“在結構功能關系上，結構是基礎，特定的結構必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的結構。”[6]（p.296）按照這樣一種思路，應急管理職能需要特定的應急管理組織體系作為載體，沒有一個科學、合理的組織體系就談不上應急管理職能的有效發揮；同樣，應急管理組織體系的建設與完善，也需要應急管理職能的準確定位為前提和基礎，應急管理職能定位不當，組織體系的建設也就失去了正確的方向，就不可能發揮應有的作用。

從我國政府應急管理理論與實踐的演進看，從組織結構的角度認識和推進我國政府應急管理體系的建設一直處于主流。在借鑒西方發達國家經驗的基礎上，理論界和實務界普遍認為，建立常設的、綜合性的協調機構是現代應急管理的基本特征，是提高我國政府應急管理能力的主要路徑。基于這種認識，設置專門的應急管理機構成為2003年“非典”危機之后我國政府加強應急管理建設的一項重要舉措，其結果是從中央到地方都建立了應急管理辦公室，并在此基礎上形成了我國的應急管理體制。應當說，專門應急管理機構的建立，對于提升我國應急管理綜合協調能力特別是應急管理的現代化和專業化水平發揮了十分重要的作用。不可否認的是，這一體制自建立至今，“重救輕防”、風險管理意識和能力不強的問題始終沒有得到解決，相反，在日趨復雜的社會風險形勢面前，其弊端越發突出。從某種程度上講，這已經成為我國應急管理體系建設的瓶頸。

上述問題在很大程度上是由于應急管理職能定位不明確導致的。應急管理職能定位就其本意而言，是指應急管理組織體系職責和功能的界定，它至少涉及三個方面的問題：第一，從理論上厘清應急管理的內涵和外延；第二，明確應急管理在整個政府公共管理活動中的角色以及與其他管理活動的關系；第三，劃分具體應急管理機構的職責和權限。其中，前兩個問題是前提和基礎，如果這兩個問題弄不清楚，應急管理組織的職能界定和劃分就會出現失當甚至錯位，從而影響應急管理體系功能的發揮。一方面，從我國應急管理體系建設的實際看，雖然在“非典”危機之后，全面整合的公共危機管理模式的提出[7]得到了學術界的廣泛認同，但是應急管理這一概念并不清晰，特別是它與救災、防災減災、災害管理、公共安全管理、風險管理等相關概念的關系沒有進行嚴格的區分，以至于在實踐中經常被有意無意地等同于對突發事件的“應急響應”。另一方面，雖然我們試圖在突發（公共）事件的語境下建立綜合應急管理的體系，但由于實行分類管理的原則，所以事實上并沒有改變我國包括減災救災、安監、疾控、治安等在內的區分災種管理體制，應急管理職能分散、交叉、不協調的問題仍然沒有得到解決。雖然應急管理機構的職能配置在法律意義上得到了確認，但其實際作用仍然被主要限定在對突發事件的被動響應上。無論多么完善的應急管理組織體系，其功能的發揮最終取決于整個政府體系的架構與運作，突發公共事件的預防、準備和減緩等日常工作的開展尤其如此。對于以“條塊”關系為主要特征的我國政府組織體系而言，“條塊關系雖然直接反映的是條塊之間和上下級政府之間的權限問題，但能否處理好條塊關系的更深層的因素，卻在于政府如何行使自己的管理職能”[8]。以此邏輯視之，將應急管理職能與政府日常管理割裂，把應急管理視如“救火”的政府公共管理，很自然地會把應急管理建設的重心放在機構設置、預案編制和先進技術設備的引進上。政府職能得不到轉變，政府應急管理的具體運作也就會繼續遵循過去的模式。在這個意義上看，政府應急管理建設過程實際上與政府公共管理和公共服務方式的改革進程是緊密聯系在一起的。

就當前我國應急管理的建設而言，科學、合理界定應急管理職能，實現應急管理職能與常態管理職能的整合，是克服現有應急管理體系的弊端、走出應急管理體系建設困境的必由之路。在這個意義上，可以說應急管理職能的定位是應急管理創新的邏輯起點。

三、應急管理職能定位的視角與整合策略

政府應急管理體系創新，應當從邏輯上理順應急管理結構與功能的關系，解決政府應急管理職能定位模糊及相關職能分散的問題，從而突破政府應急管理建設與發展的“瓶頸”，賦予其新的活力。這需要加強頂層設計，并經過一個復雜的、系統化的制度創新過程。因此，首要任務是超越政府專業化分工，分散治理的傳統思維，轉換視角，從理論上重新審視應急管理的內涵、邊界與功能。

（一）總體國家安全觀視角下的目標整合

無論原始社會的群居生活，還是現代意義上的國家組織，滿足安全的需要是其主要功能之一。隨著人類社會的變遷，安全環境的變化，以及人類應對各種風險的知識、能力的進步，人類對安全的理解和需求不斷發展變化，國家組織的安全職能及安全體系的結構也因之不斷發生變革。

從傳統安全到非傳統安全，安全的內涵和外延的不斷擴大就充分反映了這一點。傳統安全的概念是政治、軍事意義上的。冷戰結束后，這種安全觀念越來越受到挑戰。隨著環境、資源、饑荒等全球性問題的凸顯，以及各種非國家行為引發的安全問題對人類威脅的增大，非傳統安全的概念開始流行。1994年聯合國秘書長在《安全議程》一文中提出了“人的安全”的概念。非傳統安全概念的引入將傳統安全領域之外的安全問題納入國家安全的視野中。最具代表性的是，“9?11”事件之后，美國成立了“國土安全部”，并將聯邦緊急事務管理局（FEMA）劃歸其管轄。這說明美國已經將國內的安全問題上升至國家安全的戰略高度，或者說，已經從國內經濟、社會以及公民保護的角度規劃和管理國家安全問題。黨的十八屆三中全會提出設立國家安全委員會，并隨之提出論證了總體國家安全觀。這就意味著，“在總體國家安全觀的框架之下，國家安全、國土安全、公共安全以及社會安全等各類安全之間的關系亟須理順，新階段應急管理的內涵和外延也需進一步明確”[5]。

傳統安全與非傳統安全以及主權安全、網絡安全、社會安全等具體安全概念，主要是從安全問題所屬的領域，或者從引發安全問題的因素來源的角度進行區分的。對非傳統安全的重視不僅反映了國家對安全環境變化的響應，同時也反映了國家安全價值觀的變化：一是強調以人為核心的安全，“對人的安全的突出，是非傳統安全與傳統安全的本質區別”[9]；二是突出安全問題的“公共性”。“盡管學術界對非傳統安全的定義還有不同見解，但是，認為非傳統安全是包括能源安全、環境安全、生態安全、金融安全、網絡安全、信息安全、衛生安全、文化安全等涉及社會生活一切領域，與公共利益有關，卻是沒有分歧的。”[10] 這說明國家安全觀已經從區分人的安全與物的安全、內部安全與外部安全、局部安全與全局安全的分散的安全觀，轉向以“公共安全”為目標的整體安全觀。它代表人類社會的一種新的發展理念。

各種突發公共事件，無論是自然的還是人為的，其危害從根本上講就是對公共安全的威脅和破壞。在這個意義上，應急管理的目標和基本功能就是保障、維護公共安全，使公眾的生命、健康及財產免于或減少來自各種自然的、人為的事件的侵害。這實際上已經超越了傳統意義上的公共安全的內涵。我國傳統意義上的公共安全通常是法律意義上的，即刑法對危害公共安全罪界定中的公共安全。根據我國刑法的規定，公共安全是指民眾的生命、健康安全和公私財產安全。顯然，在法律意義上，公共安全是政府為社會提供的人身權與財產權的保護，并且它只是特定情境下的概念。或者說，只有當不特定的多數人受到其他行為主體的故意侵犯時才有實際意義。而在總體國家安全觀的視角下，公共安全已經變成一個整合的概念。它幾乎涉及所有現實的、潛在的威脅和破壞。迄今為止，這些威脅和破壞因素主要被人們描述為風險、災害、危機、突發公共事件，這些概念代表了人們維護公共安全的不同視角和思維邏輯

[11]。

在總體國家安全體系中，公共安全已經成為國家治理的重要目標。因此，在這個意義上，作為實現這一目標重要途徑和工具的政府應急管理，也必然要求對防災減災、安全生產、治安維穩、應急救援等分散的安全職能進行梳理和整合，以增強應急管理追求公共安全目標的效能。

（二）決策情境視角下的管理流程與功能整合 根據現代應急管理理論，任何影響公共安全的事件都有其特定的生命周期。斯蒂文?芬克（Steven Fink）將危機事件的周期分為潛伏期、突發期、蔓延期和解決期[12]（p.5）；有學者直接用危機前、危機中和危機后來分析危機的生命周期，并據此提出危機管理的框架與機制[13]（p.47）；還有學者提出包括疏緩、準備、回應、恢復四個環節在內的全過程的危機管理[7]。無論哪種分類方法，都著眼于事件的發生、發展和消亡的客觀過程，并在此基礎上選擇具體的管理方式和方法。從事件本身的角度看，上述思路有其合理性，但政府是按照專業化分工實現其常態管理職能的，非常態管理職能通過常設的或臨時的協調機構嵌入其中，并不與公共安全事件的生命周期保持邏輯上的一致性，因而不同政府部門在應急管理中的地位和作用特別是應急管理流程中的功能往往模糊，基于此，確定公共安全事件不同發展階段的政府職能非常困難。因此，應急管理的預防、準備和恢復功能往往被弱化。

從國外的經驗看，西方發達國家的應急管理都經歷了一個從事后應急處置轉向全過程管理的發展歷程。比如，美國許多城市的應急規劃，都是針對不同的階段制定相應的計劃和措施，使應急管理處于一個有序的狀態；日本把預防和應對危機看得同等重要，每年都要舉行全國性的防災演習，往往在危機出現之前就能采取有力的預防措施；英國政府提出，災難真正來臨時的應急手段只是應急管理的一部分，預防災難發生才是關鍵所在，應當把應急管理納入日常工作體系，做好充分準備，以防萬一 [14]（p.47）。近年來，國內學術界也開始在反思應急管理建設經驗的基礎上，提出未來我國應急管理應當建立“風險―應急一體化”治理體系[5]，實現風險管理的職能化[15]，關口前移，從源頭上解決深層次問題[16]。這說明應急管理的準確定位需要對其流程和分散的功能進行整合。

要實現功能的整合就需要新的視角。對于管理者而言，公共安全事件的不同發展階段意味著不同的決策情境。換句話說，我們在公共安全事件面前采取何種行動，很大程度上取決于我們對事件本身的認知。因此，我們可以從管理者的角度，將事件的演變過程劃分為風險、突發事件、危機三個不同的決策情境。風險即表示事件處于潛伏期時管理者面臨的第一種情境，這個階段管理的重點在于風險識別、風險評估與風險控制，以期將風險消滅于萌芽當中。當然不是所有的風險都能夠通過控制的途徑加以消解，當風險轉變為對公共安全的現實沖擊時，它總以某種突發事件的形式表現出來，這就是事件的第二種情境，即突發事件。這個階段管理的重點在于緊急處置、控制事態發展，以使其盡快恢復到常態。當因控制不力或者其他原因使突發公共事件所造成的影響進一步惡化時，它就會使管理者面臨極端狀態――危機，它只是一個特定的極端狀態，也就是當某事件發作而管理者應對不力時將出現的第三種情境。這個階段的管理重點在于，做好公關工作，取得公眾的理解和支持，通過良好的溝通重建政府形象并迅速控制危機。

從決策情境視角去認識公共安全事件及管理的意義在于以下兩個方面。一是可以厘清政府應急管理過程的三個階段及其相互關系，“突發事件根源于社會風險，社會風險導致公共危機，突發事件使得社會風險與公共危機之間潛在的因果關系顯性化”[17]。也就是說，為了保障公共安全，管理者隨時可能處理上述三種情境。在這個意義上，政府應急管理應當包括風險管理、應急處置和危機管理三個高度關聯的階段。二是可以為界定應急管理的邊界、整合應急管理的相關功能提供現實的途徑。迄今為止，以應急管理、社會風險治理、公共危機管理為主題的研究，盡管從不同學科角度分別提出了較為系統的理論，但對于風險管理、應急管理、危機管理功能的區分與整合是模糊的。有學者提出：“從現實路徑來看，應以突發事件應急管理切入，并延伸至公共危機治理，進而推動社會風險治理。”[18]這可以看作是一個整合的思路，但對政府職能的界定特別是功能的整合來說，仍舊缺乏可操作性。如果從決策情境的角度出發，則有利于從整體上把握公共安全事件的性質與特征，從而有助于應急管理的界定和相關功能的劃分與配置。

（三）安全文化視角下的價值整合

從管理的角度，政府職能可以分為常態職能和非常態職能兩種類型。從根本上講，應急管理職能準確定位的核心問題是實現上述兩種職能的協調，或者說實現這種職能的協調是衡量應急管理體系功能完備、適應維護公共安全現實需要的一個重要標準。因為，公共安全事件從風險到突發事件，再到危機的演化往往與管理者自身的行動密切相關；風險管理、應急處置和危機管理無論流程還是功能的轉換，都取決于這兩種職能預先設定的關系。

從本質上講，正確處理常態職能與非常態職能的關系，實際上是要正確處理安全與發展的關系。盡管各種突發公共事件的誘因不盡相同，歸根結底都與社會矛盾、社會管理息息相關，都是特定制度、政策、技術條件下人的活動直接或間接體現的結果。“社會出現的許多危機是人類社會不理智的發展方式、不理智和不適當的行為方式和生活方式的結果。”[7]1986年4月25日，蘇聯切爾諾貝利核電站爆炸事件使八萬多人口的普里皮亞特成為一座“死城”，而且放射性物質在高空氣流的作用下，飄向瑞典、芬蘭、丹麥和挪威等北歐國家，引起這些國家政府和人民的極大恐慌。近年來頻繁發生的各種化學污染、環境污染事故表明：如果不正確處理安全與發展的關系，人類將不斷將自己置于災難的邊緣。社會學家貝克、吉登斯等人所倡導的風險社會概念就是建立在對這一問題的反思基礎之上的。

從另一個角度說，安全與發展關系的不和諧，反映在政府職能問題上，就是常態管理職能與非常態管理職能即應急管理職能的斷裂。再進一步講，就是將應急管理職能僅僅局限于對突發事件的被動響應，沒有從突發事件發生、發展的過程上去認識和定位應急管理職能。這個問題在政府公共管理活動中主要表現為政府日常管理中危機意識和風險觀念的不足甚至缺失。片面追求GDP增長指標，忽視社會全面、協調發展，致使安全生產形勢嚴峻、各類安全生產事故頻繁發生，是當前我國政府公共管理面臨的一個突出問題。比如，許多地方政府把發展經濟作為公共管理的首要目標，在謀求經濟發展的過程中，忽視了經濟社會的協調發展與安全之間的關系，沒有從安全的角度制定和評估發展計劃，也忽視了安全對發展計劃的影響，結果使多年的發展成果在一次突發事件中就毀于一旦。從某種程度上講，這正是導致當前災害、事故頻發的一個重要原因。

在實踐中，危機意識和風險觀念的不足甚至缺失，從根本上說就是一種安全文化的缺失。所謂安全文化實際上就是“安全第一、生命至上”的一種價值觀，體現為一個單位或單位中的每個成員共有的意識、共有的態度或共有的行為特征。只有建設發達的安全文化，政府、社會、個人才能從安全的角度，隨時評估他們的決策和行動，最大限度地規避發展過程中的風險，減少各種損失。因此，培育、發展安全文化，是整合常態政府職能與應急管理職能、正確處理安全與發展的關系、提高公共安全服務水平的一個具有戰略意義的途徑。

綜上所述，以整合的視角實現應急管理職能的準確定位，對我國應急管理體系的創新具有十分重要的意義。通過職能整合，政府一方面能夠通過政策和制度的變革遏制因發展而造成的不安全因素，另一方面也能夠依據公共安全形勢的發展變化不斷提高維護公共安全的能力和水平。

參考文獻：

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第二篇：政府應急管理宣傳工作方案

按照市政府統一安排，我縣決定于20*年10月27日—31日在全縣范圍內開展應急管理宣傳周活動（以下簡稱宣傳周活動）。現制定實施方案如下：

一、指導思想

切實履行政府應急管理職能，堅持以人為本、預防為主、依法管理、正面引導，通過各種有效形式，廣泛宣傳和普及應急管理法律法規和相關常識，提高全社會對應急管理工作的參與意識和責任意識，促進《突發事件應對法》深入落實，為構建和諧新*創造安全穩定的社會環境。

二、組織領導

縣政府成立宣傳周活動領導小組，由縣委常委、常務副縣長孫洪軍任組長，縣政府辦公室主任、縣政府應急管理辦公室主任姜文任副組長，政府辦、應急辦、農經、經貿、教育、公安、城建、民政、國土、交通、水利、海洋與漁業、衛生、環保、廣電、體育、安監、旅游、動監、地震、氣象、消防、食品藥品監督管理、供電等部門和單位負責人為成員的領導小組，領導小組辦公室設在縣政府應急辦，負責具體組織協調工作。各鄉鎮也要成立相應的組織領導機構。

三、活動安排

（一）組織形式。由縣政府應急管理辦公室牽頭，各鄉鎮、縣直各部門配合，新聞媒體參加，企事業單位及社會團體共同參與。

（二）宣傳內容。以《突發事件應對法》為主線，按照自然災害、事故災害、公共衛生、社會安全等四大類別，分別開展領導論談、預案解讀、案例剖析、經驗交流、專家講座、科普宣傳、設立宣傳板等活動，并在縣政府網站設置專欄進行宣傳。

1、領導論談。領導小組成員單位負責人要接受縣新聞媒體采訪，結合部門和單位職能，介紹本部門、本單位抓好應急管理工作的經驗及進一步貫徹實施《突發事件應對法》、《*縣突發事件應急預案文件匯編》下步工作安排。

2、預案解讀。領導小組成員單位要結合《突發事件應對法》、《*縣突發事件應急預案文件匯編》，對本系統、本行業突發事件應急預案進行解讀，并印成宣傳單進行發放宣傳。

3、案例剖析。領導小組成員單位要結合案例，深入剖析引發原因、處置辦法等，并在宣傳活動周期間向群眾進行宣傳教育，加強群眾自救意識和本領。

4、經驗交流。領導小組成員單位要形成工作經驗材料，進行交流，促進工作。

5、專家講座。邀請有關專家，舉辦《突發事件應對法》講座，組織各鄉鎮、相關部門和單位進行集中學習。

6、科普宣傳。縣新聞媒體要設立專題、專欄，播發、刊載《突發事件應對法》以及有關應急管理法律法規和相關常識。

7、設立宣傳板。10月27日，在興隆三百門前設立集中展區，領導小組成員單位要分別制作宣傳板，規格為長3米、高1.5米，要附帶圖片和文字說明，每個單位要指派兩名以上工作人員負責發放宣傳單和接受群眾咨詢等。10月28日—31日，展板由各單位在本單位門前等合適位置擺放。縣政府要在重點道路和顯著位置懸掛標語橫幅，各鄉鎮也要設立展板、懸掛標語橫幅。

8、網站宣傳。要在縣政府網站上宣傳《突發事件應對法》、《*縣突發事件應急預案文件匯編》以及宣傳周活動開展情況。

四、活動要求

各鄉鎮、領導小組成員單位要高度重視此項活動，制定好活動方案，高質量制作展板、宣傳單等，創新宣傳形式和手段，在領導小組辦公室統一組織下，加強配合，形成合力，認真開展宣傳活動。縣領導小組將組織有關人員對各鄉鎮和成員單位宣傳周活動進行檢查。

第三篇：政府應急管理辦公室情況匯報

政府應急管理辦公室情況匯報

一、基本情況

政府應急管理辦公室于2010年5月17日成立，事業性質、科級建制、財政全額撥款，事業編制7名，核定領導職數2名，隸屬區政府辦公室管理。目前辦公室在職工作人員3名，其他4名同志分別在秘書辦公室及信息中心工作。

二、工作開展情況

2011年，我辦緊緊圍繞區委、區政府的工作部署和政府辦的各項工作要求，在政府辦正確領導和關懷下，認真履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，認真抓好辦公室廉政作風建設，全力推進全區應急管理各項工作的開展。

（一）認真做好值守應急工作

堅持24小時值班制度和領導在崗帶班制度，及時掌握和報告區內相關重大情況和動態，保證好區政府與市政府、各鄉鎮街道、區直各部門聯絡暢通，并對值班工作制度進行了修訂和完善，確保了值守應急工作萬無一失。同時針對9月汛期和10月國慶等重大節日，制定下發了《關于做好強降雨天氣防范工作的通知》和《關于做好2011年中秋國慶期間值守工作的通知》，在加強應急辦自身值班工作的同時，還督促各鄉鎮街道，區直各部門嚴格履行值守應急職能，切實做到第一時間發現、第一時間上報、第一時間處置。

（二）及時準確上報突發事件信息

按照政府辦公室對突發事件信息上報的新要求，我辦針對突發事件信息報送特別是上報工作中可能出現的情況和問題，多次召開專題會議研究部署，在辦內自查自糾，重申信息報送紀律，健全信息報送制度，規范信息上報流程，切實提高信息報送的準確性和時效性。全年報送“4.8” 蘭臨高速公路新七道梁隧道兩油罐車追尾發生爆炸事件、“11.2”新義務商貿城商戶阻斷西津路事記等重特大突發事件信息60余條、《應急專報》15條，全部按規定及時、準確上報，實現信息報告零差錯率。

（三）積極協助領導處置突發事件

加強信息篩選審核，加強對苗頭性、傾向性、預警性信息的收集、匯總和分析研判工作，提高信息報告的質量和水平，更加積極、主動地協助領導處置突發事件，全年共協助領導處置重特大突發事件5起。強化領導批示跟蹤落實制度，落實領導批示督辦責任，確保區領導批示及時傳達到有關地區和單位，指導突發事件應對工作，共辦理領導有關批示8份。同時針對領導會議活動多，在辦公室時間少的特點，不斷改進突發事件信息報送方法，采用《應急快報》、電話報告、手機短信等多種報告方式相結合，在保證報告質量的同時，提高了信息報告的時效性。全年共編報《應急快報》12期，發送重大氣象預報、突發事件手機短信230多條次。

（四）加強應急預案編制管理工作

2010年9月，結合全區實際，修訂完善了新的《蘭州市七里河區突發公共事件總體應急預案》，并按照“分、合、縱、橫”的要求，加大了對全區專項預案修訂編制工作推動力度，建立完善了4大類（自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全突發公共事件）26小類專項預案，初步形成了多層次、全覆蓋、銜接配套、具有較強針對性和可操作性的應急預案體系，基本涵蓋了全區范圍內可能發生的各類突發公共事件，有效提高了基層應對和處置突發公共事件的能力。

（五）積極做好日常管理工作

按照應急辦工作職責，我們制定出臺了《區政府應急管理辦公室工作職責》、《區政府應急管理辦公室應急值守制度》、《區政府應急管理辦公室信息編報制度》和《區政府應急管理辦公室內務管理制度》等9項制度，基本形成了以制度管人、以制度管事的良好局面。

三、下一步工作打算

下一階段，我們將重點抓緊做好以下四個方面的工作。

（一）健全應急責任體系。加強鄉鎮街道及有關部門應急管理機構建設，不斷完善相關制度，強化應急管理職能。努力推動農村、社區、企業、學校等應急組織機構建設，明確基層負責人和信息報告員，不斷提高基層應急能力。

（二）完善應急預案體系。今后一段時間，將重點推動應急預案的修訂與演練工作，不斷完善各專項分預案，建立健全部門

子預案，加快應急管理工作向農村、社區、企業、學校延伸，不斷增強預案體系的完整性、科學性和可操作性。同時，安排演練工作計劃，對各鄉鎮街道、部門下一步的應急預案演練提出具體要求，重點推動常見易發突發公共事件的演練。

（三）做好信息預警工作。充分利用環保、農業、衛生等職能部門的監測系統，建立重點領域監測預警平臺，加快構建突發公共事件綜合預警體系，及時向社會發布預警信息，努力做好各類突發事件的預防工作。

（四）抓好軟件建設工作。積極搞好應急管理相關資料的收集、整理、上報和歸檔工作，全面了解掌握我區應急管理從政府到部門、從城市到農村的實際狀況，為區委、區政府制定應急安全管理措施拿出科學的依據，從根本上解決我區應急管理工作中存在的問題，力爭把突發公共事件消滅在萌芽狀態。

第四篇：政府應急管理標準化的培訓策略

政府應急管理標準化的培訓策略

今年7月21日，北京突如其來的暴雨造成37人死亡、190萬人受災、近百億元的經濟損失，媒體的視線都集中到政府的應急管理能力建設上。其實，早在SARS事件之后，突發事件的應急管理就成為了中國各級政府特別關注的話題，應急管理體系建設也逐步完善。而將標準化理念引入應急管理卻是我國近幾年才開展的嘗試，旨在讓應急管理更加有序、高效，究竟如何推進這項工作尚處于探索當中。在眾多的宣傳教育方式中，培訓效果往往較好，筆者將從培訓開始探究把標準化理念引入到應急管理的策略方法。

標準化在應急管理領域的應用 ：

簡而言之，標準化是為了在一定范圍內獲得最佳秩序，對現實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動，這種共同使用和重復使用的條款就是標準。標準化的目的在于獲得最佳秩序和最好效果。

最初的標準化由18世紀60年代開始的機器大生產推動。產業革命在技術上的突破，使成規模的機器生產代替了以體力為主的手工業生產，由此產生了對產品質量、規格和檢驗方法等的技術規定。可見，標準化的初衷是為了技術的統一，以達到提高質量、節約原料和降低成本的目的，主要集中在工業生產領域，對象是工業產品。

管理作為人類最重要的一項活動，廣泛地存在于現實的社會生活之中，也產生了對標準化的需求。1911年美國人泰勒發表《科學管理原理》標志著標準化邁入科學管理領域。標準化的引入使協調各方

利益關系、調動個體積極性，從而實現組織目標的效率不斷提高。質量管理、環境管理、職工安全健康管理等一系列管理標準相繼出現，推動了標準化涉足范圍的進一步擴大。

政府管理的目標、范圍和對象都比較復雜，但隨著標準化領域的不斷拓展，政府管理的標準化也成為目前標準化的重要發展方向。標準化的推廣，必然選擇需求最強烈的分支領域作為突破口，而應急管理就具備這樣的特征。應急管理是指在應對自然災害、突發性生產事故、公共衛生事件和社會安全事件等的過程中，為了降低其危害，通過有效集成社會各方面的相關資源，所進行的相關控制和處理等活動。顧名思義，應急管理所要應對的突發事件發生突然，短時間內可能引起“多米諾骨牌”式的連鎖效應，且事件本身的規律難尋。因此，應急管理的目標也與一般政府管理目標寬泛、抽象不同，明確強調目標是為了消除公共突發事件帶來的危機，并將危害和損失盡可能控制在最小范圍，還必須克服各應急相關方從部門利益出發各行其是的行為。這就需要一種行之有效的科學方法來規范，使應急管理急而不亂、危卻可控。標準化的理念正迎合了這樣的需求，應急管理成了標準化進軍政府管理的排頭兵。

應急管理標準化的總體思路是上級管理部門制定應急法律法規、出臺應急預案，下級部門按照上級部門的規定，制定出臺結合自身情況的應急預案、實施細則等標準文本，將應急指揮、應急流程、應急力量、裝備和信息等要素規范化，并嚴格按照上述標準執行，實現對應急管理全過程的有效管理。其中，落實權責分工合作，實現有效管

理是根本目的;管理的對象是應急管理過程中發揮作用的一系列要素;管理的方式則是通過應急預案等標準文本對過程和結果進行控制，按照標準文本進行操作，并將標準文本作為檢驗效果的指標。如在應對臺風的應急管理中，各級政府根據上級要求和實際情況制定防臺風專項應急預案，規定應急指揮部的分工和工作程序，根據藍黃橙紅四級臺風預警等級啟動相應級別的應急響應、配備相應的人力物力，規定信息收集的種類、數量和發布方式、時限等。相關責任單位按照預案要求操作執行，確保預警、處置和善后各個環節有規可循、有章可依。應急管理標準化培訓的開展

在探討應急管理標準化的培訓策略前，首先應當分析清楚應急管理標準化培訓不同于一般公共管理類培訓的特點。應急管理要求人們在很短時間內作出正確的處置，這就要求決策和處置過程必須熟練，清楚知道每個環節應當做的工作。相對應培訓的要求也很明確：就是教會學員在應急管理各環節中應該怎么做。而標準本身就是作為共同遵守的準則和依據來指導實踐的，有了標準，操作就更加有的放矢，應急管理各環節的工作更有依據。因此，應急管理和標準化是內在契合的，對培訓的要求也是指向統一的：讓學習者學會用標準進行應急管理的方法技巧。這也是應急管理標準化培訓不同于以知識授受為核心的一般公共管理類培訓的突出特點，應急管理標準化的培訓策略都圍繞著實踐性、操作性的特點展開。

首先，培訓目標是應急處置能力的建設。應急管理標準化培訓的假設是“學以致用”，期望培訓的成果直接運用到工作當中，在這方

面能力培養比知識學習更具優勢。一般而言，知識的學習需要經歷從學習環境向工作環境的遷移，遷移效果取決于兩種環境的聯系程度。而能力本身就是在真實環境或者模擬真實環境中培養和運用的，不需要遷移的中介環節，因此更為高效。應急管理標準化培訓要立足于國家經濟社會發展和人民群眾生命財產安全大局，重在培養學員應對突發事件和駕馭復雜局面的能力。應根據應急管理的環節充分展開，教會學員如何準備、如何處置應急事件、如何善后處理或災后重建等，將能力建設貫穿到培訓的各個方面。

其次，培訓應充分調研受訓者的需求。成人培訓與學校教育最大的不同在于并不強調知識學習的系統性，而是以學員的實際需求作為課程開發的出發點和評價培訓質量的落腳點。應急管理標準化培訓對象是所在部門要應對自然災害、突發性生產事故、公共衛生事件和社會安全事件的領導干部，要保證培訓質量必須要做好針對其需求的調研。從標準化的角度而言，標準化自身是一個不斷完善和不斷拓展領域的過程，政府部門對標準化的理解和認識也會日趨深入，需求也隨之不斷變化。因此，以標準化為內容的培訓也不是一勞永逸，要緊跟標準化發展前沿，滿足標準化應用和推廣的需要。從應急管理的角度而言，不同層級、不同部門在應對突發事件當中承擔的職責不同，相應的能力需求也會有所不同，不能一概而論。如應急辦發揮聯絡樞紐職能，應滿足溝通協調能力需求;公安、環保、地震等部門負責相關類別突發公共事件的應急管理工作，則應滿足應急處置能力需求。再次，根據應急預案開發的課程是培訓的主要內容。解決了為什

么培訓、培訓誰的問題之后，接下來就要解決培訓什么的問題。應急管理標準化培訓是要從事應急管理的領導干部學會運用標準處置突發事件，標準本身自然處于核心位置，培訓的內容正是依據標準展開的。簡而言之，應急預案就是處置突發事件的標準，根據有關的應急預案開發有針對性的課程內容。課程既要突出應急預案對實踐的指導價值，也要照顧教學研究的需要;既要體現針對性，也要具備案例價值，保證學習的最佳效果。

最后，模擬演練是有效的教學方法。模擬演練更為直觀，能極大調動學員的參與、鍛煉應急響應能力，被證實是比傳統單純講授更為有效的辦法，能將處于文件層面的預案標準落實到實踐當中。如在抗震救災模擬演練中，首先設置某地發生破壞性地震的模擬場景，讓學員馬上進入危機狀態，然后給定地震的災情、處置任務及完成任務的時限，分配給每個學員具體的行政指揮中心人員角色，承擔指揮、通信、救援和善后等應急職責。這樣，整個培訓班次的學員就組成了一個應急管理指揮中心，面對災情，要在一定情景中運用標準文本進行危機決策與協調。演練的過程與最后的決策成果由教師來評判并討論。模擬演練的培訓方法對學員以往的知識與經驗構成了很大的挑戰，既要求學員全員主動參與，更要求學員將標準文本運用于實際的能力，把各種專業知識與技能融會貫通，快速應對危機。

總體而言，應急管理標準化的培訓充分滿足了應急管理和標準化本身的特征、要求，將標準化和操作性緊密結合起來，落實到培訓需求調研、課程設計、教學方法等每個環節中。作為政府公共管理的重

要內容之一，對應急管理標準化培訓的探索將對標準化理念在公共管理中的實踐運用產生積極效果，有利于政府管理標準化的持續推進。

第五篇：應急管理對政府公信力的影響

應急管理對政府公信力的影響

從2003年的非典到2020年的新冠肺炎，在不到2個政府治理周期內，中國的應急管理體系取得了長足的進步，逐漸從一案三制的第二代應急管理體系向著制度化，規范化，程序化，社會化的第三代發展。得益于此，此次新冠疫情與非典相比，政府采取的應急響應更加快速有序，中央到縣鄉村反應迅速，采取的措施更加有效，社會資源迅速在武漢集中，這一系列舉措在最短的時間內減少了國家的損失。在這次疫情大考中，我國的高效防治體現了政府卓越的治理水平，總體來說政府的公信力在應對新冠疫情過程中取得了很大的增長，然而在疫情爆發初期，也出現了一些消極的輿論，對政府公信力產生了一定的影響，這在側面反映出了我國目前應急管理體系還存在一定的發展空間。為了得到在應急管理過程中穩定提高政府公信力的辦法，本文了闡述應急管理具體影響公信力的方面，并基于此給出改進的措施。

一、應急管理對政府公信力的影響

在具體分析之前有必要解釋一下公信力的概念。政府公信力，既體現在公，又體現在信上。公是指社會公眾，可以認為是公信力的受眾;信則指誠信，是指政策主體的處事準則，誠實為事而獲信。公信結合，指政府履行對公眾的承諾，則為公信力。從公信力的概念上也可以得知，分析公信力需要從兩方面入手，即主體—政府，客體—社會，具體來說是主體的政策，客體的反應。應急管理作為政府管理的一種，是政府采取的措施，是主體采取的政策則必然會引起客體一定的反應，會對公信力產生影響。之所以說應急管理對政府公信力的影響巨大，這是由于緊急時刻矛盾會被激化，此時任何政策上的失誤都會造成政府公信力的大幅度下降。應急管理主要從三個方面來影響政府公信力，分別是準則，政策，和效率。這三者分別在總體規劃，過程，和結果上影響政府的公信力。類似于政府管理的理論，其中準則是三者的根基，指導應急政策的產生;政策是三者的核心，是產生應對結果的直接因素;效率則是衡量政策的一個標準，是應急反應是否成功的一個尺度，三者共同影響著政府公信力。

（一）應急管理準則對政府公信力的影響

準則是一切政策的基石，合法的準則會提高政府的公信力，反之亦然。所謂合法即指合法理，法理即指符合人民的授權，這也就是說應急管理準則要著重于滿足人民的需求，符合社會主流的價值觀。當一個準則能夠順應人民的心聲，自然會得到人民的擁護，這也是所謂有了政治的合法性，行政的資格性，顯然此時公信力也會得到一定的提升。同理不順應民眾呼聲則會損害政府的公信力。準則是指導政策產生的，如果說一開始的應急的準則就背離人民，自然采取的應急的政策就會產生錯誤，則自然會造成政府公信力下降的結果。

應急管理準則的貫徹程度也會對政府公信力產生影響。作為一個強政府國家，應急準則能否從中央到地方得到全面一致的貫徹是一個關鍵問題，災難發于地方，若地方的官本位思想大于應急管理準則則會產生消極后果，導致政府公信力的下降。例如非典發生時期，2003年4月20日前，某些官員存在遲報漏報的現象，導致了嚴重的后果，實際上在這次新冠肺炎疫情初期某些地方也是存在類似問題的，這也導致了在這段時間內政府的公信力都受到了一定的損失。

（二）應急管理政策對政府公信力的影響

應急管理的政策受應急準則的指導，能在較短的時間內實施的恰當的政策則能體現國家高超的治理水平，從而提高政府的公信力。從這個方面來說，應急管理政策對政府公信力的影響主要體現在兩個維度上，即時間的多少，政策的恰當與否。從時間這個維度來說，當災難發生時，在越短的時間內作出反應，那么社會的損失也會越小，政府的公信力也能得到增長;政策的恰當與否則是指政府是否能夠在科學判斷的基礎上作出正確的判斷，或者可以在法理的角度上進行判斷，即是否符合法理，是否代表廣大人民群眾的利益。只有符合人民根本的利益政策才是受民眾擁護的，才是合法的，才是恰當的。顯然恰當的政策能夠提高政府的公信力，反之亦然。例如，相對與非典而言，可以看出在這次新冠肺炎疫情的處理上中央政府采取的政策迅速果斷，因此能夠在較短的時間內控制疫情，受到國內外的一致贊揚，提高了政府的公信力。而能否快速推行恰當的政策的關鍵是能否迅速得到科學判斷的支持，簡言之就是相關專業機構得到消息作出反應的時間，以及政府將其作為參考行使權力的時間，能夠減少這一時間作出快速判斷，則能夠減少損失，否則則會引發政府公信力的下降。

（三）應急管理效率對政府公信力的影響

對于應急突發情況而言，政策實施只是一個過程，而真正決定成敗的則是應急管理的效率。這個效率并不僅指權力運轉作出行政命令的時間，更確切的是指在有效的時間內為特定的群體提供社會資源的能力。這個效率不止體現在中央政府，重點更是體現在地方政府，并且關鍵在于地方能否確保政策“上行下效”，令行禁止，是關乎能否成功的重要問題。這次新冠肺炎疫情治理過程中，疫情初期，武漢醫院面臨醫療資源短缺的窘況，但在以人民為本的應急準則下，政府高效的采取了一系列支援武漢的措施，給世界展現了火神山速度，這不僅提高了病人的救治速度，贏得了人民的贊譽，也提高了政府的公信力。但如果推出政令而下級執行得并不嚴格，例如西方某些國家頒布的禁足令，實際上每個地區執行得并不好，這樣就會造成應急能力下降因而降低政府的公信力。

二、改善措施

誠然中國政府在這次疫情大考中交出了一份不錯的答卷，但關注到疫情初期地方政府公信力下降的情況，應當說在整個應急處理的過程中還有一些可以提升的地方。疫情初期，輿論多關注地方政府采取的政策，也出現了一些消極的聲音認為地方政府反應不及時。從表面上看貌似是這種情況，但實際上可以認為是地方應急管理還有提升的空間。由上文我們可以得出應急管理的準則，政策與效率都會影響政府的公信力，因此分析解決措施時也將著重從以上幾點來進行切入。

（一）針對應急準則的改善措施

提升應急準則的貫徹情況。應急準則是指導應急行動的重要指導思想，應急處置準則能否從上到下完全貫徹是重中之重。這個準則不僅指導應急后采取的政策，也應該決定事故發生后的決策，應讓應急管理準則大于官本位的利益。只有做到這樣，在災害發生的時候，應急措施才能準確快速的響應。針對此，政策上需要繼續落實重大事故責任制度，政府應當做到敢追責，能追責，確實追責，采取措施以責任來壓實責任。

（二）針對應急政策的改善措施

增加采取應急行為的主體，擴大應急政策的受眾。例如這次新冠肺炎，是眾多危險因素交雜引發的大風險，單靠國家的力量不足以做到面面俱到，因此采取應急行為的主體不應該只是國家。中國的應急管理體系中應當加入民間組織的力量，并完善使用這一部分資源，積極的動員民間力量，共同承擔處理風險。積極的激發民間團體的生產力，更有利于社會資源地集中和調度。在社會發展中，私人部門作為涌現的群體也是無法忽視的突生現象，從這個方面講也應該在應急政策上適配私人部門與社會組織。采取如上措施，能夠提高應急管理政策與當前社會的契合度，有利于提高政府的公信力。

（三）針對應急效率的改善措施

適當放權，提升應急效率。中國的應急管理體系中應當適當增加相關專業機構的權力，這樣有利于減少權力運轉帶來的時間成本。從當前的政策來看，相關專業機構一般只有提供建議的功能，而真正根據咨詢意見作出反應的主體是政府相關行政機構。若相關專業機構能夠在緊急事態發生時擁有一定的行政權力，則能夠提高應急響應的效率，從而提升政府的公信力。