第一篇：突發公共事件應急管理中政府的應對與溝通

突發公共事件應急管理中政府的應對與溝通

一、突發公共事件的定義、分類、特點及危害。突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。

2006年1月國務院頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》規定，“根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，突發公共事件主要分為以下四類：

⑴自然災害。主要包括水旱災害，氣象災害，地震災害，地質災害，海洋災害，生物災害和森林草原火災等。

⑵事故災難。主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故，交通運輸事故，公共設施和設備事故，環境污染和生態破壞事件等。

⑶公共衛生事件。主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業危害，動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。

⑷社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件，經濟安全事件和涉外突發事件等。

各類突發公共事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。”依次用藍色、黃色、橙色、紅色表示。

突發公共事件的特點：

突發性：突如其來，事件的發生時間、地點、危害程度難以預料。

危險性：造成或可能造成嚴重社會危害。緊迫性：事件發展迅速，需要非程序化決策，非常態措施應對。

不確定性：難以判定事態的發展方向和趨勢，處理不當就有可能導致事態迅速擴大。

突發性公共事件的危害

突發性公共事件直接威脅到人類安全，具體表現為三個方面：

一是造成生命財產損失。進入21世紀以來，世界各國雖然積極防御，但突發性公共事件不但沒有呈下降趨勢，反呈頻發態勢，造成的人員、財產損失有增無減。緬甸熱帶風暴襲擊中死亡人數已超過3萬人，西藏拉薩打砸搶燒騷亂事件經濟損失超過3個億；

二是影響社會穩定與和諧。在全球范圍內，突發性公共事件已由個別孤立事件變成普遍現象，由偶發事件變為頻發事件。突發性公共事件的危害性甚至可能跨出國界，擴散、蔓延到鄰國，引發國際糾紛。如2005年11月13日，吉林石化公司雙苯廠因操作不當導致爆炸，松花江水域數百公里被污染，國內哈爾濱考試，大網站收集市民搶購飲用水，國外引起俄羅斯的抗議及索賠，使我國聲譽受損。

三是危及執政黨的地位。突發性公共事件頻發，會危及政治穩定，動搖公眾對執政黨執政能力的公信力。肆虐英國長達20年的瘋牛病，導致公眾對執政當局的不滿，使保守黨在1996年的連任競選中敗北。

二、應急管理的主要內容（一案三制）

近年來無論是發達國家，還是發展中國家，各種突發事件層出不窮，不僅給各國人民生命財產和經濟發展造成重大 損失，而且有的還危害到國家安全和社會穩定。因此，如何科學應對、妥善處理，是當今世界各國政府必須面對的問題，對政府管理提出了挑戰，考驗著政府應急管理能力。

那么什么是政府的應急管理呢？

政府應急管理是指政府機構在突發事件的事前預防、事發應對、事中處臵和善后管理過程中，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，保障公眾生命財產安全；促進社會和諧健康發展的有關活動。

我國突發公共事件應急管理工作的核心內容----一案三制，一案為應急預案，三制為：應急管理體制、運行機制和法制。

1、應急預案

應急預案是應急管理的重要基層，是應急行動的宣傳書、動員令、沖鋒號。2006年1月8日，國務院發布了《國家突發公共事件總體應急預案》(以下簡稱《總體預案》)。在此期間，各省市陸續開始按照《總體預案》及其框架指南編制地方應急預案。到2005年底，地方總體應急預案的編制工作也陸續完成，許多市、區（縣）也制定了應急預案。全國應急預案的框架體系初步建立。

.應急預案目的 預案不僅在于事發時啟動預案來應急處臵，更重要的是平時發揮預案的預防作用，做到有備無患、防患于未然，盡量化解可能導致突發公共事件的風險隱患，最大程度地減少突發公共事件的發生。——華建敏

2、三制（應急管理體制、運行機制和法制）①應急管理體制

主要是要建立健全集中統一、堅強有力、政令暢通的指揮機構。2007年11月起施行的《中華人民共和國突發事件應對法》明確規定：“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。”2006年4月，設臵國務院應急管理辦公室，承擔國務院應急管理的日常工作和國務院總值班工作，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐作用。

各部門、各地方也紛紛設立專門的應急管理機構，完善應急管理體制。

目前，已初步形成了以中央政府堅強領導．有關部門和地方各級政府各負其責，社會組織和人民群眾廣泛參與的應急管理體制。

②應急管理運行機制

經過幾年的努力，我國初步建立了應急監測預警機制、信息溝通機制、應急決策和協凋機制、分級負責與響應機制、社會動員機制、應急資源配臵與征用機制、獎懲機制、社會治安綜合治理機制、城鄉社區管理機制、政府與公眾聯動機制、國際協調機制等應急機制。另外，特別針對薄弱環節．有針對性地加強機制建設。如以往在信息披露和公眾參與方面存在缺失，四川汶川地震發生后，黨和政府注意發揮信息發布機制和志愿者機制的作用．主動向社會發布災情報告．舉行記者招待會或以其他形式與社會直接面對面溝通，大量媒體記者包括境外媒體記者被允許進入災區進行采訪和報道，增強了政府信息公開的時效性與權威性，避免了謠言的傳播，有效引導了輿論導向，穩定了人心。同時，我國在建立應急管理機制的過程中還與探索建立績效評估、行政問責制 度相結合，已形成了災害評估、官員問責的一些成功實踐范例。

③應急管理法制

中國近幾年應急管理工作最突出的特點，"就是在深入總結群眾實踐經驗的基礎上，制訂了各級各類應急預案，形成了應急管理體制機制，并且最終上升為一系列的法律、法規和規章，使突發事件應對工作基本上做到有章可循、有法可依。目前，我國應急管理法律體系基本形成。現有突發公共事件應對的法律35件、行政法規37件、部門規章55件，有關法規性文件111件。這些法律、法規、規章和法規性文件內容涉及也比較全面，既有綜合管理和指導性規定．又有針對地方政府的硬性要求。2007年8月30日全國人大常委會通過、2007年11月1日起正式實行的《中華人民共和國突發公共事件應對法》，是我國應急管理領域的一部基本法，該法的制定和實施成為應急管理法治化的標志。

三、政府的應對與溝通

政府是突發事件應對活動最重要的主體之一，它負有統一領導、綜合協調突發事件應對工作的職責，參與突發事件的事前、事中、事后處臵活動的全過程。政府應對突發事件的主要任務是：

第一，做好預防與應急準備工作。這是政府應對突發事件的一項基礎性工作。各級政府必須立足于“預防為主”的原則，積極做好突發事件的預防與應急準備工作。縣級以上人民政府及其有關部門應當在本行政區域或職權范圍內采取必要的安全防范措施，制定并完善突發事件的應急預案，開展應急培訓、宣傳及應急演練，組建各類應急救援隊伍，保障經費、物質準備、應急通訊，建設應急避難場所，建立健全突發事件檢測預警制度，開展危險源調查、登記、評估，分析、調處和化解易引發突發事件的基層矛盾糾紛，做好突發事件的預防與應急準備工作。同時，組織有關部門和企事業單位對高危行業、公共場所、公共交通工具和其他人群密集場所進行嚴格檢查和管理，防止和避免各類突發事件的發生。

第二，做好檢測與預警工作。這是政府應對突發事件的第一道防線。各級政府必須遵循“早發現、早報告、早處臵”的原則，完善突發事件檢測與預警機制，防患于未然。建立和完善監測與預警機制，是促進經濟發展、維護社會穩定的必然要求，是建立現代化的、科學的應對突發事件管理體制和機制的前提基礎，也是實現政府從被動型應付突發事件向主導型防范突發事件轉變，從側重事后應急救援和恢復重建管理向事前監測預警管理轉變，從減輕災害損失向減輕災害風險轉變，從過去擔任的危機發生后“救火員”角色向危機發生前“監測員”、“預警員”、“報告員”角色轉變的需要。突發事件的監測與預警，既是政府日常管理中的一項重要職能，也是政府應急管理工作中不可或缺的組成部分。突發事件監測活動貫穿于突發事件發生、發展的全過程，但重在突發事件發生前的監測，這也是“預防為主”的工作要求。通過檢測，及時搜集可能發生突發事件潛在風險的有關信息，特別是要監控掌握能夠表示危機嚴重程度和進展狀態的特征性信息，對危機發生的幾率、發生的時間、發生的地點、發生的原因、可能波及的范圍、可能造成的危害程度，以及危機的演化方向和變化趨勢做出分析判斷，以便使領導機 構、指揮機構、突發事件可能波及的人民群眾和社會組織及時掌握危機動向，對可能發生的各種突發事件在“去偽存真”的基礎上事先有一個相對科學的判斷，一方面按照突發事件可能發生的緊急程度、發展態勢和可能造成的危害程度，及時發布相應級別的預警；另一方面提前做好應對突發事件的各種準備，使各項應對工作有序進入臨戰狀態，盡最大努力在突發事件發生時最大限度地減少損失。

第三，做好應急處臵與救援工作。這是政府應對突發事件的核心環節。當突發事件發生時，政府必須堅持“先避險、后搶險，先救人、再救物，先救災、再恢復”的原則，根據有關法律、法規、規章和應急預案的規定，啟動相應級別的應急處臵程序，包括信息報告、先期處臵、應急響應、指揮與協調、應急結束等環節。在應急處臵與救援過程中，關鍵是要落實經過科學論證、反復演練的應急預案，根據突發事件的性質、特點和危害程度，組織政府有關部門，調動社會人力、物力和技術，采取一項或多項應急處臵措施，有效控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害。必要時，可以請求上級政府或部門以及相鄰地區政府或部門給予支持。及時、準確、統一發布有關突發事件應急處臵工作的情況和事態發展的信息，有效杜絕各種虛假信息。突發事件發生地的社區、嘎查（村）、其他單位和公民個人應當按照當地政府的有關決定、命令，配合、協助政府開展應急救援工作，做好自救和互救。

第四，做好事后恢復與重建工作。這是政府應對突發事件的最后一個階段。應當本著先規劃、后建設，先重點、后一般，先緊急、后長遠，先生活、后生產的原則，組織受影 響地區盡快恢復生產、生活、工作和社會秩序。要繼續采取措施防止次生災害、衍生災害和后續災害發生和引發新的安全事件；及時組織和協調有關部門恢復社會治安秩序和建設生活生產必須的公共設施；合理規劃，科學建設；保證重災區優先得到救助和安臵；對突發事件中的傷亡人員、應急處臵工作人員，以及緊急調集、征用有關單位及個人物資，要按照規定給予撫慰、撫恤和補償。此外，有關部門要按照規定及時調撥救災資金和物資，做好疫病防治和環境污染消除以及保險理賠等工作。有關地方政府和部門還應對突發事件的起因、性質、影響、責任、經驗教訓和恢復重建等問題進行調查評估，不斷完善應急預案和應急體制機制；對作出先進貢獻的集體和個人給予表彰和獎勵，對突發事件應對過程中有關違法違紀人員追究相應責任。

四、領導干部應對媒體技巧

當今社會面臨突發事件日益增多的嚴峻形勢，突發事件的管理成為政府面臨的重大課題。而在突發事件的進展中，媒體作為政府和公眾的橋梁，作為公眾利益的守望者、代言人、政府的喉舌，所扮演的角色越來越重要。當重大突發事件來臨時，公眾對新聞媒體的關注要遠遠超過平時，政府的媒體應對策略，直接影響到事件的發展以及事件的處理。

領導干部在面對媒體時，必須要保持高度的政治敏感性，始終保持清醒的政治頭腦，嚴格遵守組織紀律和新聞宣傳紀律。在和媒體打交道的過程中，領導干部的一言一行都必須以政策為原則，絕不能信口開河，不能隨便發表議論，以維護黨和政府的嚴肅性與權威性。

有些領導干部，由于缺乏必要的應對技巧和經驗，在面對媒體時不知所措，處理失當，結果導致媒體的報道方式和報道內容影響到工作大局與個人形象，甚至會損害黨和政府的公信力，造成十分被動的局面。因此，領導干部很有必要掌握一些應對媒體的基本技巧和原則：

第一，要遵循真實、坦誠的原則。人民的知情權是應該受到充分尊重的，領導干部面對媒體的采訪，一定要坦誠相待，以事實為依據，客觀真實地傳遞信息，這也是樹立領導干部良好媒體形象的公信基礎。領導干部如果對記者問及的情況不甚了解，或者沒有把握，就寧可少說或者不說，絕不可以說假話，不可以胡編濫造。面對問題的實質，在把握政策的前提下，一定要坦誠對待，不回避，不隱瞞。一個官員如果不能真誠地面對問題的實質和關鍵，縱使他巧舌如簧，也是不受媒體歡迎的。對媒體的任何隱瞞和欺騙，一旦被媒體識破，經媒體曝光，都將產生極其惡劣的后果。

第二，要遵循前后一致的原則。領導干部面對媒體發表言論，必須前后一致。發表對特定事件的看法時，首先要對該事件有完整的了解，經過成熟的思考，作出準確的定性，然后再發表自己的觀點和看法。無論是對所陳述的特定事件的內容，還是對事件所發表的看法、所持的態度，都要前后一致，切不可自相矛盾，否則將嚴重損害黨和政府的公信力，同時也會嚴重損害領導干部個人的媒體形象。

第三，要遵循主動的原則。領導干部在接受媒體采訪時，最好事先有所準備，要占據與媒體交往的主動權，絕不能被媒體牽著鼻子走。接受采訪之前，最好能提前了解來訪媒體和記者的基本情況，掌握來訪記者對新聞事件的關注點和興 奮點，從而有針對性地做好準備。對于新聞事件的敏感問題和個別記者可能提到的尖銳問題，也必須有充分的心理準備，想好應對的辦法。另外，在新聞事件的信息發布方面，也必須遵循主動的原則。

第四，要把握分寸，遵循“度”的原則。凡事都要講究“度”，“度”即分寸。領導干部應對媒體，把握“度”十分重要。一要掌握說話的“度”。一分事實說一分話。對于突發的事件，如果還沒有弄清楚事件的性質和真相，就只能描述性地介紹事件現場的客觀情況，絕不可以隨意評價或妄加猜測。二是把握職責的“度”。對于自己分管職責以外或者業務范圍之外的事件，要實事求是地說明情況，不宜輕易發表看法。三是掌握時間和內容的“度”。對于某些敏感事件，什么時候可以說，什么時候不可以說；什么內容可以講，什么內容不可以講，都應該根據事件的性質和大局的需要認真思考，掌握合適的“度”。四是把握與媒體距離上的“度”。作為領導干部，和新聞媒體相處要保持恰當的距離，不能走得太近，也不能過于疏遠。五是把握自身形象上的“度”。作為領導干部，形象的設計一定要得體，穿著打扮既要符合自己的工作性質和身份地位，又要適合所出席的特定的場合，還要符合采訪的內容和主題。

第二篇：談政府如何應對突發公共事件

談政府如何應對突發公共事件

2003年“非典”爆發、重慶開縣“井噴”事故，2004年“禽流感”事件、北京密云“虹橋”踩踏事故，2005年江蘇淮安氨氣泄漏、安徽“疫苗”事件、四川“豬鏈球菌”事件，臺風侵襲，一次又一次的礦難，這些都給政府提出了嚴峻的考驗，如何應對突發的公共事件，下面談以一下自己的看法：

首先，政府應該建立突發公共事件一整套完善預測機制，其中，既有預防科技預測，又有應對社會矛盾的預測，加大科技投入，嚴把預測之口。

第二，加大對公共應急突發事件的知識宣傳，讓老百姓遇到問題時本能地減少損失，如針對煤礦事件，老百姓應該知道如何避免損失。

第三，嚴格執行各項應對措施，對防礙執行予以處罰，必要時給予法律上地懲罰，加強落實。第四，加強事故發生后反饋，事后，要在最快的時間內向上級報，采取防治擴大危害性手段。第五，國家財政要留有必要地應急突發事件資金，在事故發生時，可以支援。

第六，加大政府人員地配備，做到事故發生后派出兵將上陣，加大公務員隊伍素質。

第七，完善各部門協調機制，當事故發生時，各部門聯合成一個有機體，減少不必要地浪費，盡早努力搶救。

第七，我們要形成官民同心地國民已知自救。

第八，完善相應法律，用法律手段制止不必要地突發事件，加強依法性。

第十，政府各部門之間有一個有機指揮機制，遇事不亂，有序進行處理，避免不必要損失。

第十，我們齊心協力，共同致力于突發公共事件預防合治理機制之中。

為我們現代化創造更美好和諧的明天。（2006年申論試卷）

7、避免主旨句概括過大或過虛，產生一種務虛和不真實的感覺，這是常見的毛病。如

重視突發公共事件能力提高

一、堅持“立黨為公，執政為民”思想。

二、堅持政黨統一體制。

三、完善應急預案。

四、提高執政能力。（2006年試卷）

從標題看，作者所反映的主旨內容使明確的，但是，表現主旨句的觀點太務虛，與標題的主題不相符。如何成功應對公共突發事件

一、發展經濟是基礎。

二、政治穩定是核心。

三、完善法律是保障。

四、組織能力是關鍵。（2006年試卷）

第三篇：加強應急管理提高政府應對突發公共事件的能力

加強應急管理提高政府應對突發公共事件的能力

秦偉(中共信陽市委黨校河南信陽)

【摘要 】 各種突發事件考驗著政府應急處理能力。自非典疫情發生后 ,我國政府針對各種突發公共事件的應急預案編制工作全面提速。我們應全面

落實科學發展觀 ,把我國的應急體系建設和管理提高到新水平。

【關鍵詞 】 應急管理政府突發公共事件能力

人類文明發展史是一部不斷應對挑戰、戰勝危機的歷史。近

年來無論是發達國家 , 還是發展中國家 , 各種突發事件層出不窮 : 地震、山體滑坡、水災、臺風等重大自然災害;海難、空難、火災、爆 炸、大規模斷電等重大事故;非典、禽流感等公共衛生突發事件;恐 怖主義襲擊、暴力沖突、社會騷亂等難以預料的重大突發事件 , 不 僅給各國人民生命財產和經濟發展造成重大損失 , 而且有的還危 害到國家安全和社會穩定。中國是一個發展中的大國 ,國內生產 總值增長多年來一直平均保持在 8%的速度 ,同時中國也是世界上 發生災害較多的國家。特別是我國正處于社會轉型階段 ,城市化、工業化進程的加快 , 生態環境的惡化 , 生物技術、能源技術、新材 料技術、核技術等高新技術的應用 , 體制轉軌、利益分配、社會結構 的劇烈變動等因素的變化 , 使突發事件日趨常態化、多樣化、復合 化 , 突發事件的形式規模、傳播速度和影響程度有所擴大。如何有 效地應對各種重大突發事件 , 對政府管理提出了挑戰 , 考驗著政 府應急處理能力。

一目前我國進入突發公共事件高危期

突發公共事件是指突然發生 ,造成或者可能造成重大人員傷 亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害 ,危及公共安全的緊 急事件。根據突發公共事件的發生過程、性質和機理 , 分為以下四 類:自然災害主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災 害、海洋災害、生物災害和森林草原火災等。我國是世界上自然災 害最為嚴重的國家之一。據統計 ,我國 70%以上人口 , 80%以上 工農業和城市受到各種災害嚴重威脅 , 三分之二百萬人口以上大 城市位于地震高危險區 ,在臺風、洪水、滑坡、泥石流等災害中喪生 的人數每年都有上萬人。[1]事故災難主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故、交通運 事輸事故、公共設施和設備事故、環境污染和生態破壞事件等。近十多年來 , 我國安全生產事故居高不下 ,重特大事故屢屢發生。最近幾年全國平均每天發生 7.2起一次死亡 3-9人的重大事故 , 每 周發生 2.5起一次死亡 10人以上特大事故 , 每月發生 1.2起死亡 30人以上特別重大事故。平均每年安全生產事故引發的經濟損失 約 2500億元。[1]公共衛生事件主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生 命安全的事件。近年來 , 有些已得到控制的傳染病有所抬頭 , 一

些新的傳染病開始出現 , 污染中毒事件、食品中毒事件、各種災害 帶來的疫情風險、生物侵害事件有所增加 , 防不勝防 , 對人民群眾 的健康和生命安全造成威脅 , 有的甚至引起一定的恐慌 , 所以 , 我們防治突發公共衛生事件的任務十分艱巨。社會安全事件主要包括恐怖襲擊事件、經濟安全事件、涉外 突發事件等。此外 ,我國正處于社會轉型階段 , 由于體制轉軌、利 益關系、社會變革、社會矛盾等因素的變動變化 , 突發群體性事件 發生的機率、規模和形式有所擴大 , 像群體上訪、靜坐請愿、聚眾聚 會、阻塞交通、圍堵黨政機關等事件 , 也成為目前影響社會穩定的 一個突出問題。

目前全世界正處于現代化后期的“風險社會 ”時期 ,國際經驗 也表明 ,人均 GDP達到 1000～3000美元 ,社會面臨著“高度風險 ”。現在我國正處于這樣的“高風險 ”時期 ,即安全事故和突發事件易 發、頻發期。我國每年因突發公共事件造成的損失驚人:國家行政 學院公共管理教研部副教授李軍鵬提供的資料顯示 : 2003年 ,我國 因生產事故損失 2500億、各種自然災害損失 1500億元、交通事故 損失 2000億元、衛生和傳染病突發事件的損失 500億元 ,以上共計 達 6500億元人民幣 ,相當于損失我國 GDP的 6%。中國人民大學 勞動人事學院副院長鄭功成作的統計顯示: 2004年 ,全國發生各類 突發事件 561萬起 ,造成 21萬人死亡、175萬人受傷。全年自然災 害、事故災難和社會安全事件造成的直接經濟損失超過 4550億 元。國務院新聞辦、國家安監總局提供的資料顯示: 2005年我國

各類自然災害死亡 2475人 , 直接經濟損失 2042.1億元;各類安全 生產事故發生 727945起 ,死亡 126760人。

而且在未來很長一段時間內 ,我國將面臨突發公共事件所帶 來的嚴峻考驗。

.從自然的角度分析 ,中國是世界上受自然災害影響最為嚴重 的國家之一 ,災害種類多、災害發生頻度高、災害損失嚴重。由于 受災害影響的人口大體在 2億左右 ,占全國人口的 1/7以上 ,自然 災害在中國有著較強的社會性。隨著經濟建設的發展 ,災害造成 的損失也逐步增加。我國有 70%以上的大城市、半數以上的人口、75%以上的工農業生產值 ,分布在氣象、海洋、洪水、地震等災害嚴 重的沿海及東部地區。我國每年因自然災害造成的損失一般都要 超過上千億元。[2]

從社會的角度分析 ,我國正進入經濟社會發展的關鍵階段 ,既 是關鍵發展期 ,同時又是矛盾凸顯期。人民內部矛盾出現一些值

得重視的新問題 , 如就業問題、醫療問題、收入分配問題、社會保障 問題 ,如果處置失當 ,有可能會出現社會危機。李軍鵬認為 ,目前 , 我國公共服務體系薄弱 ,很難應對公共突發事件的沖擊。

其一 ,對社會變動和市場經濟波動起抗衡和緩沖作用的綜合 社會保障體系在我國還沒有建立 ,社會保障覆蓋面較低。勞動和 社會保障部發布的數據顯示 ,截至 2004年底 ,全國參加基本養老 保險的人數為 16342萬人 ,參加失業保險的人數為 10584萬人 ,參 加醫療保險的人數為 12386萬人 ,而我國就業人員總數高達 7億

?50?多人。其二 ,我國公共衛生服務的覆蓋面還很低。據 2003年第三 次國家衛生服務調查結果顯示 ,目前我國 44.8%的城鎮人口 79.1%的農村人口沒有任何醫療保障 ,基本上靠自費看病。

另外 ,我國很多地區自然環境破壞嚴重 ,潛在的危機有可能隨 時爆發。而建國以來建設的大量基礎設施 ,年代久遠、老化嚴重 , 又缺少及時的維護和更換 ,安全隱患非常多 ,也是一個個定時炸 彈。而且 ,我國對公眾的危機教育不足 ,防災應急教育還沒有納入 教學體系中。社會的警覺性較差 ,市民缺乏自救、救護的防災意識 和能力。在這一方面 ,我國與發達國家的差距十分明顯。因此 , 政 府今后需要加強應急管理 , 提高應對突發公共事件的能力。

二加強應急管理 提高政府應對突發公共事件的能力

對于我國在應急公共事件方面面臨的嚴峻形勢和存在的問

題 ,黨中央、國務院高度關注 ,一再作出重要指示。事實上 ,自非典 疫情發生后 ,我國政府針對各種突發公共事件的應急預案編制工 作就全面提速。“一個聰明的民族 ,從災難中學到的東西會比平時 多得多 ”。非典疫情 ,讓我們付出了不少代價 ,也給了我們深刻的 警示和啟迪 ,讓我們切實認識到增強憂患意識、加強應急管理的極 端重要性。

2003年 7月 ,胡錦濤總書記在全國防治非典工作會議上深刻 指出 ,我國突發事件應急機制不健全 ,處理和管理危機能力不強;一些地方和部門缺乏應對突發事件的準備和能力。我們要高度重 視存在的問題 ,采取切實措施加以解決。

2003年 10月 ,黨的十六屆三中全會提出:提高公共衛生服務 水平和突發性公共衛生事件應急能力。

2004年 ,黨的十六屆四中全會進一步明確提出:要建立健全社 會預警體系 ,形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急 機制 ,提高保障公共安全和處置突發事件的能力。

按照黨中央、國務院的決策部署 ,全國的突發公共事件應急預 案編制工作有條不紊的展開。

2003年 12月 ,國務院辦公廳成立應急預案工作小組。

2004年 1月 ,召開了國務院各部門、各單位制定和完善突發公 共事件應急預案工作會議。

2005年 1月 《,國家突發公共事件總體應急預案 》經國務院常 務會議討論通過。

2005年 4月 ,國務院作出關于實施國家突發公共事件總體應 急預案的決定。

2005年 5至 6月 ,國務院印發四大類 25件專項應急預案 , 80 件部門預案和省級總體應急預案也相繼發布。

2006年新年伊始 ,國務院公開發布實施《國家突發公共事件總 體應急預案 》。總體預案共 6章 ,分別為總則、組織體系、運行機 制、應急保障、監督管理和附則文本。總體預案是全國應急預案體 系的總綱 ,明確了各類突發公共事件分級分類和預案框架體系 ,規 定了國務院應對特別重大突發公共事件的組織體系、工作機制等 內容 ,是指導預防和處置各類突發公共事件的規范性文件。至此 ,我國應急預案框架體系初步形成。

《國家突發公共事件總體應急預案 》發布后 ,我們還有很多事 情和工作要做。

第一 ,健全體制 ,明確責任。各地區各部門要在黨中央、國務 院統一領導下 ,建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理 為主的應急管理體制 ,形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高 效的應急機制。各級政府要把加強應急管理擺上重要位置 ,把人 力、財力、物力等公共資源更多地用于社會管理和公共服務。第二 , 重點抓好基層和重點部門的預案建設 ,形成“橫向到 邊、縱向到底 ”的預案體系。應急管理要進社區、進農村、進企業、進學校 ,還要重點抓好醫院、供水、供氣等生命線工程以及能源、運 輸等重點部門的工作。

第三 ,居安思危 ,預防為主。要做好風險調查、隱患分析;結合 實際對各類應急資源進行普查;將應急能力建設與國民經濟和社

會發展的整體規劃相結合 ,并納入“十一五 ”規劃通盤考慮。要健 全公共安全管理機制 ,健全監測、預測、預報、預警和快速反應系 統 ,加強專業救災搶險隊伍建設 ,健全救災物資儲備制度 ,搞好培 訓和預案演練 ,全面提高國家和全社會的抗風險能力。

第四 ,高度重視利用科技力量 ,提高應對突發公共事件的能 力。根據國家中長期科技戰略規劃 ,在相關領域開展基礎性和應 急性研究。同時 ,要建立專家庫 ,完善公共安全學科建設 ,大力培 養我國公共安全科技人才 ,全面提高科技應急水平。

第五 ,協同應對 ,快速反應。各地區各部門要樹立大局意識和 責任意識 ,不僅要加強本地區本部門的應急管理 ,落實好自己負責 的專項預案 ,還要按照總體應急預案的要求 ,做好縱向和橫向的協 同配合工作。健全應對突發公共事件的組織體系 ,明確各方面職

責 ,確保一旦有事 ,能夠有效組織 ,快速反應 ,高效運轉 ,臨事不亂。

第六 ,加強對各級應急預案和應急救災知識的宣傳和教育。目前我國多數人公共安全意識和自我保護能力還不夠強 ,加強應 對突發公共事件的知識宣傳教育十分重要。應對突發事件 ,說到 底是我們社會每一個人的事。事發后 ,政府會盡最大的可能來救 助 ,但最后生命財產損失的痛苦 ,還是需要具體的個人和家庭來承 擔。所以 ,在應急管理體系建設中 ,政府的努力很重要 ,全社會每 個成員的積極參與更重要。2004年底印度洋海嘯時 ,有個 10歲的 英國小女孩 ,根據所學知識從海平面忽然降低推斷有可能要發生 海嘯 ,及時告訴父母和周圍的人迅速撤離 ,從而挽救了百余人的生 命。這個事例說明 ,加強我們全社會每個成員的應急防范意識 ,增 強自救、互救的能力 ,對于加強我們社會整體的應急管理能力來說 是最為有效的措施之一。今后 ,我們要廣泛宣傳和普及公共安全、應急管理、防災救災和自救知識 ,在中小學開設公共安全課程 ,提 高公眾參與應急管理的能力和自救能力。要組織和調動社會各方 面力量 ,共同參與突發公共事件的監測、預警和處置工作 ,做到全 民參與 ,人人都能自救 ,提高公眾應對各種突發公共事件的綜合素

質。

古人云:“居安思危 ,思而有備 ,有備無患 ”。有效應對突發公 共事件 ,是檢驗我們執政能力的試金石 ,也是建設社會主義和諧社 會的重要方面。今后 , 我們要在以胡錦濤同志為總書記的黨中央

領導下 ,高舉鄧小平理論和“三個代表 ”重要思想偉大旗幟 ,全面落 實科學發展觀 ,開拓進取 ,扎實工作 ,不斷把我國的應急體系建設 和管理提高到新水平。

參考文獻

[ 1 ] 浦樹柔.公共安全 [J ].了望新聞周刊 , 2004, 8.[ 2 ] 陳澤偉 ,王超群.我國進入突發公共事件高危期 每年損失 GDP6% [ J ].瞭望 , 2005, 8.?51?

第四篇：科學應對突發公共事件

科學應對突發公共事件

北京電力系統應急指揮中心接到“海淀區、石景山區發生大面積停電突發事故”的緊急報告。警笛聲聲、黃燈閃爍，一輛輛電力搶險車急速駛向事故現場。從指揮中心的大屏幕上可以看到，搶險工作迅速展開：“地鐵施工工地６２名工人正在隧道中施工，停電后洞里一片漆黑，正在把他們緊急疏散到地面。”“現有２０００多人參加搶險救援，供電各項搶修工作正在全力推進，變電站重要用戶負荷大部分恢復??”

這是不久前北京舉行電力突發事故應急處置演習現場的情景。北京市應急體系建設工作在２００３年非典時期啟動，２００４年出臺《北京市突發公共事件總體應急預案》。同時，啟動全市區縣分預案、專項預案和保障預案的編制工作。今年４月，成立了北京市突發公共事件應急委員會及辦事機構，調整組建１３個專項應急指揮部，區縣成立應急委員會，設立專職機構。

不僅僅是北京，整個中國已經開始積極應對自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件等突發公共事件的威脅。目前，我國突發公共事件應急預案編制工作已基本完成，全國應急預案框架體系初步建立。《突發事件與緊急狀態處置法（草案）》也已列入十屆全國人大常委會立法規劃。７月２２日至２３日，國務院在北京召開全國應急管理工作會議，提出要進一步建立健全社會預警體系和應急機制，提高政府應對突發公共事件的能力。這說明，為應對我國公共事件高發期的嚴峻考驗，我國應急管理工作正在納入經常化、制度化、法制化的軌道。

突發公共事件損失ＧＤＰ ６％

我國每年因突發公共事件造成的損失驚人。國家行政學院公共管理教研部副教授李軍鵬提供的資料顯示：２００３年，我國因生產事故損失２５００億、各種自然災害損失１５００億元、交通事故損失２０００億元、衛生和傳染病突發事件的損失５００億元，以上共計達６５００億元人民幣，相當于損失我國ＧＤＰ的６％。

全國人大常務委員會委員、中國人民大學勞動人事學院副院長鄭功成所作的統計顯示：２００４年，全國發生各類突發事件５６１萬起，造成２１萬人死亡、１７５萬人受傷。全年自然災害、事故災難和社會安全事件造成的直接經濟損失超過４５５０億元。

突發公共事件造成的影響并不僅止于人員傷亡、經濟損失。清華大學公共管理學院應急管理研究基地研究員、參與編制國家應急預案和相關法律的顧林生說，突發公共事件造成的間接損失同樣不可忽視。比如說，事故災害發生之后，公眾的生活節奏被打亂，公眾心理也會受到巨大沖擊。例如重慶開縣井噴事故，雖然問題早已查清，責任人被繩之以法，但事故陰影卻依然存在。２３４個鮮活的生命已經離開這個世界，對于身處其中的人們來說，失去親人的記憶，家庭的破碎，遭受災難的驚惶，目睹死亡的恐懼，永遠難以抹去。

此外，有一些突發公共事件是由于管理不當、玩忽職守所引發，在處理過程中當地政府又存在“捂蓋子”的行為，例如廣西南丹縣的礦井事故。當此類事件塵埃落定，真相大白之后，政府的公信力會遭受嚴重損傷。總而言之，這類損失雖然是軟性的、不可量化的，但其傷害和長遠的影響甚至可能超過直接損失。

進入突發公共事件高危期

我國目前處在突發公共事件的高發時期。而且在未來很長一段時間內，我國都將面臨突發公共事件所帶來的嚴峻考驗。

從自然的角度分析，中國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，災害種類多、災害發生頻度高、災害損失嚴重。由于受災害影響的人口大體在２億左右，占全國人口的１／７以上，自然災害在中國有著較強的社會性。

隨著經濟建設的發展，災害造成的損失也逐步增加。我國有７０％以上的大城市、半數以上的人口、７５％以上的工農業生產值，分布在氣象、海洋、洪水、地震等災害嚴重的沿海及東部地區。我國每年因自然災害造成的損失一般都要超過上千億元。

從社會的角度分析，我國目前正進入經濟社會發展的關鍵階段，既是關鍵發展期，同時又是矛盾凸顯期。人民內部矛盾出現一些值得重視的新問題，如果處置失當，有可能會出現社會危機。此外，國際政治經濟格局的最新變化也使得國際間的沖突和危機出現新的特點。如“９·１１”事件就顯示了國際恐怖主義的威脅巨大。

另外，我國很多地區自然環境破壞嚴重，潛在的危機有可能隨時爆發。而建國以來建設的大量基礎設施，年代久遠、老化嚴重，又缺少及時的維護和更換，安全隱患非常多，也是一個個定時炸彈。

原有應急工作基礎薄弱

從非典疫情到禽流感，從開縣井噴到北京密云游園踩踏事件，從吉林中百商廈特大火災到阜陽劣質奶粉，從東航包頭空難到遼寧孫家灣特大礦難??這些突發公共事件及處理，已經暴露出了諸多問題。

首先是缺少處理重大突發事件的基本法律。顧林生說，雖然此前我國已經頒布了一系列與處理突發事件有關的法律、法規，例如應對騷亂的《戒嚴法》，應對自然災害的《防震減災法》、《防洪法》等，應對安全生產事故的《安全生產法》等、應對公共衛生的《傳染病防治法》等。各地方根據這些法律、法規，又頒布了適用于本行政區域的地方立法。

但是僅僅針對不同類型的突發事件分別立法，相對分散、不夠統一，難免出現法律規范之間的沖突。而且各部門都針對自己所負責的事項立法，“各掃門前雪”，缺乏溝通和協作。同時，受地方保護主義的影響，一些地方立法“以鄰為

壑”，大大削弱了處理突發事件的協作與合力。

其次，信息管理系統落后。信息管理系統對突發事件的處理起著非常重要的作用。一則為決策者提供及時和準確的信息；二則為民眾傳遞適當的信息，避免民眾情緒失控，促進民眾溝通。目前，我國發生災害及各類突發事件時，都是以部門為單位逐級匯報，缺乏快捷、有效的溝通渠道。信息量并不是不夠大，也不一定不及時，最大的問題在于信息分散和部門壟斷，無法在危難時刻統一調集，迅速匯總。

我國公共服務體系薄弱，很難應對公共突發事件的沖擊。李軍鵬認為，其一，對社會變動和市場經濟波動起抗衡和緩沖作用的綜合社會保障體系在我國還沒有建立，社會保障覆蓋面較低。勞動和社會保障部發布的數據顯示，截至２００４年底，全國參加基本養老保險的人數為１６３４２萬人，參加失業保險的人數為１０５８４萬人，參加醫療保險的人數為１２３８６萬人，而我國就業人員總數高達７億多人。其二，我國公共衛生服務的覆蓋面還很低。據２００３年第三次國家衛生服務調查結果顯示，目前我國４４．８％的城鎮人口和７９．１％的農村人口沒有任何醫療保障，基本上靠自費看病。

此外，我國對公眾的危機教育不足，防災應急教育還沒有納入教學體系中。社會的警覺性較差，市民缺乏自救、救護的防災意識和能力。在這一方面，我國與發達國家的差距十分明顯。

自上而下力推應急管理

對于我國在應急公共事件方面面對的嚴峻形勢和存在的問題，黨中央、國務院高度關注，一再作出重要指示。

７月２２日至２３日，國務院在北京召開全國應急管理工作會議，提出要進一步建立健全社會預警體系和應急機制，提高政府應對突發公共事件的能力，說明我國應急管理工作正在納入經常化、制度化、法制化的軌道。

事實上，自非典疫情發生后，我國政府針對各種突發公共事件的應急預案編制工作就全面提速。

２００３年９月，溫家寶總理在國家行政學院的講話中指出，非典疫情發生和蔓延的一個重要啟示，就是要在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時，更加重視政府的社會管理和公共服務職能。

２００４年２月，溫家寶總理在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上再次指出，加強社會管理，必須加快建立健全各種突發事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力。

而２００４年《國務院工作規則》修訂時，溫家寶總理主要強調了４點，其中之一就是建立健全各種突發公共事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力。

今年“兩會”召開前夕，受溫家寶總理委托，國務委員兼國務院秘書長華建敏向十屆全國人大常委會第十四次會議報告：突發公共事件應急預案編制工作已基本完成，全國應急預案框架體系初步建立。

華建敏說，按照不同的責任主體，預案體系設計為國家總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業單位應急預案５個層次。目前已完成的國家總體應急預案、２５件專項應急預案、８０件部門應急預案，基本覆蓋了我國經常發生的突發公共事件的主要方面。此外，我國省級突發公共事件總體應急預案的編制工作也已完成，許多市、區（縣）也制定了應急預案。專家建議，下一步一定要抓好社區、農村、重點企事業單位應急預案的編制工作，從而最終形成一個“橫向到邊、縱向到底”的預案體系。

應急預案將突發公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等四類。按各類突發公共事件的嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，分為特別重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、較大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）四級。應急預案對突發公共事件的預測預警、信息報告、應急響應、應急處置、恢復重建及調查評估等機制都作了明確規定，形成了包含事前、事發、事中、事后等各環節的一整套工作運行機制。

顧林生告訴《瞭望新聞周刊》，我國應急預案具有一些其它國家沒有的、超前的、創新的內容。因為我國應急預案在編制過程中，參考了美國、日本、俄羅斯等國以及聯合國等國際組織的各種規劃、預案和指南的內容，分析了美國“９·１１”事件、印度洋海嘯、瘋牛病等危機事件，總結了我國的經驗教訓并根據我國的國情進行了創新。可以說，我國的應急預案具有鮮明的中國特色。

第一，雖然其它國家也有應急預案，但是像我國這樣部門齊全、種類繁多、大規模的應急預案還是很少的。我國的５級應急預案體系，應急法制體系、應急規劃體系一起構建了我國的應急管理體系。

第二，彌補了我國應急規劃的不足，加強了我國的應急管理能力。與國外的防災規劃或應急事務規劃相比，我國的規劃作得不詳細，還是以簡單的條條框框為主，難于實際操作。這次我國預案編制，彌補了規劃的不足，替代規劃細化了一些內容。

第三，具有超前性。我國應對突發公共事件的各種法律還沒有健全，關鍵的基本法律還在制定討論中。應急預案彌補了這些法律的不足之處和沒有規定的東西，同時也為今后的法律完善提供了基礎。

第四，強調預防為主。一般的預案主要是規定應急處置的流程、程序、原則。鑒于我國行政機構級別多、幅員遼闊、災種多、突發公共事件造成的危害大等原因，強調以預防為主和先期應急處置的重要性，要求各部門和地區盡力預防突發公共事件和盡可能不要把一般事件擴大為嚴重的、特大的突發公共事件，具有重要意義。

我國公共服務體系薄弱，很難應對公共突發事件的沖擊。李軍鵬認為，其一，對社會變動和市場經濟波動起抗衡和緩沖作用的綜合社會保障體系在我國還沒有建立，社會保障覆蓋面較低。勞動和社會保障部發布的數據顯示，截至２００４年底，全國參加基本養老保險的人數為１６３４２萬人，參加失業保險的人數為１０５８４萬人，參加醫療保險的人數為１２３８６萬人，而我國就業人員總數高達７億多人。其二，我國公共衛生服務的覆蓋面還很低。據２００３年第三次國家衛生服務調查結果顯示，目前我國４４．８％的城鎮人口和７９．１％的農村人口沒有任何醫療保障，基本上靠自費看病。

此外，我國對公眾的危機教育不足，防災應急教育還沒有納入教學體系中。社會的警覺性較差，市民缺乏自救、救護的防災意識和能力。在這一方面，我國與發達國家的差距十分明顯。

第五，把以人為本、科學發展觀等作為理念和原則放入了預案中間。

第六，強調屬地管理。軍隊、中央企業等都要真正為本地民眾服務，這是吸取重慶開縣井噴事件和ＳＡＲＳ的教訓。同時也明確了各級政府的責任。

除預案之外，《突發事件與緊急狀態處置法（草案）》也已列入十屆全國人大常委會立法規劃。

顧林生說，對付突發公共事件，必須動員國家和全社會的資源和力量，必須有一部基本法律作為“龍頭”，以其他部門法和專門條例、規章等為補充，以求有效地處置各種緊急狀態。這在很多國家已經形成了共識。

應急預案重在落實

應急預案編制完成之后，在落實方面有許多工作要作。

顧林生說，各預案之間的銜接和協調是當務之急。已經制訂修訂的各部門應急預案之間、各專項預案之間、部門應急預案和專項預案之間都需要進行協調，特別是要加強主管部門與配合部門之間的協調和銜接。

其次，相關法律需要修改，一些新法律急需出臺。在應急預案編制中，出現了現有法律不完善或沒有法律的問題，一些預案暫時代替了法律的空白。比如，食品安全預案中規定了主管部門綜合協調的職能，但是現有的《食品衛生法》沒有賦予食品安全主管部門綜合協調的權力，因此需要修改《食品衛生法》，并制定《食品安全法》。

原有的各項應急規劃和計劃也存在類似問題。我們的很多預案代替了現有的各部門規劃、計劃的內容。因此，各項規劃和計劃反過來需要進行完善和修改。

顧林生同時指出了應急預案編制和落實中存在的不平衡問題。其一，在各項災種或部門系統中存在不平衡。比如，民政部２００４年就起草了《國家自然災害

救助應急預案》。至２００４年底，全國救災應急預案體系和緊急救援響應機制基本形成。但是，其它部門在２００５年才開始布置全國地、市、縣、市、區應急預案的制定。

其二，各地區之間存在不平衡。沿海地區和大城市的預案編制和落實工作做的比較好，內地、農村地區相對比較欠缺。而正是工作相對比較落后的地區存在更多的風險和隱患，特別需要加強應急管理和編制預案。

在我國應急機制的建立過程中，“說一千，道一萬，關鍵看你干不干。”有了一個好的機制，如果只是停留在口頭和文字上，而不是及時地、不打折扣地付諸執行，終歸是鏡花水月。為此，專家建議，要確保應急預案在實踐中落實，在實踐中檢驗，并在實踐中不斷完善。（陳澤偉、王超群）

第五篇：突發公共事件應急管理

突發公共事件應急管理

構建和諧社會，關系到最廣大人民群眾的根本利益，關系到鞏固執政黨的社會基礎。構建和諧社會的一個重要方面，就是要加強應急管理，提高預防和處置公共事件的能力，保護人民群眾的生命財產安全。我們應牢固樹立預防為主的思想，切實抓好應急管理工作。

——完善預案。應急預案建設是應急管理工作的基礎和前提。我們要從本地區、本部門和本單位的實際出發，實事求是，因地制宜，認真做好和完成各類應急預案的編制、發布工作，做好相關應急預案之間的銜接，不留空檔，形成從州到縣、到鄉鎮、到基層單位沒有斷層的“橫向到邊，縱向到底”的應急預案體系。——構建體系。逐步建立分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理為主的應急管理體系。首先，進一步健全應急管理機構。各級人民政府要在政府值班室的基礎上，組建應急管理辦公室，作為各級政府應急管理工作的辦事機構；其他各有關單位，要根據工作需要，結合實際，組建或明確應急管理辦事機構。其次，努力加強應急隊伍建設。充分發揮公安、武警、民兵預備役以及駐軍的骨干作用，共同完成好各項應急任務；按照一隊多用和一專多能的原則，重點抓好公安消防、礦山、安全、化工等專業隊伍建設，根據行業和區域特點組建專家應急隊伍和應急救援志愿者隊伍；注重加強應急隊伍的培養和訓練，著重提高現場快速處置能力。

——健全機制。健全的機制是保障應急管理工作健康正常運行的堅實基礎。要突出三項機制建設：一是健全預測預警機制。建立和完善對突發公共事件的檢測、預測、預報、預警體系，認真開展風險調查和隱患分析，排查危險源，做到早發現、早報告、早預警、早處置，把災害與危險消除在萌芽狀態。二是加大應急平臺和信息網絡建設力度。依托政府系統網絡資源，整合公安、防汛、衛生、氣象、人防等專業信息系統資源，形成統一、高效的應急決策指揮網絡。三是健全應急協調聯動機制。加強各級各部門的橫縱聯系和協調配合，明確各方職責，確保遇事能夠有效組織、快速反應，高效運轉。

——強化紀律。做好應急管理工作，必須保持嚴明的紀律和優良的作風。一要強化應急值守紀律。要選配政治可靠、責任心強、業務素質較高的年輕干部充實應急值守工作隊伍；建立健全應急值守工作制度，嚴格執行領導帶班和２４小時值守制，確保信息及時暢通。二要強化信息報告紀律。及時、準確地報告突發公共事件信息，是搞好應急處置工作的前提。建立和完善有關制度、程序，凡屬報告范圍的突發公共事件，要嚴格按規定程序和要求上報，不得遲報、漏報、誤報、瞞報；建立信息報告責任追究制度，對沒有按照要求上報信息的，嚴格依法依規追究責任人員責任。三要強化信息發布紀律。凡發生突發公共事件，都要積

極主動、及時客觀發布事件信息、政府應對措施和公眾防范措施等，幫助群眾消除和化解恐慌情緒，避免發生猜測性、歪曲性報道。

——加大投入。投入是做好各項工作的基礎保障。各級政府要將應急管理經費，納入本級財政預算，健全應急資金撥付、監管制度。開辟多元化的市場籌資方式，建立政府、企業、社會相結合的應急管理保障資金投入機制，研究建立應對突發公共事件社會資源依法征用與補償辦法。加快應急管理平臺建設，盡快改善公共基礎設施薄弱的狀況，建立健全應急物資的生產、儲備、調撥和配送體系，提高應急裝備和技術水平。

——深入宣傳。做好應急管理工作必須動員和依靠群眾，讓群眾積極有序地參與到應對突發公共事件中來。以應急知識普及為重點，廣泛開展形式多樣的科普宣教活動；大力宣傳有關應急管理方面的法規、規章等知識，積極推廣應急管理方面的先進經驗和做法，在全社會普及公共安全、應急管理、防災救災和自救知識，提高公眾參與應急自救、互救能力，努力形成全民動員、預防為主、全社會防災減災的良好局面。

近年來，由于政治、經濟、社會以及自然等方面的深刻變化，我國進入了各種突發公共事件的頻發時期。政府作為公共管理的主要組織者，在應急管理中起著非常關鍵的作用。

地方政府處在應急管理的第一線，它的執行力強弱直接決定著突發公共事件能否得到快速、有效、妥善的解決。有效的應急管理，是維護國家安全、社會穩定和人民群眾利益的重要保障，是實現政府對社會的有效治理、構建社會主義和諧社會的現實需要。胡錦濤總書記在中國共產黨十七全國代表大會的報告中指出，要健全黨委領導、政府負責、公眾參與的社會管理格局，完善應急管理體制。2007 年 11 月1 日《中華人民共和國突發事件應對法》正式生效。可以預見，應急管理能力將成為評估地方政府執行力的一個重要指標。

一我國突發公共事件發展特點與地方政府執行力

我過經濟社會發展進入一個加速轉型的關鍵階段，也是突發公共事件的多發期。當前我國突發公共事件呈現出引發因素多、波及領域廣、種類多、破壞性大的特點。

（一）引發因素多

引發突發公共事件的因素有自然原因和社會原因。我國地域遼闊，地形復雜，許多地區生態環境惡化，是世界上受自然災害最為嚴重的國家之一。由于經濟體制的變革，社會利益格局調整，導致各種矛盾逐漸顯現并不斷激化，如果不能正確的處理各種矛盾，就有可能引發突發公共事件。

（二）波及領域廣

不僅各種自然災害頻發，并且在政治、經濟、社會等領域也發生了各種突發公共事件。各種貪污腐敗案件的發生，由于企業改制引發的群體上訪事件，由于貧富差距拉大的導致的負面效應等。可見，突發公共事件涉及到社會經濟的每一個方面。

（三）種類多

當前我國面臨的國內國際環境復雜，突發公共事件種類日益增多，除了傳統的突發公共事件如各種自然災害、社會安全事件外，還有能源安全、糧食安全、恐怖主義、環境安全等非傳統的突發公共事件。

（四）破壞性大

各種突發公共事件造成重大的人員傷亡和財產損失，對公共安全造成巨大威脅，嚴重阻礙了社會經濟的正常發展。顯然，能否正確應對和及時處置突發公共事件是對地方政府執行力的重大考驗。作為公共管理的核心主體，地方政府必須提高其執行力。

二地方政府應對突發公共事件中執行力不足的表現

我國地方政府在應急管理中存在許多不足，政府執行力有待進一步提高。主要表現在以下幾個方面：

（一）相關法律制度不健全

“有法可依，有法必依”是社會主義法治社會的基本要求。只有在法律的規范下政府才能以高效的執行力應對突發公共事件《。中華人民共和國突發事件應對法》的實施為地方政府應急管理提供了法律保障，但是在具體執行中，還是存在一些問題。地方政府在應急管理中的失職缺乏必要的監督和懲戒。政府及其工作人員是否履行了其職責，對于應急管理成功與否起著決定性的作用。問責制的實施強化了政府官員的責任意識。但是我國目前的問責制主要是同體問責，是黨內對其黨員的問責和行政組織對其行政官員的問責。相對于立法機關、司法機關、檢察機關等對黨員和行政官員的問責，同體問責缺乏持續性和力度，地方政府也就缺乏相應的政治壓力。

（二）公共危機防范意識不強

“生于憂患，死于安樂”。2008 年初冰凍雨雪災害給南方各省造成嚴重損失。除了超常的低溫天氣和南方特有的濕潤空氣，地方政府對天氣的惡劣程度沒有做足夠充分的應對準備也是一個重要的原因。由于突發事件特別是如2008年初那樣的冰凍雨雪災害的產生并非是一種常態，并且發生的幾率比較小，因此地方政府的缺乏相應的危機防范意識，疏于防范，只有在危機發生后才被動的應付突發事件。從理論上來講，對突發公共事件應當以預防為主，許多地方政府也制

定了一些應急預案，但是實際操作卻往往不盡人意，目前的各種應急預案大多是以事后救助為主。

（三）應急管理機制不科學

目前我國在應急管理中，仍然主要采取過去計劃經濟體制的分部門、分災情的救援體制和管理模式。這種專業化地管理模式有它的優點，有利于發揮各部門的專業優勢。但是，現代突發公共事件的影響不僅限于某一個領域，而是影響到社會、經濟的各個方面，具有復雜化的特點。由于沒有建立起處理不同危機事件之間的協調機制。在應急管理中，往往沒有馬上形成應對突發事件的統一力量，也不能及時有效配置分散在各個部門的救災資源。地方政府在應對突發事件中的政策不能很好的加以協調，從而嚴重影響了地方政府應對各個突發事件的執行力。

（四）社會力量參與度不高

一個健全的危機應對體系，應當是由以政府組織為主力和主導、以社會非政府組織為輔助兩大部分組成的。但是在這次冰災中，主要依靠的是政府和軍隊的力量，非營利組織的力量還需要進一步動員起來。隨著社會的進步，在重大自然災害面前，社會公眾更多地傾向于依賴社會力量。面對雪災，一些非營利組織行動起來了，一些有社會責任感的志愿者也積極行動起來了。但這些善舉，還沒有形成能夠自動應對危機、高度組織化的力量。

中國目前與現代化生活和生產相適應的政府轉型和社會組織建設還處在起步程，對規模化的民間善舉如何組織還沒有制度性安排，社會自助組織還相當弱小，許多志愿者不知道通過何種途徑參與抗災救助中去，“強政府———弱社會”的歷史格局也還沒有從根本上得到改變。但是政府的力量是有限的，在突發事件發生后，政府的力量不可能第一時間覆蓋到所有方面，更不能深入在各個方面細致入微。

三地方政府應對突發公共事件執行力的提升途徑

地方政府加強突發事件管理，及時、有效地應對各類突發公共事件，對于民生安全和國家政權穩定有十分重大而深遠的意義。針對目前地方政府在應對突發公共事件中存在的問題，借鑒其他國家和地區的先進經驗，可以通過以下幾條途徑提升地方政府執行力：

（一）建設完善的法律制度

在應急管理中相關法律不健全，使得地方政府在應急管理的具體操作和執行過程中，難免出現無法可依、有法難依的尷尬局面。也容易出現地方政府自由裁量權過大，損害公民的合法權益以及不作為的現象。通過法律的完善，約束地方

政府的權力，規范地方政府的行為，防止地方政府以應對突發事件的名義，隨意損害公民的合法權利。同時，政府以外的各種組織機構如社會媒體、人大、政協、民主黨派以及社會公眾對地方加強監督力度，改進監督方式。以此增強地方政府及其工作人員的責任意識。

（二）培養良好的危機意識

“居安思危，思則有備，備則無患”。當今世界的主題是和平與發展，在這一大背景下，許多地方政府領導人缺乏危機意識，認為一些應對突發事件的預防措施會造成社會資源的浪費，是沒有必要的。事實上，在現代社會生活中，世界各國聯系進一步加強，全球氣候變暖使極端天氣的發生越來越頻繁，危機本身也在不斷變化，公共危機的突發性更強、破壞性更大、牽涉性更廣，這就要求地方與時俱進、不斷增強危機意識，做到未雨綢繆，當突發事件發生時，能夠及時有效的應對。只有具備了應對危機的意識，才能做到危機來臨時沉重、冷靜地應對。

（三）建立科學的應急管理體制

改革現有的突發事件應對機制，建立“條塊結合，以塊為主”的管理模式。地方政府應當根據突發事件的程度和自己的能力，調用可利用的應急資源。不能單獨解決危機時，可以向上級政府或同級相鄰地方政府求助。對突發事件的防止和處置要建立一元的應急管理模式，實行一元化領導、決策、組織、協調、指揮，將原來屬于各只能部門的決策權、指揮權集中到同級人民政府，從而有效整合各種資源，形成多部門協同的綜合突發事件應對模式。既能夠充分發揮各個部門的專業優勢，又能有效應對現代社會復合型的突發事件。

（四）充分動員社會力量

雖然政府在資金、人員的投入以及在突發事件應急管理的組織、指揮、協調、管理等各方面，都占據主導地位，但是政府的力量畢竟是有限的。在應對突發公共事件中，應充分動員和發揮各種社會力量的作用。社會力量補充政府應急力量，不僅是可行的，而且是非常必要的。作為社會主義國家，中國可以發揮自己的政治優勢和組織優勢，組織社會力量參與應及事務，建立政府力量和社會力量共同參加的應急組織系統。實現政府功能和社會功能的優勢互補，良性互動。