第一篇：中國環境影響評價法規的不足與完善研究

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中國環境影響評價法規的不足與完善研究

環境工程與化學系

王冰冰

指導教師

張青

摘 要

我國進入工業化時期以后，環境壓力驟然增大，人們的環境權益受到嚴重威脅和侵犯。嚴峻的環境危機促使人們進行反思，環境影響評價制度應運而生，為了保證環評制度的落實，2003年9月1日《中華人民共和國環境影響評價法》正式頒布實施，該法規除對建設項目要進行環境影響評價外，同時還要求對有關規劃進行環境影響評價，這標志著我國環境與資源立法步入了一個嶄新的階段──從決策的源頭來防止環境污染和生態破壞。環境影響評價法促進了環境影響評價制度的的發展與完善，但隨著經濟的飛速發展，越來越多的問題暴露出來，尤其表現在環境影響評價的范圍、公眾的參與及法律責任的承擔等方面。本文將在客觀分析環境影響評價的發展歷史、現有法規體系、管理體制和主要成績的基礎上，指出環境影響評價法規中存在的監管環節薄弱，公眾參與不足等問題，尋找我國環境影響評價法的完善方向與途徑，促進環境影響評價制度的進一步發展。

關鍵詞：環境 中華人民共和國環境影響評價法 發展 不足 完善

I

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STUDY ON SHORTAGES AND IMPROVEMENTS OF CHIAN’S LEGAL SYSTEM OF ENVIRONMENTAL IMPACT

ASSESSMENT

ABSTRACT

After China entered the industrial period ,the pressure of environment increases sharply.The environmental right is seriously threatened and offended.This prompted people to reflect, and Environmental Impact Assessment came into being.In order to implement Environmental Impact Assessment system, the Environmental Impact Assessment Law was enforced in 2003.09.01.The law included not only environmental impact assessment for construction and environmental impact assessment for plan.This indicates that legislation of environment and resources has entered a new stage──preventing environmental pollution and ecological damage from the source.Though implementation of Law of PRC on EIA has perfected the EIA system, more and more problems are exposed with the rapid development of economy, such as the scope of the environmental impact assessment, public participation and legal responsibility.This paper will analyze the history of EIA, the current laws and regulations, management mechanism and achievements in an objective way, and point out the weakness of management and the lack of public participation, then look for how to improve the EIA, which will promote the further development of EIA.KEYWORDS: environment , Environmental Impact Assessment Law, development ，shortage, improvement

II

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目 錄

中國環境影響評價法規的不足與完善研究.......................................................................................................I 前 言....................................................................................................................................................................1 第1章 環境影響評價法的出現及發展............................................................................................................3 1.1 國際方面...............................................................................................................................................3 1.2 國內方面...............................................................................................................................................3 第2章 中國環境影響評價法規存在的若干問題............................................................................................6 2．1 內容簡陋，立法思想落后................................................................................................................6 2.2 環境影響評價的范圍過窄...................................................................................................................7 2.3 評價主體單

一、程序設計不合理.......................................................................................................8 2.4 缺乏對替代方案的環境影響評價.......................................................................................................8 2.5 公眾參與機制不足...............................................................................................................................9 2.6 評審及審批機制的規定不健全...........................................................................................................9 2.7 強制性不夠.........................................................................................................................................10 2.8 監管存缺陷，法律責任不健全..........................................................................................................11 第3章

中國環境影響評價法規的完善........................................................................................................12 3.1 改變環境影響評價的立法理念.........................................................................................................12 3.2 增加對國家政策等宏觀、戰略性活動的環境影響評價.................................................................12 3.3 建立多級評價主體.............................................................................................................................13 3.4 增加對替代方案的環境影響評價.....................................................................................................14 3.5 完善環境影響評價中的公眾參與....................................................................................................14 3.6 完善環評的評審和審批機制.............................................................................................................15 3.7 加大環保執法力度.............................................................................................................................16 3．7.1 執法機關獨立行使職權是解決我國環保執法不力的首要工作.......................................16 3.7.2 集中清理整頓違法行為..........................................................................................................16 3.8 加強監管，明確責任.........................................................................................................................17 3.8.1 嚴格環評隊伍監管..................................................................................................................17 3.8.2 法律責任的完善......................................................................................................................17 結 論..................................................................................................................................................................19 謝 辭..................................................................................................................................................................20 參考文獻............................................................................................................................................................21

III

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前 言

二十世紀四十年代后，全球經濟加速發展，由此帶來了嚴重的環境問題，環境惡性事件經常發生，人們開始關注自身活動對環境的影響，并提出了建設環境友好型社會。所謂環境友好型社會是一種人與自然和諧共生的社會形態，其核心內涵是人類的生產和消費活動與自然生態系統協調可持續發展。主要包括有利于環境的生產和消費方式，無污染或低污染的技術、工藝和產品，對環境和人體健康無不利影響的各種開發建設活動，符合生態條件的生產力布局，少污染和低損耗的產業結構，持續發展的綠色產業，人人關愛環境的社會風尚和文化氛圍。黨的十八大報告再次強調要加強能源資源節約和生態環境保護，指出必須把建設資源節約型環境友好型社會放在工業化現代化發展戰略的突出位置，并突出建設生態文明。而加強環境影響評價，是建設環境友好型社會的重要保護措施之一。環境影響評價制度是環境保護法規定的幾項重要的環境管理制度之一，環境影響評價（Environmental Impact Assessment，英文縮寫為EIA），是指實現可持續發展的重要工具，是指是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。日本《環境科學大辭典》中定義為：環境影響評價是指在制定開發計劃和進行建設項目時，事前對于這一開發計劃和建設項目將給大氣、水體、土壤、生物以及由他們組成的環境系統造成何等影響，其結果又將對人類的健康、生活、環境和自然環境，以及經濟、文化、歷史環境造成何等影響所進行的調查、預測和評價。盡管世界各國的專家、學者對環境影響評價的概念有多重闡述，但其基本意思是一致的，即環境影響評價是指對環境有影響的人類活動進行預先評估，或者對擬議中的人類活動可能產生的環境后果進行分析，即對于擬議中可能對環境產生不良影響的活動進行環境影響評價。環境影響評價是一項與經濟、政治、文化、生活等密切聯系的社會性活動，是運用科技手段而做出的科學評價，具有前瞻性、預測性、科學性、技術性和內容綜合性的特征。

就其意義而言，環境影響評價制度的建立和實施，乃是為了實現環境保護法“預防為主”的宗旨，從實踐來看，然而，要真正實現其立法目的，則要具體取決于環境影響評價制度在兩方面的決策導向：一是決策的民主化，二是決策的科學化。為了確保環境影響評價制度的真正落實，我國于2003年9月貫徹實施了《中華人民共和國環境影響評價法》，環境影響評價法創造了一個新型的決策機制，是改變傳統決策的概念反映了公共決策是一

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個在當代社會的發展趨勢，是一項民主化、科學化的決策機制。就民主化而論，環境影響評價拒絕了單一的決定、權利集中和壟斷，追求決策的分散性，認為決策權既應該在公共權力內部分配，更應該讓普通公民和社會組織共同分享。就其科學化而言，環境影響評價改變了以往決策過程中通常主要考慮經濟因素和科技因素的片面做法，關注具有普遍利害關系的事項，主張制定一個平衡的決策，要全面考慮到經濟、技術的作用，以及對社會和環境有可能造成的不利影響。

雖然我國已經頒布了環境影響評價法，使中國的環境影響評價制度向前推進了一大步，但在實踐中，與發達國家的環境影響評價法規仍有較大差距，很多法律問題嚴重妨礙了環境保護政策的“預防為主”的方針的貫徹，實現環境保護和可持續發展。因此加強環境影響評價法規及制度的的完善，具有不可估量的經濟、社會和環境效益。下面將就中國環境影響評價法的發展、資源短缺及改進完善的方面進行探討與研究。

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第1章 環境影響評價法的出現及發展

1.1 國際方面

環境影響評價的概念是在1964年加拿大召開的一次國際環境質量評價的學術會議上提出來的。美國首次將環境影響評價作為一項法律制度進行推廣實施。1969年美國《國家環境政策法》把環境影響評價作為聯邦政府管理中心必須遵循的一項制度。美國的環境影響評價制度確立以后，其他國家積極效仿研究，隨后不久世界一些先進的工業化國家諸如日本、澳大利亞、法國、英國、德國、俄羅斯等等也相繼進行環境影響評價立法。到了1996年在全球已經有大約85個國家制定了有關環境影響評價的立法，而且隨著社會與經濟的發展，以及全球經濟一體化，越來越多的國際環境條約中都對環境影響評價制度作了規定，環境影響評價制度正逐步成為國際社會通用的一項環境管理制度和措施。

1.2 國內方面

從1949年到1973年全國第一次環境保護會議這一期間，由于中國剛剛從戰爭中解放出來，溫飽問題尚未完全解決，全國集中力量發展農業，工業化程度比較低，環境污染情況基本不存在或者說污染問題只在局部，并且處于萌芽狀態，人們對環境問題的認識還停留在模糊的認知階段。因此，在這一時期幾乎沒有環境立法或者環境立法零星，并且由于人們的認識問題，零星的環境立法也僅僅針對嚴重破壞環境的行為，對環境影響評價制度完全沒有概念。直到1972年聯合國斯德哥爾摩人類環境會議以后，我國派出代表團參加會議，才逐漸開始了環境影響評價制度的探討和研究。盡管是受到了國外先進國家經驗的啟示，但事實上也有國內的一些原因，在1972年官廳水庫發生嚴重的污染情況，影響了周邊居民的生活及生產，國務院就污染事件專門發出文件，第一次向全國發出了注意環境污染的警告。由于當時正處于十年**時期，盡管我國的政治、經濟、社會生活產生了嚴重的動蕩，然而在周恩來總理的重視關心下，我國環境保護事業終于艱難而緩慢的逐步開始發展起來。1973年國務院第一次召開了全國性質的環境會議，會上頒布了《關于環境保護和改善環境的若干規定》，1974年又頒布了《防治沿海水域污染暫行規定》、《放射防護規定》，1977年國家出臺了《關于治理工業“三廢”開展綜合利用的幾項規定》。雖然這些規定都從不同方面或多或少涉及或提及到了環境影響評價這一名詞，但是環境影響評價作

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為一項制度終究沒有以任何法律制度的形式單獨出現。

1978年我國實行改革開放以后，中國的經濟快速發展，我國的環境保護工作不僅逐步走上了法制的軌道，而且也吸收引進了國外一些先進的環保理論和經驗做法。1979年頒布的《環境保護法（試行）》首次借鑒國外做法，對環境影響評價制度作了明文規定。該法第六條規定：“一切企業、事業單位的選址、設計、建設和生產，都必須防止對環境的污染和破壞。在進行新建、改建和擴建工程時，必須提出對環境影響的報告書，經環境保護部門和其他部門審查批準后才能進行設計、施工。”1980年的頒布了《基本建設項目環境保護管理辦法》，1981年，為了全面落實環境影響評價制度，國家環境保護委員會、國家計委和國家經委聯合修改了《基本建設項目環境保護管理辦法》，對環境影響評價的范圍、內容、程序作了具體規定。1986年國家又對《基本建設項目環境保護管理辦法》作了修訂，并頒布了《建設項目環境保護管理辦法》，把實行環境影響評價的范圍從原來的基本建設項目擴大到所有對環境有影響的建設項目。此后，又先后出臺了《建設項目環境影響評價證書管理辦法》、《對持有“建設項目環境影響評價證書”單位的考核規定》、《建設項目環境影響評價事后驗證規則》、《區域開發項目環境影響評價技術原則與方法》、《建設項目環境影響評價的分類原則與方法》等一系列規章制度。1988年國務院審議通過了《建設項目環境保護條例》、對1986年《建設項目環境保護管理辦法》進行了補充、修改、完善并將之升格為行政法規。

除此之外，我國通過人大立法對環境影響評價制度作了多方面規定。1989年頒布的《環境保護法》第12條規定：“縣級以上人民政府環境保護行政主管部門，應當會同有關部門對管轄范圍內的環境狀況進行調查和評價，擬定環境保護規劃，經計劃部門綜合平衡后，報同級人民政府批準實施。”第13 條第二款規定：“建設項目的環境影響報告書，必須對建設項目產生的污染和對環境的影響作出評價，制定防治措施，經項目主管部門預審并依照規定的程序報環境保護行政部門批準，環境影響報告書批準后，計劃部門方可批準建設項目設計任務書。”第26條規定：“建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施必須經原審批環境影響報告書的環境保護行政主管部門驗收合格后，該建設項目方可投入生產或使用。”1982年《海洋環境保護法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》、1988年《水法》、1995年《環境噪聲污染防治法》、1996年《固體廢物污染環境防治法》、2002年《環境影響評價法》等法律中分別對海洋、水、大氣、水資源、噪聲、固體廢物等的環境影響評價制度作了明確的規定。形成了較為完備的的環境影響評價法律制度體系。尤其是2003年正式實施的《中

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華人民共和國環境影響評價法》，作為國家對環境影響評價制度的最高立法，它對環境影響評價制度做出了更加系統、完善和明確的規定，最終從國家法律的高度肯定了這項制度。

通過30多年來對環境影響評價對象、主體、程序、內容、法律責任等作出修改、補充和完善，我國已經初步建立了適應立法制度的國家環境影響評價立法體系，該立法體系促進了決策的科學化與民主化，為環境影響評價的科學發展提供了法律制度保障，也標志著我國環境保護事業進入了一個嶄新的發展階段。

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第2章 中國環境影響評價法規存在的若干問題

環境影響評價制度是“預防為主”的原則的體現，是對傳統的發展模式和決策方式的一次改革，這次改革保證了社會的持續發展、健全了環境管理制度。對于加強建設項目管理、維護生態平衡有重要的意義，這也是我國現代環境法的主要內容，這對于預防新的污染源的出現有極為重要的意義。雖然在環境影響評價制度的建設方面，我國已經做了大量工作，我國環境影響評價制度的法律體系已經形成相對比較完善的體系，內容也更加豐富。它對于防止新的環境污染的出現，減緩我國的環境污染和生態破壞起了積極作用。但是，就我國環境影響評價制度的具體實施情況與世界其他國家比較來看，我國的環境影響評價制度還存在一些比較明顯的問題：

2．1 內容簡陋，立法思想落后

2002年之前的環境影響評價主要依靠國務院的行政法規來執行，也就造成了立法層次偏低的現實，客觀上不利于環境影響評價工作的全面推進實施，不僅如此，法律規范的震懾作用也沒有充分體現出來。2002年《環境影響評價法》的頒布出臺，將《環境影響評價法》提高到國家立法的高度，這雖然初步解決了我國環境影響評價法規立法層次普遍偏低的事實，但這次新頒布的《環境影響評價法》的立法依然沒有擺脫我國立法的普遍單薄的怪圈。其實環境影響評價法律規范作為環境影響評價制度的法律保障，它應該是一個法律系統，需要涉及到諸如行政法律、環境法律、刑事法律、民事法律和其他諸多的法律領域，這是一個具有高度復雜性和技術性的法律制度。然而縱觀新頒布的《環境影響評價法》卻僅僅只有五章三十八條，它作為一部專門規定環境影響評價制度的法律來說，內容不得不用簡陋來形容。這就造成我國環境影響評價法律制度在內容上過于簡略、籠統，有更多的彈性條款，缺乏相應的配套法規，可操作性不強，環保實體法與程序法相當不平衡，對國際立法中某些先進、科學的規定沒有及時采納，使得這一制度更加具有保守性，相對中國的具體情況而言很難在實踐中發揮作用。

環境影響評價制度是環境管理工作中一項重要的法律制度，是具有預測性、客觀性、法定性、可行性、強制性的法律制度。然而我國《環境影響評價法》在沒有充分考慮面臨的問題前，就匆匆的頒布實施，這沿襲了我國立法中常見的那種立法機關沒有充分醞釀討

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論就進行粗略立法，行政職能部門立刻配套出臺更加繁復的“實施細則”的老路子。這種做法，事實上，立法權限被“下放”，這再一次使得有關行政職能部門獲得了相當大的立法權。這就難免使得制定出來的“實施細則”就有某種部門色彩，更加注重保護部門利益，這種做法也會因為缺乏“法的合法性”而受到質疑。同時我國立法普遍提倡現實主義的立法，“立法多為‘主體立法’而非‘行為立法’，”對相關行為人的權利義務的規定往往不是根據其行為對環境產生了多大的影響，而是根據行為人所處的所有制形式以及組織形式的不同作出完全不同的規定，這往往會造成“相同行為具有不同處理方式”的法律上的不平等。這其實也就是說很多時候在環評過程中當事人的法律地位是不平等。也就是說不同主體在同一程序中將會受到可能完全不同的待遇。同時由于環評法律系統是以環境管理為目的的法律規范系統，它調整的是人們在開發、利用、改善自己生活的活動中所產生的千絲萬縷的社會關系。所以環境影響評價制度當中較強的體現出有關環境保護的國家意志，這就把濃厚的行政色彩施加于整個環境影響評價法律中，一旦監管不慎，環境影響評價法律規范甚至有可能會淪為個別行政部門部門劃分勢力范圍、爭奪部門利益的罪惡的工具。因此，個人認為，落后的立法思想致使人民群眾難以接受環境影響評價法律體系，更不用談理解與遵守了，這也是導致環境影響評價法律缺乏超前性、預見性和生命力不強的根源。

2.2 環境影響評價的范圍過窄

雖然我國環境影響評價范圍的總體的趨勢是越來越大，然而在2003年開始實施的《中華人民共和國環境影響評價法》第二條關于環境影響評價的范圍也僅僅規定為主要是對規劃和建設項目實施過程可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，至于政策、立法等宏觀活動的環境影響評價活動并未涉及分毫。事實上，具體的建設項目對環境有一個直接的環境影響，這的確需要重視并進行環境影響評價，而且世界上大多數國家也的確十分重視對建設項目的環境影響評價，但比起具體項目，國家的重大經濟、技術和產業決策，區域和資源開發規劃，城市和行業發展規劃，重大主要基礎設施建設等將產生更大、更廣、更深刻的環境影響評價。而且，環境影響評價相對于這些政策、方針等各部門的硬性指標而言，無疑是一個軟性指標，造成的危害往往具有潛伏期，加上決策者往往并不具備必要的環保知識，因此政策對環境可能造成的影響也就更加容易被人們忽視，常常是環境污染與破壞的損失造成了經濟活動的“負外部性”，外部不經濟性會逆轉社會經濟發展的方向，對經濟發展形成硬性約束，甚至是威脅的硬性約束。

況且具體建設項目對環境的影響是局部性的，而立法與政策則是全局性的、總體的影

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響，一旦決策失誤會帶來相當范圍乃至全國的環境質量有重大的損失和危害。而且在規劃的環境影響評價中，第七條也僅僅是指土地利用的有關規劃，區域、流域、海域的建設、而開發利用規劃，特別是對綜合規劃中地位最高、作用最大的“國民經濟和社會發展計劃”并未納入該法的適用范圍。這就是說我國的環境影響評價法忽略了對國家政策等宏觀、戰略性活動的環境影響評價。可是縱觀國際社會，對重大決策環境影響評價已成為國際上環境影響評價發展的一個重要方向，由此看出我國的環境影響評價制度對國家宏觀決策的環境影響評價長期未能予以足夠的重視，這是中國的環境影響評價制度的立法的又一個重大缺陷。因此中國的環評立法需要從理論和實踐上進行進一步充實、豐富和發展，使環境影響評價能從點源評價擴大到面源評價，從微觀層面擴大到宏觀層面進行評價。

2.3 評價主體單

一、程序設計不合理

《中華人民共和國環境影響評價法》第十九條規定：“接受委托為建設項目環境影響評價提供技術服務的機構，應當經國務院環境保護行政主管部門考核審查合格后，頒發資質證書，按照資質證書規定的等級和評價范圍，從事環境影響評價服務，并對評價結論負責。”也就是說我國的環境影響評價工作必須是由取得相應資格的評價單位承擔。這一單一的環評主體機制不利于復雜的環境影響評價工作的開展，而環境影響評價程序設計的不合理性又將會導致在實踐中因為利益驅動，環評單位在環境影響評價過程中擺脫不了建設單位的影響和制約，這必然會導致環評結果的不客觀、不科學、甚至于不真實，這都是客觀存在的。

2.4 缺乏對替代方案的環境影響評價

環境影響評價制度的目的是通過環境影響評價，為決策者提供關于擬議項目及其各種合理的替代方案的環境影響的信息，使其能夠在決策時通過掌握的充分的信息，做出正確的決策。然而中國的影響評價制度中缺乏對替代方案的規定。環境影響評價的書面形式是環境影響評價報告書，這也是其最終的表現形式。也就是說評價單位進行環境影響評價的方案實際上是只有唯一的選項。這樣從根本上使得決策部門和公眾沒有選擇的機會，只能按照此方案作出評價。或者即使有別的可供替代的方案，也因為沒有進行環境影響評價而只能按提供的唯一的方案進行評價，這樣會使環境影響評價報告制度的作用大大降低。

比較而言，《美國國家環境政策法》重視對替代方案項目的分析、評價、篩選，明確

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規定環境影響說明必須有“擬議行動的各種替代方案”，目的是通過環境影響評估，選擇對環境不利影響最少的方案。我國《環境影響評價法》缺乏對替代方案的要求，不能完全反映環境與發展綜合決策和預防為主的思想。這不僅不能提供充分的、全面的科學信息給決策者，使其通過各方案的權衡與綜合最后做出最佳選擇，而且阻礙了環境影響評價制度的推行，環境影響評價制度的真正目的無法實現，如果是有利于國家經濟建設的項目，一旦不能通過評價將會影響中國的經濟發展。

2.5 公眾參與機制不足

公眾的參與是環境影響評價程序的一個重要組成部分。中國的環境影響評價制度從產生直到1996年，公眾參與在一些重大的環境立法中并沒有沒有體現，這造成中國環保領域有法不依、執法松懈。近年來，中國在重大項目的環境影響評價中雖然引入了公眾參與環境影響評價，但廣度、深度不夠，且大多數情況也僅僅只是讓公眾表達自己的環境權益要求而已，公眾參與環境影響評價也只是在環境影響報告書的編制過程中進行而已，在政府審批決策時，很少組織聽證會等形式的公眾參與。《環境影響評價法》規定“論證會、聽證會或采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見”，對公眾參與的規定較之于以前有了實質性的進展，提供公眾參與的法律也較之前多了許多，但該法對法律實踐中必須明確的一些內容，如公眾如何參與、通過何種形式參與、在哪些階段參與、參與的范圍以及如何保障公眾參與等依然缺乏具體詳細的規定，并且還存在一些問題，集中表現在信息披露不夠公開、不夠充分、不夠及時，公眾參與范圍不全面，參與對象的代表性不強，缺乏必要的信息反饋等諸多方面。尤其是最近的“PX項目”引起昆明地區民眾的恐慌，引發了大量市民以各種形式進行抗議，這充分暴露了我國公眾參與的不足和環境影響評價單位對公眾參與的不夠重視。

一般情況下，“環境影響評估制度的公眾參與強調愈早愈好，愈早期的參與，民眾以及各界的關切較容易有表現的空間。一旦評估工作已經完成，民眾及各界對繁雜的數據作評論，開發單位接受意見的可能性也大為降低，將引發矛盾。”

2.6 評審及審批機制的規定不健全

《環境影響評價法》第九條規定，對規劃的環境影響評價的具體范圍由國務院環境保護行政主管部門會同國務院有關管理部門規定，報國務院批準。第二十三條所列的三種建

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設項目的環境影響評價由國務院環境保護行政主管部門負責審批。對于第二十三條規定以外的建設項目的環境影響評價文件的審批權限，由各省、自治區、直轄市人民政府規定。由于周圍的地方保護主義的存在，有可能導致一些貧困地區因片面的追求經濟利益而犧牲生態利益，尤其是犧牲與其鄰近的其他地區的生態利益，如在與它地接壤處建立廢棄物倉庫、建立污染大的化工廠等等。這樣，一些不符合生態要求的經濟活動和項目，在這些兩不管或三不管地區就有可能會通過各地區他們自己的審批而被準許付諸實施，使得環境影響評價的審批“名存實亡”。

同時,根據有關規定,建設項目環境影響評價單位的審批一般是環境保護行政主管部門和環境保護部門負責規劃環境影響評價的項目,并指定相關部門或者其他部門召集人民政府代表和專家審查小組,對環境影響報告書審查,由同級人民政府或以上級別的地區構成了市政當局應該后再做決定。環境影響報告書或登記表聽證會的行業主管部門,沒有行業主管部門、環境影響報告或登記表,有批準機關審批的環境保護行政主管部門。在當前環境影響評價體系,規劃的編制和審批機關的權威,在某種意義上是一個巧合,很容易使政府為了地方,短期目標和行動反對環境保護甚至蒙混過關。和環境影響評價文件的建設項目只有授權的環境保護行政主管部門,缺乏相應的監督和控制機制,它可能導致行政審批權力太大,導致環境問題。

2.7 強制性不夠

目前,中國的《環境保護法》規定：“地方各級人民政府負責該地區的環境質量,采取措施來改善環境的質量”。出于恐懼的法律壓力,一些地方環境執法部門更高的環境保護部門和地方政府采取欺騙、縱容非法企業尚未開始,所以經常環評環境影響評估通常是在項目批準,一些在項目開始的時候,甚至只是在建設施工后。崗位評價沒有適當的環境影響評價的作用。在同一時間作為評價法律的許多條款的環境影響我們的國家大原則,實現不是在實際操作,很難在法律限定范圍內全面展開。例如:如何確保“環境影響報告結論和評論作為一種重要的決策依據”我們發現很難找到一個明確的答案,現有的法律法規。缺乏措施和法規可行,容易使規劃環境影響評價作為一種形式作為一種流于形式。另一方面,中國的環境保護部沒有獨立的執法地位,尤其是地方環保機構、人員和資金是決定由當地政府、環境執法的主要監管責任當地環境并沒有得到相應的權力,導致執法情況尷尬,常常撞上一堵墻,失敗了。因為經濟增長本身是由政府、環保部門應對地方政府投資措施,很難嚴格監督當地領導人支持這個項目。違反規劃環境影響評價的處罰太簡單,以反映處罰符合犯

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罪的原則,沒有形成足夠的威懾力。如計劃改變環境的不利影響,規劃環境評價結論誰監督實現,誰應該承擔事故規劃環境評價的責任,這些都是沒有明確陳述。總之,建設項目的環境管理松懈的現象也很普遍,嚴重影響了執法機關的環境保護部門,同時,嚴重干擾的環境影響評估結果。

2.8 監管存缺陷，法律責任不健全

中國的環境影響評價法律存在缺陷的監督管理體系,突出的問題是權利分散的,當地環境保護部門各個水平的雙重領導下進行了國家環境保護總局和地方政府、中央政府和地方政府建立了一個全職的環境保護機構,但其他部門負責部門的一種特殊的環境保護工作政府職能管理、環境保護、水利、分散在環境保護、土地管理、交通運輸、農業管理部門的公安局的海洋系統,港務局系統、職能部門的漁業系統。有些環保部門之間的權力和機構重疊互相找借口,領導機構,爭奪管轄權。此外,對于一些重大建設項目,環境保護部門應當在該項目批準、建設、積極參與、跟蹤,及時的監督,督促整改,但是由于系統的缺陷,不能實現。但一旦中途發現問題被迫關閉,很容易導致重大損失,環境保護行為的經濟因素是損失超過了增益。

在環境影響評價活動,是建筑商、評估、批準的三方主體,取決于環境影響評價的有效性的三方嚴格按照批準、評估和審批。而在《環境保護管理規定》不是施工單位,評價單位的結論的環境影響評價和環境保護部門審批結論管理監督和承擔相應的責任機制,使全面規定,以便在實踐中三方不認真履行法定義務或職責,沒有人承擔責任。在《環境影響評估法》雖然規定的環境保護部門,規劃編制單位、施工單位、審批部門責任,但是法律責任沒有指定的決策者,這是一個很大的缺陷,因為決策者起主要作用的,沒有決定,不會產生未來的責任問題,有必要進行法律約束,建立責任體系。

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第3章 中國環境影響評價法規的完善

3.1 改變環境影響評價的立法理念

環境法律的化身是法治環境。環境法是指環境的開發、利用、保護和改善環境的規則。環境法律的主題是政府作為對象的環境法律,政府行為接受約束的環境法規。最重要的變化的環境法律的立法理念是實現法律對環境立法理念。因此,環境法律應該限制政府環境行為的影響,是第一個把“官”,不僅強調“人”。環境法是真正的限制政府,是政府的主要位置在對象的環境法律,而不是外界的環境法律的對象。因此,急需建立環境影響評價制度的民主和法治。核心內容的法治是高度制度化的政府行為,尤其是高度制度化的政府決策行為。

3.2 增加對國家政策等宏觀、戰略性活動的環境影響評價

《環境影響評價法》第八條規定“國務院有關部門、市地區的當地人民政府和有關部門,組織的工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的專項規劃(以下簡稱專項規劃),應在計劃草案提交審批,組織開展環境影響評價,并提出了環境影響報告給當局審批的特殊計劃。“違反規定和立法的精神,是所有決策立法意圖產生重大影響的環境應該被納入戰略環境影響的范圍,包括各種重要決策各級立法機關和各級政府及其職能部門,而不只是在市級以上的各級政府部門和部門負責規劃和政策。至于環境影響評估標準應該對環境的影響程度的計劃和實現,而不是根據制定機關級別,而不是根據組織的功能,所以只要決策行為可能會產生重大環境影響的環境應該包括在戰略環境影響評價的范圍。

但隨著提出實施可持續發展戰略,世界各國都越來越多的把立法政策戰略環境評價是環境影響評價的重要內容。因為環境行為的影響,不僅從建筑活動,主要來自于國家政策。開展環境影響評價政策和立法活動的局限性,除了一些決策者的知識,進行全面評估的環境影響。在此基礎上,在政策、法律和法規,修改和補充,直到終止,為了防止錯誤和誤導性的政策,在歷史和現實的經驗告訴我們,霸道的政策是最重要的一個原因,導致生態和環境問題,例如:過去的人口政策,“農業糧食為綱,工業鋼為綱”的政策,有一個顯著的負面影

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響,對生態環境、環境影響和建立主要國家政策評價體系是勢在必行的。如果你不通過這個源,環境問題是難以控制。因此,與規劃、政策無疑有更重要的地位,對環境的影響范圍更廣泛、更曠日持久,和影響的出現更加難以處理,所以它有更積極的意義上的環境影響評價政策,這是最好的方式協調經濟發展和環境保護。

戰略環境影響評價可以對人類開發活動的替代方案,累積環境影響,附加效應、區域或全球的影響以及非工程(例如,造成的影響操作和管理模式)影響,環境風險等在早期的政策、計劃或計劃階段充分考慮。

此外，進行宏觀重大政策的環境影響評價，也有助于自然資源的合理配置、有計劃地控制環境質量惡化、減少對環境的破壞。鑒于進行重大決策環境影響評價的意義以及國外的經驗，我國應建立國家重大經濟、技術政策和產業政策、區域和資源開發利用規劃，城市和鄉鎮發展規劃，行業發展規劃，重大基礎設施建設規劃等的環境影響評價。

3.3 建立多級評價主體

我國在這一方面可以參考借鑒一些俄羅斯聯邦生態鑒定制度系統中的做法。在俄羅斯聯邦生態鑒定制度，其評價主體大致可以分為兩類：國家主體和社會主體。國家主體包括俄羅斯自然保護和核安全部及其地方機關和俄羅斯衛生保健部及其地方機關所建立的專門鑒定機構──鑒定委員會。社會主體包括從事生態保護和生態評估的社會組織及其設立的生態鑒定機構、對生態鑒定活動感興趣的其他機關、組織、企業、個人。從進行生態鑒定的主體來看，俄羅斯法律并未規定社會生態鑒定必須是特定的國家機關或其他機關，只需是社會組織或其他社會團體自行建立的生態鑒定機構即可。環境保護民間組織或公民個人可以根據倡議要求針對某項特定的鑒定活動成立臨時性的生態鑒定小組或者生態鑒定委員會，完成既定的鑒定任務后隨之解散；也可以設立常設性機構，對今后同類性質和活動進行生態鑒定。這樣，環境保護民間組織或公民個人在組織生態鑒定活動上擁有相當大的主動權。

從生態鑒定的性質看，社會生態鑒定不是法定的生態鑒定活動，它是基于社會組織或其他社會團體，如生態保護團體、環境保護者協會、工會、青年聯合會、婦女聯合會等的倡議而進行的生態鑒定活動。它具有相當的獨立性，既可以與法定的國家生態鑒定同時進行也可以單獨進行。由此，環境保護民間組織或公民個人就可以不受政府機關的束縛，按照自己的意愿自由的進行生態鑒定活動。盡管社會鑒定的結論僅具有推薦性質，決策機關對鑒定對象作出決策時可以參考也可以不參考，但一般情況下，由于社會生態鑒定結論代

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表了公眾的意愿，一旦違背，決策機關將面臨強大的輿論壓力，因此決策就按多對生態鑒定的結論予以高度的重視。

因此, 為了適應環境影響評價的復雜情況，希望我們國家在未來能給公眾非法定環境影響評估的權利，在立法、制定社會和環境影響評價,環境影響評價主體多層次,以建立一個多層次的評價主體和適應各種類型的環境影響評估對象。

3.4 增加對替代方案的環境影響評價

科學的決策應該遵循優先的原則,即在幾個備選方案中權衡利弊,確定最優方案。在戰略環境影響評價,環境影響評價應規定選擇內容立法,反映了環境與發展的綜合決策和預防思想。美國、加拿大、日本和其他國家及世界銀行和其他機構非常注重“替代方案”。“美國國家環境政策法”關注替代項目分析、評價和篩選,確定環境影響評價的提出,必須有“行為選項”。國際趨勢和國外經驗表明,環境影響評價的核心是分析備選方案。可以說,沒有選擇,法律系統的環境影響評價已經失去了最重要的意義。

環境影響評價不是找任何環境影響評價的發展項目,但發現任何情況下在環境和社會經濟是最好的項目計劃。這意味著所有可能的替代項目必須是在一個特定的項目做具體承諾,審查其成本和收益,包括規劃、選址、技術、工藝和材料都必須被考慮。因此,根據環境影響評價的內涵,立法上應加強提供替代方案,明確規定了系統的環境影響評價必須包括替代品。在書的評價是環境影響的要求,規定應該不同的情況下需要提交的基本方案和替代,實現全面的考慮和選擇最好的線路,努力實現環境影響最小化,成本最小化,獲得最大化的利益。

3.5 完善環境影響評價中的公眾參與

公眾參與必須落實在制度上，同時也要求給公眾參與創造條件。環保法第六條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”這是公眾參與在立法上的體現，也是公眾參與的法律依據。

在今后的立法和相應的配套法規制定過程中，國家應該鼓勵公眾參與環境影響評價，充分保障公眾的知情權、參與權和訴訟救濟權，允許政府、社會團體、專家學者、人大代表、政協委員、當地居民等各類公眾通過法定的方式參與環境影響的評估、審查與監督等活動，建立環境影響評價聽證制度、結果公示制度，將公眾參與環境影響評價過程法律化、洛陽理工學院畢業設計論文

程序化、規范化，克服公眾參與環境影響評價的現實障礙，使國家在環境影響評價上對公眾有效的開放，實現國家和公眾的良性互動。

要建立真正的公眾參與，必須對以下幾方面進行加強：首先，明確規定公眾的介入時機及介入方式。環境影響評價法中應規定規劃的編制機關或建設項目者都應該公告何時何地舉行聽證會或公證會，提前發放有關環境影響評價的相關信息，然后征求公眾意見，并且公證會或聽證會后，公眾可以對環境影響報告書有不同的意見，并可提出書面意見。其次，實行環境信息公開，加強公眾參與。信息公開是政府執法公平公正的前提，只有將信息進行公開，才能保證公民的真正參與。因此，環境影響報告書草擬之后，在報送審批機關之前，應盡早地把環境影響報告書（包括戰略環評和建設項目環評的環境影響報告書）的全文（而非摘要）全部公開，可以在報紙上刊載，也可以在電視上宣告，而且也應該在利益相關者的密集地區公示公告，以征求公眾的意見，并且在此期間，規劃或建設項目的編制機關都應盡量為公眾提供環評的有關信息、資料，并提供解答。再次，建立對公眾意見的回應制度，切實將公眾意見落到實處。編制機關或項目者征求意見的法定期限屆滿后，應根據各機關、團體、公眾提出的意見，對環境影響報告草案進行修訂和補充。在環境影響報告書制作完成之后，應送給提出意見的機關、團體或公眾。如果公眾意見沒有被采納的應對其說明理由，并且向審批機關提出審批時，一并附上。如公眾不滿意編制機關或建設項目者的理由，還應賦予其訴訟權利，保證公眾能真正參與其中，發揮監督作用。最后，建立不同專業、部門的專家、學者組成的專家系統，共同完善評價過程，尤其是對民間環境保護力量的整合。

3.6 完善環評的評審和審批機制

為了防止地方主義的干擾，使我國環境影響評價工作真正發揮作用，建議采取兩級評審體制，即被授權的中央級環境影響評價機關和被授權的省級環境影響評價機關。前者主要負責中央政府政策、規劃、計劃的環境影響評價及跨省區的對環境有重大影響的區域環境影響評價和項目環境影響評價的評審。剩余的環境影響評價由后者負責，包括本省的政策、規劃、計劃的環境影響評價及區域環境影響評價和項目環境影響評價的評審。賦予兩種環境影響評價的審批結論具有同等的法律效力。其審批機構均為被授權的環境影響評價審批機關，被專門授權的省級環境影響評價審批機關是被專門授權的中央級環境影響評價審批機關在各省的派出機構，省級環境影響評價審批機關直接受中央環境影響評價審批機關的的領導，并對其負責。立法還應加強對審批部門的法律約束，以保證環境影響評價立

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法目的的實現。同時將審批程序改為環保部門一審負責制，即在公眾參與的基礎上，有具有審批權限的環保部門組織有關專家對環境評價報告進行評審，在專家評審結論的基礎上，負責對環境評價報告的審批。這樣既簡化了程序，又提高了工作效率。

為避免規劃的編制機關和審批機關在某種意義上的重合問題，應明確具體的編制機關，設立專門的審批機關，使其二者明確分離，防止機構重合帶來的權力重合問題，并注意在其中加大專家和公眾的意見所占的比例。其次，對于建設項目的環評文件僅由環境保護行政主管部門審批的情況，應加強對環評的組織管理。建立專門的建設項目審查委員會、環評專家委員會和專家小組，負責建設項目的環評工作，審查意見必須作出肯定或否定的結論，以此作為是否批準的依據。確保審批機關的權威性、專業性、科學性，避免行政部門的干預。

3.7 加大環保執法力度

3．7.1 執法機關獨立行使職權是解決我國環保執法不力的首要工作

確立環保機構的獨立執法地位，加強環境執法能力建設，對于環境影響評價制度尤其重要，研究加強環境執法能力建設的措施和辦法，加強環保部門與相關部門之間的協調與配合。采取多種手段，逐步理順體制、健全機制、強化法治、增強能力，逐步改變環保執法地位不明確的現狀。

3.7.2 集中清理整頓違法行為

要組織各地對違反環境保護法律法規的地方保護政策進行集中清理整頓，促進這些地區政府發展觀的轉變，加強環境法制觀念，改善執法環境。開展環境保護行政責任追究工作。對不依法履行監督管理職責和發現建設項目違法行為不予查處或報告的環保部門，追究有關領導和相關責任人的行政責任；落實各級政府的環保責任，對地方政府、部門、和企業領導干部存在的玩忽職守、濫用職權、違法違紀、充當違法排污企業的保護傘、損害群眾利益的行為進行查處。

3.7.3 建立和完善環評制度執行的長效機制

建立政府環境執法責任制，落實政府環保責任制；建立聯合辦案制度，通過部門聯席會議定期協調工作；繼續公開查處環境違法行為，逐步建立企業環境行為定期公布制度，加強公眾和輿論的監督作用；對所有審批的項目，將通過信息公開等手段進行長期的跟蹤

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監督，如果發現環境違法情況，予以查處；加大執法力度，豐富執法手段，嚴厲打擊污染環境和破壞生態的違法犯罪行為，徹底查處環境危害嚴重的大案、要案，做到有法必依、執法必嚴。

3.8 加強監管，明確責任

3.8.1 嚴格環評隊伍監管

針對我國一些環評單位為利益而而放棄原則的歪風，應加大整頓環評行業的秩序，具體措施有：加大對環評持證單位的日常監管力度；參照環境管理標準體系，制定規范化、可操作性強的環評工作質量管理程序和要求；加大對環評中違規行為的的處罰力度；嚴格環評單位資質準入條件，強化環評責任追究；嚴格環評隊伍監管，推行環評工程師職業資格制度。此外應通過引進境外環評機構參與國內環評市場、完善競爭機制，促進我國環境影響評價質量與效率的提高，積極穩妥的推進環評市場化改革。

3.8.2 法律責任的完善

我國的環境法律責任可分為三類：環境行政責任、環境民事責任、環境刑事責任。三者的構成要件不同，所以區分標準存在巨大差異。在環境影響評價法律制度中我們講到的法律責任一般是行政責任。

《環境影響評價法》主要是采用行政處罰的手段來追究規劃編制機關和審批機關的法律責任，而對決策者的法律責任卻沒有規定，不能有效的調動其履行職責的積極性。《環境影響評價法》對規劃編制機關、建設單位及環評單位的違法行為和違法人員均作出了明確的法律責任規定，但仍需進一步完善。

《環境影響評價法》對環評主體的規定過于原則，沒有明確劃分。這樣在實踐當中建設者、評價者、審批者就有可能不認真履行其法定義務或法定職責，易造成環評流于形式，因此，應細化三者的具體責任。

編制機關和審批機關因沒采納公眾意見、審查意見而造成重大環境危害的行為，僅要求說明是不夠的，對無視公眾意見而導致污染或環境破壞嚴重者，應追究法律責任。

在法律責任篇應該增設以下幾條：第一，建設單位應當向環境保護行政主管部門提出該項目的環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的申請而卻未申請，建設單位擅自開工并且建設項目已經完成的，應處以50萬以下的罰款，給環境造成影響比較惡劣的，建設單位負責人應承擔刑事責任。第二條，為執行環境影響評價公眾參與的報告

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書，環保部門不予審批；從事環評的單位在環境影響報告書隱匿公眾意見或對公眾意見作虛假記錄的，由授予環境影響評價資格的環境保護主管部門吊銷其評價資格證書，并處以罰款；建設單位對公眾提出的合理建議不予采納而開工建設，由負責審批的環境保護主管部門責令其停止生產，并處以罰款。

總之，健全的法律責任制度是法律權威與尊嚴的根本所在，在環境影響評價中，完善責任的承擔，尤其是要加強刑事責任的相關規定，寬嚴相濟，才能保障環境影響評價的順利進行。18

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結 論

環境影響評價作為一種重要的手段,一個重要的環境法律制度體系，為了實現環境保護的目標,環境影響評價法律具有重要的理論和實踐意義,因為中國開始實施系統時間不長,況且現實情況的千變萬化,環境影響評價法規和和我國的其他法律一樣。有一個循序漸進的過程,逐步發展和完善,隨著各種問題的出現, 甚至在執行過程中遭遇抵抗,但是作為一個新生事物，其生命力還是相當旺盛的，我們只有在實踐中逐漸發現、解決問題才能不斷進步、提高和完善。我相信只要我們銳意進取，環境影響評價制度在中國會越來越完善,這將極大地促進繁榮和發展中國的環境影響評估工作

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謝 辭

在本論文的寫作過程中，我的導師張青老師傾注了大量的心血。張老師為人隨和熱情，治學嚴謹。在論文的整個寫作過程中，張老師給我提出了許多寶貴的意見和建議，從選題、定題開始，一直到最后論文的修改、潤色、定稿，張老師始終認真負責的給與我深刻而細致的指導，幫助我開拓研究思路，給予了我很大的幫助。正是張老師的無私幫助和熱忱鼓勵，我的畢業論文才能夠得以順利完成。在此，真誠的感謝張老師百忙之中對我的悉心指點。

在大學期間，我也一直在不斷成長、成熟，感謝大學期間為我打下堅實基礎的各科老師，以及關心我成長的各位系、院領導。

同時也感謝與我一起成長的各位同學、室友、朋友。謝謝你們生活和學習上的關心幫助，謝謝你們陪我走過大學生活。謝謝你們！

通過本次論文，我學到了許多知識，跨越了傳統教育的體制束縛，并且由原來的被動學習接受轉變為主動的尋求知識。在論文寫作過程中，查閱了大量的資料，搜集了許多相關的文獻，培養了自學能力和動手能力。通過一次次的修改，我懂得了作學問的嚴謹態度，懂得了理論與實踐結合的重要性，論文讓我的認識有一個很大的提升。

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參考文獻

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［26］ 權斌.我國環境影響評價制度相關問題分析及完善途徑.資源節約型環境友好型社會建設與環境資源的熱點問題研究──2006年全國環境資源法學研討會（年會）論文集.2006

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第二篇：中國環境影響評價法規存在的不足及完善建議

中國環境影響評價法規存在的不足及完善建議

論文摘要：環境影響評價制度是環境保護的重要手段和措施，健全環境影響評價制度對于開展環境影響評價活動，促進我國經濟和社會的可持續發展具有法律保障作用。然而，在實施環境影響評價實際工作中也出現了一些問題，存在一些不足之處。這些問題主要是：環境影響評價的范圍過窄，缺乏替代方案，環境法規不完善，管理體制不健全等。針對這些問題提出了相應的對策和建議。

一、國內外環境影響評價制度的發展狀況

環境影響評價又稱環境影響分析, 它是指對建設項目、區域開發計劃及國家政策實施后可能對環境造成影響進行的預測和評估。目前, 多數國家的環境影響評價是以建設項目和開發活動為重點, 即所謂第一代環境影響評價。近年來,一些發達國家在以項目為核心的傳統環境影響評價基礎上, 逐步將評價范圍擴展和提高到計劃、規劃和政策層次, 又稱第二代環境評價, 其主要特點之一就是在環境影響評價程序中明確規定了公眾對環境影響評價的參與。

(1)公眾參與環境影響評價在國外的發展狀況

加拿大早在1992年制定的加拿大環境評價法前言部分就規定: 加拿大政府將努力促進公眾參與由加拿大政府或經加拿大政府批準或協助實施項目的環境評價, 并提供環境評價所依據的基礎材料, 把確保公眾有機會參與環境評價程序作為環境評價法的目的之一。在該法的環境評價程序中明確規定了公眾對環境影響評價的參與。

1997 年日本制定的環境影響評價法也規定了公眾參與環境影響評價的聽證會程序和公眾監督程序, 其中第18 條第1 項規定從保護環境的角度出發, 凡是對相關環境影響評價報告

(EIS)草案有意見的人, 在第16 條規定的公告時間開始至公開審查時間結束后兩周內, 可以以文件的方式給項目發起人明確其意見。

俄羅斯聯邦環境和自然資源保護部于1994 年7 月18 日公布的俄羅斯聯邦環境影響評價條例雖然內容不多, 但第五部分對公眾參與環境影響評價的公眾聽證程序作了明確規定。一些國際性宣言、公約也對公眾參與環境影響作了規定。

(2)公眾參與環境影響評價在中國的發展狀況

公眾參與環境影響評制度在我國起步較晚, 2003 年9 月1 日開始實施的中華人民共和國環境影響評價法

對原來環境影響評價制度的適用范圍、救濟程序、法律責任制度、跟蹤評價和建設單位的環境影響評價制度等方面的立法都有重大突破。該法明確了公眾參與在環境影響評價的地位和作用。該法對公眾參與的主體、范圍、方式, 對公眾意見的處理等均作了明確的規定。2006 年3 月18 日起施行的國家環保總局頒布的環境影響評價公眾參與暫行辦法, 將公眾參與環境影響評價的地位進一步確定下來, 將環境影響評價中公眾參與的重要性提高到一個新的高度。

二、我國環境影響評價制度中存在的不足

環境影響評價制度是“預防為主”原則的體現，是對傳統發展模式和決策方式的改革，是保證社會持續發展，健全環境方面的管理制度，加強建設項目管理，防止新污染，維護生態平衡的有效措施，是現代環境法的主要內容，對于預防新的污染源出現有極為重要的意義。雖然我國在環境影響制度建設方面已經作了大量的工作，并且出臺了《環境影響評價法》，但是從我國環境影響評價制度的實施情況來看，我國的環境影響評價制度還存在很多值得改進的地方，具體論述如下：（1）環評中的公眾參與機制的不健全。公眾參與環評的范圍不夠廣泛，公眾介入環評的時機較晚，參與的階段較少，公眾意見的反饋機制不健全，公眾參與的救濟和相關單位的法律責任規定不明確。公眾的參與是環境影響評價程序的重要組成部分。我國環境影響評價制度從產生直到1996年，公眾參與在一些重大的環境立法中都沒有體現，這也是造成我國環保領域有法不依、執法不嚴的原因之一。近年來，我國在重大項目的環境影響評價中雖實行了公眾參與機制，但廣度、深度不夠，且多數由公眾不能積極、主動地表達自己的環境權益要求；公眾參與環境影響評價也只在環境影響報告書編制過程中進行，而在政府審批決策時，很少組織聽證會等形式的公眾參與。《環境影響評價法》對公眾參與的規定較之于以前有了實質性進展，但該法對法律實踐中必須明確的一些內容，如公眾如何參與、通過什么方式參與以及在哪些階段參與、公眾參與的范圍、如何保障公眾參與等依然缺少具體規定。

（2）環評中的信息公開制度不夠健全。2002年的《環評法》雖規定了公眾參與，但對環境信息公開的規定卻幾乎是一片空白，這嚴重制約了公眾對環評的實際參與。公眾參與環評的前提是對環境信息的掌握，公眾只有在獲取充分、準確、及時的環境信息時，方能作出有意義的意見表達，否則對環評過程的參與就不會取得預期的效果。

（3）環境評價的審批不健全。規劃未經環評就通過審批的違法現象突出，建設項目違法開工處理不到位，處罰力度較輕。按照《環評法》要求，項目未經審批擅自開工建設，環保部門應首先責令停止建設，方可限期補辦手續。但是由于人力、物力以及地方干預等各種方面的原因，這一點很難做到。同時，對建設項目違法開工的處罰，往往注重的不是責令項目停止建設，而是幾萬元或幾十萬元的罰款，罰款一交，審批補辦，違背了真正執行法律的本意。

(4)環境影響評價的范圍過窄。我國《環境影響評價法》第二條對環境影響評價的范圍作了規定，主要是對規劃和建設項目實施可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，但對政策的環境影響評價并未涉及。在規劃的環境影響評價中，第七條也僅僅是指土地利用的有關規劃，區域、流域、海域的建設、開發利用規劃，特別是對綜合規劃中地位最高、作用最大的“國民經濟和社會發展計劃”并未納入該法的適用范圍。由此看出我國環評立法思想還不夠解放，無論從理論上或實踐上都有必要進一步充實，使環境影響評價從點源評價擴大到面源評價，從微觀層面到宏觀層面進行評價。（5）評審體制的規定存在不足，跟蹤評價的職責不明確、責任難落實，環評信息共享及跟蹤監測制度不落實。《環境影響評價法》第九條規定，對規劃的環境影響評價的具體范圍由國務院環境保護行政主管部門會同國務院有關管理部門規定，報國務院批準。第二十三條所列的三種建設項目的環境影響評價由國務院環境保護行政主管部門負責審批。但對于第二十三條規定以外的建設項目的環境影響評價文件的審批權限，由各省、自治區、直轄市人民政府規定。由于地方保護主義的存在，各地就有可能因片面地追求經濟利益而犧牲生態利益，尤其是犧牲與其鄰近的它地的生態利益，如在與它地接壤處建立廢棄物倉庫等。這樣，一些不符合生態要求的經濟活動和其他活動項目，就有可能會通過各地自己的審批而被準許付諸實施，使得環境影響評價的審批名存實亡。

（6）法律責任的不健全。建設單位、評價單位的環境影響評價結論以及對環保部門審批結論進行監督管理和承擔相應的責任的機制，在《環境保護管理條例》中沒有全面做出規定。在《環境影響評價法》中雖然規定了環保單位、規劃的編制單位、建設單位、審批部門的相應責任，但其中對決策者的法律責任未作規定，這是一大缺陷，因為決策者在其中起主導性的作用，沒有決策的做出，將不會產生以后的責任問題，有必要對其進行法律約束，設立責任制度。其在理論和實踐的聯系上還存在欠缺，這就可能造成環境影響評價流于形式，極大地影響了環境影響評價制度的實效。所以，此評價制度對于評審各個階段的有關單位和人員的法律責任規定還不是很明了，要對其有更細致的規定。

三、完善環境影響評價制度的幾點建議

（1）增加對政策、法規等宏觀性、戰略性行為的環評活動。隨著可持續發展戰略的提出和實施，世界各國越來越多地把立法政策以及替代方案等戰略環評作為完善環評的重要內容，對政策、立法等活動開展環評對決策科學化有重要意義。它可以超越少數政策制定者的認識局限，全面地對環境進行影響評價。在此基礎上，可以及時對某項政策、法規進行修改和補充甚至終止，以防止在政策上產生失誤和誤導，把立法、政策納入環評之內，這是經濟發展與環境保護相協調的最好方法。（2）完善環境影響評價的評審體制。為了防止地方保護主義的干擾，使我國環境影響評價工作真正發揮作用，建議采取兩級評審體制，即被授權的中央級環境影響評價機關和被授權的省級環境影響評價機關。賦予兩種環境影響評價的審批體制具有同等的法律效力。其審批機關均為被專門授權的環境影響評價審批機關，被專門授權的省級環境影響評價審批機關是被專門授權的中央級環境影響評價審批機關在各省的派出機構，省級環境影響評價審批機關直接受中央級環境影響評價審批機關的領導，并對其負責。立法還應加強對審批部門的法律約束，以保證環境影響評價立法目的的實現。（3）建立有效的公眾參與環評機制，增強可操作性。將原則性規定具體化，完善參與的具體程序，參與階段越早，公眾越有標準。我國應該在項目審查和范圍界定程序中引進公眾參與，由環保部門具體負責組織，以利于整個參與程序的公眾性實現。明確處理公眾意見的基本要求，參與主體組成要有代表性和廣泛性，既要有直接利益沖突的公眾，也要有與建設項目無直接關系的公眾，既要有受項目實施影響的人，也要有規劃編制和項目建設單位的人，更要有專家學者。公眾參與權能的司法保障使有關利害關系人均可依法提起訴訟，為公眾參與權提供有效的司法保障。

（4）健全環境影響評價監督機制和法律責任制度。由于環境影響評價是項目可行性研究的重要組成部分，為決策者提供依據，是保證建設項目符合可持續發展的重要手段。如果不切實履行環境影響評價制度而開工建設，就有可能造成對環境的巨大污染和破壞，給社會和公眾帶來極大的危害，對擅自開工建設造成環境污染和破壞要恢復原狀。《環境影響評價法》對環評主體的規定應當細化，《環境影響評價法》主要是采用行政處罰的手段來追究規劃編制機關和審批機關的法律責任，而對決策者的法律責任卻沒有規定，不能有效地調動其督促履行職責的積極性。《環境影響評價法》對規劃編制機關、建設單位以及為環評提供技術服務的違法行為和違法人員均作出了明確的法律責任規定，但在法律責任方面還需進一步完善。

（5）應對未采納公眾意見造成嚴重后果的行為追究法律責任。編制機關和審批機關因沒采納公眾意見、審查意見而造成的重大環境危害的行為，僅要求說明是不夠的，對無視公眾意見而導致污染或破壞環境的嚴重后果者，應追究其法律責任。

四、結語

環境影響評價制度的建立同我國經濟建設一樣，成績與困難同在，挑戰與希望并存，容不得一絲一毫的懈怠。例如：現在關于環境方面的熱點問題使PM2.5（它是指大氣中直徑小于或等于2.5微米的顆粒物，也稱為可入肺顆粒物）。雖然PM2.5只是地球大氣成分中含量很少的組分，但它對空氣質量和能見度等有重要的影響。與較粗的大氣顆粒物相比，PM2.5粒徑小，富含大量的有毒、有害物質且在大氣中的停留時間長、輸送距離遠，因而對人體健康和大氣環境質量的影響更大。城市空氣質量信息公開指數(AQTI)評價報告顯示，北京、上海、廣州、重慶等20個國內評價城市普遍未開展細顆粒物監測，針對各種版本的傳言引起了大眾的恐慌。2011年11月10日，環保部副部長張力軍在第七屆區域空氣質量管理國際研討會上表示，我國的PM2.5大氣環境質量標準即將出臺。而不少發達國家的大城市（倫敦、巴黎、紐約）和發展中國家的大城市（墨西哥城和新德里）早就開展了PM2.5的頻密監測和發布，就這個問題來講充分證明了我國環境影響評價法規存在的不足。《環境影響評價法》的實施可以說是一項十分具有挑戰性的任務，它要求政府確立起更加公開民主的決策方式和程序。實施中出現的各種阻力與問題，還有待于在實踐中不斷發現，不斷總結，及時解決。只要我們銳意改革，不斷進取，發現問題，解決問題，環境影響評價制度就會發揮環境管理的巨大作用，使我國環境影響評價制度更加進步與完善。

第三篇：論中國立法制度的不足與完善

立

法

學

論

文

法學院 法學0804班 林添

200848400430

論中國立法制度的不足與完善

法學0804班 林添 200848400430 摘要：立法制度是立法活動、立法過程所須遵循的各種實體性準則的總稱，是國家法制的重要組成部分。沒有好的立法制度，便難有好的法律、法規、規章和其他規范性文件，因而再好的執法、司法制度也不能發揮應有的作用，實現法治或建設現代法治國家便沒有起碼的條件。本文就中國現行的立法制度的不足，從憲法和法律規定的行政機關依職權立法的問題，地方立法中“較大市”的立法問題，地方立法層次過多的問題，地方權力平等的問題分別闡述。

Abstract：Legislative system is the lawmaking activities, the legislative process must follow the floorboard of all sorts of substantive standards, is the important component of the national legal system..Without good legislation system, laws and statutes, regulations just difficult to finish having draw other norm document, as a result still better enforcing the law , judicial systems can bring the due effect into play , realize rule by law or build just not elementary condition of modern law-ruled country neither.This article deficiency moving towards Chinese legislation system currently in effect, from the regulations of the Constitution and other laws administrative organ leans on authority of office legislation problem, middle “bigger local legislation city ” legislation problem , local legislation overlapping and unwieldiness problem, the equal local authority problem expounds respectively.關鍵詞：立法制度 中國現行立法體制 不足與完善

立法制度是立法活動、立法過程所須遵循的各種實體性準則的總稱，是國家法制的重要組成部分。立法制度是國家法制整體中前提性、基礎性的組成部分。沒有好的立法制度，便難有好的法律、法規、規章和其他規范性文件，因而再好的執法、司法制度也不能發揮應有的作用，實現法治或建設現代法治國家便沒有起碼的條件。

現代立法制度主要由立法體制的制度、立法主體的制度、立法權的制度、立 法運作的制度、立法監督的制度和立法與有關方面的制度所構成。立法體制是一國立法制度的最重要的組成部分，研究立法制度不能不注重研究立法體制。

同當今世界普遍存在的單一的立法體制、復合的立法體制、制衡的立法體制相比，中國現行立法體制獨具特色。其一，在中國，立法權不是由一個政權機關甚至一個人行使的，因而不屬于單一的立法體制。其二，在中國，立法權由兩個以上的政權機關行使，是指中國存在多種立法權，如國家立法權、行政法規立法權、地方性法規立法權，它們分別由不同的政權機關行使，而不簡單是同一個立法權由幾個政權機關行使，因而也不屬于復合的立法體制。其三，中國立法體制也不是制衡的立法體制，不是建立在立法、行政、司法三權既相互分立又相互制約的原則基礎上的，國家主席和政府總理都產生于全國人大，國家主席是根據人大的決定公布法律，總理不存在批準或否決人大立法的權力，行政法規不得與人大法律相抵觸，地方性法規不得與法律和行政法規相抵觸，人大有權撤銷與其所制定的法律相抵觸的行政法規和地方性法規，這些只表明中國立法體制內部的從屬關系、統一關系、監督關系，不表明制衡關系。

中國現行立法體制是特色甚濃的立法體制。從立法權限劃分的角度看：它是中央統一領導和一定程度分權的，多級并存、多類結合的立法權限劃分體制。最高國家權力機關及其常設機關統一領導，國務院行使相當大的權力，地方行使一定權力，是中國現行立法權限劃分體制突出的特征。①1

中國現行的立法體制可以概括為“一元性、二級、三層次、四分支”的結構。即我國立法權的配置是依照一部憲法的統一規定而構成的統一的整體，它具體分為中央和省兩級，分別行使國家和省的立法權。立法權的配置在每一級的內部又分為三個層次，即中央一級為：全國人民代表大會及其常委會制定法律，國務院制定行政法規，國務院各部門制定行政規章這三個層次；省一級的為：省級人大及其常委會制定地方法規，省級人民政府所在地的市和經國務院批準的較大市的人大及其常委會制定地方法規。民族自治地方制定自治條例和單行條例為一個層次，省級人民政府制定規章為一個層次，省級政府所在地的市和經國務院批準的較大市的人民政府制定規章為又一個層次。中央一級的立法權延伸到地方，分為四個分支。第一分支是地方權利機關和地方政府機關制定地方性法規和地方政府 ①1 以上所論見于周旺生主編《立法學》北京大學出版社 2006年版 第162頁 規章的權力；第二分支是民族區域自治地方制定自治條例和單行條例的權力；第三分支是經濟特區地方權力機關和地方政府機關制定特區法規和規章的權力；第四分支是特別行政區立法會和長官制定法律的權力。①2

中國現行立法體制，有深刻的國情根據。

首先，中國是人民當家作主的國家，法是人民意志的反映，由體現全國人民最高意志的最高國家權力機關全國人大及其常委會行使國家立法權，統一領導全國立法，制定、變動反映國家和社會的基本制度、基本關系的法律，中國立法的本質才符合國情的要求。

其次，中國幅員廣大，人口眾多，各地區、各民族經濟、文化發展很不平衡，不可能單靠國家立法來解決各地復雜的問題，許多情況國家立法不好規定，規定粗了不能解決問題，規定細了又不可能。因此，要適應國情需要，除了要用國家立法作為統一標準解決國家基本問題外，還有必要在立法上實行一定程度的分權，讓有關方面分別制定行政法規、地方性法規、自治法規和特區規范性法文件等。

再次，現階段中國，經濟上實行以國有經濟為主導的多種經濟形式并存發展的市場經濟結構，政治上實行民主集中制。經濟、政治上的特點加上地理、人口、民族方面的特點和各地不平衡的特點，決定了國家在立法體制上一方面必須堅持中央統一領導，另一方面，必須充分發揚民主，使多方面參與立法，特別是要正確處理中央與地方的關系。

第四，從歷史的和新鮮的經驗來看，1954年憲法改變了建國初期各大行政區和各省甚至市、縣有權制定有關法令、條例的體制，實行立法的集權原則。這在當時對實現和鞏固國家的統一、反對分散主義是必要的。但由于將立法權過分集中，既不利于地方發展，也分散了中央的精力，還容易助長上級機關的官僚主義。歷史經驗表明：有必要在立法上實行一定程度的分權制度。另一方面，這些年來國家、社會和公民生活的發展特別是市場經濟的迅速發展，提出了大量的立法要求，緊迫而又繁重的立法工作單靠行使國家立法權的機關不可能完成。近年來，正由于在立法體制上采取改革措施，實行現行立法體制，才解決了許多實際問題，推動了國家的經濟建設和民主、法制建設。

2① 侯淑雯主編《立法制度與技術原理》

中國工商出版社

2003年版

第110—111頁 最后，也是特別重要的是，中國國情中的歷史沉淀物也要求實行相當程度分權的立法體制3①。

總的來說，我國現行的立法體制是基本上適合我國目前的狀況的，因此是較為適宜的。但這并不是說，這個立法體制就十分完美了。就整體來看，在許多方面，我們還有進一步完善的必要。

第一，關于憲法和法律規定的行政機關依職權立法的問題，就是一個需要正視的問題。就我國的政治體制和憲法精神來看，二元立法（或曰雙軌立法）是不允許的。在《憲法》第89條規定的由國務院行使的18項職權中，除了第1項規定國務院必須“根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令”外，其余17項均無“根據憲法和法律”的限制性規定，然而其中卻不乏制定行政法規的事項。新頒行的《中華人民共和國立法法》對此再次加以肯定。這就使行政機關直接取得了行使立法權的依據，即即便沒有法律的規定，但依然照憲法，行政機關就可以行使與行政書屋有關的任何立法權，這就使“次級立法”變成了事實上的一級立法。要理順這個關系，就應該取消憲法的直接規定，或者在憲法中進一步明確：行政法規的制定必須依法律的規定或者權力機關的授權。否則，“一元制”體制就不可能是名副其實的，“雙軌制”的疑惑就不可能消除。

第二，地方立法中“較大市”的立法問題。賦予“由國務院批準的較大市”的人大和政府以立地方法規和規章的權力，是由1982年和1986年兩次修改后的地方組織法規定的，當時的目的主要是為了進一步放下權力，充分調動地方的積極性。特別是改革開放多年來，地方經濟文化的發展開始出現不平衡，開放的前沿和重點地區的社會經濟關系和管理工作較為復雜，對法律的需求也較大，所以中央在組織法中作出了這樣的規定。但規定的對象卻要由國務院來決定，即國務院認為哪些是“較大的市”哪些市才能作為立法的主體，否則便不能成為立法的主體。這和國務院作為行政機關的身份是不相符的，不符合國家權力分配的主體原則，應該在憲法中作出糾正。

第三，地方立法層次過多的問題。在我國的現行立法體制中，地方立法分為一般省級立法、省會城市立法、較大城市立法，自治區立法，自治州立法，自治縣立法，經濟特區立法等，在這些不同層次的立法中又都同時存在權力機關和政 ①3 周旺生主編《立法學》 北京大學出版社 2006年版 163—164頁 府機關兩個不同系統的立法，立法主體可謂眾多。如果是一個省會城市，它就同時要受到來自中央立法機關、中央政府機關、省級權力機關、省級政府機關四個方面、八個層次的法律、法規和規章的約束，在這重重的規范網絡之下，自己還有多大的立法余地？加之各地情況沒有太多的特殊性，但它還要履行立法的職責，還要在上位立法確定的范圍內立法，就只有抄搬上位法律法規的內容。大量的重復立法、交叉立法就是這樣產生的。所以，地方立法體制應該改革，應該減少地方立法層次，使地方真正能夠行使有效的立法權力。這和適當擴大地方權力的立法指導思想并不矛盾，只是消除地方立法混亂的一種手段。因為如果沒有獨立立法的空間，不能產生實際效用，設置再多的主體也沒有用，只會造成制度的混亂。

第四，地方權力平等的問題。省會城市和較大城市享有立法權，這個規定的初衷是要解決“前沿和重點地區”的法律需求問題，是要支持這些地區謀求更大的發展。但也同時給其他地區以不平等待遇。發展史所有地區的要求，不論城市大小，經濟實力強弱，都有在既有基礎上努力發展的權利。“前沿和重點地區”的發展有他們特殊的課題，落后地區和中小城市的發展也有自己特殊的課題，在解決特殊問題的性質上，各地是一樣的，應該有一樣的權利，得到同樣的權力資源的配置。①4

所以，從總體看，我國立法體制的完善重點應放在兩頭，一是在法律的規定上作出調整，進一步理順關系；二是改革地方立法體制，對地方立法主體進行精簡，同時給予平等的待遇，使各地在地位平等的基礎上，在明確、簡約的規范中發展，使地方立法真正成為推動地方發展的推進器，而不是阻礙其前進的絆腳石。

參考文獻

（1）周旺生《立法學》北京大學出版社 2006年版

（2）侯淑雯《立法制度與技術原理》中國工商出版社2003年6月第1版

①4侯淑雯《立法制度與技術原理》

中國工商出版社2003年版

第113115頁

第四篇：拍賣法的不足與完善

摘要：我國拍賣業與20世紀80年代恢復，頒布實施于1997年得《中華人民共和國拍賣法》對規范拍賣行為，促進拍賣業的健康發展起到了巨大的推動作用。目前我國已有拍賣企業五千余家，拍賣師近萬名，拍賣從業人員超過十萬。我國現行《拍賣法》制定時，尚處建設社會主義市場經濟的初期探索階段，受當時經濟環境的影響和歷史條件的局限，《拍賣法》的規定相對比較籠統，隨著社會主義市場經濟建設的不斷深入，現行《拍賣法》的不足之處一逐步顯現出來。《拍賣法》的修訂與完善已成為當務之急。

拍賣是一種特殊的買賣方式，通過這種方式可以實現拍賣品價值的最大化。但是在我國的拍賣行業中出現了一系列的問題，以藝術品拍賣為例，我國藝術品拍賣中贗品拍賣糾紛日益增多，而原因就在于《拍賣法》第61條第2款瑕疵擔保免責條款。

現行《拍賣法》61條第2款的免責條款“拍賣人、委托人在拍賣前聲明不能保證拍賣標的的真偽或者品質的，不承擔瑕疵擔保責任。因拍賣標的存在瑕疵為聲明的，請求賠償的訴訟時效期間為一年，自當事人知道或者應當知道權利受到損害之日起起算。”這一條款被學界稱為“瑕疵擔保免責條款”。拍賣是買賣方式的一種，應受買賣合同中的瑕疵擔保責任的約束。也就是說，為了保護買受人的合法權益，賣方應對其出售的商品承擔擔保責任。但是《拍賣法》在第61條第2款中對賣方承擔瑕疵擔保責任作出了例外規定。《拍賣法》為什么要規定瑕疵擔保免責條款呢？

參與《拍賣法》起草工作的王鳳海給出以下解釋：

1、我國現有的藝術品鑒定方法無法做出可靠的真偽鑒定結論

2、《拍賣法》借鑒了美國某些州的做法除此之外，還有一個原因就是受我國現狀的影響。在我國藝術品的拍賣中贗品泛濫，瑕疵擔保免責條款充當了拍賣行的保護傘，不利于保護買受人的合法權益。我認為該免責條款應加以改進及限制，理由如下：

1、該條款與民法公平原則沖突。以藝術品拍賣為例，相對競買人來說，拍賣人處于優勢地位，拍賣人是一個專門從事某業務領域的行紀人，擁有該領域內豐富的專業知識、高超的專業技能以及高素質的專業從業人員。因此，從事藝術品拍賣的拍賣行對藝術品的鑒定能力要遠勝于普通的競買人。而競買人并沒有藝術品鑒定的專業知識，無法判定拍賣標的的真假，他們處于對拍賣人的信賴做出判斷。而拍賣人通過免責條款就可以輕易的逃避自己的責任，很多拍賣人都利用此條規定來規避責任，使買受人得到利益受到了損害，卻無法得到法律上的救濟，這對買受人來說很不公平。

2、此條款與民法誠信原則沖突。誠實信用原則適用于拍賣中，要求委托人、拍賣人告知競買人有關拍品的真實情況，不隱瞞、不欺詐。如果委托人、拍賣人不履行瑕疵告知義務，就違反了誠實信用原則。瑕疵擔保免責條款規定委托人、拍賣人只要在拍賣前做出“不保證”聲明，之后及時買受人發現拍品有瑕疵，委托人、拍賣人也不用承擔瑕疵責任。這種規定等于變相免除了委托熱、拍賣人的瑕疵告知義務。瑕疵告知義務是誠實信用原則的基本要求，瑕疵擔保免責條款免除了告知義務，也就違反了誠實信用原則。

3、此條款與《消費者權益保護法》的規定沖突。根據《消費者權益法》的規定，消費者是位生活消費需要購買、使用商品或接受服務的人。因此當拍賣標的是生活消費品時，我們可以將買受人看成是消費者，在此種情況下，可以適用《消費者權益保護法》。《消費者權益保護法》規定“消費者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利”，瑕疵擔保免責條款剝奪了消費者這一法定權利。同時《消費者權益保護法》還規定“經營者應當向消費者提供有關商品或者服務的真實信息，不得作引人誤解的虛假宣傳”，“經營者以廣告、產品說明、實物樣品或者其他方式表明商品或者服務的質量狀況的，應當保證其提供的商品或者服務的實際質量與表明的質量狀況相符”，有了瑕疵擔保免責條款，拍賣人很有可能借此規避此義務。消費者享有公平交易的權利，瑕疵擔保免責條款侵犯了競買人的公平交易權利，競買人無法根據拍品質量給出合理競價。最后，瑕疵擔保免責條款讓拍賣人即使存在欺詐行為時任然能夠獲得免責，這就侵犯了 買受人的懲罰性賠償請求權。

瑕疵擔保免責條款應將免責的范圍限定于品質瑕疵，而贗品瑕疵不可以免責，品質瑕疵在拍賣人非因故意或重大過失而不知道拍品品質瑕疵的，法律可以允許拍賣人在拍賣前聲明品質下次免責。這樣對我國拍賣中減少出現贗品的出現，我國拍賣法剛剛起步，相關制度尚不健全，出現了很多問題。而瑕疵擔保免責條款的修改勢在必行。我認為此條款有以下幾點建議：

1、按照國際慣例的做法，對贗品拍賣不免責，對品質瑕疵可以聲明免責

2、規定委托人、拍賣人在藝術品拍賣中可以免責的情形。品質瑕疵中，如果拍賣人盡到明確告知和風險提示義務，可以聲明免責。

3、建立相關配套制度，包括贗品的認定程序、監管機制的晚上和買受人的雙倍賠償。參考文獻：[1]張文顯.《法理學》[M]法律出版社，2004 [2]中國拍賣行業協會.《拍賣案例分析》[M],中國財政經濟出版社，2005 [3]田濤，王鳳海.《拍賣法案例指南》[M],法律出版社，2004 [4]張為華，《美國消費者保護法》[M],中國法制出版社，2000

第五篇：淺談行政許可制度的不足與完善

［摘　要］我國《行政許可法》實施已?-?-歷了4個年頭，其作用和效果是顯著的，但實踐中也發現了不少問題，筆者試從實踐層面對我國行政許可制度中的不足進行了歸納與剖析：一是行政許可和行政審批概念不清，為行政權力的濫用留下了空間；二是行政許可程序規定不完善，為行政許可的“暗箱操作”留下了可乘之機；三是行政許可救濟制

度不健全，公民權利難以得到有效保障。同時，筆者對上述問題從立法以及貫徹落實法律的角度提出了完善的意見。

［主題詞］行政許可　不足　完善

行政許可是具有許可職權的行政機關根據相對人的申請，以頒發書面證照的形式，依法賦予其從事某種活動的權利或資格的行為。①許可制度能夠有效調節社會政治、**、文化等各方面事務，因此，行政許可作為行政機關一種剛柔并濟的管理手段，被各國廣泛應用于行政管理活動中。隨著我國社會主義市場**體制的建立，行政許可的適用范圍也日趨廣泛。為了保障社會主義市場**的有序發展，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關有效實施行政管理，我國在2003年8月頒布了《中華人民共和國行政許可法》，對行政許可的概念、設定、程序等都作出了明確的規定。《行政許可法》從實施到現在已?-?-歷了4個年頭，在規范許可行為、提高行政效率等方面取得了顯著的成效，與此同時，由于法制不健全，法律的滯后性等因素，實踐中也出現了不少問題，這些問題不僅嚴重阻°-了市場**體制的建立，也影響了行政效率和政府形象，給公民法人帶來日益沉重的負擔，因此，進一步完善我國行政許可制度具有重要意義。

一、理清行政許可和行政審批概念，填補行政權力濫用的空間

在行政許可法頒布以前，通常都以行政審批來指代法律意義上的行政許可。即便是行政許可法實施之后的今天，行政審批仍然頻繁使用在政府公文里，以至于很多人將行政審批與行政許可兩者等同視之。

行政審批和行政許可到底是什么關系，目前主要有以下幾種不同的觀點：

一、從廣義上理解行政審批時，行政審批除包括針對行政相對人的行政許可外，還包括針對行政機關內部的審批；

二、從廣義上理解行政許可時，行政許可既包括對行政相對人審請的審批，也包括了行政機關內部的審批，因而二者可作相同的理解；

三、行政審批實際上只是行政機關在作出行政許可決定之前的一個必要的程序；

四、行政審批是行政許可中的一種特殊方式，它在審查條件、標準和程序上較之一般行政許可更為嚴格；

五、行政許可與行政審批并沒有多少直接聯系，行政審批只是存在于行政機關內部、與行政隸屬關系相關聯的權力行使方式，而行政許可則是行政機關針對行政相對人的申請所作出的外部行政行為；

六、在行政管理實踐中，人們往往樂意于將二者作簡單化的認識，干脆認為行政許可與行政審批就是一回事。②這種認識上的混亂帶來的結果是，在實踐中，一些權力機關打起了法律的“擦邊球”，利用“行政審批”這樣一個含混的概念濫設審批權，行“行政許可”之實。盡管2003年國務院就曾限令對行政許可項目進行清理，此后，某些地方政府也不遺余力、不止一次的清理、公開行政許可項目，但實際操作過程中還保留了為數不少的非行政許可的“行政審批項目”，現習慣上稱之為“非行政許可審批”。這些項目游離于行政許可法的約束之外，但如果公民法人要實施這些項目仍然需要通過某些行政機關的審核批準，從而為滋生腐敗留下了大量空間。另一方面，由于行政審批不是一個法律術語，行政上也沒有給出一個明確的概念，即使一些地方政府的監督部門想要將此種非行政許可的行政審批項目納入監督范圍，也不好把握，操作上處在一個尷尬的境地。

因此，在《行政許可法》出臺之后，在行政許可已?-成為了一個法律概念的今天，如何區分行政審批與行政許可這兩個交叉重合的概念就顯得十分必要而又迫切。就學界來看，對于行政審批的概念，有廣義和狹義之說：廣義的行政審批是指行政機關根據法律、法規、規章和政策，對下級機關和行政相對人的申請進行審查，并最終作出是否批準決定的行為；狹義的行政審批，是指行政機關依據法律、政策和機關工作規程，對其下級機關和公務人員的特定請求作出批準或者不予批準決定的行為。由此可見，廣義的行政審批既包含了行政機關內部的批準，還包括了針對行政相對人的外部的批準，在實踐中，采用這樣一個概念并不利于將行政審批和行政許可清楚地區分開來。基于可操作性的考慮，筆者建議，應對行政審批做狹義的界定，并至少以政府文件的形式予以確定。這樣，?-先廣義的行政審批所包含的外部審批可以從兩種途徑予以消化：對于規范的外部行政審批行為，可以納入行政許可范疇（這種外部行政審批行為的程序和條件要求可能更為嚴格）；對于本身就不規范的外部行政審批行為，應當抓緊予以清理和取