第一篇：談談有關中國環境管理體制改革的若干構想發展與協調

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談談有關中國環境管理體制改革的若干構想

談談有關中國環境管理體制改革的若干構想 作者 屈振輝 【摘 要】

體制改革是當前中國環境管理的關鍵問題。本文分析了當前中國環境管理體制中所存在的某些問題及其形成原因，提出了建立多元化管理體制、進行跨區域垂直監管、積極發展非政府組織、實現環境管理法制化和加強縣鄉級機構建設等改革當前中國環境管理體制的若干構想?！娟P鍵詞】環境管理體制 存在問題 形成原因 改革構想

環境管理是現代行政管理的重要內容之一。環境問題的綜合性、廣泛性和潛在性決定了環境管理必須是系統化、規范化的統一管理，管理體制由此凸顯成為環境管理的核心問題。中國當前的環境管理體制仍是傳統計劃時代的產物，難以與經濟、社會發展的現狀相適應。進入21世紀，在實踐“三個代表”重要思想、深化社會主義市場經濟、政府行政管理體制改革和公眾環境保護意識提高等政治、經濟、體制和社會背景的影響之下，體制改革更成為了目前中國環境管理工作的當務之急。進行環境管理體制改革的途徑眾多，筆者針對中國環境管理體制目前所存在的某些問題，在分析其形成原因的基礎上，提出了關于改革中國環境管理體制的以下構想：

一、適應經濟社會需要，建立多元化管理體制

不可否認，行政管理是世界上大多數國家環境事務管理的主要模式，中國亦不例外。我國的環境行政管理體制自20世紀70年代初起，相繼歷經了起步、初創、徘徊和發展等階段，至今已基本形成。這一形成于計劃經濟時代并與之相適應的傳統體制，在歷史上曾對中國的環境管理產生過一定積極影響：它避免了大量因市場失靈而導致 的環境問題，“在經濟欠發達時期，相對集中的經濟體制較之自由經濟付出的環境代價相對較低?！盵1]然而在市場經濟高度體制逐步完善的過程中，這一體制存在的諸多弊端也在逐步顯現，而這些弊端大部分是由于管理方式的過于單一所導致。誠然，環境管理不能不運用行政手段，但行政手段并非是環境管理的唯一手段。對傳統單一的行政管理體制進行變革，構建適應經濟、社會發展需要的多元化環境管理體制，成為當前中國環境管理體制改革的首要問題。環境管理之所以要實現多元化，其主要原因在于環境管理的主體、客體及內容的范圍都極其廣泛，但這些并非都可以且都適合運用行政手段進行管理。現代中國社會已不再是僅由行政管理一切，社會發展的多元化要求其管理方式和手段必須實現多元化，環境管理作為社會公共事務管理的重要內容也應當如此。構建多元化的環境管理體制，首先要求建立環境管理的市場體制。“現行的環境管理體制模式存在管理費用過高，經濟低效率，障礙企業效益的正常發揮，障礙環保科技水平的提高，違反社會主義商品經濟的公平競爭原則，助長環保系統的行業不正之風等弊病”，[2]莫不是因環境管理體制中的市場缺位所致。市場管理的缺位使一些本應屬市場范疇的環境事務只能交由行政進行管理，這些事務往往因其在管理上沒有遵循市場經濟規律而未被管好。市場經濟的高速發展迫切要求有一種高層次的環境管理體制與之相適應，而以市場為導向的體制則順應以上要求，成為中國環境管理體制未來發展的必然趨勢。[3]構建多元化的環境管理體制，其次要求改革環境管理的行政體制。一方面，它要求明確它與其他管理方式，特別是市場管理在范圍上的界限。市場經濟深化和政府管理改革都要求在環境管理中，必須堅持市場優先原則，將行政管理嚴格限制在市場作用的區域之外。與此同時，也必須堅決反對以行政管理替代其他管理手段，只有這樣多元化的環境管理體制才有其構建的可能。另一方面，它要求深化行政管理的內部改革。中國目前的環境行政管理普遍存在著機構設置重復、職能交叉重疊、部門關系不清等問題，[4]這些管理上存在的深層次問題只有通過深化其內部改革才能實現。構建多元化的環境管理體制，還要求健全環境管理的其它如法律、科技、教育等多方面體制。其中環境管理的法律體制由于其特殊性，筆者將在下文中進行論述。而科技、教育等方面的體制，礙于篇幅就不再贅述了。

二、打破行政區劃限制，進行跨區域垂直監管

區域性是環境問題的重要特征之一，環境科學規律表明：“環境是以某一事物為中心的特定地域空間，它受到不同地理位置、氣候條件、資源狀況、社會經濟發展程度，以及其他條件的影響而呈現出不同的特點”，“環境管 2

理針對不同地區的環境特點進行，從而具有明顯的區域性。”[5]顯然，這里所指的是自然意義上的區域，而非行政意義上的區域。中國長期實行的是以行政區劃為單位的環境管理體制，這一體制的弊端在地方利益不甚突出的計劃時代尚不明顯，但在市場經濟高度發達的今天卻早已紛紛暴露。原有體制不僅無法遏制反而導致了環境污染和生態破壞加劇，甚至還孳生出許多腐敗問題，嚴重影響環境管理的正常進行。為解決以上問題，中國必須重新構建起全新的環境管理體制，即跨區域垂直環境管理體制。自然條件固然是決定行政區劃的因素之一，但它更多得是基于政治和經濟上的考慮。環境管理體制改革應當打破現有行政區劃的限制，以生態特點為主要依據劃分管理區域。應根據我國地域遼闊且差異較大的特點，以實現環境管理組織結構的“扁平化”為目標，遵循“擴省、縮市、強縣”的思路進行環境管理機構改革，即增加省級機構數量、減少市級機構數量，加強基層機構建設。這樣做既有利于擴大管理幅度、縮減管理層次，也有利于降低管理成本、提高管理效率。與此同時，必須廢除以往環境管理中的雙重領導體制，實現國家對整個環境管理工作的垂直領導。我國環境管理機構在組織上，一直沿用著“直線—職能”的結構體系，然而它在現實中卻存在著諸多弊端。個別地區為謀發展而不惜損害其它地區利益以及阻礙環境管理的地方保護主義現象時有發生，有的甚至還相當嚴重。建立這一垂直領導體制，將有利于避免上述問題的發生。此外，由于我國現行環境管理中“統管”機構（即各級環境保護局）和“分管”機構（即依法對管理某類資源進行管理的各級部門）并立體制的存在，環境管理與資源管理相互脫節的現象較為突出。為實現持續發展戰略、保證資源的永續利用，各級環境管理機構應當在各級資源管理部門及大型資源開發企業設置相應級別的派駐機構，實施對其開發利用資源活動的監督管理，并負責協調處理重大環境問題。這種跨部門垂直派駐機構的設置，可被視為是對跨區域垂直環境管理體制的補充。

三、貫徹公眾參與原則，積極發展非政府組織

各類組織是人類實現自身行為管理的重要形式之一。受主流經濟理論的影響，人們以往普遍將環境保護視為一種公共產品，并鑒于其特性認為它僅能由政府來提供，從而造成環境管理對政府的完全依賴，將廣大民眾排斥在環境管理領域之外。但環境危機的日益加重使人們逐漸認識到，這種傳統管理存在著某些不足。環境問題的形成，市場失靈固然是重要原因，但政府失靈的影響同樣也不能小視。尤其是在中國，政府失靈更成為環境資源問題形成的主要原因。[6]環境問題本身所具有廣泛性和社會性，也決定了它的解決必須依靠政府與社會公眾的共同參 3

與。從哲學角度看來，環境管理盡管“從表面上看，似乎可以理解為管理環境的行為。然而它實際上是人類管理自己作用于環境的行為的一種行為?！盵7]以人為本，特別是以公眾利益為本，應當成為現代環境管理的價值追求。基于上述原因，公眾參與作為現代環境管理的基本原則已經得到了人們的普遍承認。公眾參與環境管理的眾多途徑中，以社會團體為代表的非政府組織具有極其重要的地位。國家機關固然是行政管理的主體，“但是隨著民主政治的發展，公民和公民組織，特別是一些非政府組織，往往也承擔部分行政管理智能，這已成為當代行政管理的一個重要特征?！?[8]環境保護團體等非政府組織不僅是環境管理機關與社會公眾間溝通的有力媒介，而且對環境行政管理系統擴大效能、塑造本身以及決定行政運行程序與規則等方面具有重要影響。“在歐美國家，非政府環境保護組織比比皆是，環境保護群眾運動和活動持久不衰，以各種綠色團體或綠黨為代表的環境保護社會團體引發了一場‘綠色革命’?！盵9]中國有關環境保護的非政府組織雖興起較晚，但近年來發展較為迅速。這類組織在我國，大部分是由官方撥款支持的科技性、半官方的各類學會、協會組成，如中國科協所屬的各個學會、中國環境與發展國際合作委員會等；按照西方標準的純民間環境保護組織較少，其中以“中國文化書院綠色文化分院”（簡稱“自然之友”）為典型代表。特別是后者，志愿者參與熱情高、組織形式多樣且與政府合作、面向普通公眾，對政府環境管理工作產生了重要作用。[10]當然，這類組織目前也普遍存在著政府重視不夠、經費來源不足、專業程度不高以及活動范圍狹隘等諸多問題。針對這些問題，筆者認為要在環境管理中貫徹公眾參與原則，積極發展非政府組織特別是民間性非政府組織，除了需要采取加強政府對其活動的支持力度、完善其生存的法律環境等外部措施外，其自身也必須采取積極開拓資金來源、強化組織內部管理、提高專業化程度等內部措施。

四、注重運用法律手段，實現環境管理法制化

法律是國家進行環境管理的重要手段。法制對國家環境管理具有極其重要的意義，它不僅要求廣泛運用法律手段實施環境管理，而且還要求將行政、經濟等所有環境管理手段的運用都統統納入法制的軌道。中國的環境立法雖起步較晚但發展很快，早在上個世紀90年代初就已經基本形成了具有特色的環境法律體系。[11]但立法的空前繁榮并未使環境法制建設得到顯著加強，依法實施環境管理的目標仍未實現。中國環境法目前存在著諸多問題，就環境管理而言主要有以下三個方面：一是立法體系不完善、內容沖突重疊，某些立法授權不符合科學管理的規 4

律；二是執法機構不健全，欠缺監督機制，環境執法的整體效果和效率低下；三是司法管理嚴重缺位，特別是缺乏行之有效的司法管理制度。解決以上問題的途徑，關鍵在于進一步加強環境管理的法制化建設：首先要加強對現有的環境管理法律、法規的系統清理，重點是對其中存在著矛盾、重疊和立法時欠缺考慮的部分及時進行修訂；其次要進一步完善環境管理機構建設，特別是要以法律形式確認各級各類環境管理機構的管轄分工、職權范圍和活動規范（尤其是實行環境管理機構中的“執罰分離”——環境執法與處罰機構分離的管理體制，以避免職權的濫用和腐敗的孳生）；再次要加快環境公益訴訟、失職責任追究等新型法律制度建設，調動公民維護自身及國家環境權益的積極性，以司法審判手段完善國家環境管理。當然，環境管理的法制化也是當前環境法學研究領域的熱點問題，許多環境法學學者也對此問題比較關注并提出了自己獨到的觀點。這些觀點雖各有千秋但有一點卻較為公認，即必須完善現有的《環境保護法》或重新制定一部環境基本法。筆者認為這一觀點對克服當前環境管理領域中存在的諸多弊病，加強環境管理法制化的建設進程具有十分重要的理論價值。

五、高度重視基層管理，加強縣鄉級機構建設

環境問題兼具整體性和區域性的雙重特點，環境管理因此應堅持宏、微觀并重的原則；但在中國環境管理的現實中，宏觀方面尚有待加強，而微觀方面卻嚴重不足。目前我國“一些地方的環境質量仍在惡化”，“部分地區生態破壞的程度還在加劇”，“環境污染和生態破壞在一些地區已成為危害人民健康、制約經濟發展和社會穩定的一個重要因素。” [12]造成這一局面的因素眾多，忽視基層機構建設便是其中之一。在當前的政府機構改革中，縣區級基層環境管理機構面臨著存亡之憂，連其設置的必要性都受到了某些置疑，這種忽視的嚴重程度可見一斑。鑒于我國目前的環境狀況，縣級環境管理機構只能加強不能削弱。加強縣級環境管理機構建設，將有利于環境監督管理的強化、環境保護法律、法規的貫徹和遵守以及環境法制觀念的增強。[13]至于鄉鎮級環境管理機構，更是防治環境污染和生態破壞的主戰場。尤其是鄉鎮企業的迅速發展，對我國的基層環境管理工作更是提出了嚴峻的挑戰和更高的要求。一些鄉鎮企業較多的經濟發達地區根據自身特點，提出了一系列旨在加強鄉鎮環境管理機構建設的主張。一方面，根據實際需要和可能進行機構設置改革。在鄉鎮政府內設專職或兼職環境保護助理負責環境監督管理，農工商總公司設專職或兼職環境保護員負責公司內部污染防治；設立由分管鄉鎮領導兼主任、環境保護助理主持工作的環境保護辦公室。[14]另一方面，加強現場執法監督和檢查，強化依法監督和服務職能。5

在環境保護任務重且具備條件的鄉鎮，建立相應的環境監測分站或環境監理所作為縣（市）環境保護局的派出機構，擔負監測和監督雙重職責，以完善環境監測和環境監理網絡建設。有關這些機構的各項事宜隸均由有關縣（市）與鄉（鎮）充分商討決定。它們屬于鄉鎮并接受縣（市）環境保護局的業務指導，在性質屬于列入事業編制的單位并允許“以所（站）辦廠、以廠養所（站）”實現經費“自收自支”。[15]以上這些主張已經在一些地區得以付諸實施并收到了較好的效果。

當然，環境問題的特點決定了中國的環境管理體制改革的途徑應當是多方面的。而本文礙于篇幅和筆者的學識有限，所涉及的只能是冰山一角，對這一問題的探討應當繼續深入。愿本文拋磚引玉，能引起更多學界的共鳴。[1] 周珂.我國生態環境法制建設分析[J].中國人民大學學報,2000,(6).[2] 鄭少華.生態主義法哲學[M].北京:法律出版社,2002,138.[3] 參見鄭少華.市場導向：中國環境管理的未來發展趨勢[J].華僑大學學報（哲學社會科學版）,1992,(2)、(3)期.[4] 王燦發.論我國環境管理體制立法存在的問題及其完善途徑[J],政法論壇,2003,(3),50.[5] 呂忠梅.環境法[Z],北京:法律出版社,1997,139-140.[6] 張璐.“經營之法”的形成—市場化條件下環境資源法的理論拓展[A].呂忠梅,徐祥民.環境資源法論叢（第3卷）[C].北京:法律出版社,2003,27.[7] 葉文虎.環境管理學[Z].北京:高等教育出版社,2000,1.[8] 胡象明.行政管理學[Z].北京:高等教育出版社,2005,61.[9] 蔡守秋.論環境保護社會團體和公眾參與環境保護[J].中國環境管理,1997,(3),7.[10] 趙秀梅.北京非政府環境保護組織的特點與作用[J].環境導報,1998,(6),42.[11] 見李鵬在聯合國環境與發展大會上的講話,中國環境報,1992-6-20(1).轉引自呂忠梅.中國環境法的革命[A].韓德培.環境資源法論叢（第1卷）[C].北京:法律出版社,2001,2.[12] 國家環境保護“十五”計劃[R].環境工作通訊,2002,(2):30.[13] 曹家新.談基層環境保護機構存在之必要性[J].中國環境管理, 1994,(6),29.6

第二篇：體制改革重點工作安排意見的通知發展與協調

公

司訴 訟

理由

是什么？

【法規標題】河北省人民政府關于印發河北省2010年經濟體制改革重點工作安排意見的通知

【頒布單位】河北省人民政府

【發文字號】冀政〔2010〕45號

【頒布時間】2010-3-18

【實施日期】2010-3-18

【正文】

河北省人民政府關于印發河北省2010年經濟體制改革重點工作安排意見的通知

各設區市人民政府，各縣(市、區)人民政府，省政府各部門：

《河北省2010年經濟體制改革重點工作安排意見》已經2010年3月18日省政府第55次常務會議討論通過，現印發給你們，請認真貫徹執行。

二○一○年三月十八日

河北省2010年經濟體制改革重點工作安排意見

2010年是實施“十一五”規劃的最后一年，也是應對國際金融危機、促進全省經濟平穩較快發展的重要一年。為做好今年的經濟體制改革工作，提出如下安排意見。

一、總體要求

全面貫徹落實黨的十七大和十七屆三中、四中全會及全省經濟工作會議精神，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，解放思想，轉變觀念，大膽探索，堅持科學發展與深化改革相結合，整體推進與重點突破相統一，緊緊圍繞加快經濟發展方式轉變，在加強服務型政府建設、構建現代產業體系、統籌城鄉發展、健全社會保障制度等重點領域和關鍵環節力爭實現突破，向改革要動力、要活力、要效益，以改革促進經濟社會又好又快發展。

二、主要任務

(一)加強服務型政府建設。

1推進行政審批制度改革。進一步減少和規范行政審批，對已精簡的319項行政審批事項和清理規范的281項收費項目，確保落實，防止反彈。搞好與國務院取消項目的銜接落實。切實理順部門之間、部門內部的審批程序。加強和規范全省行政服務中心建設，推進網上審批、網上監察等電子政務建設(省監察廳牽頭)。

2堅持依法行政。全面推行規范性文件前置合法性審查和發布制度，出臺《河北省規范性文件制定規定》。制定《河北省依法行政考核辦法》，加強對各級行政機關及其領導干部依法行政情況的考核評價(省政府法制辦牽頭)。

3深化投資體制改革。改進和完善投資項目審批核準、備案程序，實行省級以下項目統一受理、并聯辦理、限期辦結的審批模式。加快推進非經營性政府投資項目代建制，招標選擇代建單位。完善政府投資責任追究制度、項目后評價和重大項目稽查制度，推行重點項目公開公示制度，對政府投資項目進行全過程監管。積極引導民間投資，制定鼓勵和促進民間投資的政策措施。規范設立和運作創業投資引導基金，引導社會資金進入創業投資領域(省發展改革委牽頭)。加快和規范管理政府投融資平臺建設，完善法人治理結構，防范投資風險(省金融辦牽頭)。

(二)完善構建現代產業體系的體制機制。

4加快建立有利于產業結構調整的體制機制。加大政府資金投入，設立省級產業發展專項資金，集中力量支持重點產業生產力布局調整、骨干企業科技創新、技術改造和新產品開發。深入實施11個重點產業調整振興規劃，研究制定配套政策，促進形成加快傳統產業改造提升、培育壯大戰略性新興產業的體制機制。將重點產業聚集區和開發區優先納入土地利用總體規劃和城鎮規劃，并在財稅政策、融資服務等方面給予支持。完善和落實扶持服務業發展的政策措施，提升服務業發展水平(省發展改革委、省財政廳牽頭)。

5完善促進自主創新的體制機制。強化各級政府對科技創新的投入責任，調整財政科研資金使用方向，重點支持產業重大共性關鍵技術研究開發和創新平臺建設。積極探索利用科技開發貸款、科技保險、信用擔保、知識產權質押等形式，鼓勵金融機構加大對企業自主創新的支持力度。鞏固提升企業技術創新主體地位，對創新型試點企業科研項目優先立項，并在高新技術企業認定、自主創新產品認定、技術開發費抵扣所得稅等方面給予傾斜。推進科技孵化器、生產力促進中心、技術交易市場的建設和發展(省科技廳牽頭)。

6加強節能減排體制機制建設。落實固定資產投資項目節能審查評估制度和區域禁(限)批建設項目實施意見，從源頭上控制高耗能高排放行業新上項目。完善落后產能退出機制，按國家要求如期完成淘汰任務。探索建立企業節能成效與信用等級評定、信貸資金支持聯動機制。大力發展循環經濟和低碳經濟，抓好

107個循環經濟試點(省發展改革委牽頭)。進一步提高環保準入門檻和環評審批效率。研究制定排污許可證管理辦法、主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法。全面落實城市污水、垃圾收費政策。研究燒結機煙氣脫硫優惠電價政策和脫硫獎勵政策(省環保廳牽頭)。

7優化企業組織結構。深化國有企業改革，推進河北鋼鐵、冀中能源、開灤集團、建投集團等大型企業通過資本運作和資源整合進行戰略性重組，培育壯大河北港口、國控礦業和省糧食產業集團，組建河北航空公司。繼續加快國有企業股份制改革，通過產權轉讓、增資擴股、合資合作等形式，實現投資主體多元化。規范企業法人治理結構，開展規范的董事會建設試點，試行外部董事制度(省國資委牽頭)。大力發展非公有制經濟，出臺我省貫徹落實國務院促進中小企業發展意見的政策措施。加快中小企業融資性擔保體系建設，擴大再擔保試點。出臺《關于加強創業輔導服務的指導意見》(省工業和信息化廳牽頭)。

(三)推進統籌城鄉體制機制建設。

8加快城鎮化發展制度創新。抓好市、縣兩級統籌城鄉發展試點，在城鎮規劃、土地利用、資金籌措、人口聚集等方面進行探索(省農工辦牽頭)。認真落實進一步深化戶籍制度改革的意見，完善各項配套政策，依法保護進城農民的農村土地承包經營權和農村宅基地等既得利益，促進符合條件的農村轉移人口在城鎮落戶，并在教育、住房、養老保險、醫療保險和低保等方面享有與當地城鎮居民同等權益。借鑒廣東、上海等地經驗，研究試行由暫住證管理向居住證管理過渡的辦法，保障流動人口與當地常住居民享有同等權利，履行同等義務(省公安廳牽頭)。繼續推進擴權強縣改革，逐步擴大試點范圍(省發展改革委牽頭)。積極穩妥推進經濟發達鎮行政管理體制改革試點(省編委辦、省發展改革委牽頭)。完善城鄉規劃體系，推動出臺《河北省城鄉規劃條例》(省住房和城鄉建設廳牽頭)。

9加快城市管理領域改革。全面構建以市級為主導、區級為主體、街道為基礎的城市管理體制，主城區含2個區以上的所有設區市都要下移城市管理重心。推進城市精細化管理，所有設區市和具備條件的縣級市城市管理數字化平臺建設完成并投入運行。規范城建投融資運營機制，對現有投融資平臺進行整合，建立財政資本金注入機制，賦予融資平臺土地儲備職能。推進直接融資，鼓勵公益性項目通過BT、代建制、建立基礎設施發展基金的方式融資，經營性和準經營性項目實行招投標、拍賣、股權合作等方式融資(省住房和城鄉建設廳牽頭)。10深化農村綜合改革。研究提出全省深化鄉鎮機構改革的意見，適時在全省推開(省編委辦牽頭)。推進省直管縣財政管理改革，直管范圍擴大到92個縣(市)，逐步建立縣級基本財力保障機制。按照中央部署，積極穩妥推進農村義務教育債務化解工作，防止發生新的鄉村債務。認真總結一事一議財政獎補試點經驗，整合相關資金，完善獎補政策，扎實推進村級一事一議財政獎補試點工作(省財政廳牽頭)。

11穩定和完善農村基本經營制度。穩定農村土地承包關系，依法保障農民土地承包權益，全面落實地塊、面積、合同、證書“四到戶”。建立健全土地

承包經營權流轉市場，全省60%的縣(市)建設完成縣、鄉兩級土地流轉有形市場(省農業廳牽頭)。鞏固集體林權主體改革成果，加快推進林權登記發證工作，力爭年底前平原發證率達到98%以上，山區達到70%以上。大力推進林業產權配套制度改革，研究制定森林資源資產評估管理辦法，啟動森林資源流轉平臺建設(省林業局牽頭)。

12推進其他涉農體制改革。整合資金、技術、信息等多種資源，鼓勵和支持農民專業合作組織發展，全省力爭發展到18萬家(省農工辦牽頭)。深化供銷社改革，加快落實推進供銷合作社改革發展的相關政策。繼續支持供銷合作社新農村現代流通網絡工程建設，強化縣聯社服務功能(省供銷合作總社牽頭)。深化化肥流通體制改革，規范市場準入，鼓勵連鎖集約經營(省發展改革委牽頭)。擴大農業保險保費補貼覆蓋面(省財政廳牽頭)。

(四)健全社會保障制度。

13完善社會保險體系。擴大社會保險覆蓋面，將更多的中小企業就業人員、靈活就業人員、農民工納入社會保險覆蓋范圍。完善企業職工基本養老保險省級統籌制度，全面推進城鎮基本醫療保險、失業保險、工傷保險設區市統籌。啟動實施好18個國家新型農村養老保險試點，鼓勵有條件的地方自行開展新型農村養老保險。大力推進高風險行業企業參加工傷保險，積極探索公務員參加工傷保險的辦法(省人力資源和社會保障廳牽頭)。

14完善社會救助體系。完善低保水平與全國同步增長機制，穩步提高低保戶待遇。繼續保持動態管理下的應保盡保。全面落實“五保”政策，努力做到按標施保和應保必保。做好城鄉醫療救助與新農合、城鎮居民基本醫療保險制度的銜接，對低保家庭中重病重殘人員、高齡老人、兒童和缺乏勞動力的家庭實施重點救助。完善和落實社會力量參與養老服務業的優惠政策，建立多元化的養老服務投資機制，加快推進養老服務產業發展(省民政廳牽頭)。

15深化住房制度改革。完善以廉租住房為主的城鎮住房保障模式，加大廉租住房建設力度，采取財政補助、銀行貸款、企業支持、群眾自籌、市場開發等多種方式籌集建設資金。實行廉租住房多元產權，積極推行住房公積金用于經濟適用住房建設試點。全面啟動城市棚戶區和國有煤礦、工礦、林區、墾區棚戶區改造，繼續推進農村危房改造工作(省住房和城鄉建設廳牽頭)。

(五)深化醫藥衛生體制改革。

16完善基本醫療保障制度。穩步提高城鎮基本醫療保障水平，將城鎮居民醫保和新農合補助標準提高到120元。鞏固和完善新農合制度，擴大門診統籌范圍，提高住院費用報銷比例。引導農民自愿參合，確保參合率穩定在90%以上(省人力資源和社會保障廳、省衛生廳牽頭)。

17實施國家基本藥物制度。推進基本藥物省級集中統一招標采購配送。在全省30%以上政府舉辦的醫療機構實施基本藥物零差率銷售，并逐步將試點范

圍擴大到60%。深化基層醫療衛生機構綜合改革，對基層醫療衛生機構實行財政補償，提高醫療服務水平(省衛生廳、省財政廳牽頭)。

18健全基層醫療衛生服務體系。加強縣級醫療機構、重點中心鄉鎮衛生院建設，標準化、規范化鄉鎮衛生院示范縣(市、區)達到85%以上。城市社區衛生服務街道覆蓋率達到98%以上。加強以全科醫生為重點的基層醫療衛生隊伍建設，完善城市對口支援農村制度。推進邯鄲市公立醫院改革試點，完善公立醫院管理體制和運行機制(省發展改革委、省衛生廳牽頭)。

(六)促進就業和收入分配制度改革。

19大力支持就業再就業。繼續實施積極的就業政策，多渠道創造就業崗位。鼓勵全民創業、自主創業，以創業帶動就業。認真做好高校畢業生就業工作，加強供需對接和就業指導。健全就業援助機制，以零就業家庭、殘疾人、低保對象和就業困難的高校畢業生為重點積極開展就業援助。加快城鄉統一的人力資源市場建設，建立健全覆蓋城鄉的就業服務體系(省人力資源和社會保障廳牽頭)。20加快收入分配制度改革。完善企業職工工資收入調控機制，調整提高最低工資標準，鼓勵有效益、有能力的企業為職工增加工資(省人力資源和社會保障廳牽頭)。加強對國有企業負責人薪酬分配的指導，改革國有企業工資總額管理辦法(省國資委牽頭)。改革和完善事業單位收入分配制度，加快實施事業單位績效工資制度(省人力資源和社會保障廳牽頭)。

(七)推進財政金融價格改革。

21深化財政體制改革。推進預算管理改革，擴大省級發展性支出三年滾動預算試點，覆蓋省級所有部門、所有發展性支出，逐步向市、縣延伸。繼續實施績效預算管理改革，對發展性支出、專項公用經費實行年終績效報告和評價，試行績效問責制。明確省以下政府間財政支出責任劃分，將改革試點范圍擴大到所有支出責任。繼續深化國庫管理制度和政府采購制度改革，完善財政監督機制(省財政廳牽頭)。

22推進金融體制改革。增多做強金融市場主體，力爭招商銀行到我省設立分支機構，支持省會股份制銀行到其他城市設立分支機構。鼓勵支持城市商業銀行跨區域經營、向縣域增設機構(省金融辦牽頭)。繼續深化農村信用社改革，推動縣級聯社向農村商業銀行或農村合作銀行轉變(省農村信用社聯合社牽頭)。積極穩妥地發展村鎮銀行和小額貸款公司等新型農村金融機構，力爭建成4家村鎮銀行，新建小額貸款公司20家。擴大直接融資規模，爭取新增境內外上市公司或報會審核企業10家左右。積極爭取國家有關部門支持，努力擴大企業債券、短期融資券和中期票據發行規模。探索開展中小企業集合票據融資。加快發展私募股權投資基金和創業投資基金。發展股權交易融資，籌建河北股權交易所、河北環境能源交易所。加快推進注冊地在河北的法人保險公司組建步伐(省金融辦牽頭)。

23推進價格體制改革。按照國家統一部署，及時調整成品油價格，深化天然氣價格改革，制定《河北省天然氣價格管理辦法》等文件。合理確定再生水與自來水比價關系，鼓勵使用再生水。對高能耗、高污染、資源消耗型產業實行差別電價政策。推進居民用電實行階梯式電價和大用戶與發電企業直接交易試點。制定和完善供熱計量價格，推進供熱計量改革。清理規范經營服務性收費，制定《河北省經營服務性收費管理目錄》(省發展改革委牽頭)。出臺《河北省水資源費征收使用管理辦法》(省水利廳牽頭)。

(八)加快教育文化體制改革。

24深化教育體制改革。進一步完善義務教育經費保障機制。強化農村學區管理改革，鼓勵有條件的縣(市、區)積極推進義務教育均衡發展。鞏固職業教育規模，以農村職教模式改革為突破口，實行職業教育辦學模式改革，探索職業教育集團內部在招生、教學、就業和資源共享等方面的協作方式。深化教育管理體制改革，進一步落實高校辦學自主權，加強分類指導，支持地方教育綜合改革和統籌發展。完善家庭經濟困難學生資助體系，確保每一名家庭經濟困難學生得到有效資助(省教育廳牽頭)。

25推動文化體制改革。創新公益性文化事業和經營性文化產業體制機制，出臺《關于推進全省國有文藝演出院團體制改革的指導意見》。深化文藝表演院團、報刊音像出版單位的體制改革，推進經營性文化單位的轉企改制，組建河北演藝集團公司、影視集團公司。推進文化市場綜合執法改革，設立省、市、縣三級文化市場綜合執法機構(省文化廳、省廣電局、省新聞出版局牽頭)。

(九)抓好改革試點。

26鼓勵和支持重點區域率先改革。制定以曹妃甸為龍頭的區域綜合配套改革方案，爭取將其列入國家綜合配套改革試點。推動渤海新區綜合配套改革。支持保定市開展“一主三次”城市發展改革試點。鼓勵和引導各地開展多種形式的改革試點(省發展改革委、省編委辦牽頭)。

三、加強組織領導和統籌協調

各級各部門要把改革工作列入重要議事日程，提高改革決策的科學性，增強改革措施的協調性，通過深化改革解決經濟發展中的深層次矛盾和問題。省發展改革委要加強對改革任務的指導推進和綜合協調，督促檢查改革進展情況，及時向省政府報告。各項改革的牽頭部門要認真落實改革任務，相關部門要積極主動配合，形成分工協作、相互支持的工作機制，確保體制改革工作扎實推進。

第三篇：全球化與中國立法發展二發展與協調

公

司訴 訟

理由

是什么？

全球化與中國立法發展二

實現享有充分的人權是全人類共同的理想和長期以來的奮斗目標，也是中國立法確認的根本價值。把保障和充分實現人權作為中國立法的觀念明確確立下來，是90年代以來立法新發展的成果。過去，盡管中國憲法和其他立法對于公民權利予以了全面、充分而真實的規定和保障，但是人權這個概念并沒有被完全接受。1991年，中國政府發表了《中國人權狀況》白皮書，第一次正式以國家文書形式全面確認并闡述了中國的人權觀念和人權政策;1997年，中國共產黨的第十五次全國代表大會在強調要發展社會主義民主政治，繼續推進政治體制改革的同時，首次以執政黨的最高綱領性文件的形式，提出要實行依法治國和切實“尊重和保障人權”，從而把人權這一基本價值引入中國政治生活、經濟生活和社會生活當中，引入到了法治以及立法領域，使中國立法原有的關于保障權利和自由的觀念更加明晰化、更加符合國際立法發展的時代潮流。1991年以來，立法的人權觀念得以逐步確立，并被貫徹在中國的許多立法之中。如《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國國家賠償法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國殘疾人保護法》、《中華人民共和國婦女權益保護法》、《中華人民共和國消費者權益保護法》、《中華人民共和國警察法》、《中華人民共和國法官法》、《中華人民共和國檢察官法》、《中華人民共和國律師法》、《中華人民共和國監獄法》等法律的制定，《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國民族區域自治法》、《中華人民共和國婚姻法》等法律的修改，都體現了中國立法的人權保障觀念和內容。在國際領域，繼中國批準或者參加了18個國際人權公約之后，1998年中國政府簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，2001年3月全國人大常委會批準了《經濟、社會和

文化權利國際公約》，這些立法措施，表明了中國對國際人權的進一步認同和對國內人權保障的進一步強化。

(三)區分公法與私法的立法觀念

公共領域與私人范疇、公法與私法的區分，是國際上以及多數國家立法中通行的做法。即使在過去中國國內法上完全不承認私法存在的年代，中國的國際法學界仍然保留著國際公法與國際私法劃分的原則。這足以證明，在國際通行的概念、范疇乃至整個話語體系和習慣規則面前，單獨一個民族國家的文化抵制和話語排斥是多么的無能為力。

改革開放以后，中國已逐步突破了閉關鎖國的藩籬，但是長期以來，中國立法觀念中卻不承認公法和私法的劃分。這主要是因為受到前蘇聯法律理論影響的結果。在前蘇聯，學者們根據列寧于1922年確立的政治原則：“我們不承認任何‘私法’，在我們看來，經濟領域中的一切都屬于公法范圍，而不屬于私法范圍。??由此只是擴大國家干預‘私法’關系的范圍，擴大國家廢除‘私人’合同的權力，??而是把我們的革命法律意識運用到‘公民法律關系’上去”，否定了公法和私法劃分的前提與標準。所以蘇聯長期以來排斥公法與私法的概念和劃分。受蘇聯政治觀念的影響，出于中國計劃經濟和政府集權管理的需要，過去的立法觀念認為，一切法律都屬于公法，而不存在任何所謂的私法。這一理論適應了“權力高度集中的計劃經濟體制的要求，并成為在這種體制下實行政企合一，運用行政手段管理經濟，及否認企業、個人的獨立性和利益的法理根據。”由于要完成向市場經濟體制的轉軌，有必要根據市場經濟的性質區分兩種不同性質的法律關系，一種是法律地位平等的市場主體之間的關系，另一種是國家憑借公權力對市場進行干預的關系。

規范這兩種關系而形成的不同性質的法律差異，是指導現代中國立法按照公法領域和私法領域的不同性質和要求進行立法的依據。制定公法性質的法律，目的在于規范、制約公權力，保證公權力依法授權和合法行使;制定私法性質的法律，目的在于保障權利的合法取得和平等、自主地行使。此外，還要加強公

法與私法相結合方面的立法-社會法的創制。應當說，中國在這三個方面的立法都有缺失，特別是在體現公法控權、私法自治、社會法能動的特征要求方面，尤顯不足。

在全球化背景下，劃分公法與私法的立法觀念對于中國立法發展具有重要地指導作用，為中國借鑒國際立法標準建立自己的市場經濟法律體系奠定了必要的立法理論基礎。

(四)國內立法與國際立法接軌的觀念

全球化時代，經濟的一體化對各國發展本國經濟的國內立法提出了新的要求，出現了“國際法的國內化”，“即國際組織的條約、規章為內國所接受，轉變為對內國具有法律約束力的規則”;以及國內法的國際法，即“在一個國家或地區范圍內所流行的法律制度或法律思想由于某種原因轉變成為一種國際潮流，在受到它們影響的國家或地區乃至全球流行?！眹H法的國內化，國內法的國際化，國際法與國內法的互動，都是全球化時代立法發展的一個特點和主要內容，加入或者卷入全球化過程的各個國家，概莫能外地要受到影響。

中國要實行市場經濟體制，參與國際經濟的合作與競爭，在立法上就必須轉變過去閉關鎖國的觀念。為了加快建立社會主義市場經濟法律體系，必須“立足于中國國情，大膽吸收和借鑒國外經驗。??對于國外立法中比較好的又適合我們目前情況的東西，我們都應當大膽吸收。他們走過的彎路，也值得我們借鑒。有些適合我們的法律條文，可以直接移植，在實踐中充實、完善?！逼鸩?954年憲法時，毛澤東提倡學習、研究和借鑒外國憲法的經驗，為中國立法與國際接軌提供了范例。1953年12月下旬，中共中央主席、中央人民政府委員會主席毛澤東率憲法起草小組一行到達杭州。從此，新中國第一部憲法的起草工作正式啟動。在毛澤東親自領導下，起草小組制定了工作計劃。1954年1月15日，毛主席給在北京的劉少奇及中央有關領導寫了一封電報，通報了起草憲法的工作計劃，并要求他們參閱各國憲法。電報的內容是：少奇同志并中央各同志：憲法小組的憲法起草工作已于一月九日開始。??“為了在二月間政治局便于討論計，望各政治局委員及在京的中央委員從現在起抽暇閱看下列主要參考文件：(一)一九三六年蘇聯

憲法及斯大林報告(有單行本);(二)一九一八年蘇俄憲法(見政府辦公廳編憲法及選舉法資料匯編一);(三)羅馬尼亞、波蘭、德國、捷克等國憲法(人民出版社人民民主國家憲法匯編，該書所輯各國憲法大同小異，羅、波取其較詳并有特異之點，其余有時間亦可多看);(四)一九一三年天壇憲法草案，一九二三年曹錕憲法，一九四六年蔣介石憲法(見憲法選舉法資料匯編三，可代表內閣制、聯省自治制、總統獨裁制三型);(五)法國一九四六年憲法(見憲法選舉法資料匯編四，可代表較進步較完整的資產階級內閣制憲法)。有何意見望告?！备母镩_放以來，尤其是進入20世紀90年代以來，中國所有的重要立法，幾乎都參考、學習或者借鑒了國外的立法經驗，在許多立法論證材料中，都附有一定數量國外相關立法的資料。

在堅持中國特色社會主義原則和基本國情的前提下，立法與國際接軌，是中國這樣的后發國家實現跨越式發展、加速建成現代化國家的一條捷徑。然而，過去有人用“姓資”、“姓社”的意識形態標準和思維看待這個問題，認為國內立法包括經濟立法與國際立法接軌，是中國法學界“自由化”的表現。這種看法，表面似乎很“堅持原則”，很“馬列主義”，實際卻思想僵化，十分幼稚，極大地掣肘了中國改革開放基本決策的實施，阻礙了“發展這個執政興國第一要務”的實現。借鑒和吸收市場經濟發達國家和地區的成功立法經驗，是對人類文明、特別是政治文明成果的借鑒和繼承，是發展市場經濟、經濟全球化的客觀要求。中國要制定的市場經濟的法律法規，本質上是現代市場交易的規則，它反映了現代市場經濟共同的客觀規律。正如馬克思指出的：“只有毫無歷史知識的人才不知道：君主們在任何時候都不得不服從經濟條件，并且從來不能向經濟條件發號施令。無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經濟關系的要求而已?！蔽覀冝D變立法觀念，按照市場經濟的規律及其條件進行立法，借鑒和吸收國外的立法經驗，與國際慣例接軌，是適應市場經濟規律的舉措，可以大大加快中國立法的發展步伐。

從另一個角度看，“接軌”在一定意義上也就是“法律的趨同化”。法律的趨同化“是指不同國家的法律，隨著社會需要的發展，在國際交往日益發達的基礎上，逐漸相互吸收、相互滲透，從而趨于接近甚至趨于一致的現象，其表現是在國內法律創制和運作過程中，越來越多地涵納國際社會的普遍實踐與國際慣例，并積極參與國際法律統一化的活動等等?！狈傻内呁粌H表現在私法領域，而且在公法領域也

有所表現。如在憲法領域，代議民主制、選舉制度、權力分工與制約制度、保障基本權利和自由制度等，在憲法中都有體現;又如，在訴訟法領域方面，德國奧格斯堡大學教授約阿希姆?赫爾曼認為，中國1979年頒布的刑事訴訟法，至少在6個方面與德國刑事訴訟法有著明顯的相似之處。1996年，中國刑事訴訟法的修改，學習和吸收了國外立法的許多經驗，如罪刑法定、無罪推定，取消反革命罪等等。1997年對中國刑法的修改，中國的最高立法機關認為，這部刑法的修改：“總結了我國實施刑法的經驗，吸收了國外刑事制度中的許多有益規定，法律條文也由原來的192條增加到452條，從而形成了一部??符合現代刑事立法趨勢的刑法典?！?0世紀90年代以來，中國的大多數立法，在論證、調研、起草、審議等過程中，都或多或少地學習和借鑒了國外的立法經驗。在跨世紀前后的司法改革中，有關庭審制度、證據制度、法官銜級制度、司法人員考試制度、死刑執行方法、法律援助制度，法錘、法袍、眼罩等的使用，以及監獄制度的改革等等，都體現了與國際接軌(或者叫做回應全球化挑戰)的特點。從一定意義上看，21世紀合格的立法者，應當具備了解、知道、比較、學習、借鑒、參照國外立法經驗的能力(這是依法執政、民主憲政立法和全球化立法的必然要求)。立法須有外國相關資料和經驗的背景，這似乎已成為中國立法的一種趨勢，缺了這個環節，法案就難以獲得通過。立法的接軌或者立法的趨同，反映了中國立法觀念的重大轉變，這種觀念的更新，更有利于中國立法發展加入到全球化的進程中，當然，這一進程同時也會對中國特色法律體系的建構和中國法律本土化過程產生巨大沖擊。

二、全球化時代中國立法發展需要進一步解決的問題

中國立法既需要面對并且解決改革開放中出現的新情況、新問題，也需要關注全球經濟一體化對國際立法和中國國內立法產生的強大沖擊和影響。在全球化的國際背景下，中國的立法發展仍然存在一些問題亟待從理論與實踐的結合上加以解決。

(一)立法發展如何實現中國國情與全球化的協調統一

應對全球化挑戰，學習、借鑒外國和國際上的立法經驗，必然會產生如何與國情相適應、相協調的問題。在這個過程中，一方面，中國立法必須立足于自己的國情，即：

1、中國人口眾多，幅員遼闊，市場經濟發展還處于創建時期，各地經濟、社會、文化發展不平衡;

2、中國是一個人民民主專政的社會主義國家，但社會主義還處于初級階段，物質文明、政治文明和精神文明都有待加強和提高;

3、中國是一個文明古國，有幾千年的優秀文化傳統，有自己獨特的道德觀念和倫理價值標準，中華法系源遠流長，中國立法的本土資源十分豐富。另一方面，中國是在一個開放的全球化時代進行立法，中國立法還應當注意與全球化協調一致。全球化是一個充滿悖論的過程：世界經濟與國家利益的沖突、理性認識與民族感情的價值危機、“西方化”與現代化的不同理解、物質的富饒與道德的低迷、社會的富裕與貧困的兩極分化，全球化與本土化，國家主權的削弱與全球治理的勃興，保障人權和基本自由與防止國際恐怖主義，尊重國家主權與防止干涉內政，經濟發展與環境保護，等等，都嚴重地困擾著處在全球化進程中的每一個國家、每一個民族，甚至每一個個人。

這些現象在中國立法發展中也會表現出來。例如。傳統中國法文化與現代法文化在價值、結構、行為等方面的不一致如何協調;中國法的民族性與世界立法發展的國際性怎樣互補;在中國人口眾多、經濟發展不平衡、資源短缺等現實因素對立法形成制約的條件下，如何保證立法更多地參與全球化的歷史進程;中國加入WTO帶來的法律問題，等等。這些問題的存在，都會影響、制約甚至左右中國立法的發展方向、過程和具體立法的命運。尤其是在“把全球化定性為多元主義的過程，一種經濟、政治、文化縱橫交錯的非固定流體”的情況下，中國立法發展將面對法律多元主義的沖擊和挑戰，在民主、人權、法治、憲政、平等、自由等法文化觀念方面，與西方價值觀以及其他文化的價值觀念發生既相互影響、交互作用又相互沖突的勢態。中國立法發展要找到解決上述矛盾的辦法，將需要長期不懈的努力。

在立法過程中，實現中國國情與全球化的協調統一，所遵循的理念和原則應當是：首先，堅持從國情出發，任何時候都應當立足于中國傳統與文化、歷史與現實、經濟與社會、人口與生態等基本國情，使立法深深地植根于中國的土壤;其次，尊重全球化進程中出現的規律和形成的規則，只要中國仍然堅持改革

開放政策，打算繼續在國際社會中發揮自己的作用，謀求本國的國家利益，就應當認識并把握全球化的規律，加入全球化進程，在維護國家主權和堅持國際法基本原則的基礎上，接受全球化的“游戲規則”;第三，接受全球化游戲規則與從中國國情出發，應盡可能地實現協調統一，通過立法方式將全球化的法律規則轉化為中國國內法的條款，取得中國國內法的法律效力。如果兩者發生沖突，一般應當按照“國際法優于國內法”的原則來處理。由于中國在這個問題上尚無明確法律規定，因此，可以考慮在下次修憲(或者以其他基本法律的立法方式)時做出原則性規定或者解釋。

(二)中央與地方立法權限的合理劃分

全球化所具有的滲透力和沖擊波，與中國的進一步擴大開放和下放權力等政策相結合，對于中國地方經濟和社會發展以及對外經濟貿易與合作而言，常常意味著更加開放、更加具有靈活性和自主權。中國經濟改革出現的經濟主體多元化、經濟利益多樣化的現實，以及地方經濟、社會和文化的不斷強化和發展，都會在立法上表現出向中央爭取更多立法權力的傾向。實踐業已證明，中國改革開放20多年，始終貫穿著地方權力日益擴張、中央權力逐漸式微的特點，突出地表現為地方以各種方式擴大其立法權限。

如何才能找到一個中央和地方都能基本接受的立法權限劃分方案，《中華人民共和國立法法》還沒有真正解決這個問題。在實體上，立法法劃分的中央權限，是否符合市場經濟發展的需要，符合改革開放、調動地方和基層積極性的需要，適應全球化時代權力向下的趨勢，還值得研究。在程序上，立法法確定的全國人大及其常委會的專屬立法權，被解釋為“劃出專屬立法事項，只是說明，這些專屬事項只能由全國人大及其常委會制定法律，其他國家機關非經法律授權不得對上述專屬事項予以規范。但這并不意味著，全國人大及其常委會只能在專屬立法權范圍內開展立法，對專屬立法權之外的其他事項，??全國人大及其常委會仍然可以制定法律?！边@種解釋，值得商榷。眾所周知，在劃分立法專屬權的國家中，通常還有“共有立法權”和“剩余立法權”的部分，如果專屬立法權只具有排他性，而沒有自限性，它對專屬立法權之外事項還可以制定法律，那么，“共有立法權”和“剩余立法權”范疇就沒有必要了，因為所有擁有

專屬立法權的主體，都可以在自己專屬之外再進行立法，劃分“共有”和“剩余”的立法權，就是多于的了。法國憲法對議會和總統的立法權限做了明確劃分，用列舉的方式規定了議會的專屬立法權事項，由于議會的專屬立法權事項被規定為16項，此外的事項將由總統以命令方式行使，因而法國憲法的對于議會專屬立法權的劃分，被認為是“明顯地縮小了議會的權限，”實際上是一種限權式的立法權劃分。事實上，如果專屬立法權是一種對他不對己的立法技術和立法范疇，那么全國人大及其常委會擁有這種立法權限又有什么用處呢?因為在立法權和違憲監督權均由全國人大常委會行使的情況下，地方立法即使要想侵犯全國人大及其常委會認為其應當管轄的立法事項，又有多大的可能性?

第四篇：評析加班費發展與協調

公

司訴 訟

理由

是什么？

探究加班費：剪不斷，理還亂——加班費及其計算問題探討

評析加班費：剪不斷，理還亂 ——加班費及其計算問題探討 作者 龍芝生

加班加點工資（以下簡稱加班費）是與企業和勞動者密切相關的一個問題。一方面，部分企業和部分勞動者希望加班加點：企業希望安排勞動者加班加點來增加生產，勞動者也希望加班加點來增加收入。但企業在安排加班加點時又想控制工資開支，尤其是實踐中有不少企業和勞動者對加班費的含義和計算方法不甚了解，更有某些企業愚弄勞動者（尤其是外來打工者）。比如：加班費計算基數打折扣，在加班費中減去工資本數，不更新制度工作時間，不發、少發加班費，強迫勞動者加班加點的惡劣現象屢見不鮮。另一方面，法律的規定還不健全，雖然國家和地方頒布了不少勞動法律法規，但是關于如何進行加班費的計算，國家、各省、各市標準不統一，難以操作。加班加點問題，真是剪不斷，理還亂！

考慮到勞動者的身體健康和勞動安全，加班加點原本就非勞動者所愿，也是政府應該加以限制的。一部關于工作時間立法的斗爭史就是縮短工作時間的歷史。工作時間立法產生于自由資本主義競爭時期。在工人運動的壓力下和進步的社會政治力量支持下，資產階級國家開始制定法律以限制工作日的長度。最早的勞動立法便是從工作時間開始的。在資本主義的原始積累時期，以及產業革命以后，資產階級國家經常頒布法規強迫工人為資本家超限度和超時間勞動。英國在18世紀后半期，工作日竟延長到每晝夜14小時、16小時甚至18小時。18世紀末期至19世紀初期，無產階級反對資產階級的斗爭由自發性的運動發展到了有組織和自覺的運動，工人群眾強烈要求頒布縮短工作時間的法律。1802年英國政府終于通過了一項紡織工廠童工工作時間的法律《學徒健康與道

德法》。這一法律規定，禁止紡織工廠使用9歲以下學徒，并且規定18歲以下的學徒其勞動時間每日不得超過12小時和禁止學徒在晚9時至次日凌晨5時之間從事夜間工作。該法被認為是資產階級“工廠立法”開端，是一部最早的工作時間的立法，從此揭開了勞動立法史的新的一頁。在我國，勞動法出現于20世紀初期。我國在很長的歷史階段根本沒有專門的勞動法規。直到辛亥革命后，隨著中國經濟的逐步發展，工人運動的興起，勞動法才開始萌芽和發展起來。新中國的建立，使我國的勞動立法進入了一個嶄新的歷史時期。在調整勞動關系方面，頒發了大量的勞動法規，而1994年7月5日《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱為《勞動法》）的誕生，標志著我國勞動法制建設進入了一個新階段?！秳趧臃ā返谒恼隆肮ぷ鲿r間和休息休假”對工作時間和加班費作出了規定。另外，國務院和勞動部都陸續頒發了一些相關的條例和規定，明確限制工作時間和加班加點，從一定程度上保護了勞動者的身體健康。我國國務院于1995年3月25日修訂的《國務院關于職工工作時間的規定》第三條規定：“職工每日工作8小時、每周工作40小時。”我國《勞動法》第四十一條規定：“用人單位由于生產經營需要，經與工會和勞動者協商后可以延長工作時間，一般每日不得超過一小時；因特殊原因需要延長工作時間的，在保障勞動者身體健康的條件下延長工作時間每日不得超過三小時，但是每月不得超過三十六小時?！币虼耍瑥膭趧恿⒎ǖ臍v史可以看出，工人階級為勞動立法斗爭的目的之一是縮短勞動時間。

然而，現在常見的現象是：有些勞動者為了經濟利益想加班加點，有些企業為了生產需要延長勞動時間，真是“一個愿打，一個愿挨”，勞動者和企業都與加班加點 “剪不斷”了，這些現狀顯然與當初工人階級為了縮短工作時間而斗爭的初衷背道而馳。雖然如此，但是企業一定要依法執行加班加點制度，并且支付高于正常工作時間的工資，這也是對加班加點采取的一種限制措施。按照目前的共識，工作時間是指法律規定的勞動者在一晝夜或一周內從事生產或工作的時間，即勞動者每天應工作的時數或每周應工作的天數。勞動者每天應工作的時數叫工作日，每周應工作的天數叫工作周。工作時間作為法律范疇，既包括勞動者實際工作的時間，也包括勞動者某些非實際工作時間，例如，勞動者工作前的準備時間，下班前后的交接時間，工間歇息時間，排除動力、設備故障的短暫停工時間，女職工哺乳未滿一周歲嬰兒的哺乳時間，依法參加各種社會活動的時間等。依照法律規定，凡是勞動者在工作時間內的，用人單位必須按規定支付勞動者的勞動報酬。延長工作時間是指勞動者的工作時數超過法律規定的標準時間。延長工作時間包括加班和加點。加班是指職工根據用人單位的要求，在法定節假日或 2

公休假日從事生產或工作；加點是指職工根據用人單位的要求，在標準工作日以外繼續從事生產或工作。加班費是指用人單位在勞動者完成勞動定額或規定的工作任務后，根據實際需要安排勞動者在法定標準工作時間以外工作的，應該按照高于正常工資的標準支付的工資，即：按規定支付的加班工資和加點工資。

在我國現行法律法規中，對于加班加點，用人單位應當支付高于勞動者正常工作時間工資的工資報酬，《勞動法》第四十四條作出了“貌似明確”的規定：

（一）安排勞動者延長工作時間的，支付不低于工資的百分之一百五十的工資報酬；

（二）休息日安排勞動者工作又不能安排補休的，支付不低于工資的百分之二百的工資報酬；

（三）法定休假日安排勞動者工作的，支付不低于工資的百分之三百的工資報酬。第一種情形指的是加點，第二、三種情形指的是加班。下面，就《勞動法》第四十四條作進一步解釋：

（一）8小時外加點：根據1995年5月1日起施行的《國務院關于職工工作時間的規定》第三條 “職工每日工作8小時、每周工作40小時?！币虼耍绻才艅趧诱咴诿刻?小時之外延長工作時間的，就應該按照《勞動法》第四十四條第一款支付加班費，即加班費不低于150%的工資；

（二）休息日加班：如果安排勞動者在休息日工作的，就應該按照《勞動法》第四十四條第二款支付加班費，即加班費不低于200%的工資

（三）法定節日加班：根據1999年9月18日國務院頒布的《全國年節及紀念日放假辦法》（國務院令第270號）第二條規定全體公民放假的節日由原來的7天改為10天，即：（1）新年，放假１天（１月１日）；

（2）春節，放假３天（農歷正月初

一、初

二、初三）；（3）勞動節，放假３天（５月１日、２日、３日）；（4）國慶節，放假３天（１０月１日、２日、３日）。

也就是說，以上日期就是法定休假日，如果在以上日期安排勞動者工作的，就應該按照《勞動法》第四十四條第三款支付加班費，即加班費不低于300%的工資。

（四）計件工資時的加班加點：根據《工資支付暫行規定》第十三條規定：“實行計件工資的勞動者，在完成計件定額任務后，由用人單位安排延長工作時間的，應根據上述規定的原則，分別按照不低于其本人法定工作時間計件單價的150%、200%、300%支付其工資。經勞動行政部門批準實行綜合計算工時工作制的，其綜合計算工作時間超過法定標準工作時間的部分，應視為延長工作時間，并應按本規定支付勞動者延長工作時間的工資。實行不定時工時制度的勞動者，不執行上述規定?！?/p>

（五）綜合計算工時的加點：依據我國勞動與社會保障部2000年3月17日頒發的《關于職工全年月平均工作時間和工資折算問題的通知》：“職工全年月平均工作天數和工作時間分別調整為20.92天和167.4小時?！币虼?，實行綜合計算工作時間的，如果月平均工作天數超過20.92天，或者月平均工作時間超過167.4小時的，應該視為加點，按照《勞動法》第四十四條第一款支付加班費，即加班費不低于150%的工資。

雖然有上面的這些規定，不少不法企業卻無視法律的規定，無視道德和生理界限，任意延長工作時間，不發、少發加班費。而尤為遺憾的是，目前我國對于加班費基數的規定在立法上還是混亂不已，沒有統一的法律依據，“越理越亂”。加班費是用加班時間乘以每單位工資標準（即加班天數乘以日工資標準，或者加班小時數乘以小時工資標準），再按《勞動法》第四十四條的規定乘以相應的倍數。但從《勞動法》第四十四條里，我們只能知道加班加點相對于正常工資的“倍數”，即：用人單位安排勞動者延長工作時間，以及休息日、法定休假日安排勞動者工作，應分別按照工資的150%、200%和300%支付加班工資，而沒有每單位工資標準（即日工資標準或小時工資標準）的規定。對于日工資標準或小時工資問題，經查勞動部于1995年5月12日頒發的《〈工資支付暫行規定〉有關問題的補充規定》：“勞動者日工資可統一按勞動者本人的月工資標準除以每月制度工作天數進行折算?！庇忠罁覈鴦趧优c社會保障部2000年3月17日頒發的《關于職工全年月平均工作時間和工資折算問題的通知》：“職工全年月平均工作天數和工作時間分別調整為20.92天和167.4小時，職工日工資和小時工資按此折算?！庇纱丝芍?，每月制度工作天數（即月平均工作天數）明確規定為20.92天，月平均工作時間為167.4小時。那么現在的問題是要知道日工資標準，就必須知道月工資標準的規定。但在現行的關于工資支付的法律法規條款中，關于月工資標準，沒有一個統一的定義或限定，也就是說加班費基數如何計算的問題還沒有統一。國家、各省、各市標準不統一，難以操作。真是：有了倍數，卻沒有基數，加班費成了無本之木，無源之水，也正 4

所謂“皮之不存，毛將焉附”？如此的漏洞，給一些不法企業有了鉆空子的機會，而大量勞動者卻只能吃“啞巴虧”。

說到加班費基數，有必要澄清幾個有關工資的概念，這也是目前“理還亂”的根本原因。勞動法律規范中有關工資管理的法規經常出現工資標準、標準工資、基本工資、職務工資、崗位工資、標準工資和職務工資等概念，常使人越看越糊涂，但實際上它們之間沒有本質區別。工資標準（又稱工資率）是指按單位時間（時、日、周、月）規定的工資金額，它表示了某一工資等級或工作（職位、崗位）在單位時間上的工資報酬水平，是計算職工應得工資額的基礎。職務工資和崗位工資是指某一職務或某一崗位在單位時間的工資標準。標準工資（亦稱基本工資）是指職工在法定時間內完成勞動定額（工作量、工作任務）或實際工作時間，按照既定的工資標準計付的實得工資。一般在正常的情況下，標準工資金額與工資標準金額相同。而實際上，這些關于“工資”的名稱沒有多少意義，應該將這些名稱統一并簡化。

就算不管概念的五花八門，單就加班費計算基數的規定，國家、各省、各市加班費基數的標準也是不統一的，是叫人無所適從的，用“理還亂”來形容一點都不夸張。請看下面各種關于工資（即加班費基數）的規定的摘要：

第一種：根據勞動部于1995年8月4日頒發的《關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》第53條規定：“勞動法中的‘工資’是指用人單位依據國家有關規定或勞動合同的約定，以貨幣形式直接支付給本單位勞動者的勞動報酬，一般包括計時工資、計件工資、獎金、津貼和補貼、延長工作時間的工資報酬以及特殊情況下支付的工資等。‘工資’是勞動者勞動收入的主要組成部分。勞動者的以下勞動收入不屬于工資范圍：（1）單位支付給勞動者個人的社會保險福利費用，如喪葬撫恤救濟費、生活困難補助費、計劃生育補貼等；（2）勞動保護方面的費用，如用人單位支付給勞動者的工作服、解毒劑、清涼飲料費用等；（3）按規定未列入工資總額的各種勞動報酬及其他勞動收入，如根據國家規定發放的創造發明獎、國家星火獎、自然科學獎、科學技術進步獎、合理化建議和技術改進獎、中華技能大獎等，以及稿費、講課費、翻譯費等?！边@里“工資”中包括了“延長工作時間的工資報酬”即加班費，顯然《勞動法》第四十四條也適用該條規定，也就是說用包含加班費在內的工資作計算加班費的基數，正如計算機程序設計中的“死循環”，這不是很明顯的邏輯錯誤嗎？所以該規定里的“工資”概念不能用作計算加班費的基數。

第二種：根據國家統計局于1990年1月1日發布的《<關于工資總額組成的規定>若干具體范圍的解釋》的第五條：“

（一）標準工資是指按規定的工資標準計算的工資（包括實行結構工資制的基礎工資、職務工資和工齡津貼）。

（二）非標準工資是指標準工資以外的各種工資?！痹摻忉層谩皹藴使べY”作計算加班費的基數，但沒有考慮工資變動情況，而實務中，工資變動是很常見的。

第三種：廣東省勞動廳關于轉發勞動部《對＜工資支付暫行規定＞有關問題的補充規定＝的通知：“

三、在法定休假節日安排勞動者工作的，當天加班工資按如下辦法計算：(1)實行月、周工資制的，根據法定工作時間折算出日工資標準，用日工資標準乘以300%得出當天應發的加班工資。舉例：某職工合同規定月工資標準800元，所在企業實行五天工作制，日工資標準為800／21.5＝37.2(元)。法定休假節日加班工資是37.2×300％＝111．6(元)?！痹撏ㄖ谩昂贤幎ㄔ鹿べY標準”作計算加班費的基數，這個規定同樣沒有考慮工資變動情況。

第四種：2003年4月1日起執行的《上海市企業工資支付辦法》用“假期工資的計算基數”來作計算加班費的基數。該辦法第九條規定“勞動者在依法享受婚假、喪假、探親假等假期期間，用人單位應當按國家規定支付假期工資。假期工資的計算基數按以下原則確定：

（一）勞動合同有約定的，按不低于勞動合同約定的勞動者本人所在崗位（職位）相對應的工資標準確定。集體合同（工資集體協議）確定的標準高于勞動合同約定標準的，按集體合同（工資集體協議）標準確定。

（二）勞動合同、集體合同均未約定的，可由用人單位與職工代表通過工資集體協商確定，協商結果應簽訂工資集體協議。

（三）用人單位與勞動者無任何約定的，假期工資的計算基數統一按勞動者本人所在崗位（職位）正常出勤的月工資的70%確定?！钡冢ㄒ唬┛詈偷冢ǘ┛钸€可以，但第（三）款真是“和尚打傘——無法無天”：在用人單位與勞動者無任何約定時，計算基數按“正常出勤的月工資的70%確定”！為什么是正常出勤的70%？公然打“七折”的依據是什么？

第五種：也就目前最合理的一種，2002年10月廣州市協調勞動關系三方會議經過廣州市勞動社會保障局、市總工會、市企業家協會分別代表政府、職工、企業，就加班工資的計算基數進行了平等協商，最終確定了一個比較有操作性的規定。廣州市勞動和社會保障局于2002年12月5日對外頒布了《關于企業職工加班、加點工資計算基數有關問題的通知》（穗勞社工[2002]14號）文，對企業職工加班管理方面做了明確的規定。明確企業加班費基數的5種計算原則，其中，勞動者加班費基數不得低于勞動者本人日工資或小時工資折算數。這5種原則 6 的具體內容是：

（1）勞動者加班工資基數由用人單位與勞動者依法協商確定，但應不低于勞動合同約定的勞動者本人日工資或小時工資折算數；

（2）用人單位支付給勞動者本人的實際工資額高于勞動合同約定工資額的，加班工資基數應在勞動者本人上月實際工資與勞動合同約定工資的范圍內商定；

（3）勞動合同無約定工資的、應以勞動者本人上月實際工資為基數；（4）實行計件工資的，以法定工作時間的計件單價為加班工資基數；

（5）加班工資基數低于本市當年最低工資標準的，應以日、時最低工資標準為加班工資基數。

當然，各省各市，遠不止這五種規定，由國家對此進行統一立法，是十分的必要，也應該是切實可行的。在目前五花八門的規定中，相對來說第五種規定，即廣州市《關于企業職工加班、加點工資計算基數有關問題的通知》（以下簡稱《廣州通知》）的規定是最民主、最科學、最具可操作性的。

首先，《廣州通知》的民主特點與它的產生機制有關。該通知由廣州市勞動社會保障局、市總工會、市企業家協會分別代表政府、職工、企業進行了平等協商而制定的。從第（2）項原則可以看出該通知是平等協商，互相妥協的結晶。《廣州通知》雖然只是個通知，但它卻是一個法制社會所必需的，真正體現了“三個代表”，是真正的民主產物。

其次，《廣州通知》的科學性在于明確中不泛靈活性。第（3）項原則規定了無約定時的處理辦法，以杜絕某些企業不簽勞動合同或者拖延簽訂勞動合同。該通知與現行法律法規的規定沒有發生抵觸。考慮到低收入人員的實際情況和國家法律對最低工資標準的規定，該通知第（5）項原則中明確規定“加班工資基數低于本市當年最低工資標準的，應以日、時最低工資標準為加班工資基數。”

最后，《廣州通知》的可操作性在于對各種情況進行了分別規定，而又互為補充，互不矛盾。該通知跳出關于工資構成的復雜性，以用人單位與勞動者協商為主；無約定時，以上月實際工資為基數；第（4）項原則對實行計件的也進行了規定。其可操作性妙不可言。

美中不足的是第（2）項原則，當“用人單位支付給勞動者本人的實際工資額高于勞動合同約定工資額的”，7

加班工資基數仍需勞動者與企業協商，對勞動者來說往往處于不利地位；而對企業來說，增加了每月的工作負擔和矛盾。最好是能事先確定一個比例，比如，加班工資基數定為勞動者本人上月實際工資與勞動合同約定工資的平均值。

綜上所述，對于目前計算加班費的混亂局面，實有必要推廣《廣州通知》的作法，最好是通過立法形式予以統一規定，并把對于“工資”構成和名目繁多的“工資名稱”的規定予以取消，使復雜的工資統一化、簡單化，這樣一來，不論是勞動者，還是企業，對加班費問題，就不會感覺“理還亂”了。參考資料：

1.《勞動法》 關懷 主編.—北京：中國人民出版社，2000（21世紀法學系列教材）2.《用人單位勞動法操作實務》 左祥琦 編著.—北京：法律出版社，2002.5 3.《中華人民共和國勞動法編注》 紀明 編.—北京：中國法制出版社，2003.11 4.《中華人民共和國勞動和社會保障法律法規實用指南》 楊光 主編.—北京經濟管理出版社，2002 5.《勞動糾紛法律解決指南》李顯東 主編.—北京：機械工業出版社，2003.8 8

第五篇：中國體制改革與經濟發展

中國體制改革與經濟發展

? 中國經濟發展的特點

? 中國經濟體制改革歷程

? 中國產業結構發展歷程

? 中國宏觀經濟波動與調控

? 中國經濟發展展望與影響

1.中國的經濟改革與其他轉型國家的經濟改革有什么區別？

與世界上其他社會主義國家的經濟轉型不同，中國的經濟體制轉型不是“休克療法”(（Big Bang Approach），而是“漸進式”的。換言之，中國經濟體制改革的最大特征是，以計劃機制和市場機制同時運行的“雙軌制”方式來進行的，即在維持原有計劃體制內的經濟成分運行機制基本不變的情況下，允許體制外經濟成分以市場機制來發展，或者是放松對體制外經濟發展的管制的體制改革方式來進行的。

中國經濟體制改革的最終目標是建立成熟的社會主義市場經濟體制,其主攻方向可用三大目標來概括:建立“公共尺度體制”、“公共財政體制”、“公共政府體制”.根據“三大體制”的要求,應將裁藩、分流、定分、厘標、退市作為逼近改革終極目標的主要途徑.中國---漸進式改革；俄羅斯---“休克療法”。

俄羅斯在轉型的起點就有了明確的制度選擇：一是要在國家政體上由共產黨一黨執政轉向多黨議會制；二是要在經濟體制上由集權計劃經濟轉向市場經濟。

美國經濟學家斯蒂格利茨批評俄羅斯的轉型是簡單照搬了教科書中新古

典經濟學的理論，過分迷信市場經濟的功能。但楊小凱認為：經濟轉型的核心是憲政制度的轉變。

“如果說俄羅斯轉型的教訓是在一個時期過分迷信市場經濟，那么中國轉型的教訓可能是忽視了盡快建立一套有效的社會政策，并由此構建經濟健康轉型的社會安全網?！?/p>

2.你對中國未來經濟的預測是什么？這種預測結果會對世界產生什么影響？

3.中國經濟周期的特點是什么？

4.中國的宏觀調控與其他國家（如美國、日本等）的宏觀調控有什么區別？

中國區域差異與發展

? 中國區域經濟的基本情況

? 中國區域經濟的差異及其原因

? 中國區域經濟的發展戰略與政策

? 中國區域經濟發展的一體化趨勢

? 中國區域經濟的可持續發展問題

1、試比較中國三大經濟圈的發展特征。

2、如何才能縮小中國各區域的經濟差異？

3、如何開發西部？先發優勢還是后發優勢？

中國工商業經濟

? 中國工業經濟

? 中國商業經濟

? 中國工商企業

1.改革開放以來中國工業經濟的主要成就是什么？

2.中國會成為世界工廠嗎？請闡述你的理由。

3.調查中國商業的一個具體領域(如餐飲、飯店、服裝、家電等)，分析其發展歷程、面臨的問題，并提出你的對策。

4.你認為中國商業領域正面臨著哪些機遇和挑戰？

5.簡述中國工商企業的結構特征。

6.你認為中國民營企業發展中的主要問題是什么？怎么辦

中國農業改革與發展

? 改革開放前的中國農業

? 改革開放30年中國農業與農村經濟成就

? 中國農業發展所面臨的問題

? 糧食供給與糧食安全問題

? “三農”問題與農村土地制度改革

1.中國存在糧食安全問題嗎？ 怎么辦？

2.如何解決中國“三農”問題？

中國對外開放與對外貿易

? 中國對外開放的歷史進程

? 中國利用外資的回顧與分析

? 中國對外貿易發展

? 中國對外貿易體制及匯率制度變革

1.請描述中國對外開放的進程。

2.你認為中國加入WTO對于中國和世界的意義分別是什么？

3.中國目前的外貿依存度是高了還是低了？請給出你的理由。

4.你認為未來人民幣匯率會繼續升值嗎？為什么？

中國財政與稅收

? 中國財政支出分析

? 中國財政收入分析

? 中國財政體制

? 中國稅收制度

1.中國財政體制的特征是什么？

2.你認為未來中國應該開征什么稅種，取消什么稅種？

3.目前是否應該降低個人所得稅？

中國銀行體制與金融市場

? 中國銀行體制

? 中國證券市場

? 中國保險市場

1.中國銀行體系有哪些特征？

2.你認為外資銀行進入對中國金融業的未來影響可能是什么？

3.中國證券市場發展具有哪些特征？

4.你認為中國證券市場存在的主要問題是什么？應該如何完善中國證券市場？

中國城市化與社會保障

? 中國城市化進程

? 中國人口與就業

? 中國居民收入與消費

? 中國社會保障體系

1、中國應該選擇怎樣的城市化道路？

2、中國城市經濟的主要問題有哪些？

3、對中國的計劃生育政策有何看法？

4、中國是否應該盡快取消戶籍管理制度？

5、分析中國居民收入差距擴大的原因及對策。

6、簡述改革開放以來中國消費水平和消費結構的變化。

7、簡述中國社會保障制度的歷史。

8、中國社會保障制度中存在的主要問題是什么？如何加以完善？