第一篇：論司法體制改革與司法解釋體制重構發展與協調（寫寫幫整理）

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理由 是什么？

論司法體制改革與司法解釋體制重構

論司法體制改革與司法解釋體制重構

--關于我國司法解釋規范化的思考 劉 崢

近年來，關于法解釋的著述頗多，但主要是從學理角度探討法解釋的歷史延革、學說源流、價值取向和方法模式等問題。而對于我國當前正在進行的司法體制改革而言，從制度層面上來規范司法解釋，以構建司法解釋體制更具實務價值。

司法體制改革之要義乃司法獨立，司法解釋權的設立正是司法機關獨立行使司法權的重要表現；司法改革終極目標是司法公正，司法解釋權的正當行使實為司法公正之保障。因此，從一定程度而言，司法體制改革乃重構我國司法解釋體制之契機，司法解釋體制如何構建亦為司法體制改革縱深程度的標尺。本文擬通過對我國司法解釋現狀的分析，以司法改革為依托，探求規范司法解釋的最佳途徑。

一、學理背景：司法體制、司法解釋體制、司法解釋的基本界定

司法體制是指國家司法權配置的范圍以及行使司法權的國家司法機關的職權劃分及其相互關系。根據我國憲法規定，我國的司法體制是由行使審判權的人民法院和行使檢察權的人民檢察院，分別行使國家司法權的司法組織制度。

司法解釋體制是指司法解釋權的授予范圍及作為司法解釋主體的解釋權限及各解釋主體間的相互關系。根據1981年6月10日第五屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過的《關于加強法律解釋工作的決議》(下簡稱1981年決議)規定：“凡屬于法院審判工作中具體應用法律、法令問題，由最高人民法院解釋；凡屬于檢察院檢察工作中具體應用法律、法令問題，由最高人民檢察院進行解釋。”據此，我國司法解釋體制是以最高人民法院和最高人民檢察院作為法定解釋主體，以審判權和檢察權為限分割司法解釋權，解釋內容為審判/檢察工作中具體應用法律、法令問題的二元一級司法解釋體制。

顯然，在有效法律文本上建立的司法解釋體制與我國現存司法體制具有一致性或者說重合性。由此可見，司法體制實為司法解釋體制的基礎，對后者的主體、內容、權限具有決定意義。司法體制是司法權配置的結果狀態，而司法解釋權乃司法權之附屬，司法解釋體制是在司法權一級配置之后進行的再次配置或稱二級配置。二級配置只能夠在一級配置的范圍之內進行，如二者重合不能，即會形成制度對司法實踐的阻卻和制約。而司法解釋權利具體行使，理應在司法解釋體制內運行。因此，司法解釋的界定應該是指“我國最高司法機關根據法律賦予的職權，在實施法律過程中，對如何具體運用法律問題作出的具有普遍司法效力的解釋”1。但實踐及學理界對此概念已有較大突破。實踐中，非正當主體如地方法院、地方檢察院、非司法機關等行使司法解釋權已呈正當化趨勢；正當主體間權限交叉導致解釋沖突也屢見不鮮。

在學理上，對司法解釋的定義至今歧見紛呈。溯及本源，我們可以得到以下命題：從司法體制對司法解釋體制的約束性、司法解釋體制對司法解釋活動的規范性而言，司法解釋逾規現狀是對法定體制的侵害，會導致其合法性缺失及司法權虛置。但是，如果司法權的一級配置存在不合理狀態，或稱“體制不順”，其二級配置的合理性即值得懷疑。在異化體制下進行的司法解釋規范化自然會有諸多沖突難以解決。就此意義而言，司法體制對司法解釋體制呈單向制約規范作用，而司法體制改革與司法解釋體制重構則會呈現互動發展的客觀情態。司法解釋體制的建立是司法解釋規范化的重要標志(司法解釋規范化是對司法解釋主體、權限、程序等進行規制，而這些內容即為司法解釋體制的重要組成部分)，但不合理的司法解釋體制會成為司法解釋規范化的內生性障礙。在尋求我國司法解釋規范化歷程中，司法解釋體制的重構是必由之路。

二、當代中國司法解釋的現實困境及法理詮釋

自1979年以來，我國進入立法的蓬勃發展時期，司法解釋也相應日趨活躍。據不完全統計，僅1978年至1993年15年間最高法院作出的司法解釋就相當于過去30年所作的司法解釋總和的近兩倍2。與之相輝映的是有關司法解釋的立法活動和學理研究也相應啟動。自建國至七十年代末期的長期實踐中，司法解釋現象雖然廣泛存在，但其內容主要屬政策法律化的范疇，在主體、程序、解釋權限上也一直處于無序狀態。隨著1981年決議的出臺，對1955年全國人大常委會《關于解釋法律問題的決議》(下稱1955年決議)進行修正，使司法解釋的主體、權限得到初步明確。至1996年12月9日最高檢察院發布實施《最高檢察院司法解釋工作暫行規定》(下稱1996年《暫行規定》)；1997年6月23日最高法院發布并于1997年7月1日施行的《關于司法解釋工作的若干規定》(下稱1997年《若干規定》)，分別對檢察解釋和審判解釋的程序進行規范。以1981年決議為基礎，結合最高司法機關的上述規定，司法解釋主體得以擴展，解釋權限被加以區分，解釋程序也趨于規范，當代中國司法解釋體制初步建立，司法解釋活動呈現從無序到有序的演進態勢。但不可諱言，在有效法律文本構建下的司法解釋體制不僅未使司法解釋的有序狀態日趨合理，其異化甚至對文本的背離的現象在司法實踐中卻日益明顯。學理研究對此予以關注，但主要是針對如何在現行規定的基礎上使司法解釋規范化，忽略了在現行體制下司法解釋能否規范化。由此，中國當代司法解釋呈現理論研討與立法實踐、司法實踐與法律文本相悖的局面，司法解釋規范化陷入困境。

(一)主體正當性危機

1981年決議明確最高法院和最高檢察院為我國司法解釋法定主體，司法解釋主體二元格局由此確定。非司法機關不具司法解釋權，處于下級序列的司法機關即地方法院和地方檢察院也非正當主體。司法解釋權的壟斷性與專屬性為公眾接受，但實踐中，行使司法解釋權的主體不適格現象比比皆是。非正當主體正當化與正當主體非正當化現象引發主體正當性危機。具體表現如下：

1法定主體的非正當性內核。主要是針對最高檢察院的司法解釋一元主體地位而言。自1981年決議出臺，最高檢察院始享有司法解釋權并單獨或參與制作印發了大量司法解釋文件。對檢察權性質乃司法權的認同和接受檢察機關為司法機關成為我國司法體制的重要內容。但隨著最高檢察院和最高法院在司法解釋權能行使上的交叉甚至對抗導致司法程序延宕、法律適用不一等弊端，法學界開始重新思考最高檢察院的地位正當性問題并形成諸多觀點。否定說認為，從法制統一的角度出發，將司法解釋權統一于最高審判機關乃世界通行做法；而最高檢察院作為我國的法律監督機關，自已解釋法律又自己進行監督，會致監督流于形式；“兩高”同時行使司法解釋權以及檢察權對審判權的介入都會導致政出多門3。肯定說也有兩種代表性傾向，其一認為以法律監督權來否定司法解釋權不合邏輯，因為二者具正確實施法律之共同目的，不具根本對抗性；審判解釋和檢察解釋相互沖突以及檢察權對審判權的介入問題可通過“兩高”聯合進行司法解釋來解決。最高檢察院的司法解釋主體地位不僅合法，還應進一步強化。4另有學者雖肯定最高檢察院的正當解釋主體地位，但主張其解釋權限應被限定在刑事司法解釋或部分刑事程序法解釋權，即對現行法定權限內容加以限制，以順乎檢察權自身職能的內在要求。5

由司法解釋主體二元制引發的學術爭論中，否定說顯然傾向于在司法權重新配置狀態下取消最高檢察院的一元主體資格，而肯定說主張在現有司法體制內以程序整合消彌沖突。筆者認為，檢察機關作為行使偵查權和公訴權的職能部門，如被授予司法解釋權，其所作司法解釋應具普遍約束力，包括適用于審判機關裁判具體案件。而司法實踐中，審判機關對檢察解釋置之不理現象時有發生，司法解釋主體二元制導致的這一現象根本背離了法制社會對司法統一的要求。其次，我國的司法體制及與之相適應的法律解釋體制的形成，主要源自一種經驗性事實而非預先設計的結果。如不顧這一事實而僅從法理邏輯上討論最高檢察院主體正當性，其主張可能會與事實根本違背，成為“歷史中的聰明人和實際中的傻瓜”。將司法解釋權統一歸于最高法院行使應是理性的終極目標，而漸進完善過程中，筆者贊成通過解釋權逐步限制和程序規制來達到目的。對此，下文將在規范化途徑中作深入論述。

2非正當主體的“合法”存在。這主要是：

1非司法機關實際行使司法解釋權。如在1980年至1990年10年間，最高法院共制發152個刑事司法解釋，其中有62個是與沒有司法權的單位聯合制發的。6由眾多不具備法定司法解釋主體資格的機關7參與制定司法解釋，使司法解釋內容上帶有嚴重部門利益傾向，解釋形式也缺乏嚴肅性，甚至出現違法司法解釋。如1998年11月15日國務院某部就《價格管理條例》有關行政訴訟溯及力的問題規定，“人民法院對《價格管理條例》頒布前有關案件當事人的起訴，依法不予受理。”此內容直接觸及法院的受案范圍，并對司法程序進行限制解釋。

2下級司法機關即地方法院和地方檢察院在司法實踐中實際擁有一定的司法解釋權。在1981年決議等法律文件中皆明確規定，處于下級序列的司法機關非司法解釋正當主體；1987年3月31日最高法院作出的《關于地方各級人民法院不應制定司法解釋性文件的批復》(下簡稱1987年批復)，亦再次強調“具有司法解釋性的文件，地方各級人民法院均不應制定。”但司法實踐中，下級司法機關實際行使司法解釋權的現象使我國司法解釋體制由法定一級制表現為多級制的實態。對此現狀，反對者認為司法解釋只能歸于最高司法機關，這是司法權獨立與統一的要求8；認可者則認為法律解釋的意義在于適用法律。將法律解釋從法律適用中剝離出來是不可能的，因此應給予其合法生存空間9。認可者中還有從司法解釋與法律具體適用的相互依存關系出發，認為司法解釋即為法官適用法律之解釋，因此，法官也應成為合法的法律適用解釋主體10。

筆者認為，反對者的主張失于單薄。以審判解釋為例，在實踐中，地方司法機關進行的適用解釋或稱地方司法解釋不僅大量存在且具準法律性質。如1998年最高法院、最高檢察院及公安部聯合制定《關于盜竊罪數額認定標準問題的規定》：“各省、自治區、直轄市高級人民法院、人民檢察院、公安廳(局)，可以根據本地區經濟發展狀況，并考慮社會治安狀況，在上述數額幅度內，共同研究確定本地區執行的盜竊罪的具體數額標準，并分別報最高法院、最高檢察院、公安部備案。”另外，地方法院作為法律的具體適用者，如禁止其解釋法律即會造成報請上級或有權機關解釋頻繁發生，導致一、二審合一，上訴審流于形式，既不合司法程序公正精神，也會造成訴訟資源的極大浪費。由此，這種一級體制導致的司法審判領域的法律解釋權壟斷與法律適用主體多級性并不協調，違反法律適用客觀規律的內在要求。

(二)解釋權限界定不當

這主要指二元主體間的權利分割。1981年決議將司法解釋分割為審判解釋與檢察解釋的規定意在厘清二元主體間的解釋權限，但這一做法在實踐中卻屢受沖擊，其具體表現為：

1審判解釋與檢察解釋內容上的沖突。如最高法院1995年8月10日《關于對執行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復》規定人民法院在執行程序中作出的裁定，不屬于抗訴的范圍。這顯然是對《民事訴訟法》第185條規定的應當抗訴的范圍進行限制，與檢察機關抗訴權形成競合。

2審判解釋和檢察解釋的效力沖突。1981年決議規定：“最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報請全國人民代表大會常務委員會解釋或決定。”此表述說明，審判解釋與檢察解釋具有雙向約束力，但司法實踐中審判解釋與檢察解釋的效力只及于本系統之內。當兩機關對同一法律問題存在分歧時，便會各自頒發解釋，從而引發司法無序。如最高檢察院于1990年、1992年分別制定《關于執行行政訴訟法第64條的暫行規定》和《關于民事審判監督程序抗訴工作暫行規定》，對行政、民事抗訴審級問題進行解釋，明確“應當按照審判監督程序向同級人民法院提起抗訴。”最高法院對這一問題未作相應解釋，而實踐中大多數法院拒不接受同級檢察院提出的民事、行政訴訟抗訴案件或以各種形式交由原審法院再審，限制了最高檢察院該項解釋效力的發揮。

另外，因司法解釋權限界定不當還造成對司法權的不當介入問題，這主要指行政法規與地方法規的解釋權。其中，關于地方法規的解釋權，1981年決議規定，“凡屬于地方性法規如何具體應用的問題，由省、自治區、直轄市人民政府主管部門進行解釋。”即司法機關無權對地方法規行使解釋權。同時，根據1986年10月28日最高法院《關于人民法院制作法律文書如何引用法律規范性文件的批復》規定，同憲法、法律、行政法規不相抵觸的地方法規在人民法院依法審理本行政區域內案件時可以法律文書中予以引用。可適用卻不可解釋，顯然不合邏輯。在肯定地方法院具有一定司法解釋權時，將對地方性法規的解釋增列為司法解釋權內容，符合法律解釋與法律適用的依存關系。1981年決議未對行政法規解釋作出規定，在實踐中通行做法是由行政主管部門承擔。1993年3月3日國務院辦公廳發布《關于行政法規解釋權限和程序問題的通知》確定行政法規“本身需進一步明確界限或作補充規定的問題”由國務院作出解釋，而具體應用仍由行政主管部門負責解釋。行政法規也是人民法院法律文書制作中可引用的規范性文件，所以這一剝離法律適用與法律解釋的規定與上述有關地方性法規解釋的規定一樣，既不合法理，又會因部門利益不同而造成地方行政法律割據和司法功能殘缺。

(三)司法解釋效力不明確

司法解釋效力不明確主要包括司法解釋的生效、失效時間及其援引力等內容。對于司法解釋生效時間，1997年若干規定第11條明確司法解釋以在《人民法院報》上公開發布日期為生效日期，改變了過去生效標準不一的情形；對于司法解釋失效時間，該規定沿襲自動失效原則，即“在頒布了新的法律，或在原法律修改、廢止，或者制定了新的司法解釋后，不再具有法律效力。”此規定過于籠統，仍應輔之以及時清理、編纂及聲明，使適用已失效的司法解釋或放棄適用實際效力仍存的司法解釋的實效混亂局面得以根除。

至于司法解釋的援引力，即可否在裁判文書中引用問題，實踐中看法不一，最高法院也先后作了不同規定。1986年10月28日最高法院在《關于人民法院制作法律文書如何引用法律規范性文件的批復》中規定“最高人民法院提出的貫徹執行各種法律的意見以及批復等，應當遵照執行，但也不宜直接引用。”因此直至目前，在裁判文書中直接公開引用司法解釋的甚少。對此，有觀點主張司法解釋僅是如何適用法律的解釋，本身不是法律，自不應同法律并列為裁判的根據。如果在裁判中直接引用司法解釋，可能會造成以解釋代替法律的后果。另有觀點認為，由于客觀上有些司法解釋乃法律漏洞之補充，依之定案的文書如不引用該解釋，則使裁判失去了依據。而且既然司法解釋是公開的，允許文書引用可使當事人全面了解裁判理由，從而利于法制宣傳、減少無謂上訴與申訴，符合訴訟經濟原則。至1989年9月14日，最高法院、最高檢察院《關于執行〈通告〉的若干問題的答復》第4條規定：凡依《通告》從寬處理的案件，在司法文書中可以寫明：“鑒于被告能在最高法院、最高檢察院《通告》規定的期限內投案自首或坦白交待罪行，根據刑法和刑事訴訟法的有關規定，對被告人做出從寬處理的決定。”

1993年5月6日最高法院印發的《全國經濟審判工作座談會紀要》指出“最高法院關于具體適用法律的司法解釋，各級人民法院必須遵照執行，并可以法律文書中引用。”1997年最高法院《若干規定》第14條規定“司法解釋與有關法律規定一并作為人民法院判決或者裁定的依據時，應當在司法文書中援相；援引司法解釋作為判決或者裁定的依據，應當先引用適用的法律條款，再引用適用的司法解釋條款。”綜觀上述規定，司法解釋能否被裁判文書援引的問題仍未真正解決。雖然相對于1986年的最高法院批復而言，后來的法律文本放松了限制，但是以下問題仍無答案：

第一，1997年《若干規定》與1993年《會談紀要》相比，所指司法解釋范疇是否同一?如是，則所許可引用的只能為最高法院作出的司法解釋，檢察解釋的援引缺失；第二，1997年《若干規定》限制司法解釋的引用條件，則補充法律漏洞的司法解釋(即無“有關法律條款”時)，其能否引用又如何引用?上述一系列法律文本并未使司法解釋援引力真正明晰。

(四)抽象解釋與具體解釋失諧

所謂抽象解釋，指作出解釋不是在適用法律過程中也非針對具體案件，而就普遍應用法律問題作出系統的具有規范性的司法解釋。具體解釋與之相對，指司法機關在審理案件過程中針對具體案件如何適用法律問題所作的解釋。后者顯然更接近司法解釋的目的：將抽象法律適用于多變化社會關系的導入作用。

在英美法系國家，法官雖有很大自由裁量權，但不得脫離具體案件抽象地解釋法律或抽象地去制定類似于法律形式的規范。在大陸法系國家，抽象解釋被更為嚴格地限制。抽象解釋呈現的法律創制傾向使人們懷疑抽象解釋是解釋還是立法，是否對立法權有所超越。綜觀我國司法解釋活動，大量存在以貫徹或實施某一法律的意見/規定/辦法為由，脫離原法律文本進行的解釋，其內容與被解釋的對象間存在實質差異。究其成因，源自歷史慣性與制度缺陷的相互作用。我國司法解釋的發展源于1979年以后這一時期劇變的社會關系與速成立法所導致的法律即時性與立法粗糙。社會關系的急速變動與日趨復雜，使法律的發展面臨諸多具對抗性的要求。如一個現代法律體系的建立依賴于大量地制定法律和規則；而社會轉型的現實又要求現行的法律保有足夠的彈性，以適應社會變化的需求。

同時，立法過程中域外經驗與本土經驗的沖撞也會產生法律與現實的不和諧。凡此種種情態，客觀上為創造性的司法活動保留了一個相當大的空間，而司法解釋作為矯正、彌補成文法立法局限性的有效形式，在立法技術粗糙所致立法不完善、法條過于原則而可操作性差時，可通過細化抽象法律條文以適于操作，亦可通過創制性的解釋對立法疏漏補白，從而在法律的發展和完善過程中起到立法先導作用。在此背景下，我國最高司法機關的司法解釋不僅是闡釋法條，同時還帶有創制法律的色彩。歷史慣性之外，抽象解釋未順應現代法治理念的要求退居次位還有著制度上的原因，主要是：

1司法解釋條件過于抽象。司法解釋條件是指司法解釋主體在何種情形下才能作出司法解釋，此亦為司法解釋權正當行使條件。1981年決議只籠統規定司法解釋是針對“具體應用法律、法令的問題”，最高法院1997年《若干規定》第2條規定“人民法院在審判工作中具體應用法律的問題，由最高人民法院作出司法解釋”，其表達相對于1987年決議無任何細化。

2一級解釋體制下的解釋權高度壟斷導致法律解釋與法律適用的分離，使司法解釋在一般情況下不可能存在于具體案件的審判過程并針對具體的案件事實進行，從而使司法解釋更多地表現為帶有立法意味的抽象解釋。

此外，法定法律解釋規則的缺位，使司法解釋的制定處于無章可循的狀態，隨意性極大。司法解釋內容表述上，存在說理不透徹、論證不充分、推理不嚴謹的情形。既冠以“解釋”之名，闡釋性的說明以細化抽象條文乃其當然風格。而實際上，因“解釋”的表述抽象而導致理解困難，從而出現下級法院對司法解釋如何理解和適用進行請示的尷尬局面。

綜上，我國當前司法解釋的現實困境根源于司法解釋體制失衡。除上述制度上的原因外，現實困境的成因中還存在技術原因和司法理念滯后的情形。在技術層面上，首先，長期存在的觀念認為司法解釋是一種重要司法權力，而忽略司法解釋作為一種法律適用手段，其技術存在或者說不同法律解釋方法的綜合運用同樣重要，以致法解釋方法單一。隨著法解釋理論研究的深入，解釋方法的恰當運用既提高文本可操作性，又有利于司法解釋規范化系統化，擴充司法解釋的生存空間。其次，立法文件疏于界定抽象解釋與具體解釋的效力層次以及各不同司法解釋的效力等級，也是解釋效力混亂的原因。在司法理念方面，出于部門利益或地方利益而為的具體解釋所致解釋權濫用使用體解釋效力受損，也使司法解釋權壟斷為解釋主體倚重；司法獨立觀念淡漠使司法解釋受制于行政規章、地方立法的情形大量存在。以制度失衡為主，輔之以技術單一與觀念滯后是我國司法解釋現實困境的原因，也是制約司法解釋規范化的主要障礙。

三、司法解釋規范化及其途徑

前文述及，司法解釋現狀中諸多弊端內生于現行司法解釋體制，故體制的改革成為司法解釋規范化的第一要義。因為，“就中國的法律解釋體制包括司法解釋制度來說，無視其在總體構架上存在的問題，僅僅局限于對現行做法進行清理并使之規范化，意義畢竟有限。而且規范化在很大程度上也意味著將現狀包括不合理的現狀固化。”所以探討司法解釋規范化具體途徑之前，觀念上的準備實為必要。司法解釋規范化是伴隨司法改革與完善法制建設而生的命題，但現實中包括許多法官在內的人們對于司法改革的理解都處于一個膚淺層面，甚至是錯誤的思路。實踐中有關法律解釋整合性概念與規則的缺乏，學理研究的尚不充分都將制約司法解釋的規范化、體系化、制度化。更新司法觀念、明確司法解釋工作指導思想和司法解釋工作的原則，是觀念更新的重要內容，也是具體規范化設想得以接納的基礎。

第二篇：和諧社會與法治精神——兼論重構我國司法體制

和諧社會與法治精神

——兼論重構我國司法體制

20余年的經濟體制改革使我國的面貌發生了巨大的變化，也帶來了一系列新問題和新矛盾，以致轉型期的中國面臨嚴峻的挑戰。十六大和十六屆三中全會提出了建設社會主義和諧社會，即建設民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。對此，從法學研究、法律發展及司法實踐而言，有必要進一步思考：和諧社會的價值定位與法治精神的價值追求之間有何內在聯系？我國的司法實踐與這些價值目標的要求究竟相差多遠？

一、和諧社會與法治精神

（一）和諧社會與法治精神的關系

最早提出“和諧”一詞的是公元前6世紀古希臘哲學家畢達哥拉斯，他認為“整個天是一個和諧”；而“和諧社會” 這一用語則是由19世紀空想社會主義者傅立葉首次提出的，他主張在未來的和諧社會中，通過由富人捐資組織的“試驗性”股份公司制協作社，把對抗性的資本主義社會改造成和諧社會。

而最早給法治界定內容的是古希臘的亞里士多德，他“把一個以法律為基礎的國家假設為達到‘善生活’的唯一可行的手段”，并認為“法治應該包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該本身是制定良好的法律”。當我們將法治不僅作為一種信仰、意識、觀念，而且成為一種思想方式、行為方式，甚至是生存方式和生活方式時，法治的“軟件系統”——信任和尊崇就建立起來了，這也是法治精神的內涵。

可見，和諧社會一直是人類所希望的理想社會，但我們必須認識到“和諧社會”不是絕對平均主義實現的社會，不是法律虛無主義橫行的社會，不是人格尊嚴和基本自由的個體消失的社會，它與法治精神有密切的關系：法治精神是和諧社會的基石、內在要求、努力方向和目標，是和諧社會特征的有力保障，并服務于和諧社會的主要方面。“構建和諧社會就是構建法治社會”——這種一體化的聯系根源于他們具有共同的價值追求。

（二）和諧社會與法治精神的價值追求

1、公正

社會和諧的根本、法治精神的精髓都在于社會的公平正義，即公正。維護和實現社會的公平正義是構建和諧社會、建設法治國家最基本的原則。柏拉圖在《共和國》一書中指出，正義存在于社會有機體各個部分間的和諧關系之中。畢達哥拉斯也認為，不公正，就破壞了秩序，破壞了和諧，這就是最大的惡。盡管正義有一張普洛透斯似的臉，但歷代法學家仍保持著探索的狂熱；盡管法學家對正義有不同的表述和標準，但他們總是將正義觀念與作為規范大廈組成部分的規則、原則和標準的公正性與合理性聯系起來。就筆者而言，本人贊同約翰·羅爾斯的正義標準：（1）每個人對與其他人所享有的類似自由相一致的最廣泛的基本自由都應有一種平等的權利；（2）社會的和經濟的不平等將被安排得使人們能夠合理地期望它們對每個人都有利，并使它們所依系的地位與職務向所有的人都開放。所以，公正是和諧社會、法治精神追求的價值目標，是構建和諧社會和弘揚法治精神過程中進行制度安排和創新的重要依據，是任何文明社會的核心價值取向。

2、秩序

秩序與和諧有著緊密的關聯——秩序往往意味著起碼的和諧，而法律構建的初始動因起源于人們對秩序（安全）的強烈欲求。佛洛伊德指出，人類神經系統在節省能量與減少精神緊張方面的需求，解釋了人對于有序生活方式的先見取向。馬斯洛也指出，我們社會中的大多數成年者一般都傾向于安全、有序的、可預見的、合法的和組織的世界，這種世界是他所能依賴的，而且在他所傾向的這種世界里，出乎意料的、難以控制的、混亂的以及其他諸如此類的危險事情都不會發生。西方中世紀神學主義奧古斯丁承認：“無論天國還是地上之國，也無論社會還是個人，一個共同的目標是追求和平與秩序，以便獲得社會和個人的心靈安寧，法律正是維護和平與秩序的必要工具”。因此，秩序是社會和諧的基本要求，是法律產生的直接價值追求，就如同英國憲法學家韋德所認為的“法治理論的出發點就是秩序優于無政府主義”。

3、自由

無論從社會的變革歷史，還是從科技發展的進程，無不能看到人類追求解放和自由的需要。我們要建立的和諧社會必然包含著自由的價值目標，否則社會不可能有序，也就不會有和諧局面的產生，因為“要求自由的欲望乃是人類根深蒂固的一種欲望”。同時，整個法律和正義的哲學是以自由觀念為核心而建立起來的。約翰·洛克宣稱，“法律的目的并不是廢除或限制自由，而是保護和擴大自由”。所以，一個追求和諧與法治的社會必然要充分彰顯公民的自由權利，限制政府的強權干預，保證人的能力不為壓制性的桎梏束縛，從而建立一種有益于盡量多的人的高度文明。

4、效率

和諧社會和法治精神對效率的需求根本上出于經濟的考慮。按照社會學的思維路徑，人們對某種價值追求的偏向總會打上時代的烙印，在“發展”成為時代主題的今天，效率決定社會內部的穩定，社會的可持續發展以及人與自然的長久和平共處，有限政府應當鼓勵市場主體通過提高效率減少外部不經濟效應，獲得資源的最優配置和利用。法治從來都存在著對效率的向往：法治將社會主體之間重復博弈的行為固定，給人以穩定的預期，理性的經濟人基于這種預期進行選擇，就當然地節約社會成本、提高效率；法治要求及時的正義，尤其體現在司法上要及時保障公民的人身自由，盡快確定財產歸屬并盡快使其進入流通領域。

總之，和諧社會與法治精神的基本價值內涵相同：直接宣揚公平正義，確立核心價值定位；要求誠信友愛、安定有序，人與自然和諧相處，確立對秩序的基本價值追求；強調民主法治，滿足與生俱來的對自由的向往；要求充滿活力，更大程度上則是對效率的追求，以保證和諧社會與法治精神所需要的物質條件。

（三）和諧社會與法治精神的價值平衡需求

社會科學從來都沒有停止思考“善社會”的問題，所以，絕大部分社會學家和法理學者關注社會控制所應追求的最高價值目標，應然的社會和實然的社會辯論從來未停止過。正義、公平、自由、效率、秩序（安全）、公共利益甚至服從自然或上帝的意志——所有這些和其他一些價值被不同時代的不同思想家宣稱為社會的最高價值。

實際上，在我們一直追求“善社會”的過程就是肯定公正所具有的基礎性價值。然而，我們必須認識到：每個時代都面臨著有一些社會控制的重大問題，而這些問題則需要最有才智的人運用智慧加以解決；思想家們試圖激勵他們同時代的人去關注他們各自時代所存在的某些尖銳且迫切需要解決的問題。在社會制度不平等極為凸顯并引發威脅社會基礎的強烈不滿的時代，有洞見的思想家所提出的價值目標會著重強調較多的平等；在遭到混亂和無政府主義危及的社會制度，必會期望秩序（安全）；在一個政治上專制主義的時代，人們則可能傾向于在政治控制所確定的限制范圍內或在無視這種限制的情形下強調社會價值中反專制主義因素——自由。

因此，在和諧社會與法治精神的基本價值平衡過程中，我們需要確立公平正義作為貫穿始終的價值目標；而對于秩序、自由、效率的價值平衡問題無法給予一個“一刀切”的等次排列，如前所述，必須針對具體時代、具體職能部門及具體事件來確定他們的次序。那么，司法部門作為社會和諧的重要保證、法治精神的關鍵體現，公正處于當然的核心地位，依法有效保障公民自由的第二位價值追求當然對效率提出了要求。而當我們的司法體制能夠依法公正高效地保障公民自由時，秩序就水到渠成了。

二、我國司法體制的弊端

我國司法體制是根據我國現行憲法和人民法院組織法、人民檢察院組織法的規定設置的，其司法體系由人民法院和人民檢察院系統構成。在此所探討涉及的司法及司法體制，主要指我國專司審判的審判機關——人民法院和以法院為中心的司法體制。

1、司法權設置的地方化

我國憲法規定，地方人民法院由同級人民代表大會產生，并對其負責。這樣一種憲政安排，決定了地方司法系統隸屬于地方的客觀屬性。雖然我國憲法又同時規定司法權的國家專有性和專屬性，但地方司法系統的人、財、物大權、生存和發展都掌握在地方手中，法院對行政機關實際上存在機構、人員和經費等依附關系。利益張力的存在使審判權非常可能成為地方政府博弈的對象，設在地方的國家審判機關成為地方的審判機關。在每個地方都有其特殊利益的情況下，占主導性的行政機關必然要求行政、立法、司法等權力機構為維護地方利益而竭盡全力，這就為司法上的地方保護主義和司法活動的功利化提供溫床。

司法權作為一種運用法律這一機制來配置資源的專屬權力，其地方化設置會阻礙資源在全社會的自由流通、影響資源的最優配置和利用，不利于統一有序市場的形成；會干預平常主體交易的自由，甚至為政府侵害公民的基本自由權利提供司法保護；會影響法制的統一實施，破壞司法權存在的最高價值——公正。而司法主動的功利化是對司法中立的嚴重挑戰，因為“假如司法者采取主動的行為，試圖積極的發現和解決社會中出現的或潛在的糾紛，必將自己卷入當事人之間利益沖突之中，難以保持公正的面目”。

2、法院管理的行政化

法律文化作為全世界共有的文明成果，具有一些共同的特點和規律，從國際通行的做法來看，為確保司法公正和司法獨立，不同法系的國家在架構以審判權為中心的司法體制時，共同遵循將司法權的行使與司法行政事物相分離的原則，從體制上保證司法權在行使過程中處于一種超脫、公允和中立的地位，有效避免行政權或其他權力對司法權的干擾。但我國的法院管理實際上是一種行政化管理模式。

第一、從法院與其他行政機關關系上看，法院的人、財、物是由行政機關按照行政模式進行管理的。法院的管理人員和法官是依照統一的《公務員法》進行錄用、確定工資福利待遇和職級；法院的資金由地方行政機關撥付；法院的物資裝備必須由地方政府支持。這種與行政人員采取相同的管理模式無異于鼓勵司法者采取主動的行為——或介入糾紛之中，或與政府保持密切的關系，以追求“政績”、獲得晉升，確保“飯碗”甚至得到更豐厚的利益回報——不中立的法院和法官如何公正？

第二、從法院內部管理體制上看，法官職務的行政化、非程序的內部請示和批復制度、審判委員會對案件的決議職能、案件指標管理制度都嚴重違背審判權的“親歷性”規律。這種缺乏親歷性的審判必然會提高錯判率，造成案件不斷地請示、發回重審，嚴重影響“高效司法”的實現，浪費本就緊張的司法資源，限制財產流轉速度。而對于涉及到人身自由、生命權利的刑事案件，錯判對司法公正的打擊無疑是摧毀性的。即使他們最終被昭雪，但“遲來的正義即非正義”。

內外一致的行政化管理使法院不能獨立行使司法權，使法官不能根據自己的知識經驗對案件形成內心確信斷案，這就增加了干預司法的機會，而這種干預必然導致各種利益的較量——增加社會成本，降低辦案效率，阻礙公正的實現。

3、法官職業的大眾化

我國法官隊伍的成分非常復雜，不僅有專家學者型的精英法官，還有姚曉紅式的“三盲法官”。若干年前的法官選拔制度，無論什么人，只要有一定關系都可以輕而易舉地調進法院，并名正言順地當法官。這種先天不足并沒有通過后天的培訓機制得到很大改觀，司法權的地方化和行政化又將法官的精力和注意力引向功利化的東西上。無法想象，一個根本不懂法律這架精密儀器的人，怎么會知道法治精神是何物，怎么會生產出大眾迫切需求的公正、秩序、自由和效率？

這些司法體制弊端的存在與和諧社會要求的內容格格不入，與法治精神及和諧社會共同追求的價值目標南轅北轍。因此，重構我國司法體制勢在必行。

三、重構我國司法體制

面對背離法治精神的不和諧現象和行為，重構我國司法體制是構建和諧社會的必要選擇；同時，我們在構建司法體制的過程中，必須貫徹法治精神，符合其與和諧社會的價值追求。本文僅就司法體制中主要的具體制度構建提出一些個人的看法。

（一）司法獨立，改變法院行政化管理模式。

司法獨立包括兩個層面的涵義：一是法院獨立審判，不受行政機關、社會團體和個人的干涉；二是法官獨立審判，不受其他法官的干涉。法官獨立居于核心和根本地位，對審判獨立或司法獨立起著決定性和支撐性的作用。

1、通過立法確立兩級產生體制，即全國人大產生最高法院和高級法院及其法官，經費由中央財政保障；省級人大產生中級和基層法院及其法官，經費由省級財政保障，同時規定中級以下法院經費保障標準，必要時中央可采取轉移支付的財政政策，避免各省法院和法官經費和待遇不均。

2、將其他機關、組織監督司法的程序明確化、法定化。首先，中國共產黨的領導是司法必須堅持的，但黨的領導有一個科學領導的問題。實際上我們的法官堅持體現黨的意志、人民利益的法律，就是堅持黨的領導的過程。其次，雖然司法體制改革后，省級以下的人大將不產生法院和法官，但地方人大仍有監督的權力。該監督權不是個案監督，而是人大在行使監督權時必須有充分的證據請求產生該法官的人大通過訴訟程序行使彈劾權。

3、取消案件的審批簽發制度，確立主審法官或合議庭負責制。院長不需要為自己不辦理的案件負責。當責任具體明晰到個人時，迫使審理案件的法官不得不盡全力甚至利用他人的智慧謹慎細致地處理案件。

4、將審判委員會的決議職能轉變為法律咨詢職能。不僅可以避免審判委員會間接判案，避免權責不明、無法找到真正責任人，而且可以調動法官自覺提高自身素質的積極性。

5、取消請示和批復制度，確保二審終審和上訴制度的存在意義。司法裁判依據的是法律的規定以及法官的知識、經驗和良知，沒有理由認為同樣是法官，下級法院的法官就不如上級法院的法官。

6、單立《法官保障法》，對法官的人身、工資福利待遇、權利救濟等方面作明確的規定。司法無權威的極端表現是法官被毆打、法庭被沖擊，此類現象務必杜絕。

（二）法官職業精英化

構建精英化的法官職業是一個龐大繁雜的體系，除了制度設計避免精英法官庸俗化、功利化外，更重要的是司法主體的法律意識、現代社會的執法與司法意識、操守和品質等全面素質的提升，這又涉及到充分的物質、精神和人才準備。

1、建立完備的法律教育體系和豐富的法律教學內容。“教授法律知識的院校，除了對學生進行實體法規和法律程序方面的基礎訓練以外，還必須教導他們像法律工作者一樣去思考問題和掌握法律論證與推理的復雜藝術。”我們的法律教育必須培養學生的法治精神，將法律作為自己堅定的信仰，并堅持擔任法治有益的傳播者。同時健全法官職業培訓體系，完善法官繼續教育制度。例如，每名法官必須每年參加為期一個月的培訓，并有嚴格的考核制度，培訓的內容不應僅限于成文的法律制度、法學理論，還應包括政治學、經濟學、歷史學、論理學甚至現代的一些尖端技術的介紹。因為“法學并不是社會科學中一個自足的獨立領域”

2、提高法官的待遇。在法官獨立審判后，對承受壓力的能力、法官素質、教育和再教育的要求必然會提升一定高度，這樣，從事法官職業意味著首先必須付出更多的勞動和支出更多的費用，依據成本和產出的關系，提高法官待遇是必然的選擇，也是吸引更多法律精英從事法官職業的必要物質保障。至于法官待遇的水平可以根據國家發展狀況，高于一般公務員的5—6倍。

3、精簡分流現有的法官，嚴格法官職業準入，規范法官選任程序，統一法官選任標準。針對法官隊伍大眾化的現實，按照“學歷+經驗”的標準，將一部分不符合任職標準的法官分流出去，按照合理的規模配置法官。然后通過考核，安排從事法官助理工作、司法輔助人員或司法行政人員。在法官職業準入方面，要進一步提高門檻——在法律精英競相進入法官職業時——是必然的。

4、確定準入和退出法官職業的年齡標準要科學。就像其他的法律不能為每個人量身定制，我們確定法官準入和退出的年齡標準也只能根據一般情況。這個標準同時應考慮到法官職業對經驗——“法律的生命不在于邏輯而在于經驗”的特殊要求。因此法官職業的準入年齡應為28-30歲，退出年齡一般應在70歲。

綜上，筆者就重構司法體制的具體制度提出以上看法，僅僅是司法體制大廈中某個房間甚至窗戶的建構，而要將我國的司法體制重構成一座弘揚法治精神、促進社會和諧、實現公正、秩序、自由、效率的理想城堡，不僅需要法律人不懈的努力，還需要具有改革的勇氣和決心，克服制度的溯及力量與惰性力量，為那些可能成為變革的無辜犧牲者帶來最低程度的損害。

第三篇：論我國審計體制的改革與重構

論我國審計體制的改革與重構

—— 3edu教育網 >> 免費論文 >> 管理論文 >> 會計論文 >> 審計論文 更新：2008-5-2

一、我國審計體制的現狀和評析

(一)我國審計體制的現狀

l．領導體制

審計機關領導體制，是指審計機關的隸屬關系和審計機關內部上下級之間的領導與被領導關系。我國審計機關的領導體制有別于其他行政機關的領導體制，它具有三個顯著的特征：一是審計機關直接受本級政府行政首長領導；二是地方審計機關實行雙重領導體制，同時受本級政府行政首長和上一級審計機關領導；三是地方審計機關的審計業務以上級審計機關領導為主。

2．機構設置

我國審計機關有兩種，即中央審計機關和地方審計機關。中央審計機關是在國務院總理直接領導下的審計機關，即審計署。審計署是國務院的組成部門，是我國的最高審計機關，它具有雙重法律地位：一方面，它作為中央政府的組成部門，要接受國務院的領導，執行法律、行政法規和國務院的決定、命令，以獨立的行政主體從事活動，直接審計管轄范圍內的審計事項；另一方面，審計署作為我國的最高審計機關，在國務院總理的領導下，主管全國的審計工作。地方審計機關，是指省、自治區、直轄市、設區的市、自治州、縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民政府設立的審計機關。

3．審計機關的派出機構

審計法第十條規定：“審計機關根據工作需要，可以在其審計管轄范圍內派出審計特派員。審計特派員根據審計機關的授權，依法進行審計工作。”按照該條規定，我國審計機關設立的派出機構有兩類，即審計機關駐地方派出機構和駐部門派出機構。目前，審計署在地方18個城市設立了駐地方派出機構，稱審計署駐xxx特派員辦事處。一些地方審計機關為便于工作也在其審計管轄范圍內設立了派出機構。駐部門派出機構，是審計機關派駐本級政府其他部門的審計機構。現在審計署在國務院25個部門設立了派出機構，一些地方審計機關也根據實際情況設立了駐部門派出機構。

審計機關派出機構是審計機關派出的工作機構，其審計職權依靠派出的審計機關授予。因此，它不是一級審計機關，而是審計機關的內部機構，只能在審計機關授權范圍內以自己的名義開展活動，作出具體行政行為。

4．審計機關負責人的任免和人員配置

為保證審計機關及其審計人員依法獨立行使審計監督權，我國遵循國際慣例對審計機關負責人的任免程序、撤換以及審計人員的任職條件等，都作了嚴格規定。審計署審計長的任免程序是：由國務院總理提名，全國人民代表大會決定人選，全國代表大會閉會期間由全國人民代表大會常務委員會決定任免；審計署副審計長由國務院任免。全國人民代表大會有權罷免審計長。地方審計機關負責人的任免程序是：正職領導人由本級政府行政首長提名，本級人民代表大會常務委員會決定任免，報上一級人民政府備案；副職領導人由本級人民政府任免。另外，地方各級審計機關正職和副職領導人的任免，應當事先征求上一級審計機關的意見。

在任期內撤換審計機關負責人，必須符合下列條件之一：一是審計機關負責人因犯罪被追究刑事責任；二是因嚴重違法失職受到行政處分；三是因身體健康原因不宜繼續擔任審計機關負責人的；四是有不符合國家規定的其他任職條件的。否則，不得隨意撤換審計機關負責人。

審計監督是一項原則性強、業務要求高的工作，要求審計人員要有較高的政治、業務素質，具備與其所從事的審計工作相適應的專業知識和業務能力。具體來說，審計機關配備的審計人員既應當熟悉有關的法律、法規和政策，掌握審計及相關專業知識，有一定的審計或者其他相關專業工作經驗，具有調查研究、綜合分析、專業判斷和文字表達能力，又要遵守依法審計、客觀公正、職業謹慎、實行回避、保守秘密等職業道德。

5．經費來源

審計機關履行職責所必需的經費保證，是審計機關依法獨立行使審計監督權的條件。在我國立法中，行政機關的經費問題一般不在法律、行政法規中作出規定。但考慮到審計機關的主要職責是對政府的財政收支進行審計監督，與政府財政部門存在著直接的監督與被監督關系，這與其他行政機關是不同的。因此，審計法規定，審計機關履行職責所必需的經費列入財政預算，由本級人民政府予以保證。

(二)對我國現行審計體制的評析

在建立國家審計制度的初期，我國選擇了隸屬于國務院的行政型模式。這種選擇是符合一定時期的國家政治經濟環境特點的。特別是在新舊體制轉軌時期，財經領域中違法亂紀和有法不依的情況還十分嚴重，弄虛作假和會計信息失真現象仍比較普遍，內部控制和財務管理不規范的狀況還沒有根本好轉；在這種情況下，實行政府領導下的行政型審計模式，有利于更好地發揮審計監督在維護財經秩序，加強廉政建設，促進依法行政，保障國民經濟健康發展方面的作用。主要體現在：一是有利于審計工作貼近政府出臺的各項改革措施和重要工作部署，圍繞經濟工作中心，服務大局，切實加強對重點領域、重點部門和重點資金的審計監督，促進政府工作目標和宏觀調控措施的貫徹落實。二是時效性比較強。在各級黨委、政府領導和有關部門的積極配合下，審計機關能夠更加直接、有效地實施審計監督，及時發現、處理和糾正各種違反國家財經法規問題，積極配合有關部門查處大案要案，較好地發揮審計監督在維護財經秩序，促進廉政建設，懲治經濟犯罪中的作用，從而促進政府各部門依法行政，加強管理，完善法制，建立健全宏觀調控體系。三是有利于各級人大更好地支持和監督審計工作。按照我國《審計法》的規定，審計機關每年受政府委托要向人大常委會報告本級預算執行情況及其他財政收支審計工作報告，這為各級人大了解、支持和監督審計工作創造了條件。四是地方各級審計機關實行本級政府行政首長和上一級審計機關領導，審計業務以上級審計機關領導為主的雙重領導體制。這種領導體制有利于增強地方審計機關的獨立性，也有利于審計系統加強業務建設，使全國審計工作形成一個有機的整體。

審計機關成立以來，特別是黨的十五大以來，全國審計機關和廣大審計人員緊緊圍繞經濟工作中心，認真履行審計監督職責，全面開展預算執行審計和其他各項審計工作，取得了顯著成績。同時，審計事業也得到了很大發展，初步建立了以憲法為根本、以審計法為核心的審計法律規范體系，形成了一支基本適應工作需要的審計隊伍，審計工作開始走上了法制化、制度化、規范化的軌道。因此，從總體上講，我國現行審計體制是符合現階段國情的，能夠較．好地保障審計機關依法獨立行使審計監督權。這些年來，從中央到地方，各級黨委、政府越來越重視和支持審計工作，各級人大和有關部門對審計工作也給予了有力支持和配合，審計執法環境有了明顯改善，為審計工作的進一步發展創造了有利條件。但同時也應看到，在實際工作中，由于一些地方黨政領導依法行政意識和水平還比較欠缺，對審計工作的重要性認識不夠，加上其他一些客觀原因，憲法和審計法的有些規定沒有切實得到貫徹落實，現行審計體制下，還存在一些迫切需要研究解決的問題。具體表現在：

1．審計工作的開展受政府領導同志的認識的影響

由于一些地方政府領導同志對審計工作重要性認識不足，法制觀念淡薄，在一定程度上影響了對本級政府預算執行情況的審計監督，少數地方政府和有關部門甚至干預這項工作的正常開展。主要原因是，這些地方政府領導在指導思想上，伯揭露問題過多難以承擔責任或影響政績，因而違反規定干預審計機關依法揭露和處理預算執行中存在的I司題。有的還干預審計機關向本級人大常委會如實報告審計工作情況，人為地要求審計機關將一些重大違法違規問題刪去，特別是當審計查出問題涉及到中央與地方利益關系時，往往從本地區利益出發，對審計發現的一些嚴重侵犯和損害中央利益的問題壓制不報，隱瞞事實真相，或避重就輕，輕描談寫。這種現象越到基層審計機關越是比較突出。

2．政府一把手領導審計工作還未完全到位

按照憲法和審計法的規定，審計工作應由各級政府首長直接領導。但全國目前大約還有1／3左右的地方審計工作不是由政府首長直接領導。不少地方的審計工作名義上由政府首長直接分管，但實際上一把手很少過問審計工作，而是由其他領導分管或協管，而且往往是審計和財政工作由同一位領導分管，關系很不順，不利于審計機關對財政部門履行。正常的審計監督職責。

3．在配備地方審計機關領導干部時相應的素質與能力要求得不到保證

地方審計機關接受上一級審計機關的業務領導，同時又是政府的職能部門，其負責人的任免、調動、獎懲等都系于本級人民政府，各級政府是審計機關的主要領導，審計機關不得做出偏向同級政府的選擇。在審計機關領導干部配備上，一些地方較少考慮審計工作的特殊性，經常未經上一級審計機關的同意，就將一些不懂審計業務的干部安置到審計機關任職，從而造成審計機關領導外行多、職數多的不正常現象。

4．審計機關履行審計職責所必需的經費得不到保證

這在一定程度上影響了審計工作的正常開展。無論是按照世界各國的通行做法，還是從我國審計工作的發展趨勢來看，今后審計工作的重點是監督國家財政收支。很顯然，審計機關與財政部門是監督與被監督的關系。但目前我國審計機關的經費又由同級財政部門審批，兩者關系明顯不順，審計工作不可避免地會受到制約，客觀上勢必會影響審計機關對財政部門的監督力度。盡管我國《審計法》及其《實施條例》對審計機關履行職責所必需的經費作了明確規定，要求列入財政預算，由本級政府予以保證。但從實際情況來看，由于各級政府及其財政部門都把審計機關視同一般行政機關，加上一些地方財力緊張，許多審計機關履行職責所必需的經費得不到保證，特別是地、縣兩級審計機關經費緊張的問題更加突出，影響了審計工作的正常開展。

5．中央審計力量嚴重不足

按照現行財務隸屬關系或國有資產監管關系劃分，屬于審計署及其派出機構審計的單位大約有3萬多個。從絕對量來看，還不到全國80萬個被審計單位的40%，但這些單位的資金量約占全國的70％左右。因此，必須加強對這些重點領域、重點部門和重點資金的審計監督。但由于目前中央審計力量不足，每年實際審計的單位不到3000個，審計覆蓋面只有10％左右，有不少中央單位自審計署成立以來還從未接受過審計。以中央預算執行審計為例，一級預算單位有100多個，每年只能審計50％左右，二三級預算單位的審計面只有20％；縣以上國稅局有3000多個，每年審計不足5％；海關系統有250個分關，每年只能審計20％。1998年機構改革后，審計任務繁重與審計力量不足的矛盾越來越突出。

二、改革1完善我國現行審計體制的必然性和現實可能性

(一)我國審計體制改革的必然性

應該看到，相對于立法型審計體制而言，行政型審計體制具有較濃厚的內部監督色彩。我國實行行政模式審計體制，國務院是最高權力機關的執行機關，而審計機關作為執行機關的組成部門去監督執行機關自身，力度肯定會受到一定的影響，特別是政府某些行政活動有悖于法律，或在行政活動中存在短期行為，或者發生區域利益、行政級次利益、部門單位利益沖突時，尤其會影響審計機關的獨立性。而獨立性是審計的“生命線”，沒有獨立性，客觀、公正地進行審計監督便無從談起，審計重要作用的發揮則屬奢望。因此，對我國現行審計體制進行改革具有其必然性。

如何對我國現行審計體制進行改革，當前主要有如下幾種觀點：

1．對現行審計行政領導體制進行結構性調整，也即“改良”觀

“改良”的具體設想主要是審計署仍隸屬于國務院，但在國務院內升半格，使審計長具有相當于國務院副總理或國務委員的地位，同時延長審計長的任期，使審計長職務不受政府任期的影響，在客觀上保證審計監督組織的獨立性；審計長由人大任命，其業務歸總理領導，從法律上規定審計長既向國務院報告工作，又向人大報告工作，當二者矛盾時，以人大為主。

這種觀點，看似提高了審計的地位，保證了審計組織的獨立性，但也會存在一定問題，因為只要審計機關是政府的組成機構之一，則在進行審計工作時就會不可避免地受到政府行政行為的影響。而且審計機關夾在政府與人大之間，就會象夾在媳婦與公婆之間的丈夫一樣，兩難做人，甚或導致落于雙方均不予以信任的尷尬境地。

2．獨立模式觀

這種觀點的設想主要是將各級審計機關從政府中分離出來，獨立于政府同時也獨立于人大，依據法律獨立行使審計監督權。

這是一種非常理想化的設想，似乎是最超然獨立的。然而縱觀審計的歷史和考察所謂審計獨立型模式的德國和日本的情況，絕對的獨立是不存在的。審計監督主要是依法對政府的財政、財務收支進行監督，其實質是為立法機關服務。德國和日本的獨立型模式，從其實際發揮作用情況看，也還是為立法部門服務。同時，從我國國情出發加以分析，我們國家是在中國共產黨領導下的人民民主專政的社會主義國家，全國人民代表大會是最高國家權力機關，國務院是最高國家行政機關，發展社會主義民主，健全社會主義法制是社會發展的重要目標。審計作為一種經濟監督，要為黨和國家的中心任務服務，服務于改革開放和社會主義經濟建設大局。特別是國家審計，是一國政權組織建設中的重要組成部分，國家法律往往賦之于極大的權威性，依照法律獨立行使審計監督權是應該肯定的，但在具體實施中很難處于中立地位，它必定要在黨所規劃的經濟建設與經濟發展的統一藍圖下，開展工作。往往不是服務于國家最高權力機關，就是服務于國家最高行政機關。

這種模式也不切合我國政治經濟實際與傳統文化習慣。

3．完善現行審計體制觀

這種觀點認為現階段我國市場經濟不發達和法制建設尚未到位，審計體制改革的重點是完善行政型審計體制，特別要理順雙重領導體制的縱向與橫向關系。認為現行審計體制出現的有礙審計獨立性的問題，癥結不在于審計體制的隸屬關系，而是源于雙重領導的內在矛盾性，因此要改革地方雙重領導體制為垂直領導體制，切斷審計機關與地方政府的組織設置、人員任免、經費來源等行政關系。

這種觀點也是一種治標不治本的方法。僅改變地方審計機關雙重領導體制為審計機關垂直領導體制，看似好象解決了審計機關受政府行政行為影響的問題，其實仍未逃脫政府的影響與干預。行政模式審計體制的根本弱點，就是政府對審計獨立性的影響。最高審計機關——審計署仍在國務院的領導之下，最高層機關沒有擺脫政府行政行為對獨立性的影響，下屬的地方審計何談不受影響。所以也不可行。

4．立法模式觀

這種觀點認為如果國家審計向立法型體制轉變，即隸屬于立法機關，從國家宏觀經濟調控體系中脫離出來，成為對國家宏觀控制的再控制，亦即從國家行政職能中脫離出來，成為立法機關監督行政職能的手段時，其作用必將得到最大的發揮。

這固然是目前國際上的一種通行作法，也是被公認為最理想的模式。從我國現實情況看，也不是沒有實現的可能性。(如以下(二)中所談及的“可能性”)但是這種可能性轉變為現實性，尚需一段時期。因為任何一個國家審計模式的確立，并不是人為強加于它，而是順應國情、民情，符合社會發展的規律，有水到渠成之感。真正立法模式的審計機構需要國家具備強有力的立法機構，和人民在觀念上對立法機構重要性的認識。認識轉變決不是一朝一夕的事，需要一個過程。況且，我國國家審計機構如果改為立法型還需憲法和有關法律的修訂，也需要一個時間和過程。

(二)“立法模式”審計體制改革的現實可能性

筆者認為最為可取的還是應將我國國家審計體制適時地由行政模式向立法模式轉變。這種轉變，雖然需要一段時間、需要一個過程，但是是一種較為理想的模式，且有其可行性，主要包括以下幾方面：

1．人民代表大會制度為我國實行立法模式審計體制提出了要求，也提供了條件。

國家各權力機關已經形成科學的分工機制。全國人民代表大會是國家最高權力機關，國務院是它的執行機關，憲法規定人民代表大會常務委員會組成人員不得擔任國家行政機關職務。這種政體在客觀上要求人民代表大會必須有效監督國務院正確履行法律規定的職責，國務院也有義務接受人民代表大會的監督，同時在組織上如果也保證了監督手段這種監督工作就不會流于形式。從某種意義上講，這也是我國現行政治框架對國家審計機關行政型模式向立法型模式轉變提出的要求，同時也提供了先決條件。

2．社會主義民主政治建設進程的加快發展為我國審計體制由行政模式向立法模式轉變提供了政治基礎。

黨的十五大報告提出，要有步驟、有秩序地推進社會主義民主政治建設，把發展社會主義民主政治作為政治體制改革的總目標，在論及今后政治體制改革任務時，將發展民主，加強法治，完善民主監督制度作為五個重要任務中的三個。可以預見，自從1982年修改憲法以來，特別是在十五大報告中明確發展目標和任務后，民主政治建設的進程正在進一步加快。發展民主必須完善人民代表大會制度，加強立法及法律監督工作。從客觀上說，社會主義民主政治的進一步發展必然要求立法部門擁有有效的法律監督機制和手段，否則，人民代表大會監督權就不能充分落實。因此，將國家審計由行政型向立法型轉變，既符合社會主義民主政治的發展方向，也是完善人民代表大會制度的重要途徑和手段。

3．社會主義市場經濟體制的逐步確立為我國審計體制由行政模式向立法模式轉變提供了經濟基礎。

國家經濟管理體制的不同決定了政府在經濟生活中的作用大小，從而也決定了國家審計在經濟生活中的作用范圍和程度。計劃經濟國家中，政府的大量直接管理經濟工作導致了國家審計機關作用范圍的擴大和任務量的增加，它們一般不是服務于立法機關控制行政機關因行政行為而發生的公共資金上，而是直接服務于行政機關對國家經濟的直接管理上。市場經濟下，資源主要靠市場配置和調節，國家審計相應將工作重點放在公共財政和國家立法機關批準的支出項目上。隨著我國經濟體制改革步伐的加快，市場經濟管理體制已逐步確立，政企職能將徹底分開，為建立小政府大社會的管理模式奠定了基礎，也為我國審計體制由行政模式向立法模式轉變提供了經濟基礎。當初建立行政模式審計體制的經濟原因——經濟管理方式上的大政府小社會，自然不存在了。

4．我國國家審計已經進行了成功的嘗試。

審計法第四條規定，國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。從操作角度看，政府向人民代表大會提出的審計工作報告實際上是由審計機關代擬，經政府同意后，由審計機關代作報告，并在現場回答人民代表大會常務委員會質詢。這種做法突出了國家審計服務于國家最高權力機關和立法機關的作用，體現了國家審計在經濟監督工作中的獨立性和立法機關的作用，體現了國家審計在經濟監督工作中的獨立性和權威性，認清了國家審計機關與行政機關和立法機關的關系，以及國家審計在國家行政與立法職能相互關系中的地位與作用。這種做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式轉變的嘗試，也可看作是向立法型模式的過渡。

三、完善現行審計體制、加強審計工作的對策

審計工作中實際存在的問題，有的是因現行審計體制本身的弊病造成的，有的與現行審計體制并無直接關系，而是隨著審計工作發展而逐步顯現出來的，值得認真研究和改進。為了進一步改革完善現行審計體制，加強和改進審計工作，筆者認為，無論從思想上還是從理論上都應從現在開始著手做好行政型審計模式向立法型模式轉變的準備。

改革現行行政型模式為立法型模式的審計體制，設立與國務院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計院(即“一府三院制”)，向全國人民代表大會和全國人大常委會負責并報告工作。

我國現行的審計體制是計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌時期的產物，無論是領導體制、機構設置、人員配備，還是審計管轄范圍的劃分，都體現了這一特定時期的特點。從機構設置的角度來看，審計的獨立性沒有充分地得到保證。因此，從我國的根本政治制度——人民代表大會制度的要求、建立社會主義市場經濟體制的需要以及與國際慣例接軌的角度來看，我國的審計體制應當走立法模式之路，徹底解決因審計的獨立性得不到保證而產生問題的根源。在各級人民代表大會下設立審計院，直接對全國人民代表大會和地方各級人民代表大會負責，地方各級審計機關接受上一級審計機關的業務領導：審計長由國家主席提名，由全國人民代表大會決定，國家主席任免，全國人大閉會期間，由全國人大常委會決定：任免國家審計將工作重點放在公共財政和國家立法機關批準的支出項目上，專司對國家財政資金的審計監督。這樣，國家審計機關與政府行政機構完全剝離，而直接對各級人民代表大會負責，審計機關作為獨立的經濟者——人民代表大會的委托者，對被監督者——各級政府及其所管轄部門和單位的經濟活動進行監督，理順委托者、獨立經濟監督者和公共資財管理責任承擔者之間的審計關系，真正體現國家審計“政府花錢、人民監督”的本質和執行與監督相分離的原則；改變現行審計體制的內部監督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，成為真正獨立意義上的外部監督，在客觀上保證審計組織的獨立性。獨立性是審計工作的“生命線”，而審計組織的獨立性是審計獨立性的核心，只有組織獨立性得到保證，才能保證審計在工作上、人員上、經費上的獨立地位。在立法型審計模式下，筆者認為以下幾項是值得注意和研究的：

(一)改進現行審計經費預算編報制度，審計經費單獨列入國家預算

在立法型審計體制下，審計機關接受各級人民代表大會的委托，依法獨立對政府進行財政監督，審計機關與財政部門是監督與被監督的關系，但目前我國審計機關的經費由同級財政部門審批，審計是監督部門，而經費來自于被監督部門，經費不獨立、得不到保障，審計工作不可避免地受到影響和制約。

經國務院同意，2000年審計署及派出機構首先實行了審計經費全部由國家財政負擔的辦法，這對于維護審計機關的獨立性，保障審計機關依法有效地履行審計監督職責，具有重要的現實意義。為了更好地保證審計機關依法獨立履行審計監督職責，從體制上理順審計機關與財政部門的關系，切實解決審計機關履行職責所必需的經費，應逐步改進現行審計經費預算編報制度。即參照國際上通行做法，先由審計機關根據職責、任務和計劃及定員定額標準編制預算草案，無須政府審批，由財政部門在本級預算中單獨列示，報經本級人大常委會批準后執行。

(二)調整中央審計機關與地方審計機關的關系，實行立法型審計體制下的省以下審計機關垂直領導體制

隨著我國政治體制與經濟體制改革的深入，中央政府與地方政府財權與事權劃分的不斷變化與明確。為適應新形勢下對國家財政進行有效監督的需要，在立法型審計體制下，我們應實行省以下審計機關垂直領導體制，即省級以下審計機關實行垂直管理，市、縣審計機關的人事、業務由省級審計機關統一管理，經費列入省級預算，系統管理、系統下按；省級審計機關接受審計署(即最高審計院)的業務領導。現實的情況是，在現行領導體制下，審計署下達的統一組織項目和其他需要地方審計機關完成的項目較多，地方審計機關自己安排的項目較少，而在分稅制財政體制下，中央與地方劃分財權，則在有限的審計資源下，地方審計機關對本級財政收支活動的監督力度不夠。實行省以下的垂直領導體制，審計署與地方審計機關可以分別專門負責中央與地方的財政資金的監督，各司其職，強化監督力度，而同時省級審計機關又接受審計署的業務領導，這樣，即有利于對中央、地方兩級財政資金的監督，又有利于審計系統加強業務建設，在全國形成一個有機的整體。

(三)在立法型審計體制下，強化駐地方特派員辦事處的職能 駐地方派出機構的設立，便于最高審計機關對中央財政、財務收支活動進行審計。為了加強對重點地區中央單位的審計監督，審計署在地方設立特派員辦事處，代表審計署行使審計監督權，負責對派駐地區的審計監督工作。國外許多國家也都設立了駐地方審計機構。如美國審計總署人員眾多，機構龐大，設有16個地區分部，并在國外設有3個國際分部，這一方面是美國的相關法規賦予了它眾多職責，另一方面則充分體現了美國對國家審計的重視。

當前我國分稅制體制的實行，以及審計署和地方審計機關職責的劃分，都使審計署面臨巨大的挑戰，即相對于審計資源來說，面臨數字龐大的被審計單位的挑戰。面對如此眾多的被審計單位，審計署機關審計人員相對較少，而且還擔負著一定的專業管理的職責，就不可能開展大量的審計工作，而要更多地依靠駐地方特派員辦事處的力量。這就要求我們在建立立法模式審計體制時，應強化駐地方特派員辦事處的職能，一方面應增加駐地方特派員辦事處的數量；另一方面，列入審計署審計管轄范圍內的審計事項應當主要由駐地方特派員辦事處審計，而審計院專業司將主要審計中央部委、重大投資項目和專?項資金，以及統一組織有關行業審計和專項審計。

(四)制定審計組織法，將審計機關的設置、內部機構的設立、人員的任免、崗位任職資格條件法律化

在審計組織法中，除應明確縣以上設立審計機關，各級審計機關對本級人民代表大會負責并報告工作，在人大閉會期間向其常務委員會報告工作，省以下審計機關實行垂直領導體制外，還應明確審計機關負責人員的任免程序、撤換和審計人員的任職條件等。與立法模式審計體制相適應，應規定：地方各級審計機關負責人由上一級審計機關負責人提名，由本級人民代表大會決定任免，并報上級審計機關備案，在地方各級人大閉會期間，由地方各級人大常委會決定任免。同時應延長審計長的任期，使審計長職務不受國家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計長能夠獨立地開展工作。在任期內不能隨意撤換審計機關負責人，只有全國人民代表大會才有權罷免審計長。

為了進一步提高審計隊伍的整體素質，適應審計工作所肩負的重要監督職能，應當由審計院和中組部聯合制定并發布審計人員崗位任職資格條件。根據審計人員的不同職位，分別對新錄用的審計人員，縣、地(市)和省級審計廳(局)長、業務科(處)長等各種不同職位所必須具備的政治和業務資格條件，作出明確規定，并向社會公布崗位資格條件，通過每年定期考試和考核來確認，逐步做到不符合資格條件的不能進入審計機關，更不能擔任領導職務。

當然，盡管筆者認為立法型審計模式是稱為理想的模式，但從目前看，國家審計體制從行政型向立法型改革，需要對《審計法》、甚至《憲法》的某些條款進行修訂，也牽涉到國家審計機關機構改革和隸屬關系的調整，這都需要一個醞釀、規劃和實施的過程。且國家審計機關的職能的性質不僅取決于審計體制單一因素，還有賴于社會政治、經濟、法律、文化、道德、意識以及審計主體等諸多因素，就立法型審計體制本身與審計環境的相容，適應和磨合無疑需要一個較長的時間，這些因素都是我們在設定立法型審計模式時應該考慮到的。

第四篇：體制轉型與中國城市空間重構

一般而言，全球化主要有５個方面的基本特征：①全球性資本流快速

增長；②不同國家的文化產品隨處可見；③國家不再是唯一影響人們政治生 活和思想的實體；④所有經濟活動、文化、信息的跨界連接；⑤通訊媒介產生 交流

全球化世界的競爭是全方位的，城市作為人類社會經濟活動的最主要的空間載體，因而也是受到全球化影響最激烈、最顯著的地域。許多學者認為 全球化世界中國家與地區之間的競爭，其主體是城市尤其是核心城市之間的 競爭。

從全球城市化的總體格局看，大城市在現代社會中居于支配地位。人口

向大城市迅速集中，標志之一是１０萬人以上城市的人口占世界城市人口的比

重不斷提高： １９５０年為５６．３４％，１９６０年為５９．１０％，１９７。許多集聚體已經首尾相連，形成了若干個人口高達幾千萬的城市

群，例如包括中國的長江三角洲在內，世界上已經公認形成了六大城市群。標志之四是大城市在現代世界的地位和作用，不僅在于其巨大的人口數量，更在于所集，正如許多學者所認為的那樣，評價社會發展的指標應該包括五

個方面，即社會平等、根除貧困、確保真正的人類自由、維護生態平衡、實現民 眾參與決策

Ｅ．拉茲洛曾提出發展中國家適合的發

展戰略中最基本的方面應該是：合適的經濟發展、提高教育、控制人口。

一些發展中國家城市快速增長還有一個重要的原因，就是由于全球資本與生產分工轉移導致外資企業對城市用地、空間需求的急 劇擴大。由于發展中國家城市管理者對經濟總量增長的短期追求和外資唯

我獨尊的本性需求，許多在

第五篇：論反壟斷與經濟民主發展與協調

公

司訴 訟

理由

是什么？

論反壟斷與經濟民主

論反壟斷與經濟民主

作 者

朱春燕

摘 要：

經濟民主以經濟自由和經濟平等為主要內容，要求市場參與者自由競爭和公平競爭，是市場經濟的內在要求。但是，隨著市場經濟的發展，競爭日益激烈，壟斷不可避免地產生，為了市場經濟的有序運行和健康發展，反壟斷對于市場經濟的建立和完善是非常必要的。反壟斷以經濟民主在市場領域的要求和體現作為其主要內容，經濟民主需要反壟斷的規制，反壟斷的最終目的是為了實現經濟民主，反壟斷與經濟民主是對立統一的。關鍵詞： 壟斷 反壟斷 經濟民主 對立統一

一、壟斷及反壟斷的主要內容

在經濟學領域，壟斷是指少數大公司、企業或者若干企業的聯合獨占生產和市場。它們控制一個甚至幾個生產部門的生產和流通，在該部門的經濟活動中取得統治地位，操縱這些部門產品的銷售價格和某些生產資料的購買價格，以保證獲取高額的壟斷利潤。

在法律領域，壟斷是在市場運行過程中，限制和排斥或控制自由競爭和公平競爭的，具有違法性和社會危險性特征的一種經濟行為。具體而言：

（一）壟斷是一種排斥和控制競爭活動的經濟力量，這是壟斷最基本的性質。

所謂排斥，是指在一定的交易領域內，壟斷者使其他企業公司和經濟組織的經濟活動難以正常進行，從而把他們從市場上驅逐出去的行為。所謂控制，是指壟斷者對其他企業公司和經濟組織的生產經營活動進行約束，剝奪他

1們在經濟活動中的自由競爭的行為。壟斷的排斥和控制力量，給競爭者進入市場造成困難，所以壟斷必然削弱競爭的火力和效率。從這一角度講，壟斷是自由競爭的對立物，是自由競爭和經濟民主的否定和破壞力量。

（二）壟斷代表的是一種根據某種共同利益而聯合起來的社會力量，是一種有組織的聯合力量。

壟斷者往往采取合謀性協議，形成協議壟斷的壟斷形式，安排和協同行動，形成聯合力量，對局外企業和中小企業的經濟活動加以限制，以實現其穩定的經濟統治。

（三）壟斷者謀取經濟利益，是依靠對市場的操縱和獨占實現的。

壟斷者通過濫用市場有利地位和過度集中的經濟力量，以獨占或操縱市場，形成濫用經濟優勢地位的壟斷形式，獲取高額利潤。壟斷利潤的存在加深了社會財富和收入分配的不平等，并且妨礙資源的合理配置，嚴重影響市場經濟功能的發揮和健康發展，削弱了市場對資源配置的基礎性作用。

壟斷以市場的獨占地位為標志，它的弊病顯而易見，它排除市場經濟的自由競爭和公平競爭，為了市場的有序運行和健康發展，反壟斷勢在必行。“反壟斷是對市場上可能產生的壟斷進行控制，以及對市場上現有的壟斷進行監督，防止它們濫用市場支配地位。”①（王保樹：《經濟法原理》，社會科學文獻出版社2000年版，第225頁）針對壟斷以上的三個特征和性質，反壟斷的主要內容是，第一是禁止卡特爾，即禁止企業通過訂立協議的方式而排除和限制其他競爭者；第二是控制企業合并，即對企業的合并和聯合進行一定的限制，以防止某些企業通過合并來限制排斥其他競爭者；第三是禁止濫用市場支配力量，“企業在競爭中通過合法方式取得了市場支配地位的企業，原則上可以與其他企業相同的方式參與經濟交往。即是說，它們有權要求交易自由，特別是合同自由。然而，如果它們濫用其市場支配地位，實施反競爭的行為方式，那就是濫用了這種自由。私法自由的合法基礎是競爭，如果競爭被排除了，自由就失去了其合法性。”①（王保樹：《經濟法原理》，社會科學文獻出版社2000年版，第238頁）因此，禁止企業濫用其市場支配地位當然成為反壟斷的主要內容之一，這被稱為反壟斷法的三大支柱之一。

當然，如果行政主體濫用和超越行政權利，限制、妨礙或排斥市場競爭者，包括不適當地參與市場交易，破壞公平競爭，也包括在行使規制市場職能時不適當地限制市場主體的自主經營，相對上述的經濟性壟斷，這種限制行為被稱為行政性壟斷。行政性壟斷必然侵害了市場主體的合法經營權，也必然破壞民主統一的市場經濟。為

了市場經濟的統一和經濟民主，反壟斷的主要內容也當然應該包括行政性壟斷。

二、經濟民主是市場經濟的內在要求

競爭是市場經濟的核心，市場經濟的就是競爭性經濟。沒有競爭，市場就沒有活力。競爭機制崇尚“優勝劣汰，適者生存”，即競爭會淘汰失敗者，壯大優勝者，從而導致企業經濟力趨于集中在某些優勝的大企業手中。但是，“如果少數人手中的經濟實力顯著集中，它便具有威脅民主社會的危險性。”②（[美] 科恩：《論民主》，聶崇信等譯，商務印書館1994年版，第118頁）可實行市場經濟必然會產生企業經濟力的集中，這就需要運用民主的方法、民主的原則來對企業的這種經濟力集中加以制約。“如在經濟領域內民主受到排斥，在其他領域內民主會更易于受到限制或排斥。”③（應克復：《西方民主史》，中國社會科學出版社1997年版，第593頁）于是，市場經濟對民主提出了新的要求，要求民主由政治領域向非政治領域延伸。換言之，經濟的民主化是市場經濟的內在要求，本質上市場經濟就是民主經濟。可是，何為經濟民主？

“經濟民主是民主從政治領域向非政治領域延伸，是市場經濟的內在要求。”④（漆多俊主編：《經濟法論叢》，中國方正出版社，1999年版，第579頁）在政治領域，“少數服從多數，并保護少數”是民主的基本內涵。其中，“少數服從多數”建立在自由表達意見的基礎上，“保護少數”意味著平等對待，可以說，自由和平等是民主的兩大支柱。美國李普森教授也認為，民主程度就是盡可能使其人民同時獲得更多的自由和最多的平等的政治制度。自由是民主的積極方面，體現著民主化的程度。民主化程度越高，自由的享有也就愈充分；平等是民主的消極方面，它說明自由并不是不受限制的，在享受自由的時候不得犧牲他人的平等。同樣，經濟民主也以經濟自由和經濟平等為其主要內容，以適應市場經濟的要求。

經濟自由是指競爭者在市場經濟中的經濟活動不受他人強制，但是在每個市場參與者都只顧及無限的追求自己利益時，優勝劣汰，企業經濟力將會過度地集中在某些優勝的大企業手中，完全的自由便會導致市場秩序的混亂，因此經濟平等的存在就順應而出。在尊重自由競爭的同時對其進行一定的限制，在追求個人利益的同時不得損害他人的平等利益，以此來限制企業經濟力量的過度集中和維持有序的市場秩序。因此，經濟民主是發生在經濟領域的民主，它既強調市場經濟對競爭者自由競爭的保護，又對經濟力過度集中進行一定程度上的限制，促進市場經濟的健康有序發展，在這一點上，經濟民主與反壟斷不謀而合。

三、反壟斷與經濟民主是對立統一的，兩者相輔相成（一）反壟斷是對經濟民主的有限限制

經濟民主是市場經濟的內在要求，經濟自由是經濟民主的主要內容之一。經濟自由是指經濟活動，包括投資、就業、消費等不受他人強制。對于參與市場競爭的競爭者而言，就是要求能夠最大限度追求利益的自由競爭。自由競爭和公平競爭是市場經濟的最基本規律，也是市場經濟的基本要求。但是，隨著市場經濟的發展，競爭日益激烈，優勝劣汰規律的作用日漸顯露，經濟力開始向少數大資本企業集中，經過一定時期的積累，便形成了典型意義上的經濟壟斷。如此看來，壟斷似乎是經濟自由發展的必然，是自由競爭的結果。“然而，壟斷是競爭天敵。”①（種明釗主編：《競爭法》，法律出版社2002年版，第309頁）壟斷所帶來的不僅僅是人們無法競爭，市場失靈，而且更深層次而言，它破壞和制約人類社會的生存和發展的能力。屆時，如果放任壟斷，那么何來市場經濟的有序競爭和經濟的民主？換言之，經濟自由并不意味著經濟活動不受限制，不受限制的經濟自由勢必導致經濟自由本身的破壞，更不可能實現經濟民主。因此，為了保護經濟民主，利用反壟斷對經濟自由進行一定的限制是很有必要的。

（二）經濟民主的市場要求與反壟斷的主要內容是統一的1．經濟民主在市場領域的要求和體現之一是反對來自政府的不適當強制，包括不適當地參與市場交易，破壞公平競爭，也包括在行使規制市場職能時不適當地限制市場主體的自主經營。行政權力是否支配和左右經濟生活，它的行使是否受到必要的控制，經濟個體是否存在著自由生存空間是衡量經濟生活中是否存在經濟民主的要素之一。行政權力支配經濟生活表現在壟斷形式上就是行政性壟斷，這是反壟斷的重要核心之一。在行政權力支配一切的環境下，無經濟民主而言。

2．經濟民主在市場領域的要求和體現之二是同一行業或不同行業之間競爭主體的多元性。某一個行業、某一種產品或服務領域是否有相當數量的同業競爭者，即競爭主體是否呈現多元化是衡量經濟生活中是否存在經濟民主的又一要素。經濟民主的這種要求表現在反壟斷上就是對于企業聯合壟斷形式的限制，市場競爭中壟斷者往往采取協議的方式排斥、限制和妨礙競爭，形成協議壟斷的壟斷形式，安排和協同行動，形成聯合力量，對其他參與者的經濟活動加以限制。禁止限制性協議、決議或者協同行為，即指經營者通過合同、決議或者協調一致的行為，共同實施的劃分市場、限制價格或產量等反競爭的行為。保持市場的自由競爭和競爭的多元化，就必須依靠反壟斷的力量。“沒有這種競爭的多元化，就會形成規模壟斷，破壞經濟民主。”②（漆多俊主編：《經濟法論叢》，中國方正出版社，1999年版，第580頁）

3．經濟民主在市場領域的要求和體現之三是反對經營者經濟力的過度集中和對市場支配地位的濫用，尤其反對經營者利用自身的優勢對消費者進行各種限制和強制。“如果除了優勝劣汰的自然競爭法則之外，還存在著人為的市場拒斥與排擠，就表明經濟生活中缺乏民主。”③（漆多俊主編：《經濟法論叢》，中國方正出版社，1999年版，第580頁）處于劣勢地位的中小企業是否能夠與大企業平等競爭，是否存在著市場進退的自由是衡量經濟民主的又一表現。“壟斷形式是不民主的，因為它們在沖擊著較小的競爭者，沖擊著它們所服務的人民。”④（[美] 羅斯福：《羅斯福選集》，關在漢編譯，商務印書館1982年版，第121頁）反對經營者經濟力的過度集中和對市場支配地位的濫用，這一要求在反壟斷中的表現就是對于某些大企業經濟力過度集中的制約，防止大企業濫用市場優勢地位損害中小企業的利益。

（三）反壟斷的目標是實現經濟民主

運用反壟斷法來實現經濟民主的設想，源于羅斯福1938年提交議會的反壟斷咨文。該咨文是鑒于以30年代危機時期美國產業復興法的違憲判決為中心的當時的經驗而提出的。“意在對經濟力過度集中置之不顧，正是對美國傳統民主的破壞，而走向了法西斯道路。因而，提出了為確保政治和經濟兩方面的民主，必須排除經濟力的集中，活躍競爭的主張。”⑤（[日] 金澤良雄：《經濟法概論》，滿達人譯，甘肅人民出版社1985年版，第177頁）這種經濟民主的設想，在二戰以后，成了反壟斷法以國際規模廣泛出現的理論基礎，許多國家的反壟斷法中的條文清楚地表明以經濟民主作為立法的指導思想之一。例如，第二次世界大戰后日本制定的《關于私人壟斷和確保公平交易的法律》第1條中即規定：“本法的目的是通過禁止私人壟斷、不正當地限制交易和不公平交易方法，防止事業支配力量過分集中??促進國民經濟的民主和健全的發展。”

縱觀各國的反壟斷立法，立法者的意圖都是通過限制生產和資本的過度集中，使市場向多數企業開放，并使企業在競爭中免受各種不正當的限制，實現市場經濟的真正民主。

反壟斷的宗旨是反對壟斷，反對限制競爭，保護市場主體參與市場競爭的權利，保護參與經濟交往的一般企業的經濟行為自由，保護一般消費者的合法利益，保護這兩方當事人的自由和權利免遭享有強大經濟實力的壟斷企業和寡占企業的侵害。反壟斷維護中小企業的利益，防止經濟力量的過度集中，維護自由公正的競爭機制，這對于社會主義市場經濟的建立和完善是非常必要，其最終目的是實現真正的經濟民主，維護市場經濟的有序運行和健康發展。