第一篇：中國可持續發展水資源戰略研究報告集

中國可持續發展水資源戰略研究報告集

《中國可持續發展水資源戰略研究報告集》 中國的水問題歷來為黨中央和國務院以及社會各界共同關注。在二十一世紀來臨之際，人們更加關心中國的水資源能否支持將來16億人口的食物供應、能否支持社會經濟的可持續發展、如何解決我國的洪水、缺水和水污染、南水北調工程如何實施等社會上出現了各種觀點和見解。

針對以上問題，中國工程院在國務院領導和有關部委的大力支持下，組織了覆蓋多學科的43位兩院院士和近300位院外專家，以《中國可持續發展水資源戰略研究》為總項目，分設防洪減災對策研究、水資源評價和供需平衡分析、農業用水與節水高效農業建設、城市水資源利用保護和水污染防治、北方地區水資源配置和南水北調、生態環境建設與水資源保護利用、西部地區水資源開發利用共七個課題組，經過一年多的緊張工作，提出了9個專題報告。在各專題報告的基礎上，提出《中國可持續發展水資源戰略研究》綜合報告。

項目綜合報告分析了當前我國水資源現狀和面臨的問題，提出了我國水資源的總體戰略：必須以水資源的可持續利用支持我國社會經濟的可持續發展。建議從八個方面實行戰略性的轉變：

1、防洪減災－要從無序、無節制地與洪水爭地轉變為有序、可持續地與洪水協調共處的戰略。為此，要從以建設防洪工程體系為主的戰略轉變為：在防洪工程體系的基礎上，建成全面的防洪減災工作體系。

2、農業用水－要從傳統的粗放型灌溉農業和旱地雨養農業轉變為：以建設節水高效的現代灌溉農業和現代旱地農業為目標的農業用水戰略。

3、城市和工業用水－要從不重視節水、治污和不注意開發非傳統水資源轉變為：節流優先、治污為本、多渠道開源的城市水資源可持續利用戰略。

4、防污減災－要從末端治理為主轉變為源頭控制為主的綜合治污戰略。

5、生態環境建設－要從不重視生態環境用水轉變為：保證生態環境用水的水資源配置戰略。

6、水資源的供需平衡－要從單純地以需定供轉變為：在加強需水管理基礎上的水資源供需平衡戰略。

7、北方的水資源問題－要從以超采地下水和利用未經處理的污水維持經濟增長轉變為：在大力節水治污和合理利用當地水資源的基礎上，采取南水北調的戰略措施，保證北方地區社會經濟的可持續增長。

8、西部地區的水資源問題－要從缺乏生態環境意識的低水平開發轉變為：與生態環境建設相協調的水資源開發利用戰略。

為了實現以上戰略轉變，必須進行三項改革：

1、水資源管理體制的改革；

2、水資源投資機制的改革；

3、水價政策的改革。

報告認為，盡管二十一世紀中國水資源的形勢十分嚴峻，但是只要我們調整思路，統一認識，努力實現水資源八個方面的戰略轉變，我國有條件在人與環境協調共處的基礎上，建成節水防污型的社會，實現社會經濟的可持續發展。總之，解決中國水問題的核心是提高用水效率，提高用水效率又不單純是水資源本身的問題，而是一場涉及生產力和生產關系的革命。從某種意義上說，改革才是解決我國水資源問題的根本出路。

2000年7月11日，項目綜合組在溫家寶副總理主持的國務院會議上做了匯報。會議以后，國務院把項目綜合報告作為國務院的參閱文件下發給各省市、各部委；水利部除了以文件形式在水利系統轉發外，還在《中國水利》的雜志上刊登；工程院也在《中國工程科學》上刊登。為了更好地向大家介紹中國可持續發展水資源戰略研究的成果，項目綜合組合組決定編輯出版《中國可持續發展水資源戰略研究報告集》（簡稱《報告集》）。根據課題將《報告集》分為九卷，第一卷內容包含項目綜合報告和九個專題的綜合報告。第二~九卷分別包含各專題綜合報告和研究報告。《報告集》各卷的名稱如下：

第一卷《中國可持續發展水資源戰略研究綜合報告》

第二卷《中國水資源現狀評價和供需發展趨勢分析》

第三卷《中國防洪減災對策研究》

第四卷《中國農業需水與節水高效農業建設》

第五卷《中國城市水資源可持續利用與保護》

第六卷《中國江河湖海防污減災對策研究》

第七卷《中國生態環境建設與水資源保護利用》

第八卷《中國北方地區水資源的合理配置和南水北調問題》

第九卷《中國西部地區水資源保護利用》（西北、西南）

本項目的是一項跨學科、跨部門的研究項目。在研究過程中，各課題組間，對一些問題的認識存在一些差異，是正常的現象。經過交流溝通，反復研究和共同實地考察，項目綜合組在水資源的戰略上取得了共識。并在此基礎上，吸收各課題組的有關研究成果，形成項目的綜合報告，作為《報告集》的“共同綱領”。各課題組在綜合報告的總體指導下對原來的專題報告進行反復修改，并經項目綜合組最后審定形成專題綜合報告。各專題的子專題研究報告則是課題組有關成員的研究成果，是《中國可持續發展水資源戰略研究》項目成果的基礎。在取得戰略方向共識的同時，由于一些統計數據來源不同，對一些問題的研究角度不同，研究的深度不同，我們尊重各課題組保留自己的特色，各卷的編寫方式互不相同，各卷之間對現狀的描述和觀點也有差別，對未來的預測也不完全一致，有的還有較大的差異。例如，農業卷由于對農產品需求的預測留有余地，將人口達到16億的時間預測為2030年，而其它各卷均定為2050年。又例如，對城市工業用水和生活用水的現狀和預測，水資源評價卷和城市用水卷有較大差異，這是由于：水資源卷的工業用水包括工礦和鄉鎮企業的用水，而城市卷只包括建制城鎮的工業；水資源卷的生活用水包括城市和鄉村，城市卷只包括建制城鎮。這些我們在采用時都作了解釋或說明。我們認為這將有助于全面了解《中國可持續發展水資源戰略研究》項目的研究基礎，啟迪人們對中國水問題更深入的思考。

第二篇：我國可持續發展水資源戰略

我國可持續發展水資源戰略

一.我國水資源的基本概況

我國水資源并不豐富，水資源總量約為28124億m3，其中河川年平均總徑流量約為27115億m3，排在世界第6位，繼巴西69500億m3、前蘇聯65400億m3、美國30560億m3、加拿大29114億m3和印尼28113億m3之后。我國人均占有河川年徑流量約2327m3，僅相當于世界人均占有量的1/4，美國人均占有量的1/6，前蘇聯人均占有量的1/8。世界人均占有年徑流量最高的國家是加拿大，人均占有年徑流量高達1493萬m3，是我國人均占有年徑流量的近64倍。

二.我國水資源特點

我國水資源空間分布的特征主要表現為：降水和河川徑流的地區分布不均性水土資源組合很不平衡。北方水資源貧乏，南方水資源較豐富，南北相差懸殊。長江及其以南地區的流域面積占全國總面積的36.5%，卻擁有占全國80.9%的水資源總量；西北內陸地區及額爾齊斯河流域面積占全國的33.5%，擁有的水資源量僅占全國的4.6%。按面積平均，北方的水資源量均低于全國平均水平。據水利部水資源調查評價估算，我國各省、自治區和直轄市的水資源量，最多的是西藏、四川、云南和廣西等省區，年擁有的水資源量均在1800億m3以上；寧夏、天津、上海、北京、山西、河北和甘肅等省市區，年擁有的水資源量均在280億m3以下，寧夏最低，年水資源量僅10億m3。作為水資源重要組成部分的地下水資源量的分布受地形及其主要補給來源——降水量的制約。我國是一個地域遼闊、地形復雜、多山分布的國家，山丘區約占全國面積的69%，平原和盆地約占31%。地形特點是西高東低，定向山脈縱橫交織，構成了我國地形的基本骨架。北方分布的大型平原和盆地成為地下水儲存的良好場所。東西向排列的昆侖山—秦嶺山脈，成為我國南北方的分界線，對地下水資源量的區域分布產生了深刻影響。正是地形上、降水上的分布差異性，使我國不僅在地表水資源上表現為南多北少的局面，而且地下水資源仍具有南方豐富、北方貧乏的空間分布特征。占全國總面積60%的北方地區，地下水天然資源量約260km/a，約占全國地下水天然資源量的30%，不足南方的1/2。而北方地下水開采資源約140km3/a，占全國地下水開采量的49%。特別是占全國約1/3面積的西北地區，水資源量僅有220kmm3/a，只占全國的8%，地下水天然資源量和開采資源量分別為110km3/a和30km3/a，均占全國地下水天然資源量和開采資源量的13%。而東南及中南地區，面積僅占全國的13%，但水資源量占全國的38%，地下水天然資源量和開采資源量分別為260km3/a和26km3/a，均約占全國地下水天然資源量和開采資源量的330%。南、北地區在地下水資源量上的差異十分明顯。國水資源受降水影響，其時間分布具有年內、年際變化大，枯水年和豐水年連續發生的特點。許多河流發生過3～8a的連豐、連枯期，如黃河在1922～1932年連續11年枯水，1943～1951年連續9年豐水。我國最大年降水量與最小年降水量之間相差懸殊。南方地區最大年降水量一般是最小年降水量的2～4倍，北方地區則達3～6倍。長江以南地區由南往北雨季為3～6月至4～7月，降水量占全年的50%～60%。長江以北地區雨季為6～9月，降水量占全年的70%～80%。水資源年際變化大，年內分配不均，不僅是我國經常發生季節性缺水，而且是許多河流發生災難性水環境問題的原因。水資源的上述特點，導致我國國土的大部分地區都出現水資源短缺和水環境問題，并成為制約21世紀中國社會經濟持續發展的重要因素之一。因此，認識我國水資源特點，有效地加以調控和保護，以促進水資源與人口、社會、經濟和環境的協調發展，是解決21世紀我國水問題的關鍵。我國水資源空間上分布的不平衡性與全國的人口和耕地分布上的差異性，構成了水資源與人口和耕地不匹配的基本特征。北方地區人口占全國總人口的2/5強，但水資源占有量不足全國水資源總量的1/5；南方地區人口占全國的3/5，而水資源量為全國的4/5。北方地區人均水資源擁有量為1127m3，僅為南方地區人均的1/3。在全國人均水量不足1000m3的10個省區中，北方地區占了8個，而且主要集中在華北區；在全國人均水量超過2000m3的13個省區中，南方地區占了10個，而北方地區只有3個；人均水量在1000～2000m3的6個省區中，南、北兩方各有3個。在南、北兩地區中，北方地區的華北區人口稠密，其人口占全國的26%，但水資源量僅占全國的6%，人均水量僅為556ｍ3，只有西北區的1/5和東北區的1/3強，不足全國人均的1/4，因此該區目前已成為全國缺水最嚴重的地區之一；南方地區的西南區人口不足全國的20%，而水資源量卻占全國的46%，全區人均水量高達5722m3，是華北區的10倍。方地區耕地面積占全國耕地面積的3/5，而水資源總量僅占全國的1/5；相反，南方地區耕地面積占全國的2/5，而水資源量卻占全國的4/5。南方地區耕地水量28695m3/hm2，而北方地區只有9465m3/hm2，前者是后者的3倍。在全國耕地水量不足1500m3/hmm2的15個省區中，北方地區占了13個；耕地水量超過30000m3/hm3的11個省區中，北方地區僅有1個；耕地水量為15000～30000m3/hm2的有3個省區，北方地區占了1個。綜上所述，我國水資源與人口和耕地組合狀況很不理想。尤其是北方地區耕地資源和人口稠密，而水資源占有量低，同時，稠密的人口和社會經濟發展帶來大量的污染物，造成有限的水資源質量下降。可見水資源是我國許多地區今后社會經濟持續發展的主要限制因素，應全面深入開展水資源優化配置和水資源保護規劃的研究工作，確保社會經濟對水資源的需求。根據我國21世紀社會經濟發展總目標和水資源供求發展態勢，今后我國主要面臨著以下幾方面水資源問題。由于人口持續增長和經濟高速發展，工農業和人民生活用水將持續增加，使目前存在的水資源供求矛盾更趨激化。其主要表現為： a.供求總量更加不平衡，需水量增長速度超過可供水量的增長速度，供水狀況趨于惡化；

b.北方地區和沿海工業發達地區等地域性水資源供求矛盾日趨惡化，將嚴重制約社會經濟的發展；

c.巨大的人口壓力對發展耕地灌溉事業提出更加緊迫的要求，而工業城市將是增加用水量的主要部門。用水量驟增，將對農業灌溉用水構成嚴重的威脅，部門用水矛盾更加尖銳。據預測，到21世紀30年代，在需水量實現零增長之前，全國需水總量將可能達到7000億m3，比目前需水量要增加2000億m3左右，平均需增加可供水量近100億m3/a，這需要投入龐大的資金，要解決一系列復雜的社會環境問題，可見任務之艱巨。

三.我國水資源保護管理演化過程

中國的水資源保護問題是隨著人口增長、經濟發展、社會進步逐步顯露并被人們逐步深化認識的。20世紀30年代毛澤東同志提出“水利是農業的命脈”，對水利的性質和作用進行了基本定位；新中國成立不久，全國大修水庫，當時主要任務是擴大灌溉面積，發展農業，解決糧食問題。以后，經濟進一步發展，城市化進程加快，洪澇損失代價增大，防洪問題愈加突出，1991年淮河太湖大水、1998年三江大水，舉國為之牽動，七大江河、大城市的防洪問題逐步被擺上更加重要的日程。2000年北方大旱，大面積農田受災，許多城市發生水荒；同時，南方地區水質嚴重污染，全國水環境質量不斷惡化，真正敲響了中國水資源短缺的警鐘。此前，自20世紀70年代以后頻繁出現的黃河斷流令世人關注，90年代以來淮河、海河、遼河、太湖、滇池、巢湖等江河湖庫多次發生水污染事故和藍藻暴發，但當時的認識大部分還只是停留在現象上，沒有深入到本質。近年來，一系列水資源問題促使人們從更深層次上開始思考水資源短缺和保護問題，思考水資源保護管理的體系。

我國水資源保護管理可以分為兩個階段，大致以流域水資源保護局成立（20世紀80年代）前后為分界線，在此以前水資源保護隱含于傳統的流域管理階段；此后的階段轉向以水資源保護局為管理核心的現代型的流域管理階段。

在前一階段，我國流域管理的目標主要集中于流域水土保持，流域綜合資源開發和宏觀經濟布局研究，流域水資源規劃、工程開發與管理等，沒有將水資源保護放到重要位置。新中國成立以后的相當一段時間，我國是一個以農業生產為主的國家，對流域水土保持、水庫大壩和堤防等防洪設施建設、鹽堿地改良、農業灌溉、水利水電建設等方面的工作特別重視。從1951年開始，治淮工程、治理海河流域工程、黃淮海鹽堿地改良等成為流域管理工作的中心；從1980年開始研究小尺度流域管理，在黃河中游的黃土高原地區，長江中上游的嘉陵江、金沙江的畢節地區等重點開展了小流域治理研究和實踐工作，進行了治理工程措施研究、小流域生態經濟模式研究、小流域治理規劃和治理效果的生態經濟評價研究等。在大尺度流域管理研究方面，對以七大江河流域為主的全國大中河流流域資源開發、產業布局、流域經濟合作等進行了大量研究，出版了大量的研究專著，為我國流域經濟布局和綜合規劃提供了理論依據和方法指導。流域水資源管理方面，在這一階段主要精力集中于水庫大壩和大型灌區等水資源開發工程、城市及重點防洪區設施建設，以工程帶管理為主，很少以管理指導工程。

流域水資源保護管理方面，由于20世紀50年代至80年代我國工業生產相對落后，污染物排放總量與水體環境容量相比，污染物排放總量較少，沒有引起水環境質量惡化，水污染問題和水資源保護矛盾并不突出，因此，各流域均未重視水資源保護管理，基本沒有專門的流域水資源保護管理機構。但在這一階段，對于水資源保護管理的理論和技術研究工作還是十分重視的，以河海大學張書農教授、清華大學余常昭教授、長江水利委員會方子云教授級高級工程師等老一代專家為代表，對污染物在江河湖庫水體中遷移轉化規律進行了系列研究，取得了豐碩的研究成果，為第二階段水資源保護管理工作的開展奠定了理論基礎。

第二階段為流域水資源保護綜合管理階段。進入20世紀80年代后，隨著我國社會經濟的飛速發展、人口數量的不斷增加、人民生活水平的日益提高，大量污染物質進入江河湖庫，造成水環境質量迅速下降，生態環境不斷惡化，水資源保護日益迫切。為此，我國七大流域相繼成立了水資源保護局，水資源保護真正成為我國流域管理的重要內容。

我國現階段流域水資源保護局隸屬于水利部和國家環保總局，行政管理直屬于水利部。流域水資源保護局與地方政府的關系有兩種類型：一種是黃河流域水資源保護局管理形式，該局直管黃河干流的水資源保護問題，支流由水資源保護局統一規劃，地方政府直管。另一種是其它六大流域水資源保護局管理形式，這些局對流域水資源保護進行統一規劃，管理采用分級方式，絕大多數江河湖庫由地方政府直管，流域水資源保護局僅起審批和協調作用。近年來，隨著水環境矛盾的日益突出和水污染事故的頻繁發生，國務院對淮河、太湖、黃河、海河等流域編制的水污染防治規劃進行了專門審批，要求流域機構和各級地方政府按照規劃要求，切實加強水資源保護工作，實現水資源永續利用，促進社會經濟可持續發展。目前，正在進行的“全國水功能區劃”和“全國水資源保護規劃”工作，進一步強化了流域水資源保護局對水資源保護管理工作的作用。

四.國際水資源持續利用的基本概況 國外對水資源保護相當重視，將其納入流域管理的核心內容之一。近年來，隨著生態環境的變化和人們認識的不斷提高，流域管理突出表現為合理利用流域水資源，流域環境保護和流域生態系統建設等。流域管理的目的是充分發揮水土資源及其它自然資源的生態效益、經濟效益和社會效益，以流域為單元，在全面規劃的基礎上，合理安排工、農、林、牧、副各業用水，因地制宜布設綜合治理措施，對水土及其它自然資源進行保護、改良與合理利用，實現可持續發展戰略。

五.我國應該怎樣水資源持續利用

（一）以市場為導向，推進水利產業化進程 1.要確立水利的基礎產業地位

所謂水利產業，是指那些以從事水的生產與供應以及與之相配套的生產部門。這是一個龐大的產業門類，它有自己特定的資源、資產、管理機構、服務對象和產業政策。據專家分析，其產業地位和產業遠景并不亞于石油工業。僅供水一項，全球的年產值就可達4000 億美元，相當于世界石油工業的40％，超出制藥工業的1/3，且正以年均10％的速度增長。據此，業內人士認為，本世紀水利產業將成為“陽光產業”。

2.要制定合理的水價政策體系

長期以來，我國水價嚴重脫離價值規律，這不僅造成了水資源的浪費，而且使水利資金捉襟見肘，大多數水利設施因經費短缺而帶病運行。為此，應根據不同的產業和用途合理確定水價，建立用水和超額累進收費制度，逐步實行分質供水，優質優價，使水價體現國家水利產業政策并得到合理的成本補償，建立起與社會主義市場經濟相適應的水價機制。

3.要借鑒國外水費管理經驗

發達國家在水資源資產化、商品化方面有許多成功的經驗值得我們借鑒。如法國制定了“誰污染，誰交治理費”，“誰用水，誰花錢”的“以水養水”政策。對工農業等企業用水，地方公共水文管理局完全根據其污水排放量和廢水污染程度收取費用；對個人家庭用水，則在水費中增加了污水處理等各項費用。在法國個人家庭支付的水費中，大約42%是使用自來水費，39%是污水處理費，13%是地方公共水文管理局管理費，5%是增值稅，1%是國家引水發展基金。由于法國在水費收取中明確界定了其用途，這就使水價政策成為水資源產業政策的一部分為公眾所普遍接受。

（二）以提高水利用率為核心，促進節水科技進步

1.大力推廣農業節水新技術我國農業用水約為4000 億m3，占全國水資源消耗總量的80%。但是，我國的農灌用水利用率只有25%~40%。因此，提高農灌用水利用率，便成為農業節水技術的關鍵之所在。在推廣節水灌溉方面，以色列自20 世紀60 年代中期發明滴灌技術以來，農灌用水連續30 年穩定在13 億m3，而產出卻翻了5 番。針對我國農業節水科技的差距，專家呼吁：第一，我國農灌輸水要進行渠道防滲，這將比不防滲土渠節水2/3。第二，要大力推廣地下管道灌溉、噴灌、滴灌、微灌、滲灌技術，以提高用水效率。第三，要搞好水土保持，以減少河道徑流，減少入河泥沙，把水土涵養、生態建設與現代農業基礎設施建設統一起來。

2.重視發展城市節水科技，注重開發高科技節水器具我國城市輸水管網技術落后，管道老化，每年管網流失的水量占自來水管網供水的20%以上。以家庭水龍頭為例，每年由于水龍頭工藝落后，質量低劣而造成的滴漏浪費就達1 億m3。采取陶瓷閥芯片的節水龍頭比鑄鐵水龍頭節水30%~50%。若采用磁水龍頭或感應水龍頭，則水龍頭的滴漏問題便可以得到有效的遏制。大力開發中水技術。所謂中水，是指對一次用水經處理達到一定水質標準的再生水資源。如將中水用于沖廁、洗車、綠化等，可節約城市用水總量的40%。構建污水資源化體系。我國城市污水排放量與污水資源化工作存在明顯反差，總體工業用水的重復利用率不到40%，不及發達國家的一半。筆者認為，國家除在宏觀上加快實施節水型經濟結構調整、建設節水型城市經濟體系外，在微觀經濟結構方面，應制定針對企業減污增水法規并加強監管。此外，還應積極推廣并鼓勵使用污水資源化高新技術（如膜法水處理技術等），以盡快縮短與發達國家的差距。

3.以高新技術為依托，加快新水源研究開發進程，重視空中水資源開發我國陸地上空水汽年累積量約為20 億t 以上，其中6 萬億t 形成降水，除去蒸發，只有2.7 萬億t 形成地表徑流。專家估計，若在已有降水的基礎上，通過空中水資源的開發，每年再增加10%即6000 億t 的降水，這些降水若有1/3 進入西北與華北，將會顯著地緩解那里的缺水狀況。為此，專家建議，國家應把開發空中水資源作為一項戰略決策，加強雨水利用的研究開發，在雨水利用中引入高新技術，這是解決我國水資源短缺的必由之路。加大海水淡化技術的產業化步伐，海水淡化技術在世界上業已成熟。全世界單臺產量在1000t/ 日以上的淡化水日產量已達2300 萬t。海水淡化系統的技術經濟指標已為水資源短缺國家所普遍接受。我國海水淡化技術研究始于1958 年，到目前為止，反滲透法、多效蒸餾法、多級閃蒸法、低溫壓汽蒸餾法等技術在國內均有應用。經過多年的攻關，我國海水淡化技術已經成熟。我國是一個海洋大國，海水資源極其豐富，同時，我國西部有相當豐富的苦咸水資源，這就為我國發展海水淡化產業提供了前提和基礎。

（三）以調整水污染防治戰略為基礎，加大水體污染治理力度

我國水污染災害形成的主要原因首先是經濟結構不合理，生產模式粗放，經濟效益與環境效益關系處理失當。為此，水污染防治工作應從戰略上作出調整。即應從末端治理轉向源頭控制；應從單純的工業源污染治理轉向面源污染和內源污染的統一綜合治理；應加快城市污水處理廠的建設，實行廢水資源化利用等。

（四）加強水資源的統一管理，建立健全以取水許可為基礎的國家水權制度 加強對水資源的統一管理，要盡快理順水資源的管理體制，加強水資源的流域管理，協調好江河上下游、左右岸的關系，促進流域經濟的協調發展。在完善總量控制和定額管理相結合的用水制度和取水許可制度的基礎之上，逐級明晰取水許可總量，建立健全以取水許可為基礎的國家水權制度。合理確定水價，充分發揮水價對用水的調節作用。建立水資源統一管理體制是保障水資源可持續利用的基礎。從水資源的開發、利用、保護和管理等各個環節，采取綜合有效的對策措施，實現永續利用，使水資源為我國本世紀可持續發展戰略做出更大貢獻。

五.結論

隨著經濟社會的快速發展，水資源問題日益加劇，實現水資源的可持續利用刻不容緩。要堅持“節流優先，治污為本，多渠道開源”的水資源可持續利用戰略，把節約用水放在首位，努力建設節水防污型社會，力求實現需水量零增長和污水量零排放，將水資源開發利用與水環境保護相協調，保證水資源的可持續利用和經濟社會的可持續發展。

第三篇：2005中國可持續發展戰略報告

這份報告以中國城市可持續發展戰略研究為主題，集中討論在現階段中國城市發展的戰略背景、戰略目標、戰略任務和戰略設計；對于如何貫徹科學發展觀和落實統籌城鄉協調發展，大力推進城市反哺農村、工業支援農業、緩解城鄉差別、實現社會公平、完成城鄉區域經濟一體化的可持續發展，提出了系統的研究成果。中國城市可持續發展戰略研究要點

一、城際之間、城

鄉之間是一個區域系統在一個地域中，平面上的空間充填是一個有序的體系。人為的分割，雖然有利于行政管理，但卻與真實的系統行為運行有很大的背離，既不符合幾何原則，也不符合生產原則。因此，大、中、小城市之間的城際關系，城市和農村之間的城鄉關系，必須如實地看作是一種結構有序、功能互補、具有統一基礎的復雜系統。從地理結構看，城際之間與城鄉之間應當符合空間充填原理，它們在宏觀上是可辨識的，在微觀上是隨機的，實際上可以把大、中、小城市看作是立足于鄉村平面上的、具有等級特點的一組空間充填物，共同構成一個區域綜合體，并相應地發揮各自的功能。從社會結構看，城際之間與城鄉之間符合社會分布原理，它們在本質上是由于社會分工的不同和創造能力的差異，產生了在獲取財富、分配財富、消費財富上的差異，但最終它們必須服從一個臨界閾值，即作為區域內社會成員的每一個人，都至少應當獲得作為體面生活標志的最低門檻，滿足基本人權所賦予的“機會平等”。從產業結構看，城際之間與城鄉之間符合產業升級原理，它們在產業鏈形成與產業集群形成上，既有外在的聯系與制約，又有內在的聯系與制約。農村作為第一產業的集中地，提供了生存支持系統和生態環境的保育功能。城市作為第二產業與第三產業的集中地，提供了產品、服務及相應供需支持系統，從區域的整體上是互補的和不可分的，因此，不應單以“結果平等”的眼光去對待。從智力結構看，城際之間和城鄉之間符合人口流動原理，鄉村提供了人力資源的豐厚土壤，不同等級的城市對于人才的吸納和創造“生態位”的條件差異，表現出宏觀可識別的吸附特征。由以上的闡述，可以發現只有把城市融入到區域的整個體系之中，并且始終把農村作為區域的基底平面，才能對于城市的發展和城鄉統籌有一個全面的認識。

二、推進城市可持續發展的兩大轉折世界城市化進程的經驗指出，必須慎重把握城市可持續發展戰略過程的兩大基本轉折。第一個轉折，是在財富分布空間相對平衡的區域內，形成大小不等的點狀分布(亦可視為區域增長極)，隨之發生了急劇的人口集聚能力、經濟密度集聚能力、二三產業集聚能力和資本集聚能力的中心。這一個轉折，表現在城市開發度急劇增強，工業化利用土地的規模急劇增強，固定資產投資的集中度急劇增強，科技含量和創新步伐等的急劇增強。這類急劇增強的結果，就在地理區域的空間平面上，形成了大、中、小城市等級布局的空間充填，使得廣大農村與城市之間在財富創造、生活質量、社會保障等方面差距擴大，二元結構系數加大，形成了以農村支持城市、農業支持工業的基本格局，在力度和流向上“以農補工”占據主導地位。第二個轉折，是在財富分布空間已經相當不平衡的區域內，在城鄉二元結構系數很高的態勢下，在城市開發度達到中期和工業化程度較高的狀況時，必須及時地將城市化戰略轉移到以城市反哺農村、城市支持農村、工業支持農業、統籌城鄉協調發展和實施城鄉經濟一體化的主流之中。這一轉折的特點是，在不降低城市生產力的前提下，降低城鄉二元結構系數，減少貧富差異，推進社會公平，補助農業，促進農民增收，加大城市對農村的轉移財政支付力度，從政策導向、物質扶持、資金傾向、項目帶動等對農村實施全方位的反哺。我國在2003年，已經達到了人均GDPl000美元的水平，工業化水平也已經達到了工業化中后期的階段，城鄉二元結構系數已經平均高達1：3．0以上，城鄉差異和區域差異都處于較高的數值，因此我國城市化戰略進程進入了第二個轉折期，即必須把統籌城鄉發展，城市反哺農村，工業支援農業，形成區域經濟一體化，作為今后時期我國城市化進程的主流。

三、中國城市可持續發展戰略的指導思想黨的十六大提出了本世紀頭20年我國將實現全面小康社會的宏偉目標，這對加速推進社會主義現代化具有決定性意義。城市在國家現代化建設中具有十分重要的地位。了解我國城市化50年的狀況，明確推進我國城市化進程所面臨的機遇和挑戰，借鑒國際上一些發達國家在城市發展中的經驗，探索新時期中國城市可持續發展的戰略方向的選擇、戰略形態的轉變以及發展動力的提升，由此構建大、中、小城市協調發展的中國城市體系，尋求引領國家財富臺階式增長的制高點，對全面建設小康社會、貫徹落實科學發展觀具有重大的歷史意義。中國城市可持續發展戰略在新一輪經濟增長戰略機遇期的總任務和發展總方向的把握，必須回答七個嚴肅的問題：（1）如何真正落實科學發展觀、貫徹“大、中、小城市與小城鎮協調發展”的指導方針?（2）城市發展方向是否仍然依照傳統式的單極擴大?（

第四篇：2005中國可持續發展戰略報告

續發展戰略的指導思想并通過城市化發展形態的革命性變革，即由原先的單極式城市擴張轉變為組團式城市群和城鄉經濟一體化的培育，一舉克服傳統城市化進程中的弊病，真正做到統籌城鄉協調發展、實現區域經濟一體化、獲取高額“發展紅利”、降低發展總成本、消除城鄉二元結構等，才能達到社會公平和經濟社會可持續發展的目標。

四、中國城市化的基本狀況

21世紀是城市的世紀。中國作為世界上人口最多的發展中國家，未來20年中國城市化進程將對全球發展產生深刻影響。許多國外學者都把“中國的城市化”與“美國的高科技”并列為影響21世紀人類發展進程的兩大關鍵因素。統計數字表明，隨著時代的前進和發展，城市化程度的明顯加速是一個重大標志，其增長過程與財富積累呈非線形的對應關系。

中國從建國開始的發展戰略中就有“積極推進工業化，相對抑制城市化”的主導思想，加上長期“恐城癥”的制約，中國城市化50年的變遷，一直都在尋找一條適合中國特色的道路。自改革開放以來，中國城市迅速發展，城市化進程的速度達到同期世界城市化進程速度的兩倍，但是，與世界發達國家相比，中國城市化程度仍然十分落后。根據世界銀行統計，在2002年世界高收入國家城市化率平均為75％，中等收入國家為62％，低收入國家為30％，而中國城市化率尚未達到40％。至2000年底，中國城市化率比世界平均低12個百分點，比世界發達國家平均低40個百分點。雖然從1949年全國建市67個增長至目前的600多個，但隨著人口總量的增加，城市人口的比例仍然過于偏校

中國城市化發展水平滯后于經濟社會發展水平與工業化發展水平這種局面，已經成為嚴重制約我國綜合實力提高與國家競爭力增強的“巨大瓶頸”。未來20年是中國社會經濟發展的戰略機遇時期，大力推進中國的城市化，尤其是尋求城市化戰略的進一步提升，緩解長期以來制約中國社會公平的二元結構矛盾，既是全面建設小康社會、實現現代化的歷史要求，又是有效解除中國經濟社會約束“瓶頸”，保障中國經濟社會快速、持續和健康發展的重大戰略舉措。

五、中國城可持續發展面臨的嚴峻挑戰

為了支撐中國未來實現現代化的總體進程，從現在起到本世紀中葉，中國城市化率將從現在的40％提高到75％左右。這就意味著只有每年平均增加約1％左右的城市化率（即每年約1000萬—1200萬人口從鄉村轉移到城市），才能滿足現代化進程的總體要求。在急劇推進的中國城市化過程中，我們必須面對以下的挑戰：

（1）城市人口三大高峰(人口總量、勞動就業人口總量、老齡人口總量)相繼來臨。

（2）城市對能源和資源的超常規利用。

（3）加速城市生態環境“倒U型曲線”向右側移動的良性逆轉。

（4）促進城市規劃與區域規劃的有機融合與協調發展。

（5）提高城市基礎設施建設的速度和質量。

（6）加速克服“三農”問題實現城鄉之間的共同富裕。

（7）城市信息化進程的急速推進與新型工業化道路的實現。

（8）城市國際競爭力的提高。

六、城市化是解決“_三農”問題的根本出路

農業、農村、農民的“三農”問題，一直是困擾中國經濟發展、社會公平、實現國家現代化的核心問題之一。雖然國家投入了巨大的力量，從政策到資金，對解決“三農”問題做出了實質性的貢獻，但是就其整體性解決的目標而言，目前仍有很大的距離。

解決“三農”問題的根本出路的到底在哪里?我們認為，中國“三農”問題根本出路的一個要點在于大量減少農民的數量。而大量減少農民的數量，大量吸納農村的剩余勞動力，唯有靠實現城市化戰略、提高人口的素質和技能、大力創造就業機會才能夠最終完成。一旦當農村人口數量下降到總人口的25％以下時，農村土地的價值才能達到市場化要求的成本閾值，此時農業土地的集約化生產、規模化生產和專業化生產才達到一定水平，農業的科技含量、服務水平和農業成本才有了大幅度改善，農民的收入水平和整體素質才會有明顯的進步，至此，中國“三農”的一系列根本問題才能得以徹底解決。

大、中、小城市與小城鎮協調發展進而實現城鄉統籌發展，是中國城市化戰略的核心，構筑開放、流動、有序、互補的中國城鄉體系，是解決中國“大城市能力不大、中城市經濟不活、小城市實力不強、小城鎮總體不優”的根本戰略舉措，由此才能真正走出一條具有中國特色的城鎮化道路。

七、中國城市化已經走出四大誤區

中國城市化戰略的健康實施，已經走出認識上的四大“誤區”：

誤區之一：認為城市的發展必然引發“城市脖。必須在統籌城鄉發展的原則下，形成“以發展克服城市脖、“以規劃減少城市脖、“以管理醫治城市脖的全新觀念。

誤區之二：認為必須嚴格控制大城市的發展。不同規模的城市是一個有機的整體，城市規模結構是一個具有等級、共生、互補、高效和嚴格“生態位”的開放系統，大、中、小城市都應當在統一規范下得到合理的發展，組團式城市群的形成與完善是達到這一要求的正確選擇。

誤區之三：認為城市化的結果應當是均衡分布遍地開花。必須考慮到自然基礎的差異、地理區位的差異、發展階段的差異和生態條件的差異對于城市格局與結構的影響。應充分認識到城市宏觀布局在三維模型中（時間、空間、速度）必然是非均衡的、非對稱的和非線性的。必須認識“以經濟發展水平的區域不均衡，換取實現社會公平程度的相對均衡”這個基本道理。

誤區之四：認為城市化的結果必然拉大城鄉差距，造成更大程度的貧富差異，加劇社會的不公平程度。事實上，只要嚴格把握城市發展兩大轉折的要點并實施城市補償農村，工

業支持農業，大力推進鄉村的產業化、市場化進程，上述誤區必定可以得到很好的克服。

八、中國應進一步加快城市化進程

城市是現代文明的標志，是經濟、政治、科技、文化、教育的中心，是社會先進生產力體現的平臺，集中體現了國家的綜合實力、政府的管理能力和市場的國際競爭力。

2001年諾貝爾經濟獎獲得者斯蒂格列茨認為，新世紀對于中國有三大挑戰，居于首位的就是中國的城市化，他提出：“中國的城市化將是區域經濟增長的火車頭，并產生最重要的經濟利益”。聯合國環境規劃署署長指出：“城市的成功就是國家的成功”。

世界銀行認為：國家的GDp達到1萬億美元是一個標志性臺階，意味著財富積累將步入新的航道。與國際已有的經歷相對照：美國的GDp總量在1970年達到1萬億美元，在10年后的1980年，GDp總量達到2．7萬億美元；日本的GDp總量在1978年達到了1萬億美元，在其后的10年中GDp總量達到2．4萬億美元；中國的GDp總量在2000年達到了1萬億美元，依照國家規劃在其后的10年（即2010年）預計GDp再增加1萬億美元。為什么美國用了10年的時間使得GDp增長了1．7萬億美元，日本增長了1．4萬億美元，中國分別比它們少增長0．7萬億至0．4萬億美元。原因是多方面的。但是注意到美國當時的城市化率達到81．5％，日本的城市化率超過64．5％，而中國在2000年的城市化率僅為36％時，也許可以更深一層地認識到城市化率的不同所導致的社會財富集聚能力的差異。因此，在21世紀的頭20年要實現全面建設小康社會的奮斗目標，加快推進社會主義的現代化進程，加快中國的城市化步伐是發揮城市中心作用、提高經濟效率的必由之路，也是消除二元結構、實現社會公平的必由之路。中國城市化已經成為推動我國區域經濟增長的火車頭，成為激發新一輪財富充分涌流的載體。

九、中國城市化的高端平臺：三大組團式城市群

組團式城市群是大、中、小城市“結構有序、功能互補、整體優化、共建共享”的空間鑲嵌體系，體現出“以城鄉互動、區域一體”為特征的城市發展的高級演替形態。在水平尺度上是不同規模、不同類型、不同結構之間相互聯系的城市平面集群，在垂直尺度上是不同等級、不同分工、不同功能之間相互補充的城市立體網絡，兩者之間的交互作用使得規模效應、集聚效應、輻射效應和聯動效應達到最大化，從而分享盡可能高的“發展紅利”，完整實現“區域發展動力、區域發展質量和區域發展公平”三者在內涵上的統一。

城市發展的軌跡告訴我們，其空間形態的演進，具有明顯的特征：

城市的點狀表征：0維模式（傳統城市中心，強調集聚性，容易產生城市病）。

城市的線狀表征：1維模式（沿江沿路城市帶，強調通達性，腹地相對狹小)。

城市的面狀表征：2維模式（城市群，強調網絡性，功能相對不對稱）。

城市的體狀表征：3維模式（組團式城市群，強調等級、有序、互補和立體協調性，最大限度獲勸發展紅利”）。

而大力培育組團式城市群，既是中國城市化戰略進程的躍升，也是中國新一輪財富涌流的高端載體，更是統籌城鄉發展，工業支持農業，城市反哺農村，實現城鄉區域一體化的必然舉措。

今后中國必須首先堅持發展三大具有世界競爭力的組團式大城市集群，打造中國城市化建設中的主力與經濟增長能力的“航母”。國家三大組團式城市群必然是大、中、小城市“結構有序、功能互補、整體優化、共建共享”的城市體系，以尋求資源利用的空間最大“整合交集”為根本出發點，讓發展紅利得到充分體現。

組團式城市群發展模式的戰略突破主要表現為：

（1）避免了城市攤大餅式的單極化擴張。

（2）形成了以大、中、小城市相協調為特征的區域鑲嵌體系。

（3）建立了以地緣經濟為基礎的城市空間布局與城際戰略聯盟。

（4）構筑了以產業鏈為核心的城市等級系列集合。

（5）實現了效率最大化的城市結構在區域中的邏輯充填。

（6）充分協調自然—社會—經濟的城鄉時空耦合。

（7）體現了生產發展生活富裕生態優良文明典范。

用組團式城市群代替單一城市擴張：經濟上可以取得臺階式的提升；社會上可加速消除二元結構；生態上可緩解城市的熱島效應；文化上便于多樣性的充分交融；系統上形成等級有序的效率體系。

根據世界銀行的統計：美國三大城市群、日本三大城市群與中國三大城市群對于全國的經濟貢獻率有著較大差異，表明了中國三大城市群對于國家GDp的貢獻率在目前仍比較偏低。

如果按國家首位城市比較：美國紐約的GDp，占全美國的GDp總量的24％，相當于上海GDp總量的40倍，相當于北京GDp總量的75倍，相當于廣州GDp總量的87倍。日本東京的GDp，占整個日本GDp總量的26％，相當于上海GDp總量的20倍，相當于北京GDp總量的30倍，相當于廣州GDp總量的37倍。英國倫敦的GDp，占整個英國GDp總量的22％，相當于上海GDp總量的5．5倍，相當于北京GDp總量的9．5倍，相當于廣州GDp總量的10．5倍。法國巴黎的GDp，占整個法國GDp總量的18％，相當于上海GDp總量的4．0倍，相當于北京GDp總量的7．2倍，相當于廣州GDp總量的7．9倍。韓國漢城的GDp，占整個韓國GDp總量的26％，相當于上海GDp總量的1．9倍，相當于北京GDp總量的3．5倍，相當于廣州GDp總量的3．8倍。

上海的GDp總量是美國紐約GDp總量的1／40。

上海的GDp總量是日本東京GDp總量的1／20。

上海的GDp總量是英國倫敦GDp總量的1／6。

上海的GDp總量是法國巴黎GDp總量的1／4。

上海的GDp總量是中國香港GDp總量的1／3。

上海的GDp總量是韓國漢城GDp總量的1／2。

中國大城市的經濟規模偏小，尤其是大城市群集聚財富能力偏低和貢獻偏小的現象，已經到了必須認真考慮的時候了。

十、中國城市化的戰略設計

中國城市化戰略設計必須突出“三維分布”制高點：

（1）培育三大組團式城市群（面）。

珠江三角組團式城市群；

長江三角組團式城市群；

京津環渤海組團式城市群。

（2）創建七大城市帶（線）。

沿長江城市帶；

沿京廣鐵路城市帶；

哈長沈大城市帶；

濟青煙威城市帶；

綿德成渝沿線城市帶；

長株潭城市帶；

海峽西岸城市帶。

（3）發展若干中心城市圈（點）。

未來中國城市化戰略制高點一旦成熟與完備后，在國土面積只占全國8％的總面積上，將容納全國人口的55％（平均人口密度1600人／平方公里，不高于世界大城市帶的平均人口密度），將有全國GDp的80％，將有全國工業總產值的90％，將有全國進出口總額的95％在上述地域中生成。這樣中國其他廣大地區的“發展壓力”才會從根本上得到緩解。

十一、三大組團式城市群是獲勸發展紅利”的最佳載體

改革開放20多年來，中國發展的整體表現呈現出“點狀拉動”的經濟增長形態。以4個經濟特區為起始，緊接14個沿海開放城市，近50個國家級經濟技術開發區和50余個高新技術開發區，以及上海浦東、北京中關村、武漢東湖、陜西楊陵等，努力發揮點狀突破的帶動作用，起到了窗口、輻射和示范作用，成為20多年來我國國民經濟的增長點和區域經濟發展的生力軍，引領國民經濟在20多年的時間，年平均增長率達到9．5％，經濟總量提前翻兩番，為21世紀整體提高國家綜合實力奠定了重要基矗

未來20年中國經濟增長的戰略平臺，必須注入全新的動力源。十分明顯，十一屆三中全會以來中國經濟的飛速發展，主要得益于“改革紅利”的支撐，從農村改革、對外開放、生產關系調整、社會主義市場經濟培育一直到全面的制度創新，給經濟的快速成長注入了強勁的動力。這種動力在未來全面建設小康社會的偉大實踐中，仍然是根本性的依托。同時，中國新一輪經濟增長的動力源已經具備了從“發展紅利”中索取的成熟條件。所謂發展紅利是指“一個區域、國家乃至全球由于空間結構、網絡結構、產業結構、人力結構和營銷結構的趨優調整，區域發展在等級、有序、互補、高效的整合中所獲取的額外收益和潛在收益的總和，即區域整合之后所帶來的發展潛力與整合之前的現狀能力之差”。事實證明，當經濟主體從一個低級平臺向一個高級平臺整合時，生產力要素的組合趨好、資源配置趨優、專業化分工趨強、發展成本趨低，發展紅利的“自發”獲取將呈非線性增長。例如從地級向省級規模整合時，發展紅利在原有基礎上平均提高10倍；但從省級規模向跨省規模整合時，發展紅利在原有基礎上平均提高100倍。以上規律告訴我們：人類長期以來一直追求在全世界籌劃經濟全球化的格局，其最高理想就是為了獲取最大的發展紅利，而組團式城市群則是目前得到發展紅利的最有效途徑。

發展紅利的大小反映了以下七類區域優化的綜合結果：

（1）區域整合的規模與程度。

（2）生產力要素的優化程度。

（3）產業鏈布局的合理程度。

（4）發展成本的降低程度。

（5）大、中、小城市與鄉村的協調程度。

（6）基礎設施的共建共享程度。

（7）區域經濟一體化程度。

三大組團式城市群的發展紅利初步估算如下：珠江三角洲約提升GDpI．8個百分點，相當于2100億元的固定資產投資；長江三角洲約提升GDp2．2個百分點，相當于2900億元固定資產投資；京津環渤海約提升GDpI．3個百分點，相當于1400億元固定資產投資。三大組團式城市群發育成熟后，所獲，取的發展紅利平均約為6400億元（2001年不變價）。

十二、中國城市化必須支付的社會成本

城市化必須支付社會成本。人口從農業向非農業的轉變，絕不僅僅是一個人的戶口和身份的轉變，更本質的是創造財富的能力與手段的升級。預測到2050年，中國城市人口總量將達到10億～11億，依照城市化“成本—收益”模型分析，每進入城市1個人，需要“個人支付成本”1．45萬元／人，“公共支付成本”1．05萬元／人，總計每轉變一個農民成為城市居民平均需支付社會總成本2．5萬元／人（2000年不變價格）。在現有城市人口的基礎上，未來50年期間中國約增加6億—7億城市人口，城市化所需的社會總成本達到15萬億”16萬億元（相當于1．8萬億—2．0萬億美元，按2000年不變價格）。這個數量是2000年GDp總量的2倍。在未來50年期間，平均每年支付城市化成本約為3000億～3500億元人民幣，相當于2000年全年GDp總量的4％左右。

研究結果表明，城市發展成本的高低，與城市的經濟實力之間具有明顯的相關性。城市經濟實力越強，城市規模越大，城市財富集聚能力越強，城市發展成本也就越低。因此，加速中國城市化步伐，要充分發揮中心城市的帶動、輻射功能，這是提高我國社會經濟發展效率、節約資源、保護生態環境、走可持續發展的必由之路。

十三、統籌城鄉發展的城市群引發經濟社會變革

組團式城市群的構建，既有空間布局上的整體思考，又有

產業布局上的合理調配，以達到組團式城市群在結構上與功能上的完善，以此去獲勸發展紅利”。即從知識互補、人力互補、技術互補、產業互補和設施互補中，降低交易成本，克服市場壁壘，取得協作效益，分散創新風險，形成良性網絡，最終享受發展紅利為區域帶來的整體效益。

為了達到上述目的，在構建組團式城市群過程中，必須逐步實現三類經濟社會的根本轉變。

l.促進土地資源向土地資本的轉變：解決城市化成本的基本出路。

在未納入組團式城市群范圍時，土地是作為第一產業（以綠色植物作為初始生產力的存在形態）的載體而存在，其基本屬性是作為資源，加上其他自然投入（如水、太陽光）和勞動力投入，形成了農業的初始生產力。當土地納入到組團式城市群之后，其功能形態和使用價值將會發生根本變化，從原先以生產農作物為主轉變為高資本型的第二產業和第三產業生產。

2.促進人口資源向人力資本的轉變：培育城市發展的第一資源。

中國是世界人口大國，城市化進程中一要在數量上將農民轉變為市民，二要將農民的素質與積聚財富的能力提高到一個新的水平，因此將龐大的人口資源迅速轉變為更加有效的人力資本，是建設組團式城市群的本質要務。

3.促進民間儲蓄向民間銀行的轉變：逐步走向擴大“內投”的穩健方向

現在我國的民間儲蓄已經超過10萬億人民幣，與目前的國內生產總值大致相當，加上固定資產的占有，民間財富已經達到一個十分可觀的地步，如何積極穩妥地將這個龐大的資本釋放出來，轉變為逐漸制衡外部投資額的程度，是推行城市化進程中擴大生產、解決就業、實現國際收支平衡和全面納入市場體系的重要步驟。

十四、中國城市可持續發展戰略設計七原則

研究報告擬訂了中國城市可持續發展戰略設計的七原則：

（1）必須將城市視作具有規模、等級、互補、共生及其在國土空間布局中表達出的有序充填(空間譜)；必須將城市視作具有結構、功能、協同、進化及其在時間序列識別上表現出的整體協調系統(時間譜)。

（2）在城市系統的內部結構中，各種自然生態因素、技術物理因素、經濟增長因素、社會文化因素以及各種人文因素等構成了城市綜合體的等級性、共軛性、異質性、多樣性。

（3）在城市系統的外部結構中，通過城鄉之間的物質流、能量流、信息流、人口流、資金流等的互相作用、互相影響、互相制約，特別是通過城鄉的物質代謝過程、能量傳遞過程、信息反饋過程和優化配置過程，去培育區域的自組織、自學習、自適應能力。

（4）在系統的內部環境與外部環境的關系中，既要考慮區域承載力對于城市需求的制約，又要考慮城市發展對于外部環境的影響力、擴散力、帶動力。只有當一個城市向鄉村的索取被該城市對鄉村的回饋相平衡時，統籌城鄉發展的運行才是健康的與合理的。

（5）宏觀監控城市發展的“動力表征”、城市內涵的“質量表征”和城市狀態的“公平表征”，是城市可持續發展戰略設計的基本依據。上述三種表征的定量化，共同構成了城市化進程中質量的統一判別，并以此作為城市化進程健康發展的評價基礎，實現城市的可持續發展。

（6）國家城市化的數量規模與空間布局應當有一個戰略性的突破：建立以高密度為特征的三大城市區（群）；建立以產業鏈為紐帶的七大城市帶，建立以區域發展中心為特征的幾十個城市圈，分別從“面、線、點”的有機組合，作為中國城市化的主力軍，完成中國城市化空間布局的戰略目標。上述的城市化戰略空間布局，將充分發揮城市集群“發展成本低、土地占用面積孝基礎設施配套好、產業結構互補性強、市場競爭力和生產集約能力高、綜合‘成本—收益’指數高、積聚國民財富能力高、能加速實現社會公平等優勢。”

（7）以發展克服“城市脖、以規劃減少“城市脖、以管理醫治“城市脖。國家城市化戰略設計的著力點在于持續培育城市的競爭力，通過產業升級、結構優化、技術創新等，積極提升城市的綜合實力。經濟全球化已成歷史潮流，我國加入WTO后，中國城市發展已經納入世界城市化進程。這就意味著在參與經濟全球化中使用同一游戲規則，即在更廣泛的領域里接受全球化國際競爭的挑戰。因此，我們必須更新觀念，積極采取應對措施，迅速提升城市發展的國際競爭力，切實提高我國城市化的整體水平。

十五、關于中國城市樣本選擇的說明

本報告選擇全國一些主要城市作為評價對象（暫未包括香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省有關城市），其中包括：

（1）省會城市和計劃單列市（36個）：北京、天津、石家莊、太原、呼和浩特、沈陽、大連、長春、哈爾濱、上海、南京、杭州、寧波、合肥、福州、廈門、南昌、濟南、青島、鄭州、武漢、長沙、廣州、深圳、南寧、海口、重慶、成都、貴陽、昆明、拉薩、西安、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊。在這36個城市中有：直轄市4個，分別是北京、天津、上海、重慶；副省級城市（包括省會城市）15個，分別是沈陽、大連、長春、哈爾濱、南京、杭州、寧波、廈門、濟南、青島、武漢、廣州、深圳、成都、西安；地級省會城市17個，分別是石家莊、太原、呼和浩特、合肥、福州、南昌、鄭州、長沙、南寧、海口、貴陽、昆明、拉薩、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊。

（2）沿海開放城市和港口城市（9個）：秦皇島、連云港、煙臺、威海、汕頭、湛江、珠海、北海、南通。

（3）代表性的資源型城市（2個）：大慶、包頭。

（4）特別選擇的城市（4個）：唐山、無錫、蘇州、溫州。

（5）拉薩由于統計數據缺乏暫未列入統計分析范疇。

（6）本報告由于資料口徑原因暫

未包括中國的香港、澳門和臺灣省有關城市。

（7）本報告評價的結果僅限于以上所列城市的比較。

本報告的一些基本觀點，參考了2002年中國城市發展報告由同一研究組所做出的結論，并且在科學發展觀統帥下，對當時的認識做了相應的提高和修正，在此一并說明。

（未完待續）

第五篇：中國可持續發展水資源戰略研究綜合報告

中國可持續發展水資源戰略研究綜合報告

提 要 我國水資源總量為２．８萬億立方米，按１９９７年人口統計，人均水資源量為２２２０立方米，預測到２０３０年人口增至１６億時，人均水資源量將降到１７６０立方米。按國際上一般承認的標準，人均水資源量少于１７００立方米為用水緊張的國家。因此，我國未來水資源的形勢是嚴峻的。

新中國成立５０年來，全國用水總量從１９４９年的１０００多億立方米增加到１９９７年的５５６６億立方米，其中農業用水占７５．３％，工業２０．２％，城鎮生活４．５％，人均綜合用水量從不足２００立方米增加到４５８立方米。當前面臨的問題是：防洪安全仍缺乏保障；水資源的緊缺與用水的浪費并存；水土資源過度開發，造成對生態環境的破壞；水環境惡化和水質污染迅速發展，已到極為嚴重的程度。

研究后認為，通過建設節水高效的現代農業，我國可以基本立足于現有規模的耕地和灌溉用水量，滿足今后１６億人口的農產品需要。預測我國用水高峰將在２０３０年前后出現，用水總量為７０００億～８０００億立方米／年，人均綜合用水量為４００～５００立方米。經分析，全國實際可能利用的水資源量約為８０００億～９５００億立方米，需水量已接近可能利用水量的極限。因此，必須嚴格控制人口的繼續增長，同時加強需水管理，做到在人口達到零增長后，需水也逐步達到零增長。

我國水資源的總體戰略：必須以水資源的可持續利用支持我國社會經濟的可持續發展。建議從八個方面實行戰略性的轉變：

１．防洪減災——要從無序、無節制地與洪水爭地轉變為有序、可持續地與洪水協調共處的戰略。為此，要從以建設防洪工程體系為主的戰略轉變為：在防洪工程體系的基礎上，建成全面的防洪減災工作體系。

２．農業用水——要從傳統的粗放型灌溉農業和旱地雨養農業轉變為：以建設節水高效的現代灌溉農業和現代旱地農業為目標的農業用水戰略。

３．城市和工業用水——要從不重視節水、治污和不注意開發非傳統水資源轉變為：節流優先、治污為本、多渠道開源的城市水資源可持續利用戰略。

４．防污減災——要從末端治理為主轉變為源頭控制為主的綜合治污戰略。５．生態環境建設——要從不重視生態環境用水轉變為：保證生態環境用水的水資源配置戰略。

６．水資源的供需平衡——要從單純地以需定供轉變為：在加強需水管理基礎上的水資源供需平衡戰略。

７．北方的水資源問題——要從以超采地下水和利用未經處理的污水維持經濟增長轉變為：在大力節水治污和合理利用當地水資源的基礎上，采取南水北調的戰略措施，保證北方地區社會經濟的可持續增長。

８．西部地區的水資源問題——要從缺乏生態環境意識的低水平開發轉變為：與生態環境建設相協調的水資源開發利用戰略。

為了實現以上戰略轉變，必須進行三項改革： １．水資源管理體制的改革； ２．水資源投資機制的改革； ３．水價政策的改革。

前 言

水資源是基礎自然資源，是生態環境的控制性因素之一；同時，又是戰略性經濟資源，是一個國家綜合國力的有機組成部分。展望將來，水資源正日益影響全球的環境與發展，甚至可能導致國家間沖突。探討２１世紀水資源的國家戰略及其相關科學問題，是世紀之交全球共同關注和各國政府的重點議題之一。

我國人民在歷史發展中，貫穿著與頻繁水旱災害的斗爭。新中國成立后，進行了大規模的水利建設，取得了興利除害的重大成就，我國以占全球約６％的可更新水資源①、９％的耕地②，支持了占全球２２％人口的溫飽和經濟發展。但是，在水資源開發利用的進程中，也出現了一些更為復雜的新情況和新問題。１９９８年長江和嫩江的大洪水、９０年代初以來黃河斷流和北方地區沙塵暴的日趨嚴重、江河湖海的水污染，引起全國人民甚至世界的關注。面臨２１世紀我國發展的戰略目標，我們的水資源能否支持將來１６億人口的食物供應？能否支持社會經濟的可持續發展？如何解決我國的洪水、缺水和水質污染？針對這些問題，各界人士紛紛建言獻策。

為此，在國務院領導和有關部委的大力支持下，中國工程院組織了覆蓋地理、地質、氣象、水文、農業、林業、水利、土地、水土保持、生態環境、城市建設、環境工程、社會經濟等有關學科的４３位兩院院士和近３００位院外專家，以《２１世紀中國可持續發展水資源戰略研究》為總項目，根據２０３０年前后我國人口將達到１６億的總形勢，分設７個課題組進行研究。經過一年多的緊張工作，提出了９個專題報告：

１．中國防洪減災對策研究

２．中國水資源現狀評價和供需發展趨勢分析 ３．中國農業需水與節水高效農業建設 ４．中國城市水資源可持續利用與保護 ５．中國江河湖海防污減災對策

６．中國北方地區水資源的合理配置和南水北調問題 ７．中國西北地區水資源開發利用 ８．中國西南地區水資源開發利用

９．中國生態環境建設與水資源保護利用

在以上專題報告的基礎上，經項目綜合組反復研討和重點考察，提出《中國可持續發展水資源戰略研究》綜合報告。

一、我國水資源狀況和面臨的問題

１． 水資源的自然狀況

水資源的補給來源主要為大氣降水，賦存形式為地表水、地下水和土壤水，可通過水循環逐年得到更新。

（１）水資源總量和人均水資源量

根據８０年代初水利部對全國水資源進行的評價，我國的多年平均降水總量為６．２萬億立方米，除通過土壤水直接利用于天然生態系統與人工生態系統外，可通過水循環更新的地表水和地下水的多年平均水資源總量為２．８萬億立方米。按１９９７年人口統計，我國人均水資源量為２２２０立方米，預測到２０３０年我國人口增至１６億時，人均水資源量將降到１７６０立方米。按國際上一般承認的標準，人均水資源量少于１７００立方米為用水緊張的國家，因此，我國未來水資源的形勢是嚴峻的。

（２）水資源的時間分布極不均衡

除了人均水資源量緊張外，我國水資源的時間分布很不均衡。由于季風氣候影響，各地降水主要發生在夏季。雨熱同期，是農業發展的一個有利條件，使我國在發展灌溉農業的同時，還有條件發展旱地農業。但由于降水季節過分集中，大部分地區每年汛期連續４個月的降水量占全年的６０％～８０％，不但容易形成春旱夏澇，而且水資源量中大約有２／３左右是洪水徑流量，形成江河的汛期洪水和非汛期的枯水。而降水量的年際劇烈變化，更造成江河的特大洪水和嚴重枯水，甚至發生連續大水年和連續枯水年。

（３）水資源的空間分布也極不均衡 我國的年降水量在東南沿海地區最高，逐漸向西北內陸地區遞減。從黑龍江省的呼瑪到西藏東南部邊界，這條東北—西南走向的斜線，大體與年均降水４００ｍｍ和年均最大２４ｈ降水５０ｍｍ的暴雨等值線③一致，這是東南部濕潤、半濕潤地區和西北部干旱、半干旱地區的分界線。東南部的濕潤和半濕潤地區也是暴雨洪水的多發區。

水資源的空間分布和我國土地資源的分布不相匹配。黃河、淮河、海河三流域，土地面積占全國的１３．４％，耕地占３９％，人口占３５％，ＧＤＰ占３２％，而水資源量僅占７．７％，人均約５００立方米，耕地畝均少于４００立方米，是我國水資源最為緊張的地區。西北內陸河流域，土地面積占全國的３５％，耕地占５．６％，人口占２．１％，ＧＤＰ占１．８％，水資源量占４．８％。該地區雖屬干旱區，但因人口稀少，水資源量人均約５２００立方米，耕地畝均約１６００立方米，如果在科學指導下，合理開發利用水土資源，并安排相適應的經濟結構和控制人口的增長，可以支持發展的需要，但必須十分注意保護包括天然綠洲在內的荒漠生態環境。

（４）江河高泥沙含量是我國水資源的一個突出問題

我國西部地區是長江、黃河、珠江和眾多國際河流的發源地，地形高差大，又有大面積的黃土高原和巖溶山地，自然因素加上長時期人為的破壞，使很多地區水土流失嚴重，對當地的土地資源和生態環境造成嚴重危害，也使許多江河挾帶大量泥沙，黃河的高含沙量更是世界之最。這些問題增加了我國江河治理的復雜性和生態環境建設的迫切性。從歷史的觀點看，江河泥沙曾為我們創造了并繼續發展著東部和中部總面積達１８５萬ｋ平方米的廣大沖積平原和山間盆地。這些地方，地勢平坦，土壤肥沃，成為中華民族生存和發展的重要基地，但由于開發利用不當，也帶來一系列的水旱災害和環境問題。

（５）氣候變化對我國水資源的影響

根據１９５０～１９９７年接近５０年的降水和氣溫資料分析，我國近２０年來呈現北旱南澇的局面。８０年代華北地區持續偏旱，京津地區、海灤河流域、山東半島１０年平均降水量偏少１０％～１５％。進入９０年代，黃河中上游地區、漢江流域、淮河上游、四川盆地的８年平均降水量偏少約５％～１０％，黃河花園口的天然來水量初步估計偏少約２０％，海灤河和淮河的年徑流量也都明顯偏少。西北內陸地區，８０年代降水量略有減少（２．５％），９０年代略有增加（８．９％）。由于高山地區冰川融水的多年調節作用，各河流出山口的多年平均流量基本持平。少數河流如新疆的阿克蘇河等徑流量略有增加，個別河流如河西走廊的石羊河徑流量偏少。

從全國范圍看，在原評價２４年系列基礎上增加最近１８年的資料，估計對全國水資源總量的影響不大。但北方缺水地區持續枯水年份的出現，以及黃河、淮河、海河與漢江同時遭遇枯水年份等不利因素的影響，加劇了北方水資源供需失衡的矛盾。據國際方面的有關研究，未來５０年由于人類活動產生的溫室效應，全球年平均氣溫可能升高，但預測值相差很大。氣溫升高將使地表蒸發量提高，水資源量將相應減少。具體到我國的各大流域，影響程度如何，還有待探討。

２． ５０年來的成就和當前面臨的問題

新中國成立５０年來，黨和政府領導廣大人民進行了規模空前的水利建設，全國累計修建加固堤防２５萬ｋｍ，建成大中小型水庫８萬多座，初步控制了大江大河的常遇洪水，形成了５６００多億立方米的年供水能力，灌溉面積從１６００萬公頃擴大到近５３３３萬公頃（包括農、林、牧），并為城市和工業的發展提供了水源。全國用水量從１９４９年的１０００多億立方米增加到１９９７年的５５６６億立方米，其中農業占７５．３％，工業占２０．２％，城鎮生活占４．５％，人均綜合用水量從不足２００立方米增加到４５８立方米。這些巨大成就為保障我國經濟迅速發展和社會長期穩定創造了條件。

但是由于種種原因，水利發展的模式基本屬于粗放型。不少工程的安全標準不高，建設質量較差，配套設施不全，管理工作薄弱，用水浪費很大，水質污染嚴重，至今未能建立起良性運行的機制。在全國經濟的高速發展中，也出現了一些新的矛盾。概括起來，當前面臨如下主要問題：

１

我國江河的防洪工程系統還沒有達到已經審批的規劃標準。長江的荊江河段和黃河的主要堤防，在三峽和小浪底水利樞紐及相應的配套工程完成后，可以達到防御１００年一遇以上洪水的標準④；淮河、海河、遼河、松花江、珠江等江河，除少數重點城市外，大部分堤防都還只能防御２０年一遇左右的常遇洪水。即使上述江河的防洪能力達到規劃標準，根據我國的氣象水文規律，仍有發生工程所不能解決的超標準洪水的可能。而由于缺乏統一規劃和管理，各地不分主次，競相修建防洪工程和提高防洪能力，全國的堤防長度由７０年代的１１萬ｋｍ、８０年代的１６萬ｋｍ，發展到目前的２５萬ｋｍ。堤線越來越長，堤防越來越高，洪水蓄泄的空間越來越小，致使許多江河在同樣流量情況下，洪水位不斷抬高，造成加高加修堤防與抬高洪水位的惡性循環。由于堤防不斷加高，防汛負擔和防汛風險也不斷加重，萬一潰堤決口，將造成更大的毀滅性災害。

２ 據分析估計，全國按目前的正常需要和不超采地下水，缺水總量約為３００億～４００億立方米。在一般年份，農田受旱面積６００萬～２０００萬公頃。從總體上說，因缺水造成的經濟損失超過洪澇災害。許多地區由于缺水，造成工農業爭水、城鄉爭水、地區之間爭水、超采地下水和擠占生態用水。

但與此同時，用水效率不高、用水嚴重浪費的現象也普遍存在。我國的用水總量和美國相當，但ＧＤＰ僅為美國的１／８。全國農業灌溉水的利用系數平均約為０．４５，而先進國家為０．７甚至０．８。１９９７年全國工業萬元產值用水量１３６立方米，是發達國家的５～１０倍。工業用水的重復利用率據統計為３０％～４０％，實際可能更低，而發達國家為７５％～８５％。全國多數城市用水器具和自來水管網的浪費損失率估計在２０％以上。

３ 水土資源過度開發，造成對生態環境的破壞 由于缺乏統籌規劃，水資源和土地資源都有過度開發的現象。全國水資源的開發利用率１９９７年為１９．９％，不算很高，但地區間很不平衡，北方的黃河、淮河、海河，開發利用率都超過５０％，其中海河已近９０％。有些內陸河的開發利用率超過了國際公認的合理限度４０％。在土地利用方面，山區毀林開荒，草原過牧濫墾，湖泊濕地被圍墾，江河行洪灘地被侵占，這些都破壞了生態環境，加重了水旱災害。由于地下水的持續超采，使不少地區地面沉陷，海水入侵。在黃淮海流域，由于水資源的過度開發，造成海河流域的河湖干涸，黃河下游經常斷流，甚至淮河中游在１９９９年也出現了歷史上罕見的斷流現象。

４ 水質污染迅速發展，已到極為嚴重的程度 據１９９７年《中國水資源公報》，全國廢污水的排放總量為５８４億ｔ。在１０萬ｋｍ的評價河段中，水質在Ⅳ 類以上的污染河長占４７％。北方遼、黃、海、淮等流域，污水與地表徑流的比例高達１∶１４～１∶６。全國湖泊約有７５％以上的水域，近岸海域約有５３％以上受到顯著污染。根據全國１１８座大城市淺層地下水的調查，９７．５％的城市受到不同程度的污染，其中４０％的城市受到重度污染。

從以上問題可以看出，以水資源緊張、水污染嚴重和洪澇災害為特征的水危機已成為我國可持續發展的重要制約因素。當我國經濟發展到目前水平的時候，必須進一步從人口、資源、環境的宏觀視野，對水資源問題總結經驗，調整思路，制定新的戰略。

二、以水資源的可持續利用支持我國社會經濟的可持續發展

針對面臨的問題，建議我國水資源的總體戰略是：以水資源的可持續利用支持我國社會經濟的可持續發展。為此要從八個方面實行戰略性的轉變。

１．人與洪水協調共處的防洪減災戰略

在防洪減災方面，要從無序、無節制地與洪水爭地轉變為有序、可持續地與洪水協調共處。為此，要從以建設防洪工程體系為主的戰略轉變為：在防洪工程體系的基礎上，建成全面的防洪減災工作體系，達到人與洪水協調共處。

（１）對洪水和洪災的認識 要認識到，江河洪水是一種自然現象，而江河洪災則是由于人類在開發江河沖積平原的過程中，進入洪泛的高風險區而產生的問題。我國江河洪水形成的主要原因是夏季的季風暴雨和沿海的風暴潮。在氣候異常年份，某些江河流域出現多次大暴雨甚至特大暴雨，形成這些江河的大洪水以至特大洪水。在歷史上，我國人民為了開發江河中下游的廣大沖積平原，不斷修筑堤防與水爭地，從而縮小了洪水宣泄和調蓄的空間，當洪水來量超過人們給予江河的蓄泄能力時，堤防潰決，形成洪災。

（２）防洪減災的戰略轉變

通過實踐，人們逐步認識到，要完全消除洪災是不可能的。人類既要適當控制洪水，改造自然；又須主動適應洪水，協調人與洪水的關系，這樣才能保證自己的繼續發展。要約束人類自身的各種不顧后果、破壞生態環境和過度開發利用土地的行為，從無序、無節制地與洪水爭地轉變為有序、可持續地與洪水協調共處。發生大洪水時，有計劃地讓出一定數量的土地，為洪水提供足夠的蓄泄空間，以免發生影響全局的毀滅性的災害，并將災后救濟和重建作為防洪工作的必要組成部分。因此，要從以建設防洪工程體系為主的戰略轉變到：在防洪工程體系的基礎上，建成全面的防洪減災工作體系，達到人與洪水協調共處。

（３）防洪減災工作體系的總體目標和主要內容 我國防洪減災工作體系的總體目標是：在江河發生常遇和較大洪水時，防洪工程設施能有效運用，國家經濟活動和社會生活不受影響，保持正常運作；在江河遭遇大洪水和特大洪水時，有預定方案和切實措施，國家經濟社會活動不致發生動蕩，不致影響國家長遠計劃的完成或造成嚴重的環境災難。

防洪減災工作體系的主要內容：

①根據江河的總體治理目標，建設有質量保證的防洪工程系統 各主要江河應在原有規劃的基礎上，結合近年來的防洪實踐和國家的發展要求，進一步定出江河的總體治理目標和全面的治理規劃，據此建成有質量保證的防洪工程系統。防洪工程系統的標準要經過技術經濟的論證，一般應達到５０年一遇以上，重要堤防１００年一遇或更高。如：

長江的治理目標：再遇類似１９９８年洪水時，確保安全并大大減輕防汛搶險負擔；再遇類似１９５４年和１８７０年洪水時，在充分運用三峽等干支流水庫和分蓄洪工程的條件下，保證重要堤防、沿江大城市和重點圍垸的安全。為此要按統一規劃，在完成三峽工程的同時，完成重要堤防和重點圍垸的加固、干流河道的整治、分蓄洪區的配套工程并繼續興建金沙江的溪洛渡、嘉陵江的亭子口、澧水的皂市等干支流水庫。

黃河的治理目標：保證防御花園口安全通過１００年一遇～１０００年一遇的洪水；穩定現行的流路，保證黃河不改道。為此要加強水土保持，進一步減少入黃泥沙；充分發揮小浪底水庫對下游的防洪減淤作用及對其上游三門峽水庫的補救作用，解決三門峽對渭河下游的不利影響；整治下游河道及河口，通過放淤抬高兩岸大堤附近的地面，使黃河下游逐步成為一條相對的地下河；根據小浪底的運行情況和發展需要，逐步興建小浪底以上的干流水庫。其他各江河也都要制定治理目標和相應的工程建設計劃。

②江河的各類分蓄行洪區，是防洪減災工作體系的必要組成部分 我國江河沖積平原的土地資源已經過度開發，根據技術和經濟的可行性，現在的防洪工程只能達到一定標準（防御常遇洪水或較大洪水），必須安排各類分蓄行洪區作為輔助措施，才能達到規劃的防洪標準和處理超標準的洪水。要明確認識，根據我國的實際情況，江河的各類分蓄行洪區，是防洪減災工作體系的必要組成部分。在大洪水或特大洪水時，要首先確保城鄉廣大居民的生命財產和重要工業交通的安全，為此，可以也必須讓出一部分用于農業的土地作為分蓄行洪區。應結合小城鎮建設和分蓄洪區內的安全設施建設，妥善安置這些地區的居民，保證他們的生活和生產。一般說，在確保居民生命財產的前提下，農業土地遭受１０年一遇～２０年一遇或更稀遇的洪水淹沒損失，即相當于９０％～９５％或更高的防洪安全保證率，是可以承受的，并可采取社會救濟和防災保險等適當措施，予以合理補償。

③城鄉建設規劃要充分考慮各種可能的防洪風險

從總體上看，我國的堤防系統已經達到２５萬ｋｍ的規模，不宜再增建和加高，而應在現有基礎上進行加固，并充分利用各類分蓄行洪區，解決超標準的洪水。對各種可能遭受洪水淹沒的地區，要加強科學指導，分別不同情況，合理安排城鄉建設規劃，不要無限制地侵占洪水的空間，而要主動與洪水協調共處。例如：

——山丘區的中小河流，山洪暴漲暴落，并挾帶大量泥沙，要防止在兩岸盲目開發行洪河灘，修建堤防。城鎮村莊的選址，要極其慎重，不準侵占行洪河灘，并注意劃分山洪及泥石流危害區，避免地質災害。

——江河沖積平原上的城鄉建設和工業交通設施，都要遵守防洪規劃，防止盲目占用分蓄行洪區。重大建設項目，要經過防洪主管部門的認可。在城市建設中，要注意建成完善的防洪排澇體系，禁止盲目縮窄排洪排澇河道。

——在超標準洪水可能淹沒的城鎮村莊，要進行洪災的風險分析，制定洪水可能淹沒的風險圖，定出保證居民生命財產安全措施的長遠規劃，例如建設具有抗洪能力的房屋建筑和道路橋梁等，在國家的組織和支持下，動員社會的力量，有計劃地逐步完成。

——在沿海的經濟發達地區，風暴潮的危害極大，這些地方有必要也有可能逐步建成以防御特大風暴潮為目標的沿海防護林帶和高標準海堤，以求長治久安。

④在全國建立防洪保險、救災及災后重建的機制

對各類分蓄行洪區以及其他有防洪風險的地區，可以根據具體情況，進行合理的開發利用，但必須適應防洪的風險。考慮到我國各江河都存在這種問題，應當研究在全國建立防洪保險、救災及災后重建的機制，給予法定的社會保障。

在過去的防洪工作中，著重建設防洪工程，而沒有落實分蓄行洪區的社會保障工作，許多分蓄行洪區不能按規劃運用，只能“被動蓄洪”而不能“主動蓄洪”，使江河的實際防洪標準大大降低，分蓄行洪區也受到更大的損失。長期以來，許多地方對分蓄行洪區的工作有畏難情緒。我們認為，只要真正認識分蓄行洪區是防洪工作體系的必要組成部分，就能制定出一個合理的規劃和相應的運行機制，既可適當地開發利用分蓄行洪區的土地資源，又能兼顧全局和局部利益，保障各類地區都能得到合理和可持續的發展。最近頒布的《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》是一個好的開端，還需要繼續進行大量的后續工作。

⑤建立現代化的防洪減災信息技術體系和防汛搶險專業隊伍

要研究解決致洪暴雨與洪水的準確預測、預報、預警和決策支持軟件。建設一支以高科技武裝的防汛搶險專業隊伍，提高抗洪斗爭中勘測、通信、查險、除險和搶險的水平，逐步取代現在主要依靠大量人力的防汛搶險辦法。

２．以建設節水高效的現代灌溉農業和現代旱地農業為目標的農業用水戰略

在農業用水方面，要從傳統的粗放型灌溉農業和旱地雨養農業轉變為：建設節水高效的現代灌溉農業和現代旱地農業。

研究后認為，通過建設節水高效的現代農業，我國可以基本立足于現有規模的耕地和灌溉用水量，滿足今后１６億人口的農產品需要。

（１）１６億人口所需的農產品和耕地預測

根據國家土地管理局１９９６年調查，我國耕地面積為１．３億公頃，其中灌溉耕地約５１７３萬公頃，占３９．８％，雨養農業的旱耕地約７８２７萬公頃，占６０．２％。１９９７年糧食總產量為４９４２億ｋｇ，人均４１０ｋｇ。

農產品需求受人口數量、人口年齡結構、城市化水平、收入水平和居民消費行為等因素的影響。考慮到我國人民生活的逐步提高，在糧食消費水平趨于穩定的同時，肉、蛋、奶類的消費水平將逐步增加，因此糧食的人均需求量將比現在有所提高。預測人口達到１６億時（２０３０年），人均糧食的需求量為４５０ｋｇ，糧食總需求量為７０００億ｋｇ左右。根據主要農產品需求、主要農作物單產和種植業結構的預測，需保證２億公頃的播種面積，耕地面積應保持在１．２億公頃左右。

（２）水土資源供需平衡的幾點結論

①在節約、高效利用的條件下，我國的水土資源基本能保證未來１６億人口對食物與其他農產品的需求，但在區域間差別較大。

②華北地區人口—糧食—水資源不能平衡，是嚴重的缺水地區，除采取高效節水、建立節水型的社會外，從長江調一部分水，對緩解農業用水緊張與整個地區缺水是必要的。

③有潛力增加商品糧供應的是東北地區、長江中下游和蒙寧地區。特別是東北地區，應當加緊農業的基礎建設，使之保持糧食的穩定增長，成為我國最穩定的商品糧包括飼料的供應基地。

④到２０３０年的奮斗目標是：耕地面積穩定在１．２億公頃左右，復種指數達到１．６５，糧食播種面積單產每畝達３５０ｋｇ；農田灌溉面積擴大到６０００萬公頃，農業灌溉水利用系數達到０．６５；在全面節水的基礎上，農田灌溉需水量和農業總需水量基本維持目前用水量的水平，分別為４０００億立方米和４２００億立方米左右。

（３）節水高效農業的建設途徑

①把提高水的利用效率作為節水高效農業的核心

節水高效農業建設要把發揮單位水量效益作為核心，使水利工程措施和農業技術措施相結合，最大限度地利用水資源，提高水的利用效率，爭取從現在的每立方米水的平均糧食產量１．１ｋｇ提高到１．５～１．８ｋｇ。

——要充分利用當地水資源，包括充分利用降水、回收回歸水和處理利用劣質水。如充分利用降水和土壤水，華北地區的小麥、玉米兩熟的灌溉水量每畝可節省５０～１００立方米。

——節水灌溉建設的重點應放在渠灌區，北方渠灌區推行井渠結合的灌溉方式。在北方的渠灌區內打井，以渠補源，以井保豐，不但可以最大限度地利用地表水和地下水，而且可以控制灌區的地下水位，防治灌區的次生鹽堿化。

——節水灌溉技術應以改進地面灌溉為主，有條件地發展噴灌和滴灌，要改正那種以為只有噴灌、滴灌才能稱為節水灌溉的誤解。目前我國地面灌溉占到總灌溉面積的９７％，在相當長的時間內，地面灌溉仍是我國農田灌溉的主要方式。地面灌溉提高節水技術（如平地、溝灌、間歇灌），耗能少、投入也低，農民易掌握，符合國情和民情。

——要十分重視農業節水技術。只有使水利工程和農業技術結合，才能更好地提高用水效率。通過節水農業措施，減少作物的蒸發蒸騰量，才是真實的節約水資源量。節水農業措施包括節水的輪作制度、節水灌溉制度與管理制度、抗旱高產優質品種、耕作栽培、培肥施肥和化控技術等。河北省滄州等地通過科學的農業節水技術使小麥灌水由過去的５～７次降到２～３次，產量有增無減，這種經驗在一定地區有指導意義。

②實行水旱互補的方針，重視發展旱地農業 節水高效農業應包括灌溉農業與旱地農業兩部分。我國在可預見的未來，灌溉面積占耕地的比重不大可能超過５０％，因此，在進行節水灌溉農業的同時，還必須進行旱地農業的建設，做到水旱互補，全面發展。

旱地農業是指雨養旱作農業和集雨節灌的雨養旱作農業，它是解決我國農業水危機和增加農業產量的重要途徑。發展旱地農業除采取傳統的改土培肥、抗旱保墑、地膜與秸稈覆蓋等常規的農業技術措施外，還要采取以下措施：

——充分利用雨水集蓄節灌等現代旱地農業技術。

——進行以坡改梯為重點的基本農田建設，并通過各種措施，降低無效蒸發，提高土壤有機質，建設土壤水庫，增加貯水。

——根據不同作物的需水特征和當地水資源條件，合理調整作物布局，優化種植結構，選育高產節水優良品種。

——研究以化學制劑改善作物或土壤狀況，開展化學調控節水。③將節水高效農業建設列為國家重大基礎建設項目 我國的水資源能否支持將來１６億人口的發展需要，一個重要關鍵是能否以現有的４０００億立方米灌溉水資源，將糧食產量從現在的５０００億ｋｇ提高到７０００億ｋｇ并滿足其他農作物的需水。如將現有的灌溉用水量節省１５％，可為擴大灌溉面積和提高灌溉保證率多提供６００億立方米的水量，超過黃河的年平均徑流量。為了提高灌溉水的利用率，必須進行以節水為中心的灌區續建配套和技術改造，從目前情況看，每畝投入約需３００～４００元，每節約１立方米水約需２～３元；而新建大中型灌區的投入一般都在每畝１０００元以上，大中型的新水源工程一般在１立方米水５～１０元以上。因此，建設節水高效農業是經濟合理的。但長期以來，在水利建設中重開源、輕節流，重骨干工程建設、輕田間配套建設，重工程、輕管理，灌溉節水和農田水利工程很難列為國家建設項目。而以我國的實際情況，灌溉節水工程光靠農民投資是不行的。因此，農業水利建設投資的主要方向應實行戰略性的轉移，從以開源工程和新建灌區為主轉到以建設節水高效農業為主，國家應盡早把節水高效農業建設列為國民經濟的重大基礎建設項目。

３．節流優先、治污為本、多渠道開源的城市水資源可持續利用戰略

在城市和工業用水方面，要從不夠重視節水、治污和不注意開發非傳統水資源轉變為：節流優先、治污為本、多渠道開源的城市水資源可持續利用戰略。

新中國成立５０年來，伴隨城市化進程在不同階段的特征，城市水資源的開發利用由單純開源逐步轉向重視節流和治污，先后經歷了“開源為主，提倡節水”，“開源與節流并重”和“開源、節流與治污并重”等幾次戰略性調整。１９９７年我國城市化水平３０％，城市人口３．７億。預計２１世紀中葉以前，我國城市化水平將可能達到６０％，城市人口將增加到９．６億左右，水資源的供需矛盾將進一步加劇，水質保護的難度也將進一步加大。為此，建議進一步明確節流和治污的必要性，以“節流優先，治污為本，多渠道開源”作為城市水資源可持續利用的新戰略，以促進城市水系統的良性循環。

１ 提倡“節流優先”，這不僅是根據我國水資源緊缺情況所應采取的基本國策，也是為了降低供水投資、減少污水排放、提高資源利用效率的最合理選擇，是世界各發達國家城市工業用水的發展方向。城市工業用水的７０％以上將轉化為污水，一些水資源豐富的國家，近年來也大力推行節水，主要是因為不堪承受污水處理的負擔。我國工業萬元產值取水量是發達國家的５～１０倍，城市輸配水管網和用水器具的漏水損失高達２０％以上，公共用水浪費驚人。因此，必須調整產業結構和工業布局，大力開發和推廣節水器具和節水的工業生產技術，創建節水型工業和節水型城市，力爭將城市人均綜合需水量控制在１６０ 立方米／年以內，我國城市總需水量在城市人口達到最大值后得到穩定。為了建立節水型的體制，不僅需提高公眾認識，還要投入相當的資金和高新技術。根據分析，預測２０１０年供水設施的單位投資約為８元／立方米，污水處理約為１０元／立方米，而節水僅需３元／立方米左右。因此，增加節水的資金投入不但為可持續發展所必需，而且具有明顯的經濟效益。

２

強調“治污為本”是保護供水水質、改善水環境的必然要求，也是實現城市水資源與水環境協調發展的根本出路。水資源本來是可以再生的，但水質污染使水資源不能進入再生的良性循環。我國長期以來在增加城市供水能力的同時，未能注意防治水污染，至今全國城市廢水處理率僅為１３．６５％，許多城市至今還沒有污水處理廠。工業廢水處理率據報告為８７．４％，實際情況遠遠低于此數，許多處理設施沒有正常運行，甚至基本不運行，達標排放很多流于形式。大量廢水、污水的排放造成了城市水體的嚴重污染，直接影響人民健康和工農業生產。經預測，如果要在２０１０年以前基本遏制城市水污染的發展趨勢，保護城市供水水源，并在２０３０年以前使水環境有明顯改善，２０１０年和２０３０年城市污水的有效處理率必須達到５０％和８０％以上。否則，我國的水污染不僅不能得到控制，甚至還要繼續發展。這是一個十分嚴重的問題，也是一項非常艱巨的任務，需要加以認真解決。我們認為，必須加大污染防治力度，增加經費投入，提高規劃的城市污水處理率，并采取有效措施修復已經受到污染的城市水環境。３

我國缺水城市可分為資源型、設施型和污染型三種，缺水的原因不同，解決缺水的途徑也不相同。因此，在加強節水治污的同時，開發水資源也不容忽視。除了合理開發地表水和地下水外，還應大力提倡開發利用處理后的污水以及雨水、海水和微咸水等非傳統的水資源。經凈化處理后的城市污水是城市的再生水資源，數量巨大，可以用作城市綠化用水、工業冷卻水、環境用水、地面沖洗水和農田灌溉水等。通過工程設施收集和利用雨洪水，既可減輕雨洪災害，又可緩解城市水資源緊缺的矛盾；沿海城市應大力利用海水作工業冷卻水或生活沖廁水；華北和西北地區應重視微咸水的利用。

４．以源頭控制為主的綜合防污減災戰略

在防污減災方面，應從以末端治理為主轉變為以源頭控制為主的綜合治理戰略。

１旱災甚至更為嚴重的災害

我國江河、湖泊和海域普遍受到污染，至今仍在迅速發展。水污染加劇了水資源短缺，直接威脅著飲用水的安全和人民的健康，影響到工農業生產和農作物安全，造成的經濟損失約為國民生產總值的１．５％～３％。水污染已成為不亞于洪災、旱災甚至更為嚴重的災害。與洪災、旱災不同的是，受污染的水通過多種方式作用于人體和環境，其影響的范圍大、歷時長，但其表現卻相對較緩，使人失去警覺。水污染的危害，早在７０年代已經顯現出來，但沒有引起足夠的注意，采取的措施不夠恰當有力，因此出現了今天的嚴重局面。如再不及時采取有效對策，將產生不可彌補的后果。

２ 在我國經濟的迅猛發展中，由于工業結構的不合理和粗放型的發展模式，工業廢水造成的水污染占據了我國水污染負荷的５０％以上，絕大多數有毒有害物質都是由工業廢水的排放帶入水體。目前我國排放的污水量，與美國、日本相近（美、日還進行污水處理），而經濟發展水平卻不能相比，可見我國為粗放型經濟增長所付出的巨大環境代價。長期以來采用的以末端治理、達標排放為主的工業污染控制戰略，已被國內外經驗證明是耗資大、效果差、不符合可持續發展的戰略。應大力推行以清潔生產為代表的污染預防戰略，淘汰物耗能耗高、用水量大、技術落后的產品和工藝，在工業生產過程中提高資源利用率，削減污染排放量。清潔生產可以同時獲得環境效益和經濟效益，對于我國的經濟發展和環境保護有重要的戰略意義。

３ 除工業和城市生活排水造成的點源污染外，我國的面源污染也越來越嚴重。面污染源包括各種無組織、大面積排放的污染源，如含化肥、農藥的農田徑流，畜禽養殖業排放的廢水、廢物等，其嚴重影響已經在我國很多城市和地區顯現出來。如北京近郊畜禽養殖場排放的有機污染物為全市工業和生活廢水所含有機污染物總量的３倍，滇池流域的面污染源所排放的氮磷污染占據了氮磷污染總量的６０％以上。因此，面源污染的控制已經到了刻不容緩的地步。面源污染的控制應與生態農業、生態農村的建設相結合，通過合理使用化肥、農藥以及充分利用農村各種廢棄物和畜禽養殖業的廢水，將面源污染減少到最大限度，同時也可取得明顯的經濟效益。湖泊、河流、海灣的底部沉積物蓄積著多年來排入的大量污染物，稱為內污染源，目前已是水體富營養化和赤潮形成的重要因素，在適當條件下，還會釋放出蓄存的重金屬、有毒有機化學品成為二次污染源，對生態和人體健康造成長期危害，應與點源、面源污染一并考慮，進行綜合治理。

４ 我國很多城鎮飲用水源受到污染，農村的飲用水安全更得不到保障。飲用水中有機物含量的增加導致了致癌、致畸、致突變的潛在威脅，重金屬則會使人迅速中毒、得病，水污染也大大增加了飲用水源中致病微生物的數量。這一切已經并正在造成人們的疾病和早亡，應該引起嚴重注意。水污染防治的最終目的是確保人民的身體健康，因此，應把安全飲用水的保障作為水污染防治的重點。應加強對飲用水源地的保護，特別是為城市供水的水庫和湖泊，盡快恢復受污染的水質，例如北京市的官廳水庫。

５．保證生態環境用水的水資源配置戰略

生態環境是關系到人類生存發展的基本自然條件。保護和改善生態環境，是保障我國社會經濟可持續發展所必須堅持的基本方針。在水資源配置中，要從不重視生態環境用水轉變為：在保證生態環境用水的前提下，合理規劃和保障社會經濟的用水。

１

我國在近５０年的發展中，為了保護和改善生態環境，雖然作了很大努力，也取得了一定成績，但由于自然環境相對脆弱、人口增長過快，加上工作中的各種問題，生態環境惡化的趨勢仍未得到遏制，主要表現在：森林覆蓋率低，增長緩慢，部分地區覆蓋率減少；草地生態破壞加重；水土流失仍然嚴重；荒漠化面積擴大。為了遏制這種惡化的趨勢，國家已將生態環境建設提到十分重要的地位。生態環境建設主要包括兩類內容：一類是以封育保護和植樹種草為主要手段的植被建設；另一類是以農田水利和坡溝工程為主要手段的工程建設。兩者的密切結合構成生態環境的綜合治理，如水土保持和荒漠化防治。

２

生態環境建設和水資源保護利用是一種互相依存的關系，主要表現在以下三個方面。

①植被建設 植被包括森林、灌叢、草地、荒漠植被、濕地植被等各種類型，是生態環境的重要組成部分。它對水資源的有利作用表現在：可以涵蓄水分，調節地表徑流，控制土壤侵蝕，保護水質，改善流域水環境。森林、灌叢、草地三種植被的水文功能大小取決于各種植被的具體種類、結構及生長情況。三種植被中，以山丘區森林植被的水文調節功能最大，但另一方面，森林植被蒸散需要消耗的水量也相對較大，特別在干旱地區（不包括干旱地區中的高山森林），隨著森林覆蓋率的增加，流域產水量的減少比較明顯。因此，在植被建設中，應當根據當地天然的生態環境條件，規劃喬灌草以至荒漠植被的合理布局。

②水土保持

水土保持是一項綜合治理性質的生態環境工程，主要是組織群眾，通過綜合措施，充分攔蓄和利用降水資源，控制土壤侵蝕，改善生態環境，發展農業生產。其水文功能與植被建設相同，一般更為明顯。

對保持土壤的作用：在土厚易蝕的黃土高原，一般小流域經綜合治理后，侵蝕模數可從１００００～２００００ｔ／ｋ平方米降到３０００～５０００ｔ／ｋ平方米的水平，如果治理措施得當而且治理年限足夠長，把侵蝕模數降到１０００ｔ／ｋ平方米的安全水平是有可能的。對黃河干流，據統計分析，因水土保持而減少的入黃泥沙年均約３億ｔ。在長江流域，中小流域的效果也很明顯，對干流的效果目前不明顯，還需經過長時間的試驗觀測。水土保持和植被建設對河川徑流都有通過攔蓄洪水從而增加枯水的作用，在中小流域，一般暴雨條件下效應明顯，對大流域的大洪水和特大洪水影響不明顯。

水土保持也需消耗水量，在一定程度上減少河川的總徑流量，這種消耗對濕潤地區的影響不大，對干旱與半干旱地區的影響較顯著。由于水土保持可以比較有效地減少進入江河的泥沙，從而減少江河下游一部分輸沙需水，因此其用水的效益是正面的。應當明確，水土保持的首要作用是改善當地人民的生產條件和脫貧致富，不能由于水土保持耗水而限制其發展。當然，水土保持中的植被建設也應貫徹節水原則。③荒漠化防治

按照國際上通行的概念，土地荒漠化是指干旱區、半干旱區和干旱的半濕潤區的土地退化，包括風蝕荒漠化、水蝕荒漠化、冰融荒漠化及土壤鹽漬化等，以風蝕荒漠化土地比重最大。我國現在所面臨的荒漠化和沙塵暴問題，主要是指風蝕荒漠化。荒漠化擴大的主要原因是天然草原和荒漠植被受到破壞。需根據當地的不同條件，采取保護封育天然植被、改良和建設草場以及建設護田林網等措施。在內陸河流域，需要控制上中游用水，留出足夠的河川徑流，保護和恢復下游灘地的天然植被。在風沙區的邊緣，為了阻擋沙漠擴展入侵，必要時建設喬灌草結合的防沙林帶。這些措施都需要耗用一部分水資源。

（３）合理安排生態環境的用水 綜上所述，生態環境建設對水資源保護利用起了有利的作用，同時，它也要消耗一定的水量。保障生態環境需水，有助于流域水循環的可再生性維持，是實現水資源可持續利用的重要基礎。對這個問題，過去認識得不夠，今后必須改正。

①生態環境用水的計算范圍

從廣義上說，維持全球生物地理生態系統水分平衡所需用的水，包括水熱平衡、水沙平衡、水鹽平衡等，都是生態環境用水。我國降水資源６．２萬億立方米，其中相當部分是用于植被（包括人工植被）蒸騰，土壤水、地下水和地表水的蒸發，以及為維持水沙平衡及水鹽平衡而必需的入海水量。這部分用水在水資源豐富的濕潤地區并不構成問題，而在水資源緊缺的干旱、半干旱地區及季節性干旱的半濕潤地區，就成了問題，在經濟發展中往往城市和工業用水擠占農業用水，農業用水又擠占生態用水，導致生態環境的惡化。如何計算生態環境用水？國內外的研究一致認為，應以生態環境現狀作為評價生態用水的起點，而不是以天然生態環境為尺度進行評價。因此，狹義的生態環境用水是指為維護生態環境不再惡化并逐漸改善所需要消耗的水資源總量。生態環境用水計算的區域應當是水資源供需矛盾突出以及生態環境相對脆弱和問題嚴重的干旱、半干旱和季節性干旱的半濕潤區。

②生態環境用水量的估計

根據我國當前的實際情況，為保護和改善生態環境的用水主要有以下方面： ——保護和恢復內陸河流下游的天然植被及生態環境； ——水土保持及水保范圍之外的林草植被建設；

——維持河流水沙平衡及濕地、水域等生態環境的基流； ——回補黃淮海平原及其他地方的超采地下水。

估計全國生態環境用水的總量約８００億～１０００億立方米（包括地下水的超采量５０億～８０億立方米），主要在黃淮海流域和內陸河流域，其中黃淮海流域約５００億立方米左右，內陸河流域４００多億立方米。這部分生態環境用水中，約６００億立方米由各河流目前尚未控制利用的地表和地下水供給，約２００多億立方米由工農業和生活用水的退水量供給，尚有１１０億立方米的缺口，需從區外調水補充。

６．以需水管理為基礎的水資源供需平衡戰略

對水資源的供需平衡，要從過去的以需定供轉變為：在加強需水管理、提高用水效率的基礎上，保證供水。

對于全國的用水需求量：８０年代初，水利部門預測２０００年為７０９６億立方米；１９９４年，《中國２１世紀人口、環境與發展白皮書》預測２０００年為６０００億立方米。實際１９９７年全國的用水量為５５６６億立方米，上述預測特別是８０年代的預測明顯偏高。

就分區而言，可以山西省為例：“七五”期間，當時山西省的缺水現象確實很嚴重，水利部門據此多次預測，１９９０年的需水量為７２億～７６億立方米，２０００年為９０億～１００億立方米，而實際１９９０年和１９９４年的用水量分別為５４億立方米和６３億立方米。實踐證明，在缺水的情景下，往往對缺水量的估計和預測偏高。對山西省需水量的過高預測，曾使萬家寨引黃工程的近期規模偏大。對于城市的用水需求，尤其是對工業用水的需求，以往許多預測明顯偏大。如建設部門的《城市缺水問題研究》中，以１９９３年為預測基準年，預測２０００年全國城市的工業需水量將達到４０６億立方米，年均增長率為４．９％，而實際情況是從１９９３年到１９９７年，我國６６８個城市（不包括小城鎮）的用水量非但沒有增長，反而由２９１．５億立方米降至２６０多億立方米。又如北京市，曾預測１９９５～２０００年市區工業需水量將以６％的速度遞增，而實際上從１９８９年至今，北京市的工業用水量非但沒有增長，還減少了１２．５％。

預測偏高的情況在國外也曾發生。美國國家水資源委員會１９６８年的報告中，預測２０００、２０２０年全國總取水量將在１９６５年３７２５億立方米的基礎上分別增長２００％和４０７％，達到１１１１６億立方米和１８９００億立方米。但到１９７５年，他們意識到如此高的用水量將無法實現水資源的可持續利用，于是作出第二次評價，綜合考慮了水污染、水資源量等多種因素，決定大力推行節水措施，預測２０００年的總取水量與１９７５年的實際用水量基本持平。這個預測和美國目前的實際取水量十分接近。

造成預測偏高的基本原因是，對經濟發展和用水需求的客觀規律沒有認識清楚，誤以為隨著經濟發展，用水量也必須不斷增加。實際上，隨著科技水平的提高，經濟結構的變化，以及防治污染和水價等各種因素，在經濟發展中，工農業的用水定額將不斷降低。在一些發達國家，他們在經濟增長中，用水量已達到零增長甚至負增長。

２ 我國應要求在人口達到１６億后，用水量逐漸達到零增長

本次報告預測：我國用水的高峰將在２０３０年左右出現。分項預測：農業用水總量與現在的規模相仿，為４２００億立方米左右；工業用水總量從現在的１１００多億立方米增至２０００億立方米；城鄉生活用水從現在的５００多億立方米增至１１００億立方米左右；考慮到未來發展前景的不確定性，因而估計全國用水總量有可能達到７０００億～８０００億立方米，較現在增加１３００億～２３００億立方米，人均綜合用水量為４００～５００立方米。

經研究分析，扣除生態環境用水后，全國實際可能合理利用的水資源量約為８０００億～９５００億立方米，按上述估計的用水量，已接近可合理利用水量的極限。因此，必須嚴格控制人口的繼續增長，同時加強需水管理，做到在人口達到零增長后，需水也逐步達到零增長。

３ 加強需水管理的核心是提高用水效率

正如中央多次指出的，提高用水效率是一場革命。目前我國的用水效率還很低，每立方米水的產出明顯低于發達國家，節水還有很大潛力。節約用水和科學用水，應成為水資源管理的首要任務。

在對農業和城市工業用水的分析中已說明：通過全面建設節水高效農業，可以大大提高農業的用水效率。通過推行工業的清潔生產，使工業用水量降低，這不僅可以節約水資源，而且可使城市廢水量相應減少，大大削減污染負荷。提高用水效率，還應包括污水資源化、發展微咸水和海水的利用。

總之，提高用水效率不但是保證我國水資源可持續利用所必需，也是建設現代化工農業和城鄉健康生活的重要內容。提高用水效率，是從傳統工農業和城鄉建設轉到現代化工農業和城鄉建設的一場革命。

７．解決北方水資源短缺的南水北調戰略措施

對北方地區，要從以超采地下水和利用未經處理的污水來維持經濟增長轉變為：在大力節水治污和合理利用當地水資源的基礎上，有步驟地推進南水北調，保證社會經濟的可持續增長。

１

根據對我國水資源２０３０年和２０５０年的供需平衡分析，黃淮海流域特別是黃河下游的黃淮海平原地區，是我國最缺水的地區。在過去的年代，這里的許多地方，特別是黃河以北的海河流域，通過超采地下水和利用未經處理的污水維持了經濟的增長。據海河水利委員會統計，海河平原１９９８年超采地下水５５億立方米，全流域廢污水排放量６３億ｔ，除排放入海５億ｔ外，其余或被利用或蒸發滲入地下。據不完全統計，約有２０多億ｔ廢污水被用于灌溉。地下水超采最嚴重的是滄州、衡水和津浦鐵路沿線地區，該區的淺層地下水絕大部分為不可利用的咸水和微咸水，多年來超采的是很難再生的含氟的深層地下水，據２０００年有關方面的分析，深層地下水耗竭的時間將為１０～１５年。太行山麓的京廣鐵路沿線，由于城市和工業大量抽取地下水，也造成淺層地下水的大面積區域性漏斗。由于水資源的過度開發和污染不加防治，許多地方有河無水，有水皆污，洼淀枯竭，造成嚴重的環境問題。預測到２０３０年，經充分挖潛和利用當地水資源，采用節水和污水回用等多種措施和考慮了目前引黃和引江的水量后，在地下水不再超采的情況下，黃淮海平原地區缺水量仍將達到（平水年）１５０億～（枯水年）３００億立方米。考慮到生態環境的用水，今后通過南水北調增補的水源應在３００億立方米以上，其中增補黃河以北應在一半以上。

２初步評價

對已提出的南水北調各種線路，初步評價后認為：水利部提出的東、中、西三條線路，都是可以成立的，也存在一些難點和問題，需要抓緊進行工作；其他各種“大西線”方案，現在尚缺乏科學依據。現分述如下：

①東線

東線工程從江蘇省揚州附近的長江北岸，在原有引水量的基礎上，增加年均引水約１５０億立方米，其中過黃河約９０億立方米。利用和擴建京杭運河及與其平行的部分河道，送水到天津，另建分干線到膠東半島。

東線工程除可解決江蘇和山東兩省的缺水外，還可解決河北省東部深層地下水超采和高氟水導致的地方病以及天津市的缺水問題。其有利條件是：直接從長江引水，水源比較豐富可靠；可利用大運河和洪澤湖、駱馬湖等現成的河道和調蓄湖泊，投資較低，并可分期分段實施，比較靈活。其難點是：沿線水質污染；需要電力提水，總揚程約６５ｍ，經常運行費用較高。

②中線

中線工程由加高后的漢江丹江口水庫，多年平均的可能引水量估計約１３０億立方米／年，其中過黃河約７０億～７５億立方米／年。建設專用的輸水渠道，沿京廣鐵路西側，送水到北京。

中線工程除可解決河南省中東部的缺水外，還可解決河北省中部經濟最發達地區和北京市的缺水。其有利條件是：目前水質較好；絕大部分自流引水，如不計建設成本和丹江口發電損失，運行費用較低。其難點是：從漢江的丹江口水庫引水，水源相對有限，如遇連續枯水年難以滿足要求；現在規劃的線路缺少調蓄湖庫，運行困難；黃河以北的線路經過太行山麓的特大暴雨區和地震高發區，安全風險很大；丹江口水庫大壩加高需移民２５萬人，總干渠基建投資也較高，需要一次建成才能發揮效益，考慮到配套建設的種種問題，總干渠達到設計效益需要相當時間，加上來水和需水匹配的不穩定性，如以貸款建設，將發生運營困難。

③西線 西線工程從長江干流通天河及支流雅礱江、大渡河調水進入黃河上游，補充黃河水源，估計可能的調水量１００億～１５０億立方米／年。

由于前期工作還沒有達到應有的深度，尚難作出全面評價，但一般估計，實施難度將大于中線和東線。

④“大西線”

“大西線”工程有各種方案，都是由雅魯藏布江、瀾滄江、怒江、金沙江、雅礱江、大渡河等調水進入黃河上游。

經研究后認為，在可以預見的將來，“大西線”設想的一些工程沒有現實的技術可行性。就我國未來１６億人口的發展形勢看，也沒有大開荒、大移民以至興建“大西線”的現實必要性。

（３）對實施步驟的建議 ①南水北調的實施步驟

根據對黃淮海地區水資源供需的分析和南水北調各條線路的初步評價，建議南水北調的實施分為兩大步：

第一步，２０２０年左右，完成南水北調的東線和中線，并適當調增黃河上中游省區的分水指標。

第二步，２０２０～２０５０年，逐步實施南水北調的西線工程。②東線和中線的先后問題

研究后認為，東線和中線都是解決黃淮海平原缺水所必需，而且各有其主要供水范圍，無須比選誰先誰后，也不是必須在一條工程完成后才能進行第二條。在北方水資源合理配置的總體規劃下，可以分別作為獨立的項目，按照國家的基本建設程序，進行前期工作并確定各自的實施步驟。只要前期工作可靠，開工條件成熟，都應盡快地逐步實施。

③東線和中線開工前必須完成的先行工作 東線和中線在開工前，都需要完成一些先行工作，保證工程建成后能及時發揮效益。在東線，應首先進行沿線城鄉的水污染防治工作，保證引用水質符合國家規定的標準。在中線的黃河以北，應及早在沿線城市建設從已建水庫引水的自來水廠和管網以及相應的污水資源化工程，一方面迅速制止當前地下水的超采和水質污染，同時也為將來中線工程盡快發揮效益創造條件。

對東線和中線工程的原規劃，都應研究進一步優化，并核實原來估算的工程量和投資。現在看來，原來的估算都程度不同地偏低。

④中線工程的線路優化研究 研究分析后認為，中線工程的主要難點是將來建成后運營困難，這種困難原由于三個因素：

首先是兩種用水戶的不同要求。一種用水戶是城市和工業，它們實際需要的供水量并不很大，但要求很高的供水保證率，其供水工程屬于非公益性；另一種用水戶是農業，還應加上原規劃沒有考慮的生態環境用水，它們需要的供水量較大，但對供水保證率的要求不嚴格，其供水工程應為半公益性（農業）和公益性（生態環境）。

第二個因素是來水和需水的匹配不夠穩定。水源區漢江的水量有限，年際水量差別很大，丹江口水庫即使加高大壩也不能做到多年調節；而受水區海河平原屬于干旱的半濕潤區，年際降水的差別很大。兩區的水文資料表明，大約一半年份需水和供水很匹配或比較匹配；其他年份有時來水多而需求少，有時需求大而來水不足。第三個因素是原規劃黃河以北的高線工程不夠靈活。工程投資大并缺少必要的調蓄工程，因此將造成運營的困難。

為此，建議研究比較另一種方案，即中線在過黃河后，分設高、低兩條輸水渠。高線按原規劃線路，沿京廣鐵路西側，全線襯砌，盡量減少滲漏，輸送保證率高的少部分水量，專供沿線城市和工業用水；低線走海河平原的低洼地帶，連接現有的主要洼淀，基本不加襯砌，作為一條生態河，也可稱為新海河，補充海河平原的地下水和恢復部分已干涸的河湖水系，其輸水量可隨丹江口水庫的來水量，在一定幅度內隨機變化。可通過取水許可證，適當供應農業用水，利用井渠結合的方式，以井保豐，以渠補源。考慮到低線的主要作用是改善生態和支援農業，宜由國家投資。

⑤東線、中線和西線工程的互補

考慮到目前分給黃河上游的用水指標偏低，在東線和中線起作用后和西線工程完成前，作為過渡性措施，可以利用東線和中線的增補水量，適當取代黃河下游灌區的部分用水，以增加黃河上游的分水指標。

⑥西線要抓緊前期工作

對西線方案，應抓緊進行扎實的前期工作，按照基本建設程序，制定逐步實施的方案。

⑦要認真審核長江流域調水后的生態環境影響

長江流域雖然水量相對豐富，但各支流的情況很不平衡，預測到２０３０年以后，長江流域內的徑流量利用率也將超過２５％。因此，對東、中、西各線，不但要進一步審核對各調水區的生態環境影響，而且要綜合東、中、西三線，審核對長江全流域直到入海口的生態環境影響。

８．與生態環境建設相協調的西部地區水資源開發利用戰略 西部地區是我國長江、黃河、珠江等主要江河的發源地，是全國生態環境保護和建設的重點。西北地區水少地多，西南地區水多地少，自然條件有很大不同，但生態環境都很脆弱，水資源的開發利用都屬于全國的后進地區，據統計，西部地區５０年來的水利投資僅占全國的１５％。

在西部地區大開發中，要從缺乏生態環境意識的低水平開發利用水資源轉變為：在保護和改善生態環境的前提下，全面合理地開發利用當地水資源，為經濟發展創造條件。現就西北和西南兩個地區分述如下。（１）西北地區

西北地區又可分為內陸河流域和黃河流域兩個不同類型，需要分別加以分析。

①內陸河流域

西北內陸河流域是我國的干旱地區，土地資源豐富，但年均降水量和單位面積產生的年均徑流量在全國都是最少的。由于人口稀少，人均水資源量并不少，１９９３年約為５２００立方米，預計到２０５０年為３８５０立方米，都高于國際公認的人均１７００立方米的水資源緊張的警戒線（世界上同類地區：埃及為９２３立方米／人，以色列為３８０立方米／人，均包括境外流入的水資源）。造成本區生態環境惡化的主要原因是：

——灌溉農業還停留在傳統的粗放型階段，農業增產主要依靠擴大耕地面積而不是提高農業用水效率，以致農業用水量過大，產量不高，農田鹽堿化，而且擠占了下游生態環境的用水，造成塔里木河和黑河等流域下游荒漠植被的衰亡和沙漠化的發展。

——在農、林、牧業的產業配置上重視農業發展，對林牧業注意不夠，造成山區的林木過伐，草原牧區的過牧和濫墾。

——對水資源的開發利用也停留在粗放型階段，主要表現在：灌區的配套建設落后；山區的控制性水庫不足，平原水庫過多，水源大量蒸發滲漏；上下游的統一規劃和管理都很不夠；這些都造成水資源的嚴重浪費和配置不當。

針對以上問題，在今后的發展中應：

——充分注意保護森林、草原和荒漠植被。——合理調整農、林、牧業的配置，發揮本地區發展牧業的相對優勢。——著重建設現代化的節水高效的灌溉農業和高效牧業。主要通過改造中低產田來提高農業的產出，嚴格控制耕地面積的繼續擴大，西部地區大開發決不能理解為西北地區大開荒和大移民。在一些下游生態環境已受影響的河流如塔里木河及黑河，要堅決減少農業用水，恢復應有的生態環境。

——在統一規劃下，進一步合理開發利用水資源，包括興建山區水庫以取代平原水庫，以及在本區范圍內的跨流域調水。

——在城市和工業建設中貫徹節水優先、治污為本、多渠道開源的戰略。要充分考慮干旱區的特點，合理安排經濟結構和發展規劃，不應興建耗水量大的項目。

——控制人口的增長。

只要做到這些，在可以預見的未來，本區的水資源可以支持經濟發展的需要。

②黃河流域

絕大部分屬于土壤易受侵蝕的黃土高原，處在我國從半濕潤區、半干旱區向干旱區的過渡帶，也是農牧交錯區。黃河流域年均徑流量５８０億立方米，其中青海、甘肅、寧夏、陜西產流約３５０億立方米。但由于本地區山高水深、地形復雜，除一部分河谷臺地和較平坦的高原外，其他大部分地區都難以引黃灌溉。有些已建的大型灌溉工程，如引大濟秦、鹽環定揚黃工程等，因配套工程量巨大，至今沒有充分發揮效益，甚至基本沒有發揮效益。一些歷史悠久的老灌區，如寧蒙的河套灌區和陜西的關中灌區等，也因長期投入不足，灌溉效率很低。大量的丘陵溝壑區依靠陡坡開荒，廣種薄收，水土流失嚴重，生產條件極差，人民生活極為貧困，形成“越窮越墾、越墾越窮”的惡性循環。建議：

——因地因水制宜，大力調整農、林、牧業的生產結構，注意發揮本區發展牧業的優勢，著重發展舍飼畜牧業及相應的畜牧產業。

——進行水土保持的綜合治理，在陡坡退耕還林還草的同時，仍要繼續加強溝壑治理和基本農田建設等工程措施，并發展蓄集雨水的抗旱補灌，解決農村飲水困難。

——在國家支持下，對已建灌區進行以節水高效為中心的續建、配套和技術改造工程。——在有條件的地方，引用黃河干流和大通河、湟水河、洮河、涇河、渭河、洛河等支流的水源，建設節水高效的新灌區。目前分配給本地區的黃河用水指標為１２２億立方米，近年來實際用水約１０８億立方米。在今后發展中，可隨著南水北調東線和中線的發揮作用和本區用水的需要，首先從下游的分水指標中，調劑一部分給上中游，然后開展西線南水北調，進一步增加黃河的水量。

——對一些缺乏發展條件、生態環境十分嚴峻的特殊貧困地區，應下決心成建制地遷移人口到新建灌區，擺脫扶貧—脫貧—返貧的怪圈。

——嚴格保護黃河干流和支流的水質，防治污染。（２）西南地區

主要包括長江、珠江和瀾滄江、怒江、元江、雅魯藏布江等國際河流。本地區的水資源總量達１．０１萬億立方米，人均水資源量５１３２立方米，均據全國前列。可開發水能蘊藏量（不含西藏）為２．１２億ｋＷ，居全國首位。但由于山高水深，地形復雜，還有大片巖溶山區，水資源的開發成本較高，至今開發程度很低。云、貴、川、渝和西藏的人均灌溉面積分別為０．０２９、０．０１３、０．０２４、０．０１６和０．０５６公頃，除西藏外，都低于全國平均數０．０３８公頃，貴州居于全國末位。目前仍有１６００萬山區人口飲水極度困難。許多地方陡坡開荒，靠天吃飯，與西北的山丘區一樣，也形成“越窮越墾、越墾越窮”的惡性循環。比西北山丘區更為嚴重的是，由于暴雨的強度和頻率更大，山區的表土層很薄，有的山坡表土沖刷殆盡，形成觸目驚心的“石漠化”。有些經濟比較發達的地區如滇中高原、川中和川東丘陵地區，則因地勢較高，缺少水利骨干工程，仍形成局部缺水。由于水能資源遠離電力負荷集中的東部地區，水電的開發程度只有１０．５％（不包括西藏）。因此，發展水利和水電，是支持本區的大開發的重要基礎條件。建議：

——調整農業生產結構，退耕還林還草，發展多種經營的大農業。

——在退耕還林還草的同時，要大力支持以中、小、微工程為主的“水利扶貧工程”，建設包括集雨窖灌等多種形式的有一定灌溉保證的基本農田，為廣大農民恢復保護生態環境和脫貧致富創造條件。考慮到西南地區山高坡陡的特殊地形條件，建議對本地區的一些中型水庫，按大型水庫給予扶持。

——對一些生態環境嚴重惡化、解決飲水非常困難、交通極為閉塞的山區，要下決心遷移人口，合理調整人口布局。

——在局部缺水地區，建設適當的大型水利骨干工程，如滇中高原的補水工程、嘉陵江亭子口水庫灌區工程、涪江的武都引水工程以及金沙江的向家壩引水灌溉工程等。

——發揮水能資源的優勢，以“開發水電、西電東送”為大開發的重要項目，加快本區的總體經濟發展。為此需要國家對全國電力布局進行宏觀調控，關閉一部分污染嚴重、效率低下的火電站，并實行廠網分開的電力體制改革，為西電東送開拓市場。同時，對水電的稅率和貸款實行國際通行的優惠政策。

——嚴格保護三峽和其他水庫及高原湖泊的水質，對已經污染的滇池等水源，要抓緊治理。

——西藏地區近期重點開發“一江兩河”（雅魯藏布江、拉薩河、年楚河）的水資源，發展灌溉和水電，同時加強生態環境的保護，為長遠發展奠定基礎。

三、為實現戰略建議所必需的改革措施

我國水資源的許多問題，之所以長期未能解決，除了認識問題外，很重要的原因是在水資源的管理體制、水資源的投資機制和水價政策中存在問題。因此，實現上述戰略建議的關鍵，是進行以上三方面的改革。從某種意義上說，改革才是解決我國水資源問題的根本出路。

１．改革水資源的管理體制

多年以來，部門分割、地區分割的水資源管理體制，使防洪減災、城鄉用水、防治污染、保護生態環境等工作都存在許多矛盾，造成許多不應有的浪費和損失。為此，建議在國務院建立以副總理為首、吸收有關部委負責人參加的水資源管理委員會，水利部作為委員會的辦公室，負責具體的組織協調工作。各省、自治區、直轄市及水利部下屬的各江河的水利委員會，也按此原則進行改組，成立統一管理水資源的委員會。全國按流域管理與區域管理相結合的原則，以“一龍管水，多龍治水”的模式，對江河上中下游、城市與鄉村、水量與水質、地表水與地下水、供水與需水、用水與防治污染，實行統一規劃和統一管理，并相應地加強水資源的立法和執法，修訂原有的水資源規劃。

２．改革水資源的投資機制

多年以來，水資源的投資機制存在以下問題：

１

從７０年代后期以來，對水資源建設的投入缺口很大而且極不穩定。“文革”結束以后，由于對水利的作用發生認識上的分歧，水利建設的投資被大幅度削減，以后雖逐漸增加，但很不穩定。有的地方，大災以后大干，小災以后小干，風調雨順不干。有的地方，水災以后抓防洪，旱災以后抓灌溉，重點不斷變換。因此，一些已定的規劃長期未能完成，如：治淮已經５０年，中間又經過幾次大洪水，曾經再次強調治淮，但幾起幾落，至今治淮規劃中的重要骨干工程如淮河入海水道，還剛開始第一期工程。

中央與地方對水利投資分工范圍的設定，對許多地方產生誤導。為了爭取中央投資，許多地方本來應當著重進行中小工程、續建配套工程和節水工程，卻脫離實際地追求新建大型甚至特大型的開源工程。不少中央舉辦的大型灌區，如安徽的淠史杭、寧夏的青銅峽、內蒙古的河套等灌區，骨干工程已建成幾十年，但因配套投資不足，至今沒有完成全部工程，因而長期不能達到設計效益，造成很大的浪費和損失。

３

缺水城市中，絕大多數屬于設施型缺水和污染型缺水。北方不少城市，之所以大量超采地下水，很重要的原因是缺少資金修建引用地表水的自來水廠和相應管網。南方不少城市，則因地表水污染而大量超采地下水。全國普遍地在建設供水設施的同時，缺少資金修建相應的污水處理設施。許多地方在嚴重缺水的同時，大量污水不能利用；有的地方，引用未經處理的污水，造成嚴重后果。

４

近年來，中央對水土保持和植被建設給予高度重視和很大支持，得到全國人民的擁護。但是由于條塊分割的投資機制，各項措施不能形成合力，綜合治理效益難以充分發揮。例如，按１９９９年制定的《國家生態環境建設項目管理辦法》，把一個完整的小流域綜合治理的措施體系，分割開來，由不同的職能部門按措施分別立項，造成一個區域或流域的治理重復投資、治理面積重復計算。一些地方反映：“綜合治理，綜而不合；重點投資，層層截留。”資金投入的另一個問題是，許多地方重治理、輕保護，邊治理、邊破壞，治理跟不上破壞的現象長期得不到解決。針對上述問題，應當研究建立長期穩定、有正確導向、全面系統的水資源綜合治理投入機制，在水資源的投資機制中應充分考慮污水處理的需要。

３．改革水價政策

長期以來，我國的水價政策極不合理，幾乎與我們所不斷提倡的節水、治污和統一調配水資源的戰略反向而行。例如：

——黃河已達到年年斷流的缺水程度，但至今引黃的水價每噸只收幾分甚至僅幾厘錢，遠遠低于其他水源的價格，使水資源的合理配置難以實現。

—— 一些城市的超采地下水已經十分嚴c重，但至今這些城市的企業和單位仍可無償開采地下水，導致引用地表水的自來水廠難以運營。

——雖然不斷提倡節水，但至今工業和城市生活的水價不但不能調動有關方面進行節水改造的積極性，甚至不能按市場經濟的要求，維持良性運行。

——污染已到十分嚴重的程度，但至今許多地方污水處理廠的運行費用沒有著落，許多已建的污水處理廠不按設計運行甚至根本不運行。

——對于處理后的污水回用，至今沒有合理的定價，難以推行污水的再生利用。——許多地方由于農民的負擔能力有限，政府沒有明確的補貼辦法，灌溉水價不能反映實際的運行成本，致使許多灌區不但不能按期更新改造，而且不能維持簡單再生產。種種情況說明，水價是水資源管理中的主要經濟杠桿，對水資源的配置和管理起重要的導向作用。必須在國家水資源管理機構的統一領導下，根據國家確定的水資源戰略，明確制定我國現階段的相應水價政策和水價系統。北京市最近出臺的水價改革辦法是一個有益的嘗試，值得研究推廣。

結 論 當我國人口增至１６億時，我國的人均水資源量將降到１７６０立方米，已接近國際公認的水資源緊張的標準，水資源的形勢十分嚴峻。同時，防洪減災的任務也十分繁重。經過對防洪、農業、工業、城鄉生活、生態環境等各方面情況的分析，認為：在加強管理、加大投入、合理配置、高效利用和注重保護的前提下，我國有條件在人與環境協調共處的基礎上，實現第三步戰略目標和社會經濟的可持續發展。為此，提出水資源可持續利用的總體戰略和相應八個方面戰略性轉變的要求，其核心是提高用水效率，建成節水防污型的社會。這個問題在我國雖已提出多年，但至今未能全面貫徹，其根本原因是：提高用水效率不單純是水資源本身的問題，而是一場涉及生產力和生產關系的革命。２１世紀即將到來，如果我們再不抓緊時機，將造成不可挽回的損失。必須從現在起進一步明確方向，下定決心，進行扎扎實實的工作，結合工農業和城鄉建設的現代化，提高我國的用水效率。本報告力求全面系統地分析戰略性轉變的必要性和主要內容，并進一步提出為實施戰略轉變所必須進行的改革。我們希望，這個報告能進一步引起各方面的注意并形成共識，在黨中央和國務院的領導下，在中國大地上真正展開一場提高用水效率的革命。

①全球陸地可更新的水資源量，根據《中國水利百科全書》、《國際人口行動計劃》和《國際水》雜志等不同資料來源，分別為４６．８萬億立方米、４１．０萬億立方米和４２．７８萬億立方米，我國占全球水資源的百分比相應是５．７９％、６．６１％和６．３４％。

②我國耕地按１億公頃計算數１．３億公頃計算，為全球的９％。

③按氣象部門規定，２４ｈ雨量超過５０ｍｍ稱之為暴雨，１００～２００ｍｍ為大暴雨，超過２００ｍｍ為特大暴雨。

④本報告將江河洪水分為四個等級：小于２０年一遇為常遇洪水，２０年一遇～５０年一遇為較大洪水，５０年一遇～１００年一遇為大洪水，大于１００年一遇為特大洪水。所謂多少年一遇，是指一定量級的洪水每年發生的機率，并不等于隔多少年再遇到一次。

附：項目綜合組院士、專家名單

組 長： 錢正英 中國工程院院士，總項目組長兼防洪減災課題組長 副組長： 張光斗 兩院資深院士，清華大學教授，總項目副組長 成 員： 王淀佐 兩院院士，中國工程院咨詢委員會主任 師昌緒 兩院院士，中國科學院咨詢委員會主任

徐乾清 中國工程院院士，原水利部副總工程師，防洪減災課題副組長

劉昌明 中國科學院院士，中科院地理科學與資源所研究員，水資源評價和供需發展趨勢分析課題組長，兼城市 水資源課題副組長

陳志愷 原中國水利水電科學研究院水資源所所長、研究員，水資源評價和供需發展趨勢分析課題副組長

石玉林 中國工程院院士，中科院地理科學與資源所研究員，農業需水分析與節水高效農業建設課題組長

盧良恕 中國工程院院士，原中國工程院副院長，農業需水分析與節水高效農業建設課題副組長

錢 易 中國工程院院士，清華大學教授，城市水資源與防污減災課題組長

潘家錚 兩院院士，中國工程院副院長，北方地區水資源的合理配置和南水北調課題組長 張澤禎 原中國水利水電科學研究院院長、研究員，北方地區水資源的合理配置和南水北調課題副組長

張宗祜 兩院院士，中國地質科學研究院研究員，西部地區水資源開發利用（西北）課題組長

盧耀如 中國工程院院士，中國地質科學研究院研究員，西部地區水資源開發利用（西南）課題組長

沈國舫 中國工程院院士，中國工程院副院長，生態環境建設與水資源保護利用課題組長 王禮先 原北京林業大學水土保持學院院長、教授，生態環境建設與水資源保護利用課題副組長

湯鴻霄 中國工程院院士，中科院生態環境研究中心研究員，城市節水專題組長 邵益生 建設部城市水資源中心主任、研究員，城市水資源專題組長 賈大林 中國農業科學院研究員，節水高效農業建設專題組長 常平中國工程院秘書長，副編審

項目秘書：謝冰玉 中國工程院土木、水利與建筑工程學部辦公室主任、高級工程師 王振海 中國工程院土木、水利與建筑工程學部辦公室高級工程師

孫雪濤 全國政協秘書、高級工程師