第一篇：論美國憲政傳統(tǒng)之三權(quán)分立與制衡

法院沒有權(quán)力和義務(wù)審查國會的智慧。-蘇特法官

美國的建國原則在內(nèi)戰(zhàn)修憲后就只剩下具軀殼 – 13修正案就像是合眾國的死亡判決，它將憲法文獻所隱含的所有權(quán)力授予政府和國會，預(yù)示性地剝奪州自治權(quán)，盡管直到今天最高法院對隱含權(quán)力的解釋仍不一致，更多法官卻已習(xí)慣因循新政傳統(tǒng)向國會讓步。最高法院在新政前有權(quán)，并且習(xí)慣以執(zhí)法和立法權(quán)之制衡力量自居，積極主動去審查另外兩種權(quán)力，盡管多數(shù)持保守立場的最高法院院長將司法審查權(quán)理解為被動和消極的，院方不應(yīng)主動去揭露并懲治邪惡，而只能耐心等待符合資格的實際受害者向高法上訴，所以聯(lián)邦最高法院的法官們更像傾聽義人的祈禱后才能以行動對抗魔鬼的天使和菩薩，顯然當(dāng)政府或國會的權(quán)力過度膨脹，院方甚至連奮起自保對違憲機構(gòu)提起公訴的資格都沒有。賢帝德西烏斯也相信恢復(fù)共和制度的方式是重建獨立司法權(quán)，即任命深孚眾望的瓦萊里安為監(jiān)察官（即‘副帝’），只有確保獨立審查的權(quán)威（授予院方組建下屬執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)力）或?qū)⑺痉?quán)合并進國會，這兩個立法機構(gòu)才足夠制衡皇權(quán)，顯然美國人已經(jīng)失去效法前輩的機會，新政的推行已經(jīng)證明其司法系統(tǒng)的軟弱無能，他們對憲法的解釋也早已過時，羅斯福總統(tǒng)不但能完全無視聯(lián)邦最高法院的存在隨意發(fā)布新政敕令，他也根本不需要經(jīng)由國會的審核與批準，這不禁讓我們聯(lián)想到上一位用同樣的方式統(tǒng)治帝國，卻口口聲聲高唱共和贊歌的元首被世人稱作“愷撒屋大維，奧古斯都”（與奧古斯都同時代的人僅稱他作‘愷撒’，他也以這名號為家族及其個人之最高榮耀），他總是彬彬有禮地將動議提交給元老院審查，以表達他對憲政和二權(quán)分立原則的尊重，但據(jù)我所這位“神子”的圣旨從來沒有被國會否決過，因此也就沒有必要使用憲法賦予帝國元首的立法否決權(quán)，羅斯福和俾斯麥同樣不使用否決權(quán)，前者無視國會的反對意見強制推行新政，后者和路易十四，亨利八世皆為“解散國會俱樂部”的資深會員，這些動議的潛臺詞無非是：服從我，否則就滾蛋。

羅馬帝國憲政與華夏專制皇權(quán)從形式到本質(zhì)都有極大不同，相當(dāng)一部分紐約和北京學(xué)者甚至堅持認為二者是尖銳對立的。我個人的觀點是，雖然東西方兩大帝國在外觀上都奉行政教合一的神權(quán)政治，皇帝是最高權(quán)威，民族意志與榮譽的唯一合法代表，并且都在生前死后被尊為神靈，但華夏天子作為由上帝任命的“族長”（家主）在倫理層面上是民族大家庭公認的“父親”（君父），他獨占父權(quán)家庭的全部物質(zhì)和精神財產(chǎn)，并有權(quán)親自制定繼承人 – 實踐中儲君，尤其是‘幼帝’仍由貴族議會推選和擁立，中國人實際上直到康熙朝架空議政王會議，雍正朝發(fā)明秘密建儲制度架空內(nèi)閣，進而到乾隆帝當(dāng)政時，中國皇帝才真正擁有西方學(xué)者所理解的那種“東方式專制”皇權(quán)，而這時卻又到了古典專制主義的暮年，統(tǒng)治階級再無實力維持民族的，血統(tǒng)的，神權(quán)的萬世一系之普世帝國了，在此意義上，我認為從宏觀歷史上看，所謂皇帝獨裁總共只存在200余年，剩下的是長達三四千年以元首共和為特征的，漸進式民族和文化大融合的漫長歷史過程。尤利烏斯氏（系）– 愷撒屋大維建立的是家族權(quán)力與世界霸權(quán)相分離的憲政帝國，原則和形式上只有元老院 – 它是國會與帝國最高法院的聯(lián)合機構(gòu) – 有權(quán)選舉和任命元首，皇帝世襲制度并不構(gòu)成違憲，因為天子繼承的僅是先帝留下的財產(chǎn)，姓氏（愷撒）和頭銜（奧古斯都），因此若單純從技術(shù)上說，盡管羅馬皇帝掌握著世界上最龐大的私人世襲領(lǐng)（即愷撒和屋大維征服獲得的領(lǐng)土，共和國憲法規(guī)定這些王國皆為私有財產(chǎn)），他卻仍然不能在憲法授權(quán)之外，脫離元老院獨自統(tǒng)治整個帝國，所有在元老院不能通過的皇帝敕令都不被承認為帝國法律，顯然僅在實踐的對比之中，羅斯福總統(tǒng)比奧古斯都擁有更大的專制權(quán)力，二者都不受彈劾，可以無限連任，區(qū)別是，奧古斯都在原則上很少違憲，而羅斯福的整套新政都只能以違憲的手段才能推行，紐約人還能說，美利堅的全球霸權(quán)標志著憲政主義的勝利嗎？家族會議與帝國立法會議的二元權(quán)力至今仍是美國人的統(tǒng)治原則，要說與舊帝國的不同之處，應(yīng)該是洲際貿(mào)易使家族實力終于超過了帝國，家族不再是帝國的統(tǒng)治單位，而是讓民選元首降格為世襲“家主”的附屬權(quán)力，國會聽命于寡頭會議。由于憲政結(jié)構(gòu)并未破壞，所以這種統(tǒng)治模式既不違憲又符合理性 – 強權(quán)內(nèi)較為弱小的動機理應(yīng)屈從于最強者，以保存其獨立意志，因此帝國政府就逐漸萎縮成寡頭家族轄下的一個行政單位了。

美國歷史證明，反倒是三權(quán)中內(nèi)部結(jié)構(gòu)最堅固的最高法院自己讓出了權(quán)力，經(jīng)驗教導(dǎo)我們，當(dāng)國會面臨司法審查的考驗時必定會基于眼前利益與總統(tǒng)結(jié)盟，而只有當(dāng)總統(tǒng)想要消滅三權(quán)分立建立中央集權(quán)和一黨專制時，國會才會轉(zhuǎn)而反對總統(tǒng)。美國每一次渡過危機的辦法都是協(xié)調(diào)原則最強但執(zhí)行力最弱的最高法院向總統(tǒng)和國會讓步，建國后第一次讓步是以門羅主義取代孤立政策；第二次是以直接侵犯乃至廢除州主權(quán)的方式解放南方黑奴；第三次是在金融危機后建立聯(lián)邦儲備委員會，從此永久鞏固了中央政府對州際貿(mào)易的控制，這明顯是對《美利堅合眾國憲法》第一條第八款授予政府之含義不清的經(jīng)濟調(diào)控權(quán)力的大幅擴張；第四次就是院方對羅斯福新政的縱容，經(jīng)過兩次世界大戰(zhàn)，越戰(zhàn)和反恐戰(zhàn)爭的美國已經(jīng)永遠改變了，本應(yīng)屬于最高法院和國會的那些維持三權(quán)分立之均衡的重要權(quán)力，一旦被院方放棄或委代出去，就沒有可能再收回來了。總書記在接受奧巴馬總統(tǒng)邀請赴美訪問之前，曾在內(nèi)部討論過就中央正在，及將要推行的經(jīng)濟制度和政體改革如何向美方咨詢或交換意見，我最關(guān)心的是，如何在不放棄黨對經(jīng)濟調(diào)控能力的同時明確并保障我們的司法制度 – 包括兩會 – 對執(zhí)法權(quán)的監(jiān)管和限制（從而消除腐敗），等總書記結(jié)束訪問歸國后再開個會應(yīng)該就能知道我們是否達到目的了。

第二篇：孟德斯鳩——三權(quán)分立與制衡思想及其對美國憲政的影響

孟德斯鳩——三權(quán)分立與制衡思想及其對美國憲政的影響

摘 要: 本學(xué)期講述的西方政治思想史，以柏拉圖、亞里士多德、馬基雅維利、洛克、盧梭等人為論述的重點，一來使學(xué)生了解西方政治思想的基本脈絡(luò)和主要思想，二來使學(xué)生對政治制度變遷和政治思想之演進的相互關(guān)系有所了解。但是，對于歷史，我們不僅僅應(yīng)該從橫向娓娓道來，更應(yīng)該懂得縱向的對比與思考。18世紀法國啟蒙思想時期,進步的資產(chǎn)階級是首先以思想斗爭的形式向腐朽的封建主義進攻的。孟德斯鳩是這一時期的杰出思想家之一;在論法的精神一書中,他以英國政體為原型, 在繼承洛克分權(quán)理論的基礎(chǔ)上進行了發(fā)展, 第一次系統(tǒng)地闡釋和論證了三權(quán)分立的資本主義憲政原則,將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三種, 并賦予不同的機關(guān)。他認為,只有各種權(quán)力間彼此能夠相制衡的體制才有可能會創(chuàng)造一個無私的政體。

關(guān)鍵詞:孟德斯鳩;論法的精神;三權(quán)分立;權(quán)力制衡 1 孟德斯鳩及其論法的精神 1.1 孟德斯鳩所處的時代背景 1.1.1 社會現(xiàn)實方面的時代背景

孟德斯鳩生活在法國十七世紀末、十八世紀前半期, 是法國腐朽的封建主義和君主專制發(fā)展到最高峰正要急劇轉(zhuǎn)向沒落的時代。這時法國封建地主階級和專制政府對廣大人民的壓迫是很極端的,農(nóng)民的起義此起彼伏, 政治經(jīng)濟危機已非常尖銳。到了十八世紀中葉, 工業(yè)革命在法國逐漸展開, 工業(yè)資產(chǎn)階級的利益和專制主義愈加勢不兩立, 革命時機才進一步成熟。這個歷史形勢給孟德斯鳩提出了反封建反暴政反教會的時代任務(wù)和思想主題。1.1.2 思想方面的時代背景

第一是某些先驅(qū)哲學(xué)思想的存在, 尤其是英國培根的實驗主義和法國笛卡爾的理性主義。第二是同時代的進步思想家的活動。這時期站在新興資產(chǎn)階級的立場的進步歷史學(xué)家、科學(xué)家哲學(xué)家、作家、進步人士等, 都先后出來抨擊封建主義的腐敗社會秩序, 或提出新的初期資產(chǎn)階級的社會理想。這些活動都是在專制主義允許的范圍內(nèi)進行的。第三是作為人類近代史的開端的英國資產(chǎn)階級革命的思想的傳播。這個革命產(chǎn)生了新的社會形態(tài), 在那里取得統(tǒng)治地位的資產(chǎn)階級思想便自然地傳播到毗鄰的法國。這些情況都為孟德斯鳩的思想產(chǎn)生了特別顯著的影響。

1.2 論法的精神的主要內(nèi)容 1.2.1 關(guān)于政體分類的學(xué)說

論法的精神把政體分為共和、君主、專制三種。他對良好的政體極力褒揚,對專制政體和教會則作無情的抨擊。孟德斯鳩又提出各種政體的原則或動力, 盡管他的說法有顯著的缺點,但是他的論說中有許多精辟的論斷, 同時他對專制政體和封建性罪惡進行猛烈的攻擊, 這對埋葬當(dāng)時的封建主義和專制暴政,都是極有價值的。1.2.2 分權(quán)說和君主立憲

孟德斯鳩在論法的精神里, 頌揚英國的君主立憲, 認為行政、立法和司法的分權(quán), 互相制衡, 是公民自由的保障。這是孟德斯鳩膾炙人口的理論。2 三權(quán)分立學(xué)說

2.1 提出三權(quán)分立的背景

三權(quán)分立思想最早可追溯到古希臘, 從亞里士多德著名的政體三要素論(議事、行政、審判)到波里比阿發(fā)展這一思想, 提出權(quán)力制衡的觀點等都為 三權(quán)分立學(xué)說奠定了理論基礎(chǔ), 而洛克的三權(quán)分立理論則是孟德斯鳩三權(quán)分立學(xué)說的直接理論來源。英國是世界資本主義的搖籃, 也是分權(quán)政體的故鄉(xiāng)。英國思想家約翰*洛克第一次系統(tǒng)地闡述了資產(chǎn)階級的國家分權(quán)理論,對政體作了經(jīng)典性的論述。他將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和外交權(quán),他極力主張立法權(quán)和行政權(quán)的分立和相互制約, 并認為這是防止國家權(quán)力腐敗、保障合理健康的社會秩序的最重要的手段。按照洛克的分權(quán)理論和制衡思想建立起來的英國君主立憲制度, 使英國獲得了迅速發(fā)展。這一套政治體制和權(quán)力體制及運行機制成為了孟德斯鳩三權(quán)分立學(xué)說的實踐來源。在論法的精神一書中, 他以英國政體為原型, 在繼承洛克分權(quán)理論的基礎(chǔ)上進行了發(fā)展, 第一次系統(tǒng)地闡釋和論證了三權(quán)分立的資本主義憲政原則。2.2 三權(quán)分立的內(nèi)容

孟德斯鳩認為: 一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力, 這是萬古不移的一條經(jīng)驗。鑒于此, 他把國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三種, 并將它們分別賦予不同的機關(guān)。他認為, 只有各種權(quán)力間彼此能夠相制衡的體制才有可能會創(chuàng)造一個無私的政體。在他看來,立法權(quán)屬于議會, 因為它代表著國家的一般意志, 應(yīng)該由人民集體享有。行政權(quán)執(zhí)行國家的意志, 由君主或國王行使。因為行政部門需要行動迅速, 所以應(yīng)由一個人管理。司法權(quán)由法院行使。法院由人民階層中選出的人員組成。孟德斯鳩強調(diào),其中任何兩個權(quán)力都不能集中在一個人或一個機關(guān)手中, 否則自由便不復(fù)存在。如果三種權(quán)力由同一個人或同一個機關(guān)行使, 那一切便都完了。三權(quán)不僅要分立, 還要相互制衡。他指出, 在某種意義上,制衡比分立更重要。具體而言,對立法機關(guān)的制約有:立法機關(guān)不得隨意開會或閉會, 由行政機構(gòu)決定其開會的時間和期限。對行政機關(guān)的限制有: 它參加立法機關(guān)的討論, 對于立法機關(guān)的稅收法案, 只能表示同意。在一般情況下, 行政權(quán)只通過否決權(quán)參與立法。立法機關(guān)對行政機關(guān)的違法情況進行監(jiān)督,對行政首腦的違法行為享有彈劾權(quán)。而司法機關(guān)對立法機關(guān)的活動是否違憲和行政機關(guān)的執(zhí)法活動享有監(jiān)督權(quán)。對司法機關(guān)的限制有:讓立法機關(guān)也掌握部分的司法權(quán),貴族違法在貴族院受審, 不受普通法院的傳訊。司法權(quán)的例外: 第一, 貴族不應(yīng)該被傳喚到國家的普通法院, 而應(yīng)該傳喚到立法機關(guān)由貴族組成的那部分去受審。第二, 國家的法官不過是法律的代言人, 既不能緩和法律的威力, 也不能緩和法律的嚴峻。第三, 某個公民在公務(wù)上侵犯了人民的權(quán)利, 而犯了普通法官所不能或不愿懲罰的罪行,在這種情況下,由人民所構(gòu)成的眾議院行使審判權(quán)。孟德斯鳩的三權(quán)分立理論還突出了法治原則。針對法國當(dāng)時的政治弊端, 孟德斯鳩希望法國實現(xiàn)理想的立憲君主制,君主、貴族和資產(chǎn)階級各階層都參與政事。他所開出的解救、改良社會的藥方是三權(quán)分立, 通過政治權(quán)力的劃分,以一種權(quán)力牽制另一種權(quán)力, 以一種力量和另一種力量相抗衡, 在總體上防止過分擴張和專橫地行使政府權(quán)力。

2.3 三權(quán)分立學(xué)說其對美國憲政的影響

第一, 孟德斯鳩關(guān)于三權(quán)分立、以權(quán)力制約權(quán)力以保障自由、民主、公正的社會秩序的政治理論, 是自由民主觀的完備理論形態(tài)。從西方政治學(xué)理論發(fā)展的歷史來看, 早在古希臘羅馬時期, 就有分權(quán)思想。洛克的國家權(quán)力理論在政治理論上是不完備的, 在政治實踐上是缺乏現(xiàn)實操作性的。而孟德斯鳩的三權(quán)分立理論, 從保障人民的自由、平等和民主的權(quán)利的目標出發(fā), 不僅明確界定了國家的三種最基本的權(quán)力,而且提出了三種權(quán)力的彼此制約的必要性和現(xiàn)實操作性。孟德斯鳩的三權(quán)分立理論成為自由民主觀的完備的理論形態(tài)。

第二, 孟德斯鳩關(guān)于立法權(quán)和行政權(quán)相互制約的理論,使立法權(quán)和行政權(quán)的制約成為相互的, 最終成為一種完備的具有較強現(xiàn)實操作性的權(quán)力制約理論。孟德斯鳩給予了立法機關(guān)和行政機關(guān)相互制約的權(quán)力, 但在合法運用權(quán)力的范圍之內(nèi),立法權(quán)和行政權(quán)又是彼此分離的, 而使立法權(quán)和行政權(quán)的彼此分立和相互制約的理論成為一種完備的政治理論。孟德斯鳩的立法權(quán)和行政權(quán)相互制約的理論,還是一種具有較強的現(xiàn)實操作性的理論。人類政治實踐的發(fā)展證明, 在資產(chǎn)階級革命勝利以后的一些資本主義國家里,在建立君主立憲制度時,大多采用了孟德斯鳩的上述理論,在保障人民的自由、社會的公正和合理的國家權(quán)力秩序等方面, 取得了輝煌的成就。

第三, 孟德斯鳩的三權(quán)分立、權(quán)力制約理論, 曾經(jīng)深刻地影響了雅各賓派執(zhí)政時期的法國資產(chǎn)階級大革命的政治發(fā)展和美國政治制度的建立。1789年8月26日, 法國通過的《人權(quán)宣言》明確宣布: 沒有立法、司法和行政的三權(quán)分立,就沒有憲法。孟德斯鳩的三權(quán)分立、權(quán)力制約的思想,成為雅各賓派制定法國新憲法的重要原則和依據(jù)。孟德斯鳩的三權(quán)分立、權(quán)力制約的理論, 對美國政治制度的建立產(chǎn)生了直接的影響, 美國的政治家們正是按照孟德斯鴻的政治理論建立了聯(lián)邦制共和國。早在美國獨立戰(zhàn)爭時期, 美國獨立戰(zhàn)爭的領(lǐng)袖們不僅熟悉孟德斯鳩的論法的精神而且極力主張在美國建立孟德斯鳩所主張的三權(quán)分立、權(quán)力制約的聯(lián)邦制共和國。孟德斯鳩認為, 共和國的精神是和平與溫厚。因此, 美國的政治領(lǐng)袖們就高聲宣布, 美國聯(lián)邦希望和平并遵循溫厚的道路。無論從政治理論的發(fā)展, 還是從人類社會政治實踐發(fā)展的歷史來看, 孟德斯鳩的三權(quán)分立、權(quán)力制約的政治理論,對人類社會的政治現(xiàn)代化, 都產(chǎn)生了積極地影響。它不僅對早期現(xiàn)代化國家的政治現(xiàn)代化產(chǎn)生了強大的推動作用,而且直至今天,仍對后期現(xiàn)代化國家的政治現(xiàn)代化產(chǎn)生巨大的影響。孟德斯鳩以其三權(quán)分立、權(quán)力制約的政治理論,為自己在政治理論領(lǐng)域樹立了一座歷史豐碑。

參考文獻

[1] [法]孟德斯鳩.論法的精神(上冊)[M].北京:商務(wù)印書館, 1961.[2] 侯鴻勛.孟德斯鳩及其啟蒙思想[M].北京:人民出版社, 1997.

第三篇：論美國最高法院的司法審查權(quán).

論美國最高法院的司法審查權(quán)

在外國法制史的學(xué)習(xí)中，美國法是很重要的一塊，而美國司法制度中聯(lián)邦最高法院的司法審查權(quán)是其特色之一。美國最高法院對美國的政治法律和經(jīng)濟生活具有極強的影響力，是世界上最有權(quán)威的法院之一，這種影響和權(quán)威在很大程度上是通過它所享有的司法審查權(quán)去實現(xiàn)的。因此，我試著對美國最高法院的司法審查權(quán)作進一步的了解和學(xué)習(xí)。

（一）司法審查權(quán)的含義與起源

司法審查，亦稱“違憲審查”，是西方國家通過司法程序來審查、裁決立法和行政機關(guān)是否違憲的一種基本制度。美國最高法院的司法審查權(quán)表現(xiàn)在聯(lián)邦最高法院有權(quán)通過審理有關(guān)案件，解釋憲法并宣布聯(lián)邦法律或州憲法和法律是否符合聯(lián)邦憲法。聯(lián)邦最高法院在具體案件的審理中，如發(fā)現(xiàn)州憲法和法律或聯(lián)邦法律和聯(lián)邦憲法相抵觸，可宣布其違憲。某項法律一經(jīng)宣布違憲，法院便不能再援用。

這項制度的制定和運行有它的理論依據(jù)，那就是：憲法是國家的根本大法，具有最高法律效力，是議會、政府立法執(zhí)法的基礎(chǔ)和根據(jù)，憲法至上，法律和法令從形式到內(nèi)容都不得同憲法條文相抵觸；司法機關(guān)（主要是最高法院或憲法院）是保障憲法的機關(guān)，對憲法有最后的解釋權(quán)，議會、政府的法律、法令如果違反憲法，司法機關(guān)可以裁決該項法律、法令違憲而無效。

提到司法審查權(quán)，我們就不得不想到著名的1803年的馬伯里訴麥迪遜案，因為正是它開了美國聯(lián)邦最高法院司法審查的先例，確立了最高法院的司法審查權(quán)。如果不是馬歇爾以其智慧為美國最高法院“竊取”了司法審查大權(quán)，現(xiàn)代美國民主制度演變以及最高法院的歷史恐怕也要改寫。由于掌握司法審查權(quán)，美國最高法院才有機會從最初一個不起眼的司法機關(guān)逐漸成長為能夠有效制約立法和行政機關(guān)權(quán)力的獨立力量，并塑造現(xiàn)代美國民主政治分權(quán)制衡原則的基礎(chǔ)。

（二）美國司法審查制度的特征

美國司法審查制度的特征主要表現(xiàn)在司法審查的門檻和司法審查的范圍兩大方面。

司法審查的門檻即行政訴訟的受理條件，指的是一個爭議符合哪些條件才能成為法院可以審理的行政案件。進入20世紀后，美國為防止行政權(quán)的不斷膨脹，維持權(quán)力平衡和權(quán)利保障，司法對行政加強了控制力度，重要表現(xiàn)之一是降低司法審查的門檻，讓起訴變得更加容易。具體表現(xiàn)為三個方面：

一、被訴行為標準：從不可審查的假定到可審查的假定

不可審查的假定，即私人只能對法律規(guī)定可以起訴的行政行為提起訴訟，法律對于行政行為是否可訴未作規(guī)定的，法院應(yīng)作不可訴的推定。這是20世紀以前，法院基于對“三權(quán)分立”原則的嚴格解釋，為避免干預(yù)行政，在行政案件的受理上所持的觀點。20世紀后，法院放棄了不可審查的假定，將可審查的假定確立為受理行政案件的指南，即在法律對行政行為是否可訴未作規(guī)定的，應(yīng)作可訴的假定。

法院是基于什么樣的原因作出這樣的改變呢？最高法院的判例揭示了兩點理由：第一，“確認法律授予行政機關(guān)權(quán)力范圍的責(zé)任，是一個司法職能”，即是說，行政機關(guān)的權(quán)力有多大，不能由行政機關(guān)自己做最終判斷，而應(yīng)由司法來最終決定；第二，“國會建立法院審理侵害人民權(quán)利的案件和爭議，不問這種侵害是來自私人的不法行為，或由于行使沒有授權(quán)的行政行為”，即是說，按照憲法關(guān)于司法權(quán)的規(guī)定，法院有權(quán)審理一切案件和爭議，而不看涉及到誰。

在可審查的假定背景下，法院受理案件沒有了正面障礙，而主要看是否屬于排除司法審查的事項。排除司法審查的事項有法律排除司法審查的行為和自由裁量行政行為，除此之外，美國聯(lián)邦法院認為以下事項在性質(zhì)上不宜進行司法審查：國防、外交行為、政治任命、行政機構(gòu)內(nèi)部事務(wù)、涉及國家安全的行為、司法部的追訴行為。關(guān)于法律排除司法審查的行為，最高法院認為，只有在法律規(guī)定達到“明白的和令人信服”的程度時，才能排除司法審查。關(guān)于自由裁量行政行為，法院加強對行政自由裁量權(quán)的控制，大大縮小了關(guān)于自由裁量行為排除司法審查之規(guī)定的適用余地。但是所謂的排除事項都不是絕對的排除，如果當(dāng)事人以損害其重大利益或者憲法上的基本權(quán)利為由起訴，法院也應(yīng)受理。

二、原告資格標準：從權(quán)利損害到法律利益損害

原告資格標準經(jīng)歷了從權(quán)利損害標準向法律利益損害標準的轉(zhuǎn)變。1946年行政程序法出臺前，法院堅持權(quán)利損害標準，即當(dāng)事人只有法定權(quán)利受到行政行 2

為侵害時才有起訴資格，其他利益受到損害時，沒有原告資格。1946年行政程序法出臺后，法院以法律利益損害標準界定原告資格，即當(dāng)事人在法律保護的利益受到行政行為侵害時，具有起訴資格。1970年，最高法院將此標準概括為雙層結(jié)構(gòu)標準，即憲法層次的標準和法律層次的標準。第一，當(dāng)事人提出的訴訟要符合根據(jù)憲法規(guī)定的“案件”或“爭議”，而只要被挑戰(zhàn)的行為對當(dāng)事人“產(chǎn)生了事實上的損害”即構(gòu)成“案件”或“爭議”；第二，被侵害的利益在法律保護的范圍之內(nèi)。與擴大原告范圍的政策相適應(yīng)，法院對“法律保護”持寬泛的解釋標準，受到法律保護的權(quán)利不僅限于法律明確設(shè)定的權(quán)利，而且包括法律所明示或隱含調(diào)整意圖的利益。

值得提出的是，聯(lián)邦最高法院在行使司法審查權(quán)時遵循的一項重要原則是：“政治問題回避”，司法審查權(quán)的行使僅限于司法問題而不涉及政治問題。但是，司法問題和政治問題的劃分有時是相當(dāng)微妙的。

三、適格被告：取消“主權(quán)豁免”原則

由于美國法制源于英國普通法，因而英國長期奉行的“主權(quán)豁免”原則在美國也根深蒂固。該原則在司法審查上表現(xiàn)為：司法審查不能以國家和政府為被告，只能以官員個人為被告。直到1976年修改聯(lián)邦行政程序法時才明確放棄了“主權(quán)豁免”原則，并規(guī)定：“在沒有能夠適用的特定的法定審查程序時，司法審查的訴訟可以對美國、對機關(guān)以及以其機關(guān)名稱或者適當(dāng)?shù)墓賳T提起。”

之所以如此，主要有三個原因：第一，修改后的行政程序法規(guī)定了很寬的被告資格范圍，原告可以在起訴行政機關(guān)、官員甚至美國政府之間作出選擇，為了保險起見，原告可以將他們?nèi)袨楸桓妫坏诙瑹o論被告是哪個行政部門，代表政府進行辯護的律師都是司法部統(tǒng)一派出，被告是誰不重要，只要原告勝訴，執(zhí)行沒有問題；第三，即便原告所列被告錯誤，則法庭書記官會修改為正確的被告，也就是說，在美國法庭有義務(wù)指出正確的被告。

司法審查的范圍指的是司法審查的程度或深度。司法審查的范圍與審查標準是相互對應(yīng)的，審查標準高，則審查程度深，反之則淺。美國司法審查制度的特征在司法審查的范圍上表現(xiàn)為四個方面：

一、事實問題的審查范圍

事實問題的審查包括三個層次的標準：實質(zhì)性證據(jù)標準，濫用自由裁量權(quán)標準和重新審查標準。所謂實質(zhì)性證據(jù)又稱為合理證據(jù)，指的是法院出于對行政機關(guān)專業(yè)知識的尊重，只審查行政機關(guān)的證據(jù)判斷是否合理，如果沒有明顯的不合理，即滿足了實質(zhì)性證據(jù)要求。它主要應(yīng)用于按照正式程序作出的事實裁定。濫用自由裁量權(quán)的兩種方式是專橫、任性，行政程序法上規(guī)定的專橫、任性都是濫用自由裁量權(quán)，它的標準主要適用于依非正式程序作出的事實裁定。

二、法律問題的審查范圍

法律問題包括法律解釋和法律適用兩個步驟，法律解釋是對法律含義的一般理解，法律適用是將抽象的一般規(guī)定應(yīng)用于具體事件。法律解釋是脫離具體事實的邏輯運算，是單純的法律問題，法院可以充分行使最終的解釋權(quán)。法律適用既有法律問題，也有事實問題，二者之中事實認定的分量更重，因此其審查標準側(cè)重于事實裁定的審查標準。

三、司法審查范圍的相互接近

在早期，法院只看行政機關(guān)認定的證據(jù)是否可以定案，而對案卷中存在的其他相反證據(jù)視而不見。過于寬松的標準容易放縱行政違法和濫用權(quán)力，因此行政程序法專門針對這種情況作出規(guī)定，要求法院“應(yīng)當(dāng)審查全部記錄，或記錄中為一方當(dāng)事人所引用的部分”，對所有的證據(jù)進行全面審查。在法律問題方面已經(jīng)采取與事實問題同樣的司法審查標準。最高法院在審理著名的Chevron案中提出的“法院不能以自己對法律的解釋代替行政機關(guān)的合理解釋”被認為標志著法律問題的審查范圍與事實問題的審查范圍趨同。

四、規(guī)章的司法審查范圍

美國自1946年行政程序法公布以來，行政規(guī)章即成為司法審查的訴訟對象，規(guī)章與裁決在審查范圍上相同，因此在審查標準上也與裁決的審查標準相同，具體說，按正式程序制定的規(guī)章適用實質(zhì)性證據(jù)標準，按非正式程序制定的規(guī)章適用濫用自由裁量權(quán)標準。如果規(guī)章影響公民的重大憲法權(quán)利，則適用重新審理標準。法院經(jīng)審查認為規(guī)章違法，可以直接判決撤銷。

（三）美國最高法院司法審查權(quán)的作用

司法審查作為一種權(quán)力和制度，它以資產(chǎn)階級的分權(quán)、制衡和法治原則為基礎(chǔ)，在維護資產(chǎn)階級民主制度，調(diào)整聯(lián)邦和州的矛盾沖突，調(diào)整行政、立法、司法三機關(guān)的關(guān)系的過程中發(fā)揮了重要作用，主要表現(xiàn)是：

一、聯(lián)邦最高法院的司法審查權(quán)使得司法部門有權(quán)制約立法和行政部門，是實現(xiàn)“分權(quán)制衡”憲法原則的有力手段。從憲政結(jié)構(gòu)的三個層面即國會與總統(tǒng)的關(guān)系、聯(lián)邦與州的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系上可以充分看到美國聯(lián)邦最高法院的司法審查權(quán)的平衡作用。這種司法審查權(quán)保障了三重分權(quán)，維護了憲政結(jié)構(gòu)，促進了美國政治及政治形態(tài)的發(fā)展。

二、聯(lián)邦最高法院利用司法審查權(quán)，通過對一系列重大案件的判決，調(diào)整了中央與州的分權(quán)關(guān)系，擴大了聯(lián)邦權(quán)力，限制了各州權(quán)力，確立了聯(lián)邦中央在憲法明確規(guī)定的權(quán)限內(nèi)至高無上的國家主權(quán)原則，維護了憲法的最高權(quán)威。

三、聯(lián)邦最高法院在不同歷史時期，根據(jù)國際、國內(nèi)形勢的演變，階級力量對比的變化以及經(jīng)濟發(fā)展的狀況，靈活地解釋憲法，以維護統(tǒng)治階級的政治、經(jīng)濟利益。經(jīng)常被聯(lián)邦最高法院用來作為司法審查依據(jù)的憲法條款主要有“法律的正當(dāng)程序”條款，“貿(mào)易”條款、“平等保護”條款等，最高法院在不同的時期根據(jù)需要賦予它們以新的解釋。

（四）我國司法審查制度與美國的比較

我們學(xué)習(xí)一個國家的制度不僅僅是為了認識和了解別國的特色，更重要的是希望對本國的發(fā)展有所借鑒。美國司法審查制度可以說是世界上較為成功的憲法司法制度，它對我國的憲法司法化有重要的借鑒意義。我國憲法司法化的現(xiàn)狀并不樂觀，甚至可以說到目前為止我國憲法并未真正進入司法領(lǐng)域。因此我認為有必要將我國的司法審查制度與美國的相比較，以更清楚地認識問題所在。許多學(xué)者都對這個問題做出了一定研究，列出了十多條的差異，我認為較為重要的是以下幾個方面：

一、實質(zhì)性差異

我國的司法審查權(quán)一是只能依法行使，二是要以行政法規(guī)為依據(jù)，因而仍然是人民法院依法對行政機關(guān)行政活動合法性和合理性進行的法律監(jiān)督，不是完整意義上的司法審判權(quán)和行政管理權(quán)之間的制衡關(guān)系，對行政機關(guān)的制約作用是有限的。由于沒有法律規(guī)定對立法權(quán)的審查，我國的司法審查沒有對立法行為的審查權(quán)，不存在司法審判權(quán)和立法權(quán)的制衡因素。美國的司法審查制度既可以對立法行為進行審查，也可以對行政行為進行審查，則實現(xiàn)了司法對立法和行政行為 的制衡作用。

二、職能上的差異

我國的司法審查制度的職能作用主要是對具體行政行為的法律監(jiān)督，監(jiān)督行政機關(guān)是否在程序和實體上違法，不對行政行為依據(jù)的法律法規(guī)進行審查，只是名義上的司法審查，而非本質(zhì)意義的司法審查，不存在對行政行為的制約。更不存在對立法行為的制約。美國的司法審查制度是對立法行為和行政行為的合憲性進行審查，可以行使撤消權(quán)，因而是實質(zhì)性審查，能真正發(fā)揮制衡作用。

三、作用上的差異

我國司法審查針對的目標是個別行政案件，糾正的是個別行政機關(guān)的個別執(zhí)法行為，對本地區(qū)其他行政機關(guān)和其他地區(qū)的行政機關(guān)的警示作用不大，社會影響不大。美國司法審查針對的是立法行為和行政行為，在全國范圍內(nèi)發(fā)生法律效力，對全國立法機關(guān)和行政機關(guān)具有普遍約束力，社會影響巨大，而且在全世界產(chǎn)生巨大震動和影響。

四、實際效能上的差異

我國司法審查制度使用頻率高而發(fā)揮作用小，不僅沒有發(fā)揮出應(yīng)有的審查作用，也沒有充分發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督作用。不僅沒有有效制約違法行政行為，有時甚至成為違法行政行為的保護傘。就我國目前的行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)和執(zhí)法水平而言，自我滿意度和群眾滿意度均不高，但是法院判決維持率極高，使人們幾乎喪失了行政訴訟的信心。背離了設(shè)立司法審查制度的宗旨，抹殺了立法借鑒的先進性。美國司法審查制度使用頻率低，而發(fā)揮作用大。到現(xiàn)在為止，美國司法審查程序雖然只啟動了幾次，但不僅在國內(nèi)對立法行為和行政行為發(fā)揮了有效的制衡作用，而且在國際上引起了法制進步國家的紛紛效仿,引導(dǎo)了司法審查制度的國際化。

盡管仍然存在著這許多的差異，但是我們已經(jīng)意識到這個問題，隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，和我國與世界的進一步融合，我國司法審查制度將會越來越完善，在司法領(lǐng)域發(fā)揮的作用也會越來越大。

第四篇：美國的民主------國會、總統(tǒng)、法院之間的聯(lián)系與制衡

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美國的民主

國會、總統(tǒng)、法院之間的聯(lián)系與制衡

系院：公共管理學(xué)院

專業(yè)：行政管理

年級：2010級

姓名：楊小翠

學(xué)號：201007064033

2012年11月25日

美國的民主

-----國會、總統(tǒng)、法院之間的聯(lián)系與制衡

摘要：美國政治的偉大之處不在于它的歷史多么清白無辜，而作為一個“制衡機器”，它具有相當(dāng)?shù)淖晕壹m錯能力，從而能夠?qū)崿F(xiàn)點滴改良，而不是陷于暴政的死循環(huán)。美國政治的“制衡機器”有多個路徑，比較突出的有五個，其中國會、政府、法院三權(quán)分立是最顯然的一個路徑。我著重介紹國會、總統(tǒng)、法院之間的聯(lián)系與制衡。

關(guān)鍵詞：美國、民主、國會、總統(tǒng)、法院

在美國政治中，“美國政府”是一個大的概念，它指美國政府的所有部門，包括立法、行政、司法三大部門，而在政府三大部門之中，美國的制度、憲法都把國會作為政府的第一和最有權(quán)力的部門。當(dāng)然，這種制度設(shè)計在200多年的實踐中也一直在發(fā)生變化。變化之一就是行政部門的地位作用或權(quán)力在增長，但這種變化仍沒有改變美國政府的結(jié)構(gòu)和各個部門的法律和權(quán)力地位及相互關(guān)系的基本框架，及三權(quán)之間的相互制衡，以保證美國的民主。

一、國會

美國憲法、政治制度把主要政府權(quán)力給予國會，國會在新政府的首要作用在憲法中有顯著體現(xiàn)。國會選區(qū)：最高法院宣布人口分布不均勻或違反規(guī)模與地理形狀常規(guī)增進黨派利益的選區(qū)違反憲法。并且，申明立場，認為以種族為基礎(chǔ)劃分選區(qū)也是違法的。2000年，最高法院還限制聯(lián)邦政府以歧視性變化為由取消州或地方選舉中的變化的權(quán)力。國會是分享權(quán)力的機構(gòu)，而不是統(tǒng)治集團的機構(gòu)，掌握過分監(jiān)控和監(jiān)控政府不夠之間的平衡。國會實行兩院制，及參議院與眾議院。國會有國家政權(quán)的大部分，但這些權(quán)力都分屬兩院的，所以國會中，兩院也是相互制約的。

憲法第二條第2款，參議院可以就條約的批準提出建議和表示同意，而且必須接受或拒絕總統(tǒng)提名的大使，最高法院大法官以及“美國的所有其他官員”。但參議院可以授權(quán)總統(tǒng)、法院或政府機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人減少任命的人數(shù)。國會還可以管理最高法院審理案件的權(quán)威，管理州之間的關(guān)系，并提出憲法修正案。國會通過征稅和開支控制聯(lián)邦政府財政的權(quán)力，監(jiān)督聯(lián)邦行政機關(guān)。按照制衡原則，確保行政機關(guān)在管理聯(lián)邦項目中執(zhí)行國會意圖是國會的責(zé)任，并且隨著國會繼續(xù)將權(quán)力下放給行政機關(guān)，這種監(jiān)督越來越重要。國會彈劾和負責(zé)制定適用于全國的法律。雖然，國會在整個美國政府中起著非常重要的作用，但是，公眾對它的支持最低。在國會、政府、法院三權(quán)之中，公眾對最高法院的支持是最高的。

由上，我們可以充分看到，國會、政府、法院是相互制約的，美國的民主就是這樣得來的。

二、政府（主要是總統(tǒng)）

美國聯(lián)邦政府包括總統(tǒng)和一些政府部門及機構(gòu)，但是憲法并沒有授予行政部門其他任何權(quán)力，這些部門的權(quán)力來自國會、總統(tǒng)和法院這三大憲法分支機構(gòu)的授權(quán)。這些行政部門的主要職能是政策執(zhí)行，即實施國會、總統(tǒng)和法院的決定。

美國總統(tǒng)既是國家元首，又是政府首腦，及政府行政權(quán)力于一身。所以，美國聯(lián)邦政府以總統(tǒng)為最高權(quán)力，以總統(tǒng)為核心的龐大機構(gòu)，權(quán)力非常集中和明確。托克維爾說：“在美國，參加大陸會議的一些代表，尤其是經(jīng)歷了獨立戰(zhàn)爭中缺乏大領(lǐng)導(dǎo)的痛苦的代表，認為強大的行政首腦是建立共和國的必要條件，代表們經(jīng)過激烈辯論之后，創(chuàng)造出一個權(quán)力可以與國會制衡的行政首腦。

美國國會組織結(jié)構(gòu)無法提供這種全國性的領(lǐng)導(dǎo)。國會的535名議員分為兩個議院，幾百個委員會和附屬委員會，而且來自兩大黨派。多數(shù)黨領(lǐng)袖和少數(shù)黨領(lǐng)袖都很難保持其成員對全國性政策目標的忠誠，司法方面的活動更是被動和緩慢，所以這充分凸顯出總統(tǒng)在美國民主制衡機器運轉(zhuǎn)中的重要性。但總統(tǒng)權(quán)力也受到了國會的制衡，如眾議院有權(quán)彈劾，參議院有權(quán)罷免總統(tǒng)，還可以剝奪總統(tǒng)提任任何其他聯(lián)邦公職的權(quán)利。總統(tǒng)可以受到刑事起訴并按照司法系統(tǒng)流程進行審判。

總統(tǒng)權(quán)力最初來自憲法中規(guī)定的正式職責(zé)，附加權(quán)力來自聯(lián)邦法院判定為憲法中規(guī)定的總統(tǒng)權(quán)力的“默示權(quán)力”，以及來自國會授予的權(quán)力（國會通過法律授予其他權(quán)力，稱“法定權(quán)力”。總統(tǒng)任命1300個行政機關(guān)政策制定者，檢察官、司法官、大使等職位，對所有這些職位的任命都需要參議院的批準，總統(tǒng)任命1140個高級文職職位，則不需參議院批準。總統(tǒng)也可以罷免官員。總之，國會制定政策，總統(tǒng)執(zhí)行政策。

另外，總統(tǒng)也受到法院的制約。1935年，最高法院修訂罷免權(quán)，指出總統(tǒng)可以罷免他任命的從事純管理性工作的官員，但是不能罷免那些具有準立法和司法職責(zé)的官員。《愛國者法》同意總統(tǒng)和司法部門可以直接任免聯(lián)邦檢察官。并且，國會休會期間，總統(tǒng)可以不經(jīng)參議院批準任命某些官員。憲法還規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)對危害合眾國的犯罪行為頒賜緩刑和赦免，但彈劾案除外，所有赦免令都是通過司法部執(zhí)行的。憲法授予美國總統(tǒng)承認外國政府的權(quán)力，經(jīng)咨詢參議院并取得其同意的締結(jié)條約的權(quán)力，與其他國家元首簽訂特殊協(xié)議不須經(jīng)國會批準，作為首席外交官，美國總統(tǒng)主導(dǎo)美國外交政策要得到最高法院的支持。

我們可以看出，在外交權(quán)力上，總統(tǒng)的權(quán)力是至高無上的，是國會都無法控制的。越南戰(zhàn)爭就是總統(tǒng)主導(dǎo)外交政策的一個例證。在1973年，雖然國會推翻尼克松的否決，通過了《戰(zhàn)爭權(quán)力法》，但是后面執(zhí)行起來是困難重重，并且也沒什么效果。

三、法院

司法是美國廣義政府的三大部門之一。法國的托克維爾對司法在美國制度中的作用予以充分肯定。他認為：“有三件事情比其他任何事情都更有助于在新大陸維護民主共和制度。第一是美國人采取的聯(lián)邦形式，它使美國把一個大共和國的強大性與一個小共和國的安全性結(jié)合起來。第二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度，它是限制著多數(shù)的專制，又使人民養(yǎng)成愛好自由的習(xí)慣和掌握行使自由的藝術(shù)。第三是司法權(quán)的結(jié)構(gòu)。”他指出法院是如何糾正偏差，以及如何約束和引導(dǎo)多數(shù)的運動而又從來不禁止這種運動的。

美國的最高法院，不管從其職權(quán)的性質(zhì)來說，還是從其管轄的受審人的范圍來說，均遠遠高于已知的任何法院。它是全國唯一的最高法庭。盡管它的組織完全是司法性的，但它的職權(quán)卻差不多完全是政治性的。聯(lián)邦的安定、繁榮和生存本身，全系于七位聯(lián)邦法官之手。沒有他們，憲法只是一紙空文。行政權(quán)也依靠他們?nèi)サ种屏⒎C構(gòu)的侵犯，而立法權(quán)則依靠他們使自己不受行政權(quán)的進攻。聯(lián)邦依靠他們使各州服從，而各州則依靠他們抵制聯(lián)邦的過分要求。公共利益依靠他們?nèi)サ种扑饺死妫饺死鎰t依靠他們?nèi)サ种乒怖妗１Ｊ嘏梢揽克麄內(nèi)サ种泼裰髋傻姆趴v，而民主派則依靠他們?nèi)サ种票Ｊ嘏傻念B固。

美國法院在制定公共政策方面所起的作用比任何其他國家的都大。美國司法系統(tǒng)構(gòu)成美國政治過程的一部分。法官對法律做出解釋，他們就成為政治角色----政治機構(gòu)中的政策制定者。從這個意義上看，美國司法系統(tǒng)中最重要是政治力量是美國最高法院。

美國所有聯(lián)邦法官都是任命的。《憲法》第二條地2款規(guī)定，由總統(tǒng)在參議院的建議和贊同下任命最高法院大法官，在其他聯(lián)邦法官的選擇上，國會起到這種作用。這就意味著，參議院與總統(tǒng)共同決定各級聯(lián)邦法官人選。對于法官的人選，憲法中沒有其他要求。但是有一個不成文的要求：法官應(yīng)是律師而且應(yīng)屬于總統(tǒng)所屬黨。聯(lián)邦法官的選擇是高度政治化的。

我們可以看出，法官的任命過程是政治化的，并且還聯(lián)系到一些黨派之爭，總統(tǒng)與參議院的矛盾與妥協(xié)。法官具有獨立性。

司法系統(tǒng)是美國政治生活中最活躍，最重要的機構(gòu)之一。尤其是在聯(lián)邦層次上，司法判決對美國政治決定和政策制定產(chǎn)生了主要影響。最高法院還以有利于政府的方式解決了政府與企業(yè)間的矛盾，還批準了大部分監(jiān)管商業(yè)活動的法律。另外，它還有許多相關(guān)法律方面作出了巨大貢獻，如墮胎權(quán)和隱私權(quán)，死亡的權(quán)利，自由和平等。

雖然美國司法系統(tǒng)在世界上屬于獨立性最強的。但是，法院并不是絕對獨立的，還有許多政治制衡措施對法院行使司法審查和“積極”政策的能力進行限制。

首先，行政制衡：最高法院沒有執(zhí)行權(quán)力，其決定能否被執(zhí)行取決于兩個政府分支的合作。更常見的是，總統(tǒng)在聯(lián)邦法官位置出現(xiàn)空缺時任命新法官，從而對司法系統(tǒng)施加影響，州政府級的行政機構(gòu)也可以拒絕執(zhí)行他們不同意的法院決議。然后，議會制衡：法院可以做出判決，但經(jīng)常需要地方、州或聯(lián)邦議會提供執(zhí)行法院判決所需要的資費。聯(lián)邦議會和州議會還可以通過憲法修正案推翻法院判決。還有，司法系統(tǒng)：最高法院的大法官一般在做出判決時會自我克制。這不僅是由于他們知道另外兩個政府部門能夠進行制衡，還因為這是多種司法傳統(tǒng)的要求。另外，高等法院可以推翻低級法院的判決。低級法院也可以對高級法院進行制衡，也可以忽略高級法院的判決。

四、總結(jié)

以上三權(quán)之間的相互制衡主要表現(xiàn)在：國會雖然有立法權(quán)，但總統(tǒng)又能否決國會的立法，而國會又能一2/3的多數(shù)否定總統(tǒng)的否決。總統(tǒng)雖然有權(quán)提名聯(lián)邦法官和政府部長的候選人以及締結(jié)條約，但都必須經(jīng)過參議院的批準才能生效。國會還有一2/3多數(shù)彈劾總統(tǒng)和法官免職的權(quán)力。國會兩院也通過互有否決權(quán)，而相互制衡，也就是說任何立法的出臺，都必須由兩院同時多數(shù)通過。總統(tǒng)雖然有權(quán)任命法官，而法官一旦任職后，就有權(quán)對憲法在內(nèi)的一切法律做出解釋從而導(dǎo)致了司法復(fù)審權(quán)的確立。法院還有權(quán)宣布國會通過、總統(tǒng)簽署的法律因違憲而非法，總統(tǒng)和國會都必須服從法院的判決。不過因為最高法院無權(quán)否定憲法，所以國會又可以通過憲法修正案否決法院的判決。國會還有權(quán)對玩忽職守的法官進行彈劾。

20世紀以后，隨著壟斷資本的發(fā)展、各項社會改革的進行、國家對社會經(jīng)濟生活的干預(yù)的加強，三權(quán)結(jié)構(gòu)的重心逐漸向總統(tǒng)傾斜。在以總統(tǒng)為中心的三權(quán)關(guān)系的新格局中，總統(tǒng)不僅掌握著行政權(quán)，甚至在一定程度上支配著立法權(quán)。

這種新格局中三權(quán)的制衡，主要表現(xiàn)在：國會仍然是政府決策程序的重要中心，特別是總統(tǒng)的對外事務(wù)和重大決策，仍然需經(jīng)國會通過和批準。國會仍有許多辦法，比如使用立法否決權(quán)、政黨領(lǐng)袖召開國會會議等，限制總統(tǒng)權(quán)力。司法部門雖然仍然可以用司法復(fù)審權(quán)廢除國會的立法，但羅斯福新政后，一適應(yīng)新的發(fā)展形勢，最高法院對憲法的解釋已由嚴格轉(zhuǎn)為靈活，在運用司法復(fù)審權(quán)時，也由“積極行動主義”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱酥浦髁x”，讓國會和行政部門能依據(jù)新情況制定新法律和新的政策，不再凌駕于國會和行政部門之上，隨意廢除國會的立法和行政部門的政策。這也為總統(tǒng)權(quán)力的擴大和發(fā)揮，提供了更為廣闊的天地。

總統(tǒng)權(quán)力的擴大，不僅破壞了聯(lián)邦政府和州政府之間，即縱向權(quán)力的制衡，也破壞了聯(lián)邦政府三權(quán)之間，即橫向權(quán)力的制衡，從而使美國政治制度中民主的成分不斷減少，三權(quán)相互制衡的作用不斷削弱，政治制度的優(yōu)勢在不斷喪失。

總的來看，三權(quán)分立是美國元勛們開創(chuàng)的美國民主制度的特色，它適合美國的歷史條件和國情，所以為美國人民所接受，并引以為自豪。毫無疑問，我們應(yīng)當(dāng)尊重美國人民的選擇，予以高度評價。但它絕不是一種完美無缺、放之四海而皆準的政治制度，有優(yōu)點、有缺點，存在嚴重的缺陷。而且美國發(fā)展的現(xiàn)實，正在質(zhì)疑、挑戰(zhàn)、背離美國開國元勛們?nèi)龣?quán)分立的理想。（充當(dāng)世界警察的角色，到處耀武揚威，處處與中國為敵）

參考文獻：

[ 1 ].楚樹龍，榮予.美國政府和政治.北京：清華大學(xué)出版社，2012.2 [ 2 ].劉國平.美國民主制度輸出.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2006.8 [ 3 ].林喆.權(quán)力腐敗與權(quán)力制約（修訂本）.濟南：山東人民出版社，2009.1 [ 4 ].托克維爾（法）著，張楊譯.論美國的民主.長沙：湖南文藝出版社，2011.8

第五篇：論人民代表大會制度的完善與中國憲政建設(shè)1

論人民代表大會制度的完善與中國憲政建設(shè)*———

為紀念我國人大制度五十年而作（下）

論人民代表大會制度的完善與中國憲政建設(shè)* ———為紀念我國人大制度五十年而作（下）

●鄒平學(xué)

三、完善人民代表大會制度的具體途徑

（一）完善人民代表大會制度必須堅持和把握的原則

完善人民代表大會制度是政治體制改革的重要內(nèi)容，是社會主義政治制度的自我完善和發(fā)展，是社會主義政治文明發(fā)展的組成部分，為此必須堅持和把握以下幾個原則：

一是必須堅持“三個代表”重要思想。“三個代表”重要思想是在新的歷史時期我們黨和國家的指導(dǎo)思想，是全面建設(shè)小康社會、指導(dǎo)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)各個領(lǐng)域不斷發(fā)展進步的強大理論武器，自然也是完善人大制度的指導(dǎo)思想。實踐中正在實施或準備推出實施的人大各項制度、具體程序是否正確，最終要以是否符合“三個代表”重要思想為標準，符合的就應(yīng)該堅持，不符合的就予以完善甚至摒棄。

二是要堅持五個“有利于”作為完善人大制度的總目標。十六大報告指出：“推進政治體制改革要有利于增強黨和國家的活力，發(fā)揮社會主義制度的特點和優(yōu)勢，充分調(diào)動人民群眾的積極性創(chuàng)造性，維護國家統(tǒng)一、民族團結(jié)和社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步。”這“五個有利于”既是繼續(xù)推進政治體制改革的總的目的，也是完善人大制度的總目標；

三是要正確處理好堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大行使職權(quán)的關(guān)系，按照黨的十六大政治報告提出的“把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”的要求，切實加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)把握執(zhí)政規(guī)律，提高執(zhí)政水平。最關(guān)鍵的就是各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要作到嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。加強政權(quán)建設(shè)必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行，但黨本身也要置身于憲政程序之中，憲法一方面規(guī)定了憲法的最高法律地位和根本行為準則，另一方面也確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，黨章規(guī)定了“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”。可以說，中國共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政是新時期完善人民代表大會制度的根本出路。四是要堅持從我國國情出發(fā)，總結(jié)自己的實踐經(jīng)驗，同時借鑒人類政治文明的有益成果，絕不照搬西方政治制度的模式。要著重加強人民代表大會的具體制度建設(shè)。人民代表大會制度是根本政治制度，但任何宏觀層面上的制度都需要有大量微觀層面上的具體制度作為輔助，作為延伸，才能付諸實施，發(fā)揮實效。我國的人大制度雖然在宏觀層面上已經(jīng)建立，但微觀層面上的具體制度還很不完善。長期以來，人民代表大會制度建設(shè)過程中確實存在“重內(nèi)容、輕形式”、“重實體、輕程序”的不足，只重視人民民主的原則宣告、宣傳，忽略具體的制度建設(shè)、輕視民主程序的健全。因此，高度重視人民代表大會制度的內(nèi)部組織制度、工作程序的健全完善，是今后一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，完善人大制度的主要方向。

（二）提高各級代表的素質(zhì)與執(zhí)政能力，充分發(fā)揮代表作用

任何制度都是由特定的人來運作，特定的人的素養(yǎng)和行為影響著制度功能發(fā)揮和它的整體形象。中國的農(nóng)村改革、企業(yè)改革的制度創(chuàng)新都是著眼于發(fā)揮特定經(jīng)濟組織制度內(nèi)人的積極性、主動性和創(chuàng)造性這一根本目的而展開的。所以，從代表這一政治主體入手，有助于抓住完善人大制度的根本。因為各級代表是各級權(quán)力機關(guān)的組成人員，他們的素質(zhì)和執(zhí)政能力如何直接關(guān)系到整個代表大會的作用發(fā)揮。為此，要做到：

1、完善代表的選舉辦法。（1）適時擴大直接選舉的層面，直至最終實現(xiàn)全國人大代表的直接選舉。直接選舉較間接選舉有許多明顯的優(yōu)勢，目前只在縣、鄉(xiāng)兩級人大實行直接選舉，有必要適時逐步提高直接選舉的層次，為人大制度打下更為堅實的民主基礎(chǔ)；（2）在條件成熟的情況下逐步取消城鄉(xiāng)代表的每一代表人口數(shù)的不平等比例規(guī)定，為解決三農(nóng)問題提供民意機制和制度保障。現(xiàn)實的不平等規(guī)定帶來城鄉(xiāng)不平等、拉大城鄉(xiāng)差距，不利于工農(nóng)聯(lián)盟；（3）改進和健全代表候選人的提名程序。在推薦代表候選人階段，應(yīng)適當(dāng)限制各政黨、團體提名，充分發(fā)動選民或代表聯(lián)名提名，合法提名一律列入初步候選人名單；在醞釀、討論、協(xié)商階段，必須平等對待各政黨、團體的提名和選民或代表的提名，改變硬性規(guī)定代表構(gòu)成和各種比例代表制的做法，拓展選民或代表參政議政的基礎(chǔ)；（4）增強選舉的競爭性，保障素質(zhì)高的候選人能夠當(dāng)選。有必要改進候選人的提名方法，適當(dāng)放寬對于候選人的提名限制。同時改變以往代表候選人與選民或代表的被動式溝通方式，采取主動溝通方式，激發(fā)候選人的參政熱情、民族意識及政治責(zé)任感，建立競選制度使高素質(zhì)的候選人能夠當(dāng)選為代表；（5）推行與擴大界別選舉制，使之與地域代表制有機結(jié)合。目前我國的界別選舉只在人民解放軍范圍內(nèi)進行，為優(yōu)化代表構(gòu)成，可以適當(dāng)推進和擴大界別選舉的范圍，比如教育、科技、文化、衛(wèi)生、宗教、少數(shù)民族、歸僑、臺胞臺屬等特定界別，使其與地域代表制更好地結(jié)合。

2、逐步建立專職代表制。（1）減少代表名額。在代表的人數(shù)問題上，既要考慮到代表的廣泛性，又要考慮到發(fā)揮議事效能等諸種因素。專職代表制下，代表具有更高的素質(zhì)，減少代表數(shù)額，有利于代表發(fā)揮個人能動性，充分討論決定問題，同時也降低了決策成本，節(jié)省了大量人力和經(jīng)費；（2）有計劃、有步驟地推行代表專職化。有兩套方案：一是先在全國人民代表大會實行專職代表制，自上而下，逐步實行全部人大代表專職化。全國人民代表大會相對于省級人民代表大會及省級以下人民代表大會而言，其負擔(dān)的職能更多，更重要，因而更加迫切要求全國人民大會代表有足夠的時間和精力熟悉全國各地的情況，而只有代表專職化才能保證他們做到這一點。在全國人大代表專職化以后，在省一級實行人大代表專職可以先在某些條件較好的省份試點，然后自上而下逐步推廣。二是在人大常委會所有委員都專職化的基礎(chǔ)上，再在其他代表中按比例逐屆擴大專職代表的數(shù)額，當(dāng)所有代表都完成專職化后（肯定是較長遠的時期），可以考慮取消縣級以上各級人大設(shè)立常委會的做法（現(xiàn)行的兩級架構(gòu)有可能導(dǎo)致常委會凌駕于大會之上，比如常委會通過的法律案或人事任免案，假如在代表大會上表決，可能不同意通過，從而損害代表大會的最高權(quán)威性）；（3）大大增加例會會期。專職代表制下，人大代表成為一種職業(yè)代表行使職權(quán)有了充分的時間精力保障。因此，有可能建立經(jīng)常性的會議制度以提高人大的議事廣度、深度和效率。資本主義國家的議會由于采取專職代表制，議會的例會一般時間較長，我國一旦推行專職代表制，可以參照現(xiàn)行人大常委會的作法，即每兩個月召開一次會議，每次會議15至30天，保證每年有大約一半的例會時間，使之勝任代表人民行使國家權(quán)力神圣職責(zé)；（4）大力加強物質(zhì)保障和法律保障。在西方國家，議員都有相當(dāng)優(yōu)厚的職位工資、津貼以保障能夠安心工作、聘請助手和秘書。我國推行代表專職化，代表一旦當(dāng)選必須辭去原有工作和職務(wù)，專心奉職，為使之安心履行職務(wù)必須保證代表有優(yōu)厚的待遇，相關(guān)開支應(yīng)當(dāng)由國家財政獨立統(tǒng)一劃撥。此外，現(xiàn)實中人大代表執(zhí)行職務(wù)時遭

遇迫害、人身侵犯的事不乏其例，所以還應(yīng)加強言論免責(zé)權(quán)、人身特別保障權(quán)的保障措施。還要完善代表履行職務(wù)時相關(guān)國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和公職人員如何配合的制度規(guī)范，明確要求有關(guān)機構(gòu)和人員負有受理代表履行職務(wù)的要求，如提供必要的資料和如實回答有關(guān)詢問，如果不配合甚至阻擾壓制，代表機關(guān)可以督請相關(guān)部門給予紀律處分。

3、在制度中明確代表行使權(quán)力的身份關(guān)系。代表經(jīng)過選舉產(chǎn)生，分別來自不同的選舉單位、選區(qū)、行業(yè)和黨派團體，在身份上具有重疊性，在代表利益上具有多元性。他們作為一定的選舉單位或者選區(qū)選民選舉產(chǎn)生的代表，理應(yīng)代表和反映他們的利益和意志，但如果特定選舉單位或者選區(qū)選民的特殊利益和意志與全體人民的利益和意志或者與代表所在的行業(yè)、黨派的利益和意志或者與代表本人的意志發(fā)生沖突時，代表在議事活動中究竟應(yīng)當(dāng)怎樣取舍？簡言之，就是代表在代議機關(guān)里究竟應(yīng)當(dāng)代表誰的利益、對誰負責(zé)、以什么樣的身份來行使權(quán)力？這既牽涉到代表的代表利益問題，也牽涉到代表的責(zé)任問題。我國的憲法、選舉法、代表法對此規(guī)定并不明確，有必要在立法中明確：（1）代表身份的重迭性和責(zé)任的重迭性。即全國人大作為一個整體代表全國人民，對全國人民負責(zé)，其各個組成人員也是代表全國人民、對全國人民負責(zé)的一員，根據(jù)罷免權(quán)的規(guī)定，全國人大代表還應(yīng)當(dāng)代表選舉單位人民的利益，也應(yīng)對選舉單位的人民負責(zé)。地方各級人大代表既要對其組成的權(quán)力機關(guān)所在區(qū)域的人民負責(zé)，也要對選舉產(chǎn)生他的選區(qū)選民或選舉單位的人民負責(zé)。同時，各級人大代表也應(yīng)注意反映自己的生產(chǎn)單位、生活區(qū)域或所在界別的利益和要求；（2）代表議事的選擇性。在代表的各種利益發(fā)生沖突時，全國人大代表和地方各級人大代表都沒有接受強制性委托的義務(wù)，他們均有合法的抉擇權(quán)，即既可站在選舉單位或選區(qū)或界別的立場上，維護局部利益，也可以不受局部利益的約束，維護國家或區(qū)域的整體利益。[1]

4、加強對代表的監(jiān)督制約機制。（1）實現(xiàn)代表履行職務(wù)的公開化。增加人大會議及常委會會議的透明度；人大的公報、工作刊物應(yīng)向社會公開發(fā)行，群眾可以隨時查閱；在制度上建立群眾旁聽大會和常委會會議的程序與方法；（2）建立代表接受選民委托的制度。任何公民或社會團體組織有權(quán)通過書面或口頭的方式向代表提出委托，代表負有義務(wù)向本級人大及其常委會反映這些委托，委托對代表行為沒有強制約束力；（3）建立代表述職制度。應(yīng)明確規(guī)定一定的時間、保證一定的場所和必備的物質(zhì)條件，由代表向選民或選舉單位作履行職責(zé)的述職報告，聽取選民或代表的詢問、批評或建議。目前尤其要使間接選舉的代表每年安排一定時間回原選舉單位參加述職，可在每年一次的代表大會上，要求出席上一級人大會議的代表回選舉單位述職，一半以上的代表對其不滿意的應(yīng)當(dāng)依法罷免。當(dāng)然，在完全實行直接選舉及人大會議會期大大延長的時候，此時的述職主要是回選區(qū)向選民述職。此外，我國全國人大有相當(dāng)數(shù)量代表本身并不居住在選舉單位所在的省、自治區(qū)或直轄市，比如居住在北京的相當(dāng)多的黨政高級領(lǐng)導(dǎo)其代表候選人資格是分配到各個省、自治區(qū)或直轄市的，由這些地方的人大選舉當(dāng)選的，在一定的時期，這樣做有合理性和現(xiàn)實需要，但在今后條件成熟時，應(yīng)當(dāng)改變這一做法，使任何選舉單位選舉產(chǎn)生的代表必須是居住在選舉單位所在的地區(qū)，這是近現(xiàn)代代表制的原則要求；（4）建立代表視察、走訪制度；（5）建立代表約見制度。現(xiàn)在許多地方人大有代表約見制度，但流于形式，一般每年舉行一次，每次二、三天左右，其余的所謂約見，大都由常委會機關(guān)干部代勞，事實上，人大機關(guān)干部接待來訪其法律性質(zhì)和法律后果與代表接見來訪是不同的。必須建立長期的代表約見制度，分期分批地安排代表參加約見，使每一個代表每年應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)?shù)臅r間接見選區(qū)選民，當(dāng)然，這與代表的專職化分不開的；（6）建立代表回避制度。現(xiàn)在人大立法中已經(jīng)出現(xiàn)立法腐敗現(xiàn)象，監(jiān)督也有從代表自身特殊利益出發(fā)進行監(jiān)督的苗頭，應(yīng)當(dāng)在制度中規(guī)定：代表在立法和對政府、法院和檢察院及國家工作人員的行為進行監(jiān)督時，應(yīng)當(dāng)遵循回避利益沖突原則。在具體制度設(shè)計上，可以借鑒訴訟法的有關(guān)規(guī)定，凡人大代

表或常委會組成人員與所決定的事務(wù)或問題的處理有利害關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)自行申請回避；有關(guān)機關(guān)和個人也有權(quán)申請該代表或常委會組成人員回避。是否回避由大會主席團或委員長會議、常委會主任會議決定。當(dāng)然，如果完全實行代表的專職化，每一個當(dāng)選代表必須辭去其他的任職或職務(wù)（如黨政職務(wù)、企業(yè)事業(yè)單位的職務(wù)等），專心從事代表職務(wù)，則不需要建立代表回避制度；（7）建立代表行為懲戒制度，對代表的違法、瀆職和不作為等行為進行懲戒。現(xiàn)在有些代表，違反代表法、選舉法的規(guī)定，或者進行賄選，或者收受賄賂為他人謀取不正當(dāng)利益；有的從事與代表的誠實、信用原則相違背，作出有損人大制度的行為，有的利用代表身份在社會上從事不正當(dāng)行為，對此應(yīng)當(dāng)健全懲戒制度，可以建立專門的代表監(jiān)督機構(gòu)縣級以上地方各級人大常委會可考慮將代表資格審查委員會改為常設(shè)性的代表監(jiān)督委員會，或另設(shè)代表監(jiān)督委員會，其職能就是受理對代表的指控；聽取被指控代表的申訴并組織調(diào)查、組織聽證會，提出調(diào)查處理報告；受理罷免議案的初審并提出審查報告；受理當(dāng)選代表的拒任和已選代表的辭職；受理對代表的質(zhì)詢等等；（8）完善罷免制度。明確罷免標準，樹立科學(xué)的代表行為價值觀念。罷免的范圍不能僅限于極個別嚴重違法亂紀的代表，還應(yīng)當(dāng)包括那些無視選民意愿、嚴重脫離群眾、無能履行代表職責(zé)的“拍手代表”、“舉手代表”等。

4、加強對代表的培訓(xùn)，提高其執(zhí)政技能。美國國會每屆都舉辦新當(dāng)選議員的培訓(xùn)班，課程內(nèi)容有國會記錄、制定預(yù)算方面的知識。前蘇聯(lián)各級蘇維埃也很注重對代表的培訓(xùn)教育，主要形式是送代表去大學(xué)蘇維埃建設(shè)系學(xué)習(xí)，以及舉辦各種講習(xí)班、講座，使代表學(xué)習(xí)憲法、法律、政策、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、決策學(xué)等方面的知識。我們也要借鑒這些先進做法，以各種有效形式組織代表學(xué)習(xí)馬克思主義國家學(xué)說及社會主義民主法制建設(shè)的理論，學(xué)習(xí)法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、決策學(xué)等必要的知識。

（三）加強和完善人民代表大會的組織機構(gòu)和工作程序

有必要從以下幾個方面進一步加強、完善：

1、加強和完善各級人大常委會的組織機構(gòu)和工作制度。（1）優(yōu)化常委會的人員結(jié)構(gòu)。黨的十六大報告正式提出“優(yōu)化人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)”，[2]一是要優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在各級人大常委會組成人員的年齡結(jié)構(gòu)偏向老齡化，平均年齡遠遠高于政府、法院、檢察院組成人員，使得人大工作活力不夠，影響常委會工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。必須逐步降低人大常委會組成人員的平均年齡，從長遠看，人大常委會組成人員的年齡應(yīng)當(dāng)與在黨委、政府、法院、檢察院、軍隊任職年齡一樣要求，適當(dāng)增加相當(dāng)數(shù)量至少能夠任滿兩屆的年輕委員，形成“兩頭小中間大”的梯次結(jié)構(gòu)，使人大常委會每一屆都有相當(dāng)數(shù)量的委員繼續(xù)留任，避免出現(xiàn)大出大進、一屆一茬、頻繁換班的現(xiàn)象，以增強人大常委會的活力，保持人大常委會工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。二是優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在比較多地考慮將黨委、政府、法院、檢察院、軍隊的干部年齡到線后轉(zhuǎn)崗到人大常委會工作，造成監(jiān)督“一府兩院”的動能先天不足，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加以改善，尤其要減少行政機關(guān)、司法機關(guān)退居二線的高級官員擔(dān)任常委會委員的人數(shù)。三是全部實行常委會組成人員專職化；（2）適當(dāng)擴大規(guī)模，增強其代表基礎(chǔ)。[3]全國人大常委會可考慮將規(guī)模擴充至300——400人，要保證各選舉單位都能有自己產(chǎn)生的全國人大代表進入常委會，具體產(chǎn)生的辦法可考慮一半委員名額分配給各代表團，有代表團選舉產(chǎn)生，另一半名額有全國人民代表大會選舉產(chǎn)生。地方各級人大常委會也應(yīng)適當(dāng)擴大規(guī)模，充分考慮專職委員的年齡、文化程度、職業(yè)經(jīng)歷、專業(yè)背景等方面的因素，拓廣專職委員的來源，全面提升常委會組成人員議政能力和效率；（3）適當(dāng)減少常委會會議次數(shù)，延長會議期限。我國1982年憲法擴大了全國人大常委會的職權(quán)，全國常委會承擔(dān)著越來越重要的職責(zé)，縣級以上地方各級人大常委會也承擔(dān)了日益繁重的工作任務(wù)，而現(xiàn)行的兩個月開一次例會、每次會議五、六天時間已不敷形勢需要，在代表大會每年例會無法延長的情況下更有必要逐步延長常委會會議期限，不妨合并會議次數(shù)為3次，每次1個月至2個月；（4）改善常委會委員的工作條件，提高工作效率。一方面有必要借鑒國外為議員配備助手、秘書的做法，為委員們配置相應(yīng)的工作人員，協(xié)助他們處理日常事務(wù)，使委員們集中精力履行職務(wù)，有關(guān)經(jīng)費由財政承擔(dān)。另一方面要使常委會組成人員盡量并最終進入專門委員會，參加各個專門委員會的日常工作，每位委員應(yīng)至少參加一個專門委員會，但不宜超過兩個專門委員會，提高常委會組成人員的議政素質(zhì)和治國能力，更加準確地、更加有效地履行各項職能；

（5）重視常委會工作機構(gòu)的建設(shè)。常委會的大量日常基礎(chǔ)性工作是由其工作機構(gòu)完成的，工作機構(gòu)的工作效能對常委會的職能作用有著相當(dāng)大的影響。因此，充分調(diào)動常委會工作機構(gòu)中工作人員的積極性，最大限度地發(fā)揮他們的聰明才智，本身也是在加強常委會自身的建設(shè)。要盡快實行并擴大人大機關(guān)的干部與黨委、政府機關(guān)的干部相互交流制度，并在干部培訓(xùn)、待遇等方面與黨委、政府一視同仁。

2、完善和加強各級人大的專門委員會。（1）在擴大常委會規(guī)模的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加專門委員會的數(shù)量。目前全國人大的專門委員會為九個，縣級以上地方各級人大的專門委員會數(shù)量均沒有超過全國人大，總的來看數(shù)量偏少。從全國人大來說，亟待增設(shè)的應(yīng)當(dāng)是憲法委員會，以加強全國人大憲法監(jiān)督實施的效能。地方各級人大也應(yīng)結(jié)合本地實際，相應(yīng)增設(shè)專門委員會，如計劃與財政預(yù)算審查委員會等；（2）加強專門委員會的監(jiān)督職能。在議案初審過程中，專門委員會可舉行聽證會，要求有關(guān)部門派員出席接受詢問或提供必要材料；

（3）制定完善專門委員會的議事規(guī)則，使專門委員會的工作程序化、規(guī)范化。

3、完善會議制度。（1）完善人大會議的審議、表決制度。為克服分組審議的局限性，可以就一些關(guān)系國計民生或人民群眾普遍關(guān)心的熱點、難點問題組織大會發(fā)言、辯論，或借鑒全國人大常委會的做法，就一些重要議題采取聯(lián)組會議的方式，擴大討論的范圍。為克服整體表決法律法規(guī)（草案）的不足，可以借鑒西方議會制度的一些做法，進行逐條表決或者采取修正案方式，也可以在草案中提供備選方案供委員們選擇；（2）進一步擴大代表或委員了解信息的渠道，可以舉行各類聽證會，聽取行政管理相對人或有關(guān)方面代表的意見，或聽取有關(guān)部門就立法背景、相關(guān)制度等進行說明；（3）完善會議旁聽及公開報道制度。要制定人大會議及常委會會議允許旁聽的規(guī)則，使人民旁聽人大會議制度化、程序化。新聞媒體除報道人大及其常委會會議開幕、閉幕場面外，要加強對有關(guān)審議、討論情況的報道，在可能的情況下實行現(xiàn)場直播。

（四）保障人民代表大會依法充分行使職權(quán)

人大依法行使職權(quán)，是真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)，目前

要著力做到：

1、提高對人大的認識，加強憲法和人大制度的宣傳教育，用憲法和法律的規(guī)定來統(tǒng)一人們對人大的認識。

2、其次要保障人大及其常委會行使各項職權(quán)，人大的立法、監(jiān)督、人事任免和重大事項決定都需要遵循更完備、更具可操作性的法定程序，完善各項工作制度。目前尤其要做好立法和監(jiān)督工作。（1）就立法來說，立法法已經(jīng)頒布實施，但仍有許多問題需要在實踐中繼續(xù)探索、逐步完善和具體化。如立法法規(guī)定了有關(guān)部門對法律案聽取意見的方式包括召開座談會、論證會和聽證會。但對聽證的程序、聽證結(jié)果的效力等都未做規(guī)定，有必要制定專門的聽證規(guī)則。還有，立法法對最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋的效力，以及同憲法和法律相抵觸（現(xiàn)實中這種情況是存在的）時如何處理也未做規(guī)定，同樣需要進一步研究。（2）就監(jiān)督來說，已提交全國人大常委會審議的監(jiān)督法應(yīng)盡快制定出臺。同時對地方各級人大探索出的述職評議制度、個案監(jiān)督制度是否在該法中規(guī)定應(yīng)當(dāng)慎重考慮。全國和地方各級人大尤其要注重加強財政預(yù)算審議權(quán)力的運用，以經(jīng)濟和法律手段監(jiān)督政府的活動。目前在中央層面，已經(jīng)出臺了《全國人大常委會關(guān)于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定》及《全國人大常委會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，有的地方人大也出臺了相關(guān)的地方性法規(guī)，設(shè)立了相關(guān)的專門委員會，關(guān)鍵就在于依法實施這些法律、法規(guī)，以加強人大對政府經(jīng)濟工

作的監(jiān)督，為全面強化人大的監(jiān)督效能探索經(jīng)驗，打下基礎(chǔ)。

（五）完善與人大工作有關(guān)的配套法律

現(xiàn)行的憲法、全國人大組織法、地方組織法、代表法、國務(wù)院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、人大議事規(guī)則、常委會議事規(guī)則對各級人民代表大會及其常委會的職責(zé)權(quán)力都作了原則的規(guī)定，對推動人民代表大會制度的建設(shè)，起到了積極的作用。但其中不少條款缺乏程序上的具體規(guī)范，執(zhí)行時難度較大。有必要加強相關(guān)具體法律、法規(guī)的制定完善，如議案、質(zhì)詢、罷免、聽證等程序方面的制度。

本文發(fā)表在《公法評論》第2卷，第92—107頁，北京大學(xué)出版社2004年版。

*本文系作者承擔(dān)的北京天則經(jīng)濟研究所、上海法律與經(jīng)濟研究所“政府體制改革研究項目——立法和司法體制改革”項目之子課題的初步研究成果，特此說明。

[1]關(guān)于該問題，可參見鄒平學(xué)：《關(guān)于人大代表行使權(quán)力的身份的理論與實踐》，載《中國法學(xué)》1994年第四期；鄒平學(xué)：《西方代表說理論述評》，載《法學(xué)學(xué)刊》1992年第一期。

[2]十屆全國人大常委會增加了19名來自法律、教育、科技、經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)W歷較高、年富力強的“特別成員”，一些地方在剛結(jié)束不久的換屆選舉中也注意吸收部分比較年輕的專業(yè)人員進入人大常委會工作。這是一個可喜變化。

[3]歷屆全國人大常委會的組成人員與同級代表大會的代表人數(shù)相比，規(guī)模太小，歷屆都沒有超過200名，如九屆全國人大常委會組成人員155名，十屆全國人大常委會為175名。如果僅以全國人大常委會組成人員比較，許多國家議會的規(guī)模都大于我國。