第一篇：關于辦理勞動教養復議案件若干問題的思考

勞動教養試行辦法是由公安部制定國務院轉發，于1982年1月21日開始實施的一項專門規定勞動教養收容審批執行等辦法的部門規章。該辦法產生于一個特殊的歷史背景下，一直實施到現在，經過了21個年頭。不可否認，《辦法》在施行之初對穩定社會治安、保護人民群眾人身財產安全等各方面都起到了良好的作用。但隨著中國法制建設的進一步完善，人民群眾法制觀念的進一步提高，《辦法》已經跟不上時代的腳步，到了必須作出改變甚至應當予以廢除的時候。根據國務院《關于進一步推進依法行政建設法治社會》的要求，行政機關應當依法行政，嚴格限制公權力對人民群眾人身自由和財產的非法剝奪與處置。在辦理勞動教養行政復議案件的過程中，在對《辦法》進行學習研究的過程中，有些問題值得深入思考。

一、《辦法》有悖于憲法法律的規定

根據《辦法》第二條的規定“勞動教養，是對被勞動教養的人實施強制性勞動改造的行政措施，是處理人民內部矛盾的一種方法。”由此可知，勞動教養只是一種行政措施。我國《憲法》規定，公民的人身自由只能由法律法規進行限制。《辦法》并非法律法規，所以其對公民人身自由的剝奪從根本上來說是違背憲法的立法精神的，其無權限制公民的人身自由。

二、《辦法》規定的處罰明顯超過必要限度

《辦法》第十三條規定“勞動教養期限，根據需要勞動教養的人的違法犯罪事實、性質、情節、動機和危害程度，確定為一至三年。”即勞動教養的最低期限為一年，最高為三年，如有特殊情況，還可以延期一年，累計最長可以限制公民的人身自由達四年！根據《辦法》中關于收容勞動教養條件的規定，主要對罪行輕微、不夠刑事處分的反黨反社會主義分子，結伙殺人、搶劫、強奸犯罪團伙中不夠刑事處分的，聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安不夠刑事處分的等情形。刑法中規定的管制期限最高不超過兩年，人身自由相對受限，如離開居住地應報執行機關批準、遵守執行機關關于會客的規定；拘役的期限為一個月以上六個月以下，每月可以回家一天至兩天。相較之下，《辦法》規定的勞教期限畸重。

三、勞動教養復議案件中的突出問題

在辦理勞教復議案件中，被勞教的當事人提出的最突出的問題是“處罰過重”。

第二篇：公安機關辦理勞動教養案件規定

《公安機關辦理勞動教養案件規定》全文

第一章 總則

第一條 為了規范公安機關辦理勞動教養案件的程序，保證勞動教養審批機關嚴格、公正執法，確保勞動教養案件質量；依法處理違法犯罪分子，保護公民的合法權益，根據有關法律、行政法規，制定本規定。

第二條 各省、自治區、直轄市公安廳（局）、新疆生產建設兵團公安局和地、地級市、州、盟公安局（處）設立勞動教養審批委員會，作為同級勞動教養管理委員會的審批機構，依照有關法律、行政法規和本規定審批勞動教養案件，并以勞動教養管理委員會的名義作出是否勞動教養的決定。

勞動教養審批委員會的日常工作由本級公安機關法制部門承擔。

第三條 省級和地級公安機關勞動教養審批委員會由下列人員組成：主任一名，由本級公安機關主管法制工作的負責人擔任；副主任一名，由本級公安機關法制部門的主要負責人擔任；委員三至五名，從本級公安機關法制、警務督察、治安、刑偵等部門的負責人中選任。勞動教養審批委員會三分之二以上的成員出席，即可對勞動教養案件進行審議并作出決定。

勞動教養審批委員會在審議本級公安機關治安、刑偵等辦案部門辦理的勞動教養案件時，審批委員會中該辦案部門的成員應當回避。

第四條 辦理勞動教養案件，必須以事實為根據，以法律為準繩；做到事實清楚，證據確實充分，定性準確，量處適當；程序合法。對不能在法定羈押期限內偵查終結的犯罪嫌疑人，不得以勞動教養時間變相延長羈押期限；對構成犯罪，依法應當追究刑事責任的行為人，不得決定勞動教養。

第五條 辦理勞動教養案件，應當貫徹教育、感化、挽救的方針，遵循公開、公正、及時的原則，依法保護公民的合法權益。

第六條 辦理勞動教養案件，應當實行辦案部門、審核部門相分離的原則。

勞動教養案件的辦案部門、審核部門應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。

第七條 對違法犯罪嫌疑人決定勞動教養，必須經過集體審議。未經勞動教養審批委員會審議，不得對任何人作出勞動教養決定。

第八條 公安機關勞動教養審批委員會依照法律、行政法規和本規定審議決定勞動教養案件，不受其他單位和個人的非法干預。第二章 適用對象

第九條 根據全國人民代表大會常務委員會批準的《國務院關于勞動教養問題的決定》、《國務院關于勞動教養的補充規定》和國務院轉發的公安部《勞動教養試行辦法》等法律、行政法規的規定，對年滿十六周歲、具有下列情形之一的，應當依法決定勞動教養：

（一）危害國家安全情節顯著輕微，尚不夠刑事處罰的；

（二）結伙殺人、搶劫、強奸、放火、綁架、爆炸或者拐賣婦女、兒童的犯罪團伙中，尚不夠刑事處罰的；

（三）有強制猥褻、侮辱婦女，猥褻兒童，聚眾淫亂，引誘未成年人聚眾淫亂，非法拘禁，盜竊，詐騙，偽造、倒賣發票，倒賣車票、船票；偽造有價票證，倒賣偽造的有價票證，搶奪，聚眾哄搶，敲詐勒索，招搖撞騙，偽造、變造、買賣國家機關公文、證件、印章，以及窩藏、轉移、收購、銷售贓物的違法犯罪行為，被依法判處刑罰執行期滿后五年內又實施前述行為之一，或者被公安機關依法予以罰款、行政拘留、收容教養、勞動教養執行期滿后三年內又實施前述行為之一，尚不夠刑事處罰的；

（四）制造恐怖氣氛、造成公眾心理恐慌、危害公共安全，組織、利用會道門、邪教組織、利用迷信破壞國家法律實施，聚眾斗毆，尋釁滋事，煽動鬧事，強買強賣、欺行霸市，或者稱霸一方、為非作惡、欺壓群眾、惡習較深、擾亂社會治安秩序，尚不夠刑事處罰的；

（五）無理取鬧，擾亂生產秩序、工作秩序、教學科研秩序或者生活秩序，且拒絕、阻礙國家機關工作人員依法執行職務，未使用暴力、威脅方法的；

（六）教唆他人違法犯罪，尚不夠刑事處罰的；

（七）介紹、容留他人賣淫、嫖娼，引誘他人賣淫，賭博或者為賭博提供條件，制作、復制、出售、出租或者傳播淫穢物品，情節較重，尚不夠刑事處罰的；

（八）因賣淫、嫖娼被公安機關依法予以警告、罰款或者行政拘留后又賣淫、嫖娼的；

（九）吸食、注射毒品成癮，經過強制戒除后又吸食、注射毒品的；

（十）有法律規定的其他應當勞動教養情形的。

對實施危害國家安全、危害公共安全、侵犯公民人身權利、侵犯財產、妨害社會管理秩序的犯罪行為的人，因犯罪情節輕微人民檢察院不起訴、人民法院免予刑事處罰，符合勞動教養條件的，可以依法決定勞動教養。

第十條 對未成年人決定勞動教養，應當從嚴控制。

對違法犯罪未成年人中的初犯、在校學生，且其父母或者其他監護人有實際管教能力的，不得決定勞動教養，但是應當依法責令其父母或者其他監護人嚴加管教。

未成年人的年齡、身份，以其實施違法犯罪行為時的實際情況確定。

第十一條 對精神病人、呆傻人員不得決定勞動教養。

對盲、聾、啞人，嚴重病患者，懷孕或者哺乳自己不滿一周歲嬰兒的婦女，以及年滿六十周歲又有疾病等喪失勞動能力者，一般不決定勞動教養；確有必要勞動教養的，可以同時決定勞動教養所外執行。

違法犯罪嫌疑人為抗拒審查、逃避懲罰而自傷、自殘，符合勞動教養條件的，應當依法決定勞動教養。

本條第一款、第二款規定的違法犯罪嫌疑人的年齡、身體狀況，以審批勞動教養時違法犯罪嫌疑人的實際情況確定。

第十二條 對在中華人民共和國領域內違法犯罪的外國人、無國籍人、華僑，在大陸違法犯罪的臺灣居民和在內地違法犯罪的香港、澳門特別行政區居民，不得決定勞動教養。第三章 審核

第十三條 縣級公安機關辦案部門對刑事案件、治安案件調查完畢后，認為基本事實清楚，基本證據確實充分，符合勞動教養條件的，應當制作《勞動教養呈批報告》，經辦案部門負責人審核后，加蓋辦案部門印章，連同案卷材料報送本級公安機關法制部門審核。

《勞動教養呈批報告》應當載明下列內容：

（一）違法犯罪嫌疑人的基本情況，包括姓名、性別、出生年月日、身份證件號碼、出生地、民族、文化程度、職業、工作單位、住址、違法犯罪經歷；

（二）違法犯罪事實和證據；

（三）勞動教養的理由、依據和期限；

（四）違法犯罪嫌疑人或者其家屬、單位是否申請所外執行和理由；

（五）未成年違法犯罪嫌疑人的家庭有無實際管教能力；

（六）其他有關情況。

第十四條 擬對未成年人呈報勞動教養的，辦案部門應當就其家庭有無實際管教能力，向其父母或者其他監護人、鄰居、學校、居住地居（村）民委員會或者公安派出所調查取證。

第十五條 違法犯罪嫌疑人不講真實姓名、住址、身份，但基本事實清楚、基本證據確實充分，符合勞動教養條件的，辦案部門可以按其自報的姓名呈報勞動教養。

第十六條 縣級公安機關法制部門接到本級公安機關辦案部門報送的勞動教養案件后，應當組織二名以上民警就下列內容進行集體審核：

（一）是否屬于勞動教養的適用對象；

（二）基本違法犯罪事實是否清楚、基本證據是否確實充分，有無法定的從輕、從重情節；

（三）案件定性是否準確；

（四）適用依據是否正確；

（五）違法犯罪嫌疑人的年齡、責任能力、健康狀況，有無違法犯罪經歷；

（六）違法犯罪嫌疑人或者其家屬、單位申請勞動教養所外執行的理由是否屬實；

（七）未成年違法犯罪嫌疑人的家庭實際管教能力情況；

（八）辦案程序是否合法，法律手續是否完備。

第十七條 縣級公安機關法制部門審核勞動教養案件，應當訊問違法犯罪嫌疑人，對其主要違法犯罪事實和證據進行復核。

訊問未成年違法犯罪嫌疑人，除有礙調查或者無法通知的情形外，應當通知其父母或者其他監護人、教師到場。

訊問違法犯罪嫌疑人的情況，應當制成詳細的筆錄，由違法犯罪嫌疑人核對并簽名或者捺指印。

第十八條 對縣級公安機關辦案部門報送的勞動教養案件，本級公安機關法制部門應當在三日內審核完畢，并寫出《審核報告》，根據案件的不同情況作出如下處理：

（一）認為違法犯罪事實已經查清，證據確實充分，符合勞動教養條件的，在《勞動教養呈批報告》上簽署意見，報經本級公安機關負責人批準后，加蓋本級公安機關印章，連同《審核報告》報送地級公安機關法制部門審核。

（二）認為基本事實不清、基本證據不足，或者需要查證其他違法犯罪問題的，應當列出補充調查提綱，退回辦案部門限期補充調查。必要時，法制部門也可以自行補充調查。

（三）認為不符合勞動教養條件的，應當寫明理由；依法應當追究刑事責任、予以治安管理處罰或者作其他處理的，應當提出處理意見，退回辦案部門依法處理。

《審核報告》應當包括下列內容：

（一）對主要違法犯罪事實和證據進行復核的情況；

（二）處理意見和法律依據，包括對違法犯罪嫌疑人或者其家屬、單位所外執行申請的審核意見；

（三）審核人員名單；

（四）其他有關情況。

第十九條 地級以上公安機關辦案部門對刑事案件、治安案件調查完畢后，認為違法犯罪事實已經查清，證據確實充分，符合勞動教養條件的，應當填寫《勞動教養呈批報告》，經辦案部門負責人審核后，加蓋辦案部門印章，連同案卷材料報送本級公安機關法制部門審核。

第二十條 對縣級公安機關或者本級公安機關辦案部門呈報的勞動教養案件，地級以上公安機關法制部門應當組成合議組進行書面審核。遇有

下列情形之一的，合議組應當訊問違法犯罪嫌疑人，并聽取呈報單位的意見：

（一）案件事實雖有證據證明，但違法犯罪嫌疑人不供述或者前后供述不一致，影響事實認定和定性處理的；

（二）對主要違法犯罪事實及其證據的客觀性、關聯性和合法性有疑問的；

（三）案件重大、復雜或者疑難的；

（四）其他需要當面核實的。

合議組由法制部門的三名或者五名民警組成，其中一人為組長。參加合議的民警應當具有二年以上公安工作經驗和較高的業務、法律素質，合議組組長應當由公安機關法制部門的負責人擔任。

第二十一條 地級以上公安機關法制部門應當在收到縣級公安機關或者本級公安機關辦案部門報送的《勞動教養呈批報告》及有關材料之日起的三日內審核完畢。

對于需要補充調查或者違法犯罪嫌疑人申請聆詢的案件，審核時間可以延長到十二日；對于需要補充調查且違法犯罪嫌疑人申請聆詢的案件，審核時間可以延長到十五日。

第二十二條 合議組合議后，應當制作《合議筆錄》，按照少數服從多數的原則提出處理意見，并將少數人的意見記入筆錄，報地級以上公安機關法制部門負責人審核。

《合議筆錄》應當載明合議組成員的意見和理由，并由其本人審閱確認無誤后簽名或者蓋章。

第二十三條 地級以上公安機關法制部門負責人對勞動教養案件進行審核后，應當根據案件的不同情況和有關法律規定，在《勞動教養呈批報告》上簽署意見，分別作出如下處理：

（一）案件事實清楚，證據確實充分，違法犯罪嫌疑人符合勞動教養條件的，連同《合議筆錄》提請本級公安機關勞動教養審批委員會審議決定。

（二）符合本規定第二十五條規定的聆詢條件的，連同《合議筆錄》提請本級公安機關勞動教養審批委員會負責人審批。

（三）案件主要事實不清、證據不足或者需要查清其他違法犯罪問題的，應當列出補充調查提綱，退回呈報單位補充調查。必要時，法制部門也可以自行補充調查。

（四）案件事實清楚，證據確實充分，依法應當追究刑事責任、予以治安管理處罰或者作其他處理的，應當退回呈報單位依法處理。

第二十四條 對于補充調查的案件，呈報單位應當在收到補充調查提綱之日起的五日內調查完畢；法制部門自行補充調查的，應當在決定補充調查之日起的五日內調查完畢。

補充調查以一次為限。補充調查后，地級以上公安機關法制部門仍然認為案件主要事實不清、證據不足的，應當提請本級公安機關勞動教養審批委員會審議后作出不予勞動教養的決定。第四章 聆詢

第二十五條 除對組織、利用邪教組織破壞國家法律實施和吸食、注射毒品的違法犯罪嫌疑人決定勞動教養的案件外，對具有下外情形之一的案件，地級以上公安機關可以以同級勞動教養管理委員會的名義組織聆詢：

（一）應當對違法犯罪嫌疑人決定勞動教養二年以上的；

（二）應當對未成年違法犯罪嫌疑人決定勞動教養的。

對其他種類的勞動教養案件是否實行聆詢，由各省、自治區、直轄市公安廳、局和新疆生產建設兵團公安局根據本地區的實際情況作出規定。

第二十六條 對按照本規定第二十五條規定可以舉行聆詢的勞動教養案件，地級以上公安機關法制部門應當在會議完畢后的二日內將《聆詢告知書》送達違法犯罪嫌疑人，告知其有要求聆詢的權利。

《聆詢告知書》應當載明以下內容，并加蓋本級勞動教養管理委員會印章。

（一）違法犯罪嫌疑人的姓名、性別、出生年月日；

（二）擬決定勞動教養的事實、理由、期限和依據；

（三）違法犯罪嫌疑人依法享有的權利和提出聆詢申請的期限；

（四）聆詢組織機關。

第二十七條 對按照本規定第二十五條規定可以舉行聆詢的勞動教養案件，違法犯罪嫌疑人或者其監護人要求聆詢的，應當在收到《聆詢告知書》之日起的二日內提出書面或者口頭申請。

違法犯罪嫌疑人或者其監護人因不可抗力或者其他特殊原因未在規定的期限內提出聆詢申請，但是在障礙消除后的一日內提出申請的，公安機關應當準許。

違法犯罪嫌疑人或者其監護人在規定的期限內未提出聆詢申請的，視為放棄要求聆詢的權利。

第二十八條 違法犯罪嫌疑人或者其監護人在收到《聆詢告知書》后即明確表示不要求聆詢或者在收到《聆詢告知書》后的二日內未提出聆詢申請的，地級以上公安機關法制部門應當在知道違法犯罪嫌疑人或者監護人不要求聆詢后的二日內提請本級公安機關勞動教養審批委員會審議決定。

第二十九條 地級以上公安機關收到聆詢申請后，應當進行審查，對符合本規定第二十五條規定的，應當決定聆詢一次；對不符合本規定第二十五條規定的，應當在收到聆詢申請之日起的二日內作出不聆詢的決定，在作出決定后的二日內書面通知聆詢申請人，并說明理由。

第三十條 地級以上公安機關決定聆詢后，應當制作《聆詢通知書》，在舉行聆詢的二日前送達聆詢申請人，并通知呈報單位和其他參加人。

《聆詢通知書》應當載明以下內容，并加蓋本級勞動教養管理委員會印章：

（一）聆詢申請人的姓名、性別、出生年月日、身份證件號碼；

（二）案由；

（三）舉行聆詢的時間、地點；

（四）聆詢人員的姓名；

（五）聆詢申請人在聆詢中依法享有的權利。

第三十一條 同一案件的兩個以上違法犯罪嫌疑人同時要求聆詢的，聆詢可以合并舉行。

同一案件的部分違法犯罪嫌疑人申請聆詢的，地級以上公安機關應當要求未申請聆詢的同案違法犯罪嫌疑人參加聆詢，并在聆詢舉行后對全案一并作出決定。

第三十二條 除涉及國家秘密、個人隱私的案件，未成年人違法犯罪案件，以及其他不宜公開聆詢的案件外，違法犯罪嫌疑人的近親屬和單位可以各派一至三名代表參加旁聽。

在聆詢過程中，旁聽人員擾亂聆詢秩序的，聆詢主持人應當警告制止。對不聽制止的，可以強行帶離；情節嚴重的，依法追究法律責任。

第三十三條 聆詢由合議組組長主持，合議組其他人員參加。

聆詢主持人認為必要時，可以要求被侵害人或者其法定代理人參加聆詢。

第三十四條 違法犯罪嫌疑人沒有正當理由，不出席聆詢或者在聆詢過程中堅持退出聆詢的，視為撤回聆詢申請。

第三十五條 舉行聆詢時，聆詢主持人應當告知違法犯罪嫌疑人在聆詢中依法享有下列權利：

（一）要求或者放棄聆詢；

（二）認為聆詢人員與本案有直接利害關系的，有權申請回避；

（三）進行陳述、申辯和質證；

（四）提出新的事實和證據；

（五）核對聆詢筆錄。

第三十六條 聆詢過程中，聆詢人員應當組織案件調查人員、違法犯罪嫌疑人圍繞案件的主要事實、證據、適用依據、勞動教養的期限、違法所得和非法財物的處理以及其他有關問題進行辯論。

聆詢人員應當如實記錄聆詢情況，《聆詢筆錄》應當載明下列內容：

（一）聆詢參加人的姓名、單位、職務；

（二）聆詢人員姓名、職務；

（三）舉行聆詢的時間、地點；

（四）案件調查人員陳述的事實、理由、建議決定勞動教養的依據；

（五）違法犯罪嫌疑人的陳述、申辯和質證；

（六）證人的陳述或者證人證言；

（七）違法犯罪嫌疑人、案件調查人員、證人對各自陳述予以簽名或者捺指印。

第三十七條 聆詢結束后，聆詢主持人應當組織聆詢人員進行合議，寫出《聆詢報告》，根據少數服從多數的原則提出處理意見，并將少數人的意見記入報告，報送本級公安機關法制部門負責人審核。

《聆詢報告》應當載明以下內容，并由聆詢主持人及其他聆詢人員簽名：

（一）案由；

（二）聆詢的基本情況；

（三）合議的基本情況；

（四）聆詢認定的案件事實、證據情況；

（五）處理意見。

第三十八條 地級以上公安機關法制部門應當根據《聆詢報告》和《聆詢筆錄》提出處理意見，提請本級公安機關勞動教養審批委員會審議決定。第五章 決定

第三十九條 地級以上公安機關勞動教養審批委員會應當在收到本級公安機關法制部門提請審議的勞動教養案件之日起的二日內，以同級勞動教養管理委員會的名義作出是否勞動教養的決定。

第四十條 對本級公安機關法制部門提請審議的勞動教養案件，勞動教養審批委員會負責人應當召集組成人員聽取合議組組長關于案件情況和處理意見的匯報，組織審議，并按照少數服從多數的原則作出決定。

勞動教養審批委員會審議勞動教養案件和作出決定的情況應當制成《審議紀要》，載明參加審議的每位成員的意見和理由，并由其本人審閱確認無誤后簽名或者蓋章。

第四十一條 地級以上公安機關勞動教養審批委員會對勞動教養案件進行審議后，應當根據案件的不同情況和有關法律規定，分別作出如下決定：

（一）案件事實清楚，證據確實充分，違法犯罪嫌疑人符合勞動教養條件的，作出勞動教養決定。

（二）案件主要事實不清、證據不足的，作出不予勞動教養的決定。

（三）案件事實清楚，證據確實充分，依法應當追究刑事責任、予以治安管理處罰或者作其他處理的，應當責成呈報單位依法處理。

違法犯罪嫌疑人有違法所得、非法財物的，在作出勞動教養決定的同時，應當依法決定沒收違法所得、非法財物，上交國庫。對被害人的合法

財產，應當依法及時返還。對違禁品或者不宜長期保存的物品，應當依照國家有關規定處理。

第四十二條 對沒有違法犯罪嫌疑人本人供述，但是其他證據確實充分，能夠相互印證，并且符合勞動教養條件的，可以依法作出勞動教養決定；對只有違法犯罪嫌疑人的供述或者只有被侵害人的陳述，沒有其他證據的，不得作出勞動教養決定。

第四十三條 依法應當予以勞動教養的違法犯罪行為在三年內未被公安機關發現的，不再決定勞動教養。但是違法犯罪行為已被公安機關立案調查，違法犯罪嫌疑人逃避調查的，以及被侵害人在上述期限內提出控告，公安機關應當立案而不予立案的，不受這一期限的限制。

前款規定的期限，從違法犯罪行為發生之日起計算；違法犯罪行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。

第四十四條 決定勞動教養的期限，應當與違法犯罪嫌疑人的違法犯罪事實、性質、情節、動機、社會危害程度及應當承擔的法律責任相適應，確定為一年、一年三個月、一年六個月、一年九個月、二年、二年三個月、二年六個月、二年九個月或者三年。

對未成年人決定勞動教養的期限，除強制戒除后又吸食、注射毒品的以外，一般為一年或者一年三個月，最長不得超過一年六個月。

第四十五條 依法應當予以勞動教養的違法犯罪嫌疑人具有下列情形之一的，可以免予勞動教養：

（一）自動投案且違法犯罪行為輕微的；

（二）被脅迫、誘騙參與違法犯罪活動，且違法犯罪行為輕微的；

（三）初犯且作案后主動退贓、賠償損失、本人確有悔改表現的；

（四）有重大立功表現的；

（五）有其他法定免于勞動教養情節的。

第四十六條 依法應當予以勞動教養的違法犯罪嫌疑人具有下列情形之一的，可以從輕確定勞動教養期限：

（一）在共同違法犯罪中起次要或者輔助作用；

（二）被脅迫、誘騙參與違法犯罪活動的；

（三）自動投案或者被公安機關抓獲后，如實供述自己的違法犯罪事實的；

（四）有立功表現的；

（五）有其他法定從輕處理情節的。

第四十七條 依法應當予以勞動教養的違法犯罪嫌疑人具有下列情形之一的，可以從重確定勞動教養期限：

（一）刑滿釋放后二年內或者解除勞動教養后一年內又故意實施違法犯罪行為的；

（二）在公安機關對其立案調查或者審批勞動教養期間逃跑的；

（三）脅迫、誘騙、教唆未成年人違法犯罪的；

（四）實施兩種以上違法犯罪行為，依法均應當予以勞動教養的；

（五）有其他法定從重處理情節的。

第四十八條 勞動教養期限自作出勞動教養決定之日起計算，作出勞動教養決定前因同一行為被依法先行羈押的，羈押一日折抵勞動教養一日。被決定勞動教養人員逃跑的期間不計入勞動教養期限。

第四十九條 地級以上公安機關以本級勞動教養管理委員會的名義作出勞動教養決定后，應當制作《勞動教養決定書》和《勞動教養通知書》，加蓋本級勞動教養管理委員會印章，在作出勞動教養決定后的三日內送達呈報單位。

《勞動教養決定書》應當載明下列內容：

（一）被勞動教養人員的基本情況，包括姓名、性別、出生年月日、身份證件號碼、出生地、民族、文化程度、職業、工作單位、住址、違法犯罪經歷；

（二）違法犯罪事實、證據，包括呈報單位的認定，違法犯罪嫌疑人的供述和辯解，勞動教養管理委員會認定的事實、證據及理由；

（三）是否舉行聆詢，聆詢的基本情況；

（四）決定勞動教養的依據；

（五）決定勞動教養的期限，是否決定勞動教養所外執行，決定勞動教養所外執行的理由和依據；決定前是否先行羈押，先行羈押的措施名稱、期限及其折抵情況；

（六）對違法所得、非法財物的處理決定；

（七）被勞動教養人員依法享有的申請行政復議、提起行政訴訟的權利；

（八）損害賠償的解決途徑；

（九）作出勞動教養決定的時間。

第五十條 對勞動教養案件中涉及的損害賠償，勞動教養管理委員會不得作出決定，被侵害人或者其法定代理人應當依照《民法通則》和《民事訴訟法》向人民法院提起民事訴訟。第六章 執行

第五十一條 勞動教養決定自作出決定之日起生效。

第五十二條 呈報單位應當在收到《勞動教養決定書》之日起的二日內，向被勞動教養人員及其家屬宣布決定勞動教養的事實、依據、期限，以及被勞動教養人員依法享有的權利，并將《勞動教養決定書》送達被勞動教養人員和被侵害人。被勞動教養人員及其家屬應當在《送達回執》上簽名或者捺指印；拒絕簽名或者捺指印的，宣布人或者送達人應當在《送達回執》上注明。

呈報單位無法按照前款規定向被勞動教養人員的家屬當面宣布決定勞動教養的事實、依據、期限，以及被勞動教養人員依法享有的權利的，應當將《勞動教養決定書》送達被勞動教養人員的家屬，并在《送達回執》上注明；被勞動教養人員沒有家屬，或者因其不講真實姓名、住址、身份而無法找到其家屬的，應當在《送達回執》上注明。

第五十三條 呈報單位應當在《勞動教養決定書》送達被勞動教養人員之日起的一個月內，將被勞動教養人員投進指定的勞動教養場所執行，并將《勞動教養決定書》、《勞動教養通知書》一并送達勞動教養場所。但是在被勞動教養人員依法申請行政復議、提起行政訴訟，或者其本人及其家屬、單位申請所外執行期間被勞動教養人員可以暫不投送勞動教養場所。

呈報單位應當在被勞動教養人員投送勞動教養場所執行之日起的七日內，將勞動教養場所簽收的回執送原審批勞動教養的公安機關。

第五十四條 對符合本規定第十一條第二款規定的條件之一，或者具有下列情形之一的違法犯罪嫌疑人，可以決定勞動教養所外執行：

（一）有特殊業務技術專長，確為本單位生產、科研所必需，其單位提出申請的；

（二）家庭成員患有嚴重疾病、生活不能自理或者沒有生活來源，確需本人照顧或者扶養的。

被勞動教養人員或者其家庭成員患有嚴重疾病的，應當提供省級人民政府指定的醫院開具的證明文件。

第五十五條 對具有下列情形之一的被決定勞動教養的人員，除嚴重病患者和懷孕或者哺乳自己未滿一周歲嬰兒的婦女外，不得批準所外執行：

（一）因實施危害國家安全行為被決定勞動教養的；

（二）屬于多次作案、流竄作案或者其違法犯罪行為在當地造成惡劣影響的；

（三）曾被勞動教養或者受過刑事處罰的；

（四）染有毒病未戒除的；

（五）為逃避勞動教養或者決定勞動教養后自傷、自殘、逃跑的；

（六）不投送勞動教養場所執行可能有社會危險性的；

（七）被決定勞動教養人員的家庭、監護人和單位均沒有實際幫教條件的。

第五十六條 被勞動教養人員符合所外執行條件的，其本人、家屬或者單位在其被投送勞動教養場所執行前，可以書面申請所外執行。

申請所外執行，必須說明理由，并提交相關證明材料，經居住地公安派出所核實后，報縣級公安機關法制部門審核。縣級公安機關法制部門應當在收到所外執行申請之日起的二日內進行審核，提出是否同意所外執行 的意見，經本級公安機關負責人審核后，逐級報送審批勞動教養的公安機關決定。

第五十七條 地級以上公安機關在作出勞動教養決定前收到所外執行申請的，應當對所外執行申請和縣級公安機關的意見進行審核，并在決定勞動教養的同時作出是否同意所外執行的決定，在《勞動教養決定書》中載明。

地級以上公安機關在作出勞動教養決定后、投送勞動教養場所執行前收到所外執行申請的，應當由本級公安機關法制部門在收到所外執行申請之日起的十五日內，對所外執行申請和縣級公安機關的意見進行審核，以同級勞動教養管理委員會的名義作出是否同意勞動教養所外執行的決定，并在作出決定后的三日內將

《勞動教養所外執行或者不予所外執行決定書》送達呈報單位。呈報單位應當在收到《勞動教養所外執行或者不予所外執行決定書》之日起的五日內送達所外執行申請人。

地級公安機關作出勞動教養所外執行決定的，應當報省級公安機關備案。

第五十八條 對批準勞動教養的同時決定所外執行的，呈報單位應當在收到《勞動教養決定書》、《勞動教養通知書》之日起的三日內，將《勞動教養決定書》、《勞動教養通知書》送達被勞動教養人員的單位和居住地公安派出所。

對批準勞動教養后決定所外執行的，呈報單位應當在收到《勞動教養所外執行決定書》、《勞動教養所外執行通知書》之日起的三日內，將《勞動教養所外執行決定書》、《勞動教養所外執行通知書》送達被勞動教養人員的單位和居住地公安派出所。

第五十九條 呈報單位在向被決定勞動教養所外執行的人宣布所外執行決定時，應當告知其必須遵守下列規定：

（一）遵守法律、行政法規和公安部制定的有關規定，服從幫教；

（二）每隔三個月向居住地公安派出所報告一次自己的活動情況；

（三）確因治病、探親等特殊情況需要到所居住的縣、市以外地方的，必須報經居住地縣級公安機關批準；

（四）遵守公安機關制定的具體監督管理規定。

第六十條 對所外執行的被勞動教養人員，由居住地公安派出所會同其單位、居住地街道辦事處、居（村）民委員會進行幫教。被勞動教養人員居住地縣級公安機關應當每隔半年對其考察一次，并將考察情況書面報原審批勞動教養的公安機關。

第六十一條 居住地公安派出所發現被勞動教養人員在所外執行期間具有下列情形之一的，應當逐級報送原審批勞動教養的公安機關批準，制作《撤銷所外執行投進場所執行決定書》，由原呈報單位投送勞動教養場

所執行剩余的勞動教養期限，但剩余勞動教養期限不足三個月的除外。具有下列第（二）項情形的，不得扣除已經執行的勞動教養期限：

（一）申請所外執行的情形消失的；

（二）提供虛假證明文件騙取所外執行的；

（三）違反公安機關的監督管理規定，情節嚴重的；

（四）實施違法犯罪行為，尚不夠刑事處罰的。

對違反前款第（三）項或者第（四）項規定，依照規定不宜投送勞動教養場所執行的被勞動教養人員，原審批勞動教養的公安機關應當根據其違法犯罪行為的事實、情節、動機、社會危害程度及應當承擔的法律責任，以同級勞動教養管理委員會的名義決定延長勞動教養期限三個月至十二個月，但是累計延長期限不得超過十二個月。

第六十二條 被勞動教養人員在所外執行期間有突出表現的，原審批勞動教養的公安機關可以以本級勞動教養管理委員會的名義作出減少勞動教養期限或者提前解除勞動教養的決定。

減少勞動教養期限或者提前解除勞動教養，不得超過原勞動教養期限的二分之一。

第六十三條 依照本規定對被勞動教養所外執行人員撤銷所外執行投送勞動教養場所執行、減少勞動教養期限或者提前解除勞動教養的，由被勞動教養人員居住地公安派出所提出書面意見，經縣級公安機關法制部門審核后逐級報送原審批勞動教養的公安機關批準。

第六十四條 被勞動教養所外執行人員執行期限即將屆滿的，居住地公安派出所應當在期滿前一個月，對所外執行人員進行鑒定，填寫《解除勞動教養鑒定表》并附定期考察材料、幫教單位的意見以及被勞動教養人員的小結，報送原審批勞動教養的公安機關。

第六十五條

對被勞動教養人員解除或者提前解除勞動教養的，原審批勞動教養的公安機關應當制作《解除勞動教養決定書》加蓋本級勞動教養管理委員會印章后，交由呈報單位送達被勞動教養人員。

第六十六條 原審批勞動教養的公安機關批準撤銷所外執行投送勞動教養場所執行、減少勞動教養期限以及解除、提前解除勞動教養的，應當書面通知被勞動教養人員及其單位、居住地公安派出所。

第六十七條 被勞動教養人員在執行期間，因其他犯罪行為被依法判處刑罰的，應當先執行刑罰；但是被依法判處管制或者緩刑的，應當在勞動教養執行期滿后繼續執行管制或者緩刑。

被勞動教養人員在執行期間，因其他犯罪行為被依法判處五年或者五年以下有期徒刑、拘役的，刑滿釋放后其剩余的勞動教養期限應當繼續執行；被依法判處五年以上有期徒刑，或者被依法判處無期徒刑、死刑緩期

執行后被依法減為有期徒刑的，刑滿釋放后，其剩余的勞動教養期限不再執行。

第七章 執法監督

第六十八條 公安機關辦理勞動教養案件的工作，接受人民檢察院的法律監督、行政監察機關的行政監督和人民群眾的監督。

第六十九條 地級以上公安機關勞動教養審批委員會審議決定勞動教養的工作，接受同級勞動教養管理委員會的監督。

第七十條 辦理勞動教養案件，應當建立和完善辦案責任制度、過錯責任追究制度及其他內部執法監督制度。

辦理勞動教養案件的情況，應當納入公安機關執法質量考核評議范圍。

第七十一條 上級公安機關發現下級公安機關以勞動教養管理委員會名義作出的勞動教養決定有錯誤的，應當以本級勞動教養管理委員會的名義予以撤銷或者變更，或者責令下級公安機關限期糾正。

第七十一條 被勞動教養人員對勞動教養決定不服的，可以依照行政復議法的規定向作出決定的勞動教養管理委員會的本級人民政府或者上一級勞動教養管理委員會申請行政復議。

被勞動教養人員向上一級勞動教養管理委員會申請行政復議的，同級公安機關應當依法受理，并以同級勞動教養管理委員會的名義依法作出行政復議決定。

第七十二條 被勞動教養人員對勞動教養決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟。

被勞動教養人員因不服勞動教養決定提起行政訴訟的，公安機關應當以同級勞動教養管理委員會的名義依法參加訴訟。

第七十四條 在申請行政復議或者提起行政訴訟期間，勞動教養決定不停止執行；但是具有下列情形之一的，可以依法停止執行：

（一）原審批勞動教養的公安機關認為需要停止執行的；

（二）行政復議機關認為需要停止執行的；

（三）人民法院依法裁定停止執行的；

（四）法律規定停止執行的。

第七十五條 被勞動教養人員認為勞動教養決定侵犯其合法權益的，可以依照國家賠償法的規定申請國家賠償。

被勞動教養人員申請國家賠償的，公安機關應當以同級勞動教養管理委員會的名義依法辦理。

第七十六條 被勞動教養人員對決定勞動教養的主要事實不服的，可以依照《勞動教養試行辦法》的規定向作出決定的勞動教養管理委員會申請復查。

被勞動教養人員申請復查的，公安機關應當以同級勞動教養管理委員會的名義依法進行復查。

第七十七條 被勞動教養人員對勞動教養決定不服提出申訴，或者超過法定的申請行政復議期限向勞動教養管理委員會申請行政復議的，原審批勞動教養的公安機關應當按照《公安機關受理控告申訴暫行規定》辦理。

第七十八條 公安機關的人民警察在辦理勞動教養案件的過程中，利用職務上的便利，索取或者收受他人財物的，以及玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，應當依照規定給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。第八章 附則

第七十九條 本規定所稱撊諗是指工作日，不合法定節假日。

第八十條 本規定由公安部負責解釋。

第八十一條 本規定涉及的有關法律文書格式，由公安部統一制定，各省、自治區、直轄市公安廳、局和新疆生產建設兵團公安局負責印制。

第八十二條 各省、自治區、直轄市公安廳、局和新疆生產建設兵團公安局可以根據本規定制定具體操作規程，并報公安部備案。

第八十三條 本規定自二00二年六月一日起施行，本規定生效后，公安部以前制定的規定，凡與規定不一致或者重復的，一律以本規定為準。

第三篇：訴訟案件復議前置問題分析思考

依據《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款和最高院法釋〔2003〕5號批復，政府對土地所有權證和使用權證的行政裁決行為應當經復議前置程序后方可提出行政訴訟；政府頒發土地所有權證或者使用權證的行為及政府對土地所有權和使用權證的行政確認、行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政征用（出讓、劃撥、收回、農用地轉用）等其他具體行政行為，由當事人選擇行政復議或者行政訴訟。

關鍵詞：土地所有權；土地使用權；復議前置；行政確認；行政裁決

行政復議前置，是指行政相對人對法律、法規規定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時應當選擇先向行政復議機關申請復議，經過復議后仍不服復議決定的，才可以向人民法院提起行政訴訟。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十三條之規定，人民法院受理行政訴訟案件時應當審查是否適用行政復議前置。司法實踐中，因土地使用權和所有權爭議引發的行政訴訟案件適用行政復議前置問題是關系訴訟結果的重要因素，政府頒發土地所有權證或者使用權證的行為及政府對土地所有權證或使用權證的處理行為哪些應當適用行政復議前置也是一個十分復雜的問題，本文就此問題展開探討。

一、土地行政訴訟案件適用行政復議前置的價值

行政復議和行政訴訟是行政法上兩個基本的救濟制度和糾紛解決機制，是公民、法人或者其他組織維護其合法權益的重要途徑。行政復議是一種行政系統內的救濟途徑，屬于行政監督的一種類型，具有“準司法權”性質；行政訴訟是一種司法救濟途徑，屬于司法監督的一種。根據《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政復議法》，我國行政復議與行政訴訟的基本關系是以公民、法人或其他組織自由選擇為原則，以行政復議前置為例外。學術界有觀點對行政復議前置程序的價值提出置疑，認為行政復議前置程序不僅侵害行政相對人的訴愿自由，行政機關本身所存在的上下級行政隸屬關系也可能影響行政復議案件審理結果的公正性，無形中增加了行政相對人在時間和精力上的投入，不利于糾紛的迅速解決。筆者不同意這種觀點，行政機關應當擁有對行政爭議的第一次判斷權的理論，是行政復議制度存在和發揮作用的基礎。適用行政復議前置的可訴具體行政行為特別是土地行政行為屬于典型的行使國家強制力的行政職權行為，專業性強、涉及面廣、權屬復雜，需要專門的土地管理知識和豐富的基層實踐經驗。行政機關（通常是上級行政機關）所特有的信息便利、專業優勢以及相對公正的立場為其迅速化解行政爭議提供了可能。[①]而且《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條規定，人民法院判決行政訴訟案件時僅能予以撤銷、部分撤銷或責令重新作出具體行政行為，只有行政處罰顯示公正的可以變更；確立行政復議前置原則，由行政復議機關從行政行為合法性和合理性兩個方面對行政案件進行審查，便于查明事實，分清是非，快速、便捷、徹底地解決土地糾紛，減少了當事人的訴累，便于提高行政效率，維護社會穩定。并且隨著行政復議制度和機構的完善，行政復議制度所特有的方便群眾、方式靈活、快捷高效和不收費等特點在及時有效解決行政爭議、維護人民群眾合法權益、實現社會公平正義等優越性會迅速凸現，作用也將越來越突出。

二、土地權屬爭議行政訴訟案件復議前置的相關規定

《中華人民共和國土地管理法 》、《中華人民共和國行政復議法》以及最高人民法院司法解釋都有關于土地權屬爭議行政訴訟案件復議前置問題的相關規定。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。……當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。”1999年頒布實施的《中華人民共和國行政復議法》第六條第（四）項規定：“對行政機關作出的關于確認土地、森林……等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的，可以向行政機關申請行政復議。”第三十條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”《最高人民法院關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》(法釋〔2003〕5號)規定：“根據《行政復議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏……等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為侵犯其已經依法取得的自然資源的所有權或者使用權的，經行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外；對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等具體行政行為提起訴訟的，不適用《行政復議法》第三十條第一款的規定。”根據

后法優于前法、特別法優于普通法、特別條款優于普通條款的原則，《行政復議法》作為行政復議制度方面的特別法和后法效力優先于《土地管理法》，其關于復議前置問題的特別條款效力顯然更高，因此土地所有權和使用權行政訴訟案件的復議前置規定應適用《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款和《最高人民法院關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》的規定。

可訴土地行政行為包括有行政確認、行政裁決、行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政征用（出讓、劃撥、收回、農用地轉用）等等。在土地所有權和使用權行政訴訟案件復議前置問題的具體適用過程中，因為行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政征用等行為均以權屬確定為前提，因此可不經行政復議前置程序直接向人民法院提起行政訴訟，這一觀點已經成為學界的共識。分歧的焦點在于對“‘確認……的具體行政行為’是指行政確認還是行政裁決”和對“已經取得”的理解和適用上。

三、對于“確認……的具體行政行為”是指行政確認還是行政裁決的理解與分析

對于“確認……具體行政行為”是指行政確認還是行政裁決或者兩者兼而有之，學界存在著三種觀點。一種觀點認為最高院法釋〔2003〕5號已經將《行政復議法》第三十條第一款的具體行政行為限定為確認具體行政行為，即行政確認侵犯了行政相對人已經依法取得的權屬的行為，具有侵權的性質；而行政裁決屬于居間裁判行為，沒有侵權性質。另一種觀點認為，依據《最高人民法院行政審判庭關于行政機關頒發自然資源所有權或者使用權證的行為是否屬于確認行政行為問題的答復》(〔2005〕行他字第4號)，最高院法釋〔2003〕5號批復中的“確認”是指當事人對自然資源的權屬發生爭議后，行政機關對爭議的自然資源的所有權或者使用權所作的確權決定，屬于行政裁決。還有一種觀點認為，全國高等學校法學專業核心課程教材《行政法與行政訴訟法》將行政復議法第六條第（四）項解釋為“行政確權行為”[②]。例如**省高級人民法院關于新鄉農機產品經銷中心清算組訴新鄉縣人民政府土地行政決定糾紛一案的行政裁定書(〔2008〕豫法行再字第00012號)認為，最高院法釋〔2003〕5號批復中應當適用復議前置程序的具體行政行為，主要針對的是對所列自然資源的行政確權行為，除此之外的非行政確權行為，不適用復議前置程序。行政確權既包括行政確認行為又包含行政裁決行為，因此法釋〔2003〕5號批復中的“確認……具體行政行為”，既“包括行政確認又包括行政裁決”[③]。

筆者認為，法釋〔2003〕5號批復中的“確認……具體行政行為”應指行政裁決。行政確認是指行政主體依法對相對人法律地位、法律關系和法律事實進行甄別，給予確認、認可、證明并予以宣告的具體行政行為。[④]行政裁決是指行政主體依照法律授權，對平等主體之間發生的、與行政管理活動密切相關的、特定的民事糾紛（爭議）進行審查并作出裁決的具體行政行為。[⑤]行政確認是行政裁決的前提，沒有行政確認就無法進行行政裁決。行政確認和行政裁決的區別在于行政確認是確認法律地位、法律關系和法律事實，不創設權利，也不增加義務；而行政裁決主要是由行政機關通過確認解決當事人的爭議，直接涉及甚至設定、增減、免除當事人的權利義務。《土地管理法》第十三條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。”這里所說的處理，就是行政裁決中的權屬糾紛裁決，即雙方當事人因某一財產的所有權或使用權的歸屬產生爭議（包括土地、草原、水流、灘涂、礦產等自然資源的權屬爭議），雙方當事人可依法向行政機關請求確認，并作出裁決。這一規定也“是強制性的行政裁決”[⑥]。作為對《土地管理法》和《行政復議法》中關于土地所有權和使用權爭議復議前置問題的進一步明確，最高院法釋〔2003〕5號批復中“公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏……等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為侵犯其已經依法取得的自然資源的所有權或者使用權”應當理解為當事人對自然資源的權屬發生爭議，通過具有法定職權的行政機關對爭議自然資源的所有權或者使用權進行裁決而作出確權決定。因此“確認……具體行政行為”應指行政裁決，而非行政確認，也不完全是指行政確權。

四、對“已經取得”的理解與分析

對于“已經取得”的理解和適用一直存在兩種不同觀點，一種意見認為，這里的“已經依法取得”應理解為公民、法人或其他組織主觀認定已經依法取得土地權屬即可，而不應單純地理解為公民、法人或其他組織已經依法取得行政機關頒發的土地所有權或使用權權屬法律證書。行政機關侵犯該項“已依法取得”的權利時，復議才是行政訴訟的前置條件。至于公民、法人或其他組織是否實際“已依法取得”土地所有權或使用權權屬，則屬于實體審理中需要確認的問題。[⑦]另一種意見認為，這里所指的“已經取得”應“以當事人已經取得自然資源的所有權或者使用權法律證書為標準”[⑧]。

筆者同意第二種觀點，土地所有權和使用權行政訴訟案件是否適用復議前置，應以當事人客觀上是否依法取得權屬為依據。根據《土地管理法》第十一條之規定，土地所有權或者使用權的取得實行的是登記主義，即只有依法辦理登記手續，取得權利證書，才從法律上取得了該項自然資源的權利。這種不動產登記行為是行政主體應申請人申請，在政府有關登記簿冊中記載行政相對人的某種情況或事實，并依法予以正式確認的行為，屬于行政確認，是作出行政裁決行為的前提。而且最高院法釋〔2003〕5號是對《行政復議法》第三十條第一款的限制解釋，即《行政復議法》第三十條第一款的字面含義顯然比立法的原意要寬廣，從這個角度來說，對“已經取得”也不應該作擴充解釋，即使不作限制解釋，也應按字面解釋。因此，當事人認為行政機關確認土地所有權和使用權的具體行政行為侵害其已經取得的土地所有權或使用權而直接向人民法院提起訴訟，人民法院應先認定其權屬依據是否已依法取得，如果經審查認定為“已依法取得”，那么當事人必須先申請行政復議，否則人民法院不予受理；反之人民法院在認定為“非依法取得”的情況下，可以直接予以受理。

四、結論

綜上所述，土地權屬爭議行政訴訟案件復議前置適用于行政相對人對行政機關作出的侵犯其已經客觀取得權屬的土地所有權或使用權的行政裁決行為不服向人民法院提起的行政訴訟案件。

國務院法制辦公室在《貫徹行政許可法問題解答》總則第十三條中明確指出：國有土地使用權登記、農村宅基證頒發行為，是產權登記，不是行政許可。因此，政府頒發土地所有權證或者使用權證的行為是行政機關對行政相對人所持有的土地所有權或使用權這一客觀事實的依法確認，屬于行政確認。當事人對該行政確認行為不服可以直接選擇提起行政復議或行政訴訟，不需經過復議前置程序。政府對土地所有權和使用權證的處理，則需視不同情況而確定：若涉及對土地所有權和使用權的行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政征用（出讓、劃撥、收回、農用地轉用）等具體行政行為，行政相對人如果不服可以選擇直接提起行政復議或行政訴訟；若涉及對土地所有權或使用權證的行政裁決行為，行政相對人需經復議前置程序后方能提起行政訴訟。

第四篇：淺談地權屬爭議行政訴訟案件復議前置問題

依據《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款和最高院法釋〔2003〕5號批復，政府對土地所有權證和使用權證的行政裁決行為應當經復議前置程序后方可提出行政訴訟；政府頒發土地所有權證或者使用權證的行為及政府對土地所有權和使用權證的行政確認、行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政征用（出讓、劃撥、收回、農用地轉用）等其他具體行政

行為，由當事人選擇行政復議或者行政訴訟。

關鍵詞：土地所有權；土地使用權；復議前置；行政確認；行政裁決

行政復議前置，是指行政相對人對法律、法規規定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時應當選擇先向行政復議機關申請復議，經過復議后仍不服復議決定的，才可以向人民法院提起行政訴訟。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十三條之規定，人民法院受理行政訴訟案件時應當審查是否適用行政復議前置。司法實踐中，因土地使用權和所有權爭議引發的行政訴訟案件適用行政復議前置問題是關系訴訟結果的重要因素，政府頒發土地所有權證或者使用權證的行為及政府對土地所有權證或使用權證的處理行為哪些應當適用行政復議前置也是一個十分復雜的問題，本文就此問題展開探討。

一、土地行政訴訟案件適用行政復議前置的價值

行政復議和行政訴訟是行政法上兩個基本的救濟制度和糾紛解決機制，是公民、法人或者其他組織維護其合法權益的重要途徑。行政復議是一種行政系統內的救濟途徑，屬于行政監督的一種類型，具有“準司法權”性質；行政訴訟是一種司法救濟途徑，屬于司法監督的一種。根據《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政復議法》，我國行政復議與行政訴訟的基本關系是以公民、法人或其他組織自由選擇為原則，以行政復議前置為例外。學術界有觀點對行政復議前置程序的價值提出置疑，認為行政復議前置程序不僅侵害行政相對人的訴愿自由，行政機關本身所存在的上下級行政隸屬關系也可能影響行政復議案件審理結果的公正性，無形中增加了行政相對人在時間和精力上的投入，不利于糾紛的迅速解決。筆者不同意這種觀點，行政機關應當擁有對行政爭議的第一次判斷權的理論，是行政復議制度存在和發揮作用的基礎。適用行政復議前置的可訴具體行政行為特別是土地行政行為屬于典型的行使國家強制力的行政職權行為，專業性強、涉及面廣、權屬復雜，需要專門的土地管理知識和豐富的基層實踐經驗。行政機關（通常是上級行政機關）所特有的信息便利、專業優勢以及相對公正的立場為其迅速化解行政爭議提供了可能。[①]而且《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條規定，人民法院判決行政訴訟案件時僅能予以撤銷、部分撤銷或責令重新作出具體行政行為，只有行政處罰顯示公正的可以變更；確立行政復議前置原則，由行政復議機關從行政行為合法性和合理性兩個方面對行政案件進行審查，便于查明事實，分清是非，快速、便捷、徹底地解決土地糾紛，減少了當事人的訴累，便于提高行政效率，維護社會穩定。并且隨著行政復議制度和機構的完善，行政復議制度所特有的方便群眾、方式靈活、快捷高效和不收費等特點在及時有效解決行政爭議、維護人民群眾合法權益、實現社會公平正義等優越性會迅速凸現，作用也將越來越突出。

二、土地權屬爭議行政訴訟案件復議前置的相關規定

《中華人民共和國土地管理法

》、《中華人民共和國行政復議法》以及最高人民法院司法解釋都有關于土地權屬爭議行政訴訟案件復議前置問題的相關規定。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。……當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。”1999年頒布實施的《中華人民共和國行政復議法》第六條第（四）項規定：“對行政機關作出的關于確認土地、森林……等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的，可以向行政機關申請行政復議。”第三十條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”《最高人民法院關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》(法釋〔2003〕5號)規定：“根據《行政復議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏……等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為侵犯其已經依法取得的自然資源的所有權或者使用權的，經行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外；對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等具體行政行為提起訴訟的，

第五篇：鹽政執法案件辦理技能思考（模版）

鹽政執法案件辦理技能思考

一、鹽業違法案件案源

在講解鹽政執法案件辦理技能之前，先談一下鹽業違法案件的來源。從實踐中看，鹽業違法案件的來源主要從三方面途徑獲得。

1、通過執法檢查獲得。這類案件主要是執法人員在對制鹽企業、用鹽單位、批發企業、代理批發企業、零售單位的日常監督管理中發現的鹽業違法案件（這就提醒執法人員在日常檢查和執法中注意發現案中案、連環案）。這類案件主要包括：（1）無食鹽定點生產企業證書擅自生產、加工食鹽的；（2）擅自運銷（銷售、購進）食用鹽；

（3）擅自在食用鹽市場上銷售土鹽、硝鹽、工業廢渣和廢液制鹽；

（4）未經批準從事碘鹽批發業務；（5）碘鹽的批發企業批發不合格碘鹽；（6）在缺碘地區的食用鹽市場銷售不合格碘鹽；（7）在缺碘地區的食鹽市場擅自銷售非碘鹽；（8）未取得食鹽批發許可證經營食鹽批發業務；

（9）食鹽零售以及食品加工用鹽的單位和個人從未取得食鹽批發許可證的單位購進食鹽；（10）擅自購進一般工業用鹽；（11）將非食用鹽作為食鹽銷售；（12）未經有權機關批準擅自開發鹽資源、開辦制鹽企業產銷鹽產品等，上述違法行為之間有交叉和重疊的部分，這就需要大家在執法中根據具體的案情分析違法行為作出最有利于執法的定性，這種定性不宜雜亂，要求準確，以便適用有關行政法規中的具體條款。

2、通過舉報檢查獲得案件。這類案件是通過有關人員的舉報而查獲的鹽業違法案件，主要包括：

（1）上述制鹽企業、用鹽單位、批發企業、代理批發企業、零售單位的違法行為被舉報而查獲的案件；

（2）得到舉報在運鹽途中查獲的案件，應當注意，這類案件在制作法律文書時應寫明“舉報查獲”而不能寫“路檢查獲”。這類案件主要為無食鹽準運證擅自運輸（包括托運和承運）食鹽的違法行為、無發鹽憑證運輸一般工業用鹽或以兩堿工業鹽名義運輸食鹽的違法行為。

3、交辦和移送獲得案件。這類案件的特點是被上級或其它機關發現后，依照法定程序移送本機關，這類案件主要包括：（1）同級人民政府或上一級鹽業主管機構交辦查處案件；（2）上一級鹽業主管機構指定管轄案件；（3）有關司法機關或行政執法部門依法移送案件；（4）異地同級鹽業主管機構移送案件；

（5）有關行政執法部門聯合執法確定由鹽業主管機構處理案件。

二、鹽政執法檢查

鹽政執法檢查是鹽政執法人員必須掌握的一項基本技能。

1、鹽政執法檢查的前提條件。開展鹽政執法檢查活動不是拿個本本、牌牌誰都可以干的，鹽政執法檢查是鹽業主管機構的行政行為，而不是鹽政執法人員的個人行為，鹽政執法人員經授權對外代表鹽業主管機構執行職務，因此，必須具備的前提條件是：（1）經考核符合行政執法資格，取得四川省行政執法證；（2）經鹽業主管機構命令或安排；

（3）鹽政直接領導提出的對單項執法檢查活動的具體要求；（4）緊急情況下，應當及時向上一級鹽政負責人報告，接受指示，獲取授權追認。

2、鹽政執法檢查的首長負責制。鹽政執法的性質是首長負責制，服從命令、遵守紀律是持證人員的天職。首長負責制的特點是：（1）鹽業主管機構實行層級負責制，鹽業主管機構對上一級鹽業主管機構負責，一般情況下上一級鹽業主管機構不得越級指揮；（2）鹽政執法人員在執法檢查具體活動中只對上一級直接首長負責，不受多頭領導；

（3）首長在鹽政執法檢查中行使指揮和命令、決定權，鹽業主管機構鹽政執法具體組織對本機構首長負責，對鹽政執法檢查活動予以思考、策劃和建議，經首長批準后組織實施，并在機構首長的授權范圍內，行使用對具體鹽政執法檢查活動的指揮和協調權；（4）鹽政執法人員在具體鹽政執法檢查活動中，對上一級首長的命令和安排有不同意見的可以提出，但必須執行。

3、鹽政執法檢查的告知。執法檢查身份告知、權利告知是執法人員懂不懂得起咋個執法的基本標志，這是個說起容易、做起來湖涂的問題。在執法檢查階段告知主要是：

（1）執法人員身份告知，出示四川省行政執法證，并在筆錄中記載；

（2）當事人應有權利的告知，一方面是告知當事人享有的陳述權，另一方面是告知當事人享有的申辯權，也應當在筆錄中記載。不要怕麻煩，要養成書面記錄告知的習慣。

（3）必要時，向當事人發出《調查通知書》，約定調查詢問的時間、地點。

4、鹽政執法檢查范圍。鹽業主管機構的鹽政執法人員根據《四川省鹽業管理條例》第二十七條實施鹽政檢查。鹽政執法檢查要在職權內行使，不要超出涉鹽范圍，把握范圍是：

（1）調查詢問，對涉及違法行為的當事人、證人詢問涉案事實；（2）檢查涉鹽物品，檢查鹽業違法行為的涉案鹽產品、運鹽工具、包裝物品、涉鹽生產加工設施。

（3）提取涉案證據，提取涉案違法有關的票據、包裝和鹽產品抽樣等書證、物證，現場制作必要的音像資料；（4）鹽政執法檢查，受地域和級別管轄規定限制；（5）鹽政執法職權范圍，一方面調查、檢查不是搜查，確需搜查的，應當依法提請公安機關進行，另一方面鹽業主管機構無權查處而該由其它行政部門管轄的，應當及時移送或告訴；（6）有關法律、法規規定鹽業和其它部門都有管轄權的，按“誰先檢查誰處理”的原則辦理。

5、鹽業違法行為舉報處理。鹽政執法面臨執法區域廣、專業執法人員少的問題，要多快好省地搞好執法，依靠群眾收集線索，確是重要的一環。舉報處理要做到：

（1）培養線人，針對本轄區私鹽流銷的具體情況，聯系一定數量的產、運、購、銷有關環節的單線聯系的秘密線人或“耳朵”，把握市場私鹽流通信息，有效地監控市場基本面；

（2）公布舉報電話，內設專門執法人員負責記錄，發現問題及時處理；

（3）舉報有功頒獎，對舉報線索，一經查獲私鹽結果，都應當按照規定及時給予獎勵，嚴格兌現；

（4）嚴守舉報秘密，涉及的舉報人、單位，必須長期保密，不得泄漏；

（5）運鹽工具舉報檢查中，對舉報涉嫌違法運輸鹽產品的，應當對涉嫌違法運鹽工具進行檢查，必要時，采取相應的暫扣或先行登記保存措施。

三、鹽業違法案件的調查取證 我們在查獲得鹽業違法行為并立案后，下一步要做的就是收集一切能證明鹽業違法行為成立或不成立的證據，以便對鹽業違法行為作出準確的定性。所謂證據是指能夠直接或間接地證明違法當事人的違法行為存在或不存在，鹽業主管機構作出的具體行政行為合法或不合法，以及引起行政法律關系產生、發展、變更、消滅的全部或部分客觀事實。

1、證據的重要性。與證據緊密相關的是舉證責任，涉嫌鹽業違法行為當事人有如實接受調查的義務，對鹽業違法行為應當由鹽業主管機構依照法定程序收集證據證明，而不是憑執法人員個人“沙罐”材料主觀臆定，因此必須收集確鑿的證據，證明當事人違法行為的成立，沒有證據或證據不充分，違法行為就得不到確認和受到處罰，所以證據是貫穿整個鹽政執法的基礎，對一切鹽業違法行為的確認、處罰，都是建立在證據基礎上的。收集證據的能力，可以充分體現鹽政執法人員的業務技能水平。

2、取證對象。就是執法人員在執法過程中向誰取證，才能符合法定要求。根據鹽業行政執法辦法有關規定，鹽政執法人員應該向知道或與鹽業違法行為有關的單位和個人取證。在取證時，應該注意以下幾種情況：

（1）對未成年人所取的證據，不能作為主證據，它必須在有其它證據予以證明的情況下，才發生證明效力；

（2）對精神病人或間歇性精神病人在發病時，所取的證據不能使用；（3）對單位取證，有權代表單位的是單位負責人、可對外的供銷機構、具有營業執照的經營實體。須注意單位行為和個人行為的區別，如某化工廠的駕駛員運回廠的兩堿工業用鹽，在途中轉賣食鹽的行為是個人違法，某食品加工廠從私鹽販子處購進食鹽的行為，是單位違法。

3、證明對象。具體指鹽業主管機構在單方面作出某一具體行政行為時需用證據加以證明的一切事實。這就要求我們在執法中作出的有關具體行政行為，必須要有充分的證據，證明對象的種類主要有：

（1）在執法中，需要確認的違法事實和違法情節。這類證據有詢問筆錄、檢查筆錄、暫扣違法物品通知書、發票等復制證據、照片資料等；

（2）在鹽政執法中，鹽業主管機構本身執法程序的合法性，如出示執法證件、當事人享有的陳述權、申辯權、要求聽證權、聽取處罰事實理由權、復議權、訴訟權的告知都應有書面記錄用來證明執法程序的合法；

（3）在執法中，對所確認的違法行為適用的規范性文件是合法的；

（4）實施行政處罰所適用的法條正確、準確。

4、證據種類。在談完證明對象后，再分析一下證據的種類。鹽業行政執法的證據分為以下七種：（1）書證，是指以文字、符號、圖案所記錄或表示的內容證明案件事實的一部分或全部的書面材料，如我們在執法中的一切執法文件、有關筆錄均屬書證；

（2）物證，是指以自己存在的形態、特征、質量、規格等來肯定或否定案件事實的物品，如執法中查獲的鹽產品、包裝物；（3）視聽資料，是指利用錄像、照相或錄音磁帶等所反映出的圖像、相片、音響，或以電子計算機儲存的數據和資料和其它信息保存手段記錄下來的資料來證明案件事實的證據；

（4）當事人的陳述，是指違法當事人在被詢問中就自己所經歷的案件事實，向鹽業主管機構親筆書寫的敘述和承認，但并非當事人陳述的所有內容，都可當作證據使用，只有那些被其它證據證明屬實的陳述才能作為證據；

（5）證人證言，是指直接或間接了解本案的有關情況的證人，以口頭或書面的方式，向執法人員所作的對案件查處有意義的事實的陳述，證人必定為自然人，不能法人；

（6）鑒定結論，是指鑒定人利用專門知識或技能對客觀事物的觀察、分析、鑒別和判斷，在執法中，對鹽產品質量的檢驗報告就屬于此類證據；

（7）檢查筆錄，指執法人員對違法行為有關的現場、物品進行勘查、檢驗拍照、繪圖時所作的記錄，在鹽政執法中，可以將當事人對現場情況的說明在現場筆錄中簡要記載。

5、取證的程序合法性。在分析了證據的種類之后，下一步要分析的就是對上述這些證據要如何取得才算合法。取證的合法性主要是指取證在程序上的合法，如果取證違反法定程序，那么證據就不合法，不具有法律的效力。取證的合法性主要包括取證的方式合法、途徑合法、時間階段合法。例如，對當事人進行調查時，執法人員不得少于兩人，并應向當事人或有關人員出示證件，也就是說，如果執法人員在對當事人進行調查時，少于兩人或未出示證件，那么所取的證據就不合法，不具備法律效力。又如取證是通過刑訊逼供、引誘、威脅等不正當手段所取得的證據，也是屬于方式和途徑不合法。再如行政機關如果是在作行政處罰后，才進行取證的，就屬于取證的時間階段不合法，因為行政機關不應該在沒有弄清事實或者沒有依法取得證據的情況下就作出具體行政行為。但有一種例外，就對有瑕疵的證據可以復取。在適用聽證程序的案中，注意證據必須經過質證才能作出為定案的依據。

6、證據的構成要素。介紹了以上情況，是不是取證在程序上合法后，所取得的證據的算合法呢？答案是否定的，這是因為取證在程序上合法后，證據本身還必須具備必須的構成要素。確鑿的證據應當體現三方面的要素：

（1）客觀性，是指證據必須是客觀真實情況的反映，而不是任何假定或臆想。它不依賴于當事人的主觀意識而存在也不以鹽政執法人員的意志而轉移；（2）關聯性，是指作為證據的事實材料必須與本案有內在的聯系。客觀的事實材料只有與鹽業違法案件存在一定的內在聯系，并能夠證明待征事實的存在或不存在，才能成為證據。與鹽業違法案件沒有內在聯系，毫不相關的事實材料，即使具有客觀性，也不能作為證據使用；

（3）證據的合法性，是指證據必須具有實體法律要求的特定形式和合法內容，一方面形式要合法，如執法文書要蓋章、當事人簽字押印等文書制作形式符合法定要式規定，另一方面內容要合法，如內容不得偽造、涂改等，筆錄確需更正、添加的，當事人必須押印。

四、鹽政執法強制措施

我們如何才能順利完成鹽政執法工作呢？這就需要正確運用強制措施，強制措施是保障取證工作和處罰順利實施的手段。在鹽政執法中，不涉及限制人身自由的行政強制措施，僅局限于調查取證、違法鹽產品處理兩方面的行政強制措施。

1、封存或扣押鹽產品。被封存、扣押的鹽產品所有權屬于當事人，鹽業主管機構限制其處分權，除具有證據作用外，還具有及時制止違法行為的作用。具體分為兩種：

（1）封存鹽產品，是對當事人的鹽產品就地堆存，加以鹽業主管機構的封條，未經批準，不得擅自啟封、移動和支配的行政強制措施；（2）扣押鹽產品，是指為了防止轉移鹽產品而對其由鹽業主管機構予以保管的行政強制措施。

封存或扣押鹽產品的時限，一般按照辦案程序規定時間考慮。

2、抽樣取證。是指鹽業主管機構在對鹽業違法案件進行調查或檢查時，為了對違法物品作出準確的定性或定量的判定，而對大宗的違法標的物依法定程序提取其中的一部分進行品質鑒別的強制措施，具體分為兩種：

（1）對違法鹽產品按批量進行抽樣后提送法定檢測機構檢驗，以確定該批鹽產品是否符合質量標準；

（2）對違法鹽產品的外包裝進行抽樣后進行鑒別認定，以確定包裝物及防偽標識是否是正宗產品。

3、先行登記保存。

根據法律的規定，鹽業主管機構在執法過程中有權對違法物品采取先行登記保存的強制措施，這既是一種取證方法，又是一種限制財產流通的強制措施，各鹽政處在采取這種措施時必須注意以下四個方面：

（1）必須是在證據可能滅失或以后難以取得的情況下才能采取；（2）必須經鹽業行政主管機構負責人的批準才能采取；（3）采取先行登記保存后應當在七日內及時作出處理決定，注意是作出，而不是處理執行終結；

（4）目前尚無先行登記保存具體應用的法律解釋，在一般情況下不宜對同一證據重復采取先行登記保存措施。

4、就地銷毀鹽產品。在執法過程中鹽業主管機構對查獲的無使用價值的劣質鹽，有權就地銷毀，在作出這種強制措施之前，執法人員必須將無使用價值的劣質鹽的感觀指標記載于筆錄中，并由當事人押印。實行此次種強制措施，注意不要對環境造成污染。

5、責成當事人運鹽產品到指定生產廠化水。鹽業主管機構查獲的不符合國家食鹽、工業鹽標準的鹽產品，又不能就近利用，有權責令當事人運鹽到指定生產廠化水。

7、鹽政執法處罰決定生效后的強制執行。鹽業主管機構無行政強制執行權，根據《鹽業管理條例》《四川省鹽業管理實施辦法》的規定，行政處罰下達后，在規定的期限屆滿后，既不起訴，又不申請復議，又不履行的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。

五、鹽業違法案件中的違法情節

在取得鹽業違法行為的證據對違法行為作出確切定性后，作出行政處罰決定之前，我們如何才能做到“依法行政”，正確行使行政自由裁量權呢？這就需要我們對違法當事人在實施違法行為過程中，以及違法行為完成之后對違法情節進行研究分析。

1、違法情節的概念。違法情節是指除了決定違法行為性質以外，對鹽業違法行為的社會危害程度有直接影響的其它事實情況。違法情節從是否具有法律、法規的強制性規定分為法定情節和酌定情節。所謂法定情節是指出現某種法律、法規規定的事實后，必須按照法律的規定給予處罰。所謂酌定情節是指出現某種法律、法規規定的事實后，行政機關可以根據個案實際酌情處罰。

2、不同的違法情節適用相應的處罰。根據某些違法情節出現后所給予的行政處罰將違法情節分為：免除處罰的情節；從輕或減輕處罰的情節；從重或加重處罰的情節。在鹽政執法所依據的法規和規章中沒有專門設立法定減輕和加重處罰的情節，一般適用行政處罰法第四章規定的法定情節。鹽政執法的酌定情節一般由鹽業主管機構負責人，根據個案的違危害性的大小、處罰慣例在法定幅度內決定。

根據行政處罰法的規定，免除處罰的情節有以下三種：（1）不滿14周歲的人有違法行為的；

（2）精神病人在不能辯認或者不能控制自已行為時有違法行為的；

（3）違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的；（4）違法行為在2年內未發現的。從輕處罰的情節：

（1）主動消除或減輕違法行為危害后果的；（2）受他人脅迫有違法行為的；

（3）配合鹽業主管機構查處違法行為有主動表現的；（4）其它依法從輕或減輕行政處罰的。從重處罰的情節：

（1）以暴力或非暴力阻礙鹽政執法的；（2）以兩堿工業鹽沖銷食鹽市場的；（3）以不合格鹽產品作食鹽銷售的；（4）屢教不改，多次違法的。

這里要特別注意的是既有從重情節，又有從輕情節的案件，執法人員應當根據全部案情，綜合分析，作出決定。行政處罰法規定的從輕情節，必須嚴格執行。

七、鹽業行政處罰的適用

1、鹽業行政處罰的概念。鹽業行政處罰是指鹽業主管機構依據鹽業法規和規章的規定，對實施行政違法行為的公民、法人或其它組織給予行政制裁的活動。

2、鹽業行政處罰的種類。鹽業行政處罰的種類主要為：警告、罰款、沒收、責令停產、責令停止銷售、取消碘鹽加工資格和批發資格等。

3、法無明文規定不處罰。鹽業主管機構在對某一違法行為作出行政處罰時，這種違法行為和處罰方式在鹽業法規和規章中都必須要有明確的規定，對鹽業法規和規章中沒有規定的違法行為和處罰方式的，鹽業主管機構的執法人員不能隨意作出行政處罰。

4、在法定幅度內處罰。鹽業主管機構在作出行政處罰時，必須符合鹽業法規和規章中規定的處罰幅度，不得越雷池半步。

5、處罰種類依法擇定。鹽業主管機構對某一違法行為作出行政處罰時，處罰的種類必須符合鹽業法規和規章的規定，如對某一違法行為鹽業法規和規章中只規定了罰款的處罰方式，那么鹽業主管機構執法人員在作出處罰時，就不能作出沒收的行政處罰。

八、鹽業行政復議

1、鹽業行政復議的概念。鹽業行政復議是指公民、法人或者其他組織認為鹽業主管機構的具體行政行為侵犯其合法權益而向作出該具體行政行為的上一級鹽業主管機構提出復議申請，并由上一級鹽業主管機構依法對該具體行政行為進行復查作出裁決的一種行政行為。

2、鹽業行政復議前置。鹽業行政復議前置是指行政管理相對人不服鹽業主管機構作出的具體行政行為，在向人民法院提起行政訴訟之前，必須先向作出具體行政行為鹽業主管機構的上一級鹽業主管機構申請復議，對復議決定不服的才能向法院起訴。

九、鹽業行政訴訟。

1、鹽業行政訴訟的概念。鹽業行政訴訟是指行政管理相對人認為鹽業主管機構的具體行政行為侵犯了其合法權益，并對鹽業復議機關的復議決定不服而依法向法院提起訴訟的行為和法院審理案件的活動。

2、鹽業行政訴訟的種類。第一，當事人對封存扣押鹽產品、先行登記保存物品證據鹽業行政強制措施不服的；第二，當事人對行政處罰的鹽業復議決定不服的；第三，當事人認為符合法定條件申請鹽業主管機構頒發批發許可證、代理批發許可證、零售許可證、準運證等，鹽業主管機構拒絕頒發或者不予答復的。

3、與鹽政執法有密切關系的兩項訴訟原則。同鹽政執法有密切關系的兩項訴訟原則為：不調解原則、舉證責任倒置的原則。（1）不調解原則是指法院在審理行政案件過程中，對鹽業主管機構和行政管理相對人之間的爭議不進行調解，但對行政賠償案件可以進行調解。

（2）舉證責任倒置原則是指在行政訴訟案件中，鹽業主管機構對自已作出的具體行政行為，從事實的確認、證據的取得、執法程序的合法、適用規范性文件正確、處罰適當這五個方面負舉證責任，但不作為案件和行政案件賠償這兩種情況由原告取證。

4、鹽業行政訴訟勝訴要件。作為被告一方的鹽業主管機構要想勝訴，就必須具備五個方面的要求：（1）違法事實認定清楚；（2）證據確鑿；

（3）適用法律和鹽業法規、規章正確；（4）符合法定程序；

（5）無超越和濫用職權的行為。

十、阻礙鹽政執法的治安、刑事案件的處理

各鹽政處在執法工作中，應加強同有關職能部門的聯系，特別要加強同公、檢、法機關的聯系，并取得他們對鹽政執法的支持，保障鹽政執法人員正常履行執法公務。

1、追究治安行政責任。對未使用暴力、威脅方法阻礙鹽政執法的，應提請違法行為發生地公安機關，依據《治安管理處罰條例》第十九條的規定處理。

2、追究刑事責任。對使用暴力、威脅方法阻礙鹽政執法的，應提請司法機關依據《刑法》第277條“妨害公務罪”的規定追究刑事責任。

十一、非法經營食鹽的刑事責任

各鹽政處在執法過程中，發現情節嚴重的鹽業違法案件，應移送司法機關依據《刑法》第227條“非法經營罪”的規定，追究當事人的刑事責任。鹽業主管機構在確認當事人是否構成非法經營罪時，應注意以下四個方面。

1、犯罪主體。我國刑法規定非法經營罪犯罪主體可以是自然人，也可以是法人。

2、犯罪客體。是指犯罪主體侵犯了食鹽專營制度。

3、犯罪主觀方面。是指犯罪主體在主觀上希望或放縱危害結果的發生，即在主觀上具有故意。

4、犯罪客觀方面。是指犯罪主體實施了侵犯食鹽專營的行為，并造成危害結果或可能造成危害結果。

5、構成非法經營罪的前提條件。違法經營食鹽，包括違法生產、加工、批發、運輸、銷售等經營，構成犯罪的前提條件是情節嚴重，目前尚無司法解釋，一般對多次從事違法經營、販賣劣質食鹽、違法運銷非碘鹽行為，違法食鹽數量較大的，違法經營手段、情節惡劣，具有較大的社會危害性，可以按情節嚴重對待，提請司法機關追究刑事責任。

十二、鹽政執法機關同有關部門的協作關系。

1、各兄弟鹽政處之間的關系。

（1）各鹽政處按照地域管轄和級別管轄的原則處理相互之間的關系。地域管轄按違法行為發生地或鹽產品所在地鹽政處管轄的原則確定；級別管轄按省鹽務局的規定確定。由省鹽務局指定管轄的三種情況：第一，對某一鹽業違法案件本有管轄權的鹽政處，因有特殊情況不能行使管轄權的；第二，對某一鹽業違法案件兩個鹽政處均有管轄權而相互間協商不成的；第三，省鹽務局認為需要指定管轄的。

（2）根據行政處罰法的規定，對同一鹽業違法行為其它鹽政處已給予罰款處罰的，其它鹽政處不應重復給予罰款處罰。

2、同有關行政機關的協作：對同一鹽業違法行為，鹽業、工商、技術監督、衛生、公安等行政機關都有權處罰的案件，按照誰先查處誰受理的原則辦理，但對于沒收的鹽產品均應交鹽業公司處理。聯合執法的，對個案協商管轄。

3、同人民法院的執行協作：對已結案的案件，當事人不申請行政復議、不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的，各鹽政處應向被執行人所在地或被執行財產所在地的人民法院申請強制執行。