第一篇：淺談農民工問題及其對策

淺談農民工問題及其對策

摘要：農民工是我國勞動力隊伍的重要組成部分，是推動社會與經濟發展的一股強大的力量。但農民工面臨的問題也十分突出：就業難，工資被拖欠現象嚴重，缺乏社會保障，社會地位低下，培訓就業、子女上學、生活居住等方面也存在諸多困難，經濟、政治、文化權益得不到有效保障，這些問題引發了不少社會矛盾和糾紛。如何有效解決農民工問題，已成為當今社會問題的重中之重。關鍵詞：農民工；就業；工資；社保；業余生活；子女就學；解決對策

引言

農民工是指在本地鄉鎮企業或者進入城鎮務工的農業戶口人員，農民工是我國特有的城鄉二元體制的產物，是我國在特殊的歷史時期出現的一個特殊的社會群體。我們通常所說的“農民工”，實際是指身在城市從事非農業工作的農業戶口的工人。

當前農民工問題是個大問題，“農民工”是一個帶有歧視性的自相矛盾的稱謂，但深刻反映了他們的“邊緣人”狀態。他們進到城里從事非農的工作單還未改變農民的身份，未被被城市錯認同接納。他們處在產業的邊緣、城鄉的邊緣、體制的邊緣，游離于主流社會之外。

一、現階段我國農民工所面臨的幾個重要問題

（一）關于農民工就業問題

近年來，由于我國農民工自身素質欠缺，文化程度不高、缺少技術，以及一些政策制度方面的缺陷，他們只能做些純體力勞動以及一些簡單的流水線工作。另外，隨著我國經濟企穩回升，用工需求明顯增加，加上農民工返鄉就近就業和創業農民工就業難確實有所緩解，從總體上說，我國就業人口總體供大于求的局面短期內不會有較大的改變。因此，農民工就業形勢依然嚴峻。農民工“就業難”主要有兩個層面，首先是找不到工作即無業可就，其次是不能持續、穩定就業，或者是就業質量很低。

（二）拖欠工資現象依然存在，權益得不到保障

近年來，農民工就業環境日益改善，但拖欠農民工工資現象依然存在，尤其是建筑業農民工的工資被拖欠的現象比較嚴重。到2007年，全國進城務工的農民工被拖欠的工資約有1000億元，農民工中，48.1%的人有過出門打工但拿不到工資的經歷，為了討薪，農民工往往要到有關政府部門去幾次甚至十幾次，有的農民工僅僅在向勞動監察大隊舉報階段就要花出幾百元至上千元的交通費、食宿費等費用。在這段時間內，他們無法正常勞動。農民工討薪給本人和社會帶來了嚴重后果，由于依法維權需要付出的成本太高，程序繁瑣，處理時限過長，而且付出巨額成本后許多權利不能得到維護，或者處理結果不能彌補其維權過程中付出的巨額成本，所以許多農民工不愿意通過勞動監察、勞動仲裁以及訴訟等合法方式解決勞動爭議。有的農民工甚至選擇了暴力手段或極端方式來維護自己的合法權益，如跳樓、爬塔吊等。這些惡性事件，不僅直接威脅著農民工、用人單位老板的生命財產安全，而且直接威脅著社會的公共安全和穩定。

（三）社會保險覆蓋率低

目前我國農民工參保率普遍偏低，養老保險的總體參保率僅為15％，醫療保險的平均參保率為10％左右，失業保險、生育保險，目前仍與絕大多數農民工無緣。農民工就業不穩定導致參保困難，農民工、用人單位和地方政府各有顧慮，社保制度門檻高、轉移難，導致農民工權益難以保障，是目前農民工社會保障存在的兩個主要問題。農民工對現行社會保險制度缺乏信任，對自己以后能否享受到養老保險待遇心存疑慮和擔心。由于現行的養老保險制度規定按月享受基本養老金的最低繳費年限為15年，而農民工流動頻繁，如果不能實現轉移接續，多數農民工參保很難達到該年限標準。目前我國農民工所在單位主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術含量較低的勞動密集型行業，用人單位主觀上認為負擔過重，也不愿為農民工參加社會保險“買單”。同時，一些地方政府對推進農民工參保也有顧慮，主要擔心社保制度的高額繳費會影響本地的投資環境，把好不容易引來的投資方嚇跑。

（四）業余生活單調，生活條件差

農民工的生產生活條件十分落后，存在著許多問題，如安全無法保障、生活環境臟亂差。農民工進城后面臨的第一大題就是找個落腳安身之處，大多數只能租房居住，或住在建筑工地的工棚里，房間擁擠、采光和通風條件差。不寬裕的收入、不高的文化水平、擁擠的居住條件、高強度的勞動，使他們往往處于與城市文化的某種隔膜中。農民工的業余文化生活也令人擔憂，一半以上的農民工主要靠看電視、睡覺打發工余時光，打撲克、看電視、聊天幾乎成為農民工基本的文化生活，上網吧、看碟片、閑逛是一些年輕農民工業余休閑的主要方式。

（五）農民工地位低下,相關權益得不到保障

目前有1.3億在城市打工的農民工。從統計來看,我國建筑業的90%、煤礦采掘業的80%、紡織業的60%和城市一般服務業的50%的從業人員是農民工,農民工已逐漸成為我國產業工人的重要組成部分,對我國經濟發展做出了很大貢獻。但是,農民工的地位卻非常低下,他們的許多合法權益得不到保障。一是農民工工資很低。二是農民工工作環境惡劣,社會地位低下。由于沒有城市戶口,農民工處于城市的邊緣狀態,他們所從事的往往是技術含量較低的臟、累、險、重的粗活,如泥工、瓦工、礦工和搬運工等。農民工的勞動時間長、勞動強度大,并且工作條件惡劣。絕大部分農民工的工作時間都遠遠超過國家法定時間,他們一般沒有固定的休息日,每天工作時間都在8—12小時,甚至更長。許多農民工在勞動環境很惡劣的條件下工作,他們的身心往往受到很大傷害,并且經常發生工傷或者重大傷亡事故。三是農民工的合法權益經常受到侵害。由于農民工勞動力市場供大于求,以及農民工的文化水平低,他們往往處于弱勢地位,合法權益經常受到侵害。許多企業不與農民工簽訂勞動合同;有的企業即使簽了合同,也往往只強調企業自身的權利和農民工的義務,許多農民工甚至不了解合同的內容。所以,一旦發生糾紛,在多數情況下農民工都是受害者,最為典型的就是雇主故意拖欠和拒付工資的現象。四是農民工在城市的生存狀況惡劣。農民工由于收入較低,普遍經濟拮據,絕大多數農民工的衣著都極為簡樸;他們往往居住在郊區的簡陋民房和工地的簡易工棚內,居住擁擠、采光和通風條件較差,潮濕、蚊蠅滋生,衛生狀況惡劣;為了減少支出,農民工的飲食也很簡單,并且衛生條件也很差,所有這些都與農民工所在城市的居民有著明顯差異。另外,由于農民工勞動強度普遍較大,勞動時間長,閑暇時間少,因而他們大都過著工作—吃飯—睡眠這種原始、單調的生活,幾乎沒有任何娛樂和文化生活,他們完全處于城市的邊緣狀態,雖然他們對中國城市經濟發展做出了巨大貢獻。

（六）子女就學難，家庭教育缺失,留守兒童現狀堪憂

農民工外出就業，使子女教育處于“兩難”的境地：如果隨父母到務工地就讀，一方面由于戶籍限制，不得不繳納一定金額的借讀費，而另一方面，由于農民工父母流動性較高，其子女不得不成為“流動兒童”，接受教育的連續性成了很大問題；如果在老家就讀，則要與父母長年分離成為“留守兒童”，父母作為子女的第一監護人，在子女成長中長期缺位，無法實現持續的家庭教育，對子女的學習和心理健康都極為不利。我國現在將近1.5億的農民在外務工，全國15歲以下的留守兒童人數約有1000萬人左右，這個數字也在逐年遞增，而這些留守兒童多數現狀堪憂。

二、以上問題的解決對策

（一）解決農民工就業問題的主要對策措施

針對農民工就業難的實際情況，今后要把提高就業競爭力和增強就業穩定性放在突出位臵，采取多渠道措施，促進農民工轉移就業。

1.大力開展農民工職業技能培訓。根據企業用工需求和農村勞動力培訓意愿，大力開展多種門類、多種形式的培訓，增強農民工外出適應能力、就業能力和創業能力。.二是完善農民工就業信息服務。加強輸出地與輸入地勞務對接，健全城鄉公共就業服務體系，多渠道為農民工提供就業信息。輸出地要為準備外出就業的農民免費提供政策咨詢和準確、及時的務工信息；輸入地要完善用工信息發布機制，所有職業介紹機構向農民工免費開放。

3.是引導農民就地就近轉移就業。積極發展小城鎮、縣域經濟，大力發展農村“水電路氣房”；大規模開展農田水利和標準農田建設，增加農民的就業機會；發展勞動力密集型產業、農產品加工業、第三產業，支持非公有制經濟發展，為農民工就業提供更多就業崗位。

4.是鼓勵農民工返鄉創業。農民工返鄉創業，不僅解決自己的問題，還增加新的就業機會，是今后農村新的增長點。要在財政、稅收、信貸、土地等方面給予大力支持，積極引導返鄉農民工參與現代農業發展和新農村建設，發展規模種養業，創辦工商企業，以創業帶動就業。

（二）完善法律法規，健全農民工權益保障機制

農民工權益的維護涉及面廣、難度大，必須有法可依、納入法制化的軌道，在盡快出臺針對農民工權益維護統一的法律、法規的同時，針對農民工目前依法維權能力較弱的情況，要開展對農民工的法律援助，幫助他們維護合法權益。此外，從根本上解決農民工問題，促使農民工融入城市并轉變為“新市民”，必須尊重農民工的社會政治權利，建立農民工管理機構和自治組織，完善農民利益訴求機制，維護農民工的合法權益。

1.以組建農民工協會為突破口，提高農民工組織化程度。

應盡快組建全市性的農民工協會，充分發揮協會組織的獨特作用，把農民工的利益訴求轉變為有組織的制度化的利益訴求。考慮到農民工的流動性，要探索建立農民工協會會員資格注冊制，即農民工在加入協會成為會員后，不管到哪個企業或工地，只要到所在協會組織進行注冊，就取得協會會員資格。2.建立并推廣“勞動工資債權協會轉讓”制度。

具體的制度設計是：凡在城市務工的人員，如果工資被業主拖欠，而且事實清楚、數額明確，面臨經濟上的特殊困難或特別情況的，只要提出申請，經調查符合“轉讓”條件的，雙方簽訂《工資債權轉讓協議》，協會就可以先支付這些務工者的工資，最后由協會以債權人的名義，通過協商或法律途徑向業主收回債權。這樣就加大了對農民工法律援助力度，充分發揮協會組織在維權中的重要作用。

（三）構建大社保體系，解決農民工社會保障問題

1.國家應建立適合農民工特點的過渡性養老保險制度。制度模式可采取統賬結合，先建農民工養老保險個人賬戶，待時機成熟后再研究如何進入養老保險社會統籌。繳費實行低費率，由用人單位和農民工雙方負擔，企業按本企業工資總額的10％，個人按本人工資的5％，全部繳費進入農民工個人賬戶，并發放個人賬戶卡。轉入城鎮職工養老保險制度的，按規定折算繳費年限，調整個人賬戶規模，劃分個人賬戶和社會統籌基金；回農村的，達到規定退休年齡時，允許轉移個人賬戶進入農村社會保險。

2.為不穩定就業的農民工建立大病醫療保險。目前開展農民工大病醫療保險，著重要保當期住院醫療。同時，為切實降低用人單位和農民工本人的負擔，農民工大病醫療保險單獨管理，根據農民工大病發病率實行低費率，不承擔國有企業職工的歷史債務，費率一般控制在2％以下，農民工本人可不繳費。農民工凡已參加城鎮職工大病醫療保險的，原則上不再同時參加新型農村合作醫療。如本人不愿或無能力在城市治療的，應制訂相應的措施，將大病醫療保險關系和資金轉入農村合作醫療。

3.建立農民工應急救助機制。通過政府和有關民間機構維護農民工權益，開展針對農民工的法律援助；對遭遇意外傷害或重大疾病生活陷入困境的農民工，由當地民政部門給予臨時性的應急援助。

4.建立健全農村社會保障制度。應建立由國家、集體、農民三方負擔的農村養老、醫療等社會保障制度，并在經濟發展快的地區推進城鄉協調的社會保險制度，實現農村社會保險與城鎮職工社會保險制度的接軌和社會保險關系的接續。

(四)切實可行地改善農民工生活條件

大量農民工涌入城市后，原來城鄉分割的政府公共服務體制架構下，公共服務資源明顯不足，其中農民工住房保障面臨的困難尤為突出，如何為進城務工農民提供比較完善的住宿和生活條件，又不會因此背上沉重的財政包袱，使之能夠健康持續地發展？規劃和建設農民工簡易住房是有效途徑，這個過程中要堅持可得性、可承受性和可復制性的原則，所謂可得性是指要針對其低收入階段的實際情況設計和建造標準適當、能住得起的住房；所謂可承受性是指要求使用者支付一定的建房成本，參與房屋建造，不能全部依賴政府補貼；所謂可復制性是指建立在低收入人群經濟實力基礎上的可得性的住房是可持續的，可得性—可承受性—可復制性是個良性的循環。如：以政府啟動為先導，市場化方式自主運營，建設農民工公寓，改善農民工的居住條件，政府先后投入房產，投資進行簡單的改造和裝修，發動社會各界捐助家用電器、家俱。居住條件比較簡陋，但“一人一天一元”的收費標準吸納農民工入住，將政府支持和農民工承受力較好地結合起來，形成改善農民工生活條件的長效機制，收入不高的農民工能夠在這里安心地過上城市生活。

（五）消除體制障礙,保護農民工合法權益

當前中國農民工惡劣的生存狀態,決定了國家必須采取強有力的改革措施,廢除幾十年來一直實行的各種不合理制度和政策,從根本上改變農民工的現狀,保護其合法權益。

1.全面改革不合理的戶籍制度。

目前不合理的戶籍制度在一定程度上是中國農民貧窮的根源,同時,不合理的戶籍制度也是阻礙廣大農民工在城市生存發展的主要障礙。隨著改革的深入,必須對造成城鄉分割的戶籍制度進行徹底改革,徹底取消戶籍制度,使農民工擁有與城市居民相同的權利和地位。

2.建立統一開放、競爭有序的城鄉一體化勞動力市場。

目前城鄉勞動力市場是分割的,非常不利于勞動力資源的優化配置,也不利于農民工的就業。應實行城鄉統籌就業管理,按照“現代化、科學化、規范化”要求,加強勞動力市場建設。建立專門的機構管理農民工,為他們提供就業、培訓、代理等一條龍服務。特別要建立健全覆蓋全國的勞動力市場信息網絡,不僅可以為農民工的就業提供幫助,也可以實現勞動力的優化配置。3.必須著力提高農民工的文化素質和就業技能。

目前農民的文化教育水平普遍比城市居民低,因此,即使國家取消了戶籍制度,也建立了城鄉統一的勞動力市場,但由于農民工的文化技能水平有限,根本不可能和城市居民競爭,農民工的社會地位仍然得不到根本提高。國家必須加大對農民工的教育培訓投入,建立專門培訓機構,不斷提高農民工文化素質和技能水平,從而提高農民工的生存能力,從根本上改變農民工的社會地位和生存狀況。

（六）農民工子女問題

解決農民工子女教育問題，要統籌發展公辦教育資源和民辦教育資源，著力提高教學質量。

一是落實好“兩為主”政策。把農民工隨遷子女教育納入教育發展規劃和教育經費預算，按照實際在校人數足額撥付教育經費。對于公辦教學資源不足的農民工集聚地區，要想方設法加大投入、調配資源，改善教學條件，或者新建一批公辦學校。

二是提高民辦教學資源水平。對于農民工子弟學校，簡單地禁止和關閉都不可取，要支持和規范其發展，將受政府委托承擔義務教育任務的農民工子弟學校，納入統一的師資培訓和教學管理，提高安全水平和師資水平，逐步讓其享受與公辦學校同等的財政扶持政策。對在農民工子弟學校就讀的學生，也要按照公辦學校的標準，免除學雜費，享受相關補助。

三是逐步分離學籍和戶籍。農民工子女在城市接受義務教育，再回到農村讀高中，不利于他們的正常教育和健康成長。可以考慮逐步將學籍和戶籍相分離，首先在農民工戶籍所在省份范圍內，讓農民工子女在父母就業地享有參加中考、高考的權利，并逐步在全國范圍內推行。

結束語

正確認識和高度重視解決農民工問題，對于全面建設小康社會、特別是構建社會主義和諧社會，對于創新科學社會主義理論和實踐、特別是創新中國特色社會主義理論和實踐，都具有重大的理論意義和現實意義。在解決農民工問題時，必須堅持實事求是、激發社會活力、體現社會公平公正、保證科學民主以及循序漸進等基本原則，切實維護農民工群體的切身利益。

第二篇：我國農民工社會保障缺失問題及對策

我國農民工社會保障缺失問題及對策

摘要

農民工是工作在城市里的“農民”，社會保障權益的缺失已經成為十分重要的問題。怎樣解決好農民工的社會保障是關系著我國現代化建設和社會穩定的重大問題。本文對農民工社會保障的現狀及問題進行了分析，提出了改善農民工社會保障的建議和措施。

全文分五部分：

第一部分，是本文的鋪墊，說明造成了農村剩余勞動力向城市的轉移原因。著重闡明：我國城市農民工的數量及流動范圍。

第二部分，論述了農民工社會保障缺失的現狀。著重闡明：失業保障的缺失、醫療保障的缺失、工傷保險制度的缺位、養老保險制度的缺位、生育保障的不足。

第三部分，論述了農民工社會保障缺失的原因。著重闡明：戶籍、立法及農民工自身的原因。

第四部分，論述了完善農民工社會保障的政策建議。著重闡明：加快戶籍制度改革，消除公民的城鄉差別；完善社會保障立法，使農民工社會保障有法可依；加強宣傳和引導，幫助農民工樹立社會保障意識。

第五部分，著重闡明：政府應當通過制度改革、制度建設、宣傳教育等方面解決農民工這個特殊群體的社會保障問題。

關鍵詞

農民工 社會保障 問題 對策

一、引

言

我國二元經濟制度向一元經濟制度變遷的過程中勞動力市場的城鄉 統一與戶籍管理的城鄉分割的矛盾，造成了農村剩余勞動力向城市的轉移。有關資料統計顯示，我國城市農民工的數量1978年為3000萬(占農村勞動力的10%)，1985年為7000萬(占20%)，2001年為17000萬(占35%)，2009年為15000萬(占35%)。從流動范圍看，縣內流動占30.7%，省內流動的占33.1%，省間流動的占36.2%。龐大的農民工勞動力隊伍，為城市的建設發揮著巨大的作用，但是城市社會對這些人的采取的態度卻是“接納貢獻性”和“排斥參與性”的雙重態度。我國社會保障制度在失業保障、醫療保障、工傷保險、養老保險、生育保障等方面的準入規則中都要求具有本地戶口。如此一來，農民工工作在城市里，卻由于戶口不在城市而喪失了與其他具有該市戶口的勞動者平等的權益，他們生活在“城里人”和“鄉下人”之間的夾縫中，許多利益得不到保障。如何完善他們的社會保障就成為政府面臨的重大問題。

二、農民工社會保障缺失的現狀

對于“農民工”，許多學者給出了定義。劉家鑫（2002）認為，“城市農民工，指那些在城市從事非農工種，而身份仍然是農民的進城務工人員。”陳桂蘭（2004）認為，“城市農民工，是指那些在城鎮從事非農職業，但其戶籍身份依然是農民的勞動者。”周亦喬（2004）認為，“農民工是一個特殊群體，他們是在我國改革開放過程中出現的持有農村戶口卻在城鎮從事非農產業的勞動者。”概括地來說，關于農民工的定義有三層含義：第一，從事非農職業；第二，持有“農業戶口”；第三，所從事職業的特點與其所持有戶口種類間的不一致性。他們是介于農民和城市工人之間的一個特殊階層。有一種說法是：他們非城非鄉，亦城亦鄉，非工非農，亦工亦農，是生活在城市的“邊緣人”（翟從海，2004）。

（一）失業保障的缺失。農民工流入城市之后，城市并沒有給他們相應的城市居民身份，他們是工作在城市中的農民。由于他們不能獲得市民身份，他們的就業也就出現了許多困難。首先是農民工與當地居民就業機會的不平等，如一些城市制訂有關條例規定了限制農民工進入的行業，而且近年來這種限制農民工進入的行業的數目還有增加的趨勢。其次是就業待遇的不平等，如一些單位在簽定合同之前的適用期內對農民工強行收取數額可觀的“試用費”，并且在正式工作之后，農民工的工資福利水平也都低于當地居民。第三，進城的農民工由于種種限制多在非正規部門工作，即使是在正規部門工作的也不得不面臨這些部門的二元用工制度，所以他們面臨失業的風險相當大。當遇到失業的情況時，擁有當地戶口的居民可以獲得失業補助，但是不具有當地戶口的農民工卻不能獲得，他們只能依靠自己以前的積蓄，或者親戚朋友的暫時性幫助來渡過難關。到萬不得已的時候，這些失業的農民工只能離開城市回到家鄉（附錄2）。根據羅遐和夏淑梅（2007）的調查，在城市里有27.4%的農民工有過失業的經歷，這遠遠高于城鎮登記失業率。

（二）醫療保障的缺失。農民工進城以后從事的多為純體力勞動的職業，工作環境的惡劣以及一些用人單位對該工種對勞動者健康的損壞情況的惡意隱瞞使得農民工在進城務工期間生病的幾率非常高。另外，由于高昂的醫療費用，又使得農民工在生病之后對進醫院看病望而卻步。根據李強（2006）的調查，進城務工的農民工中，有36.4%的人在工作期間生過病，更有13.5%的農民工在工作期間生病達三次以上。農民工 生病之后，有40.7%的人花錢看病，看病的平均費用為885.46元，與這個數額形成鮮明反差的是，用人單位為他們支出的費用平均僅有72.3元，不足醫療費的1/12（附錄3）。對農民工來說雪上加霜的是，一旦得了重大疾病，不僅需要支付巨額的醫療費用，被用人單位解雇也往往是隨之而來的事情。筆者對蘭州周邊建筑工地的農民工進行了走訪，幾乎所有的被訪者都承認一旦生病就意味著失業。與高額醫療費用形成反差的缺位的醫療保障使許多在進城以后經過幾年的努力已經有了一筆可觀積蓄的農民工往往因為一次生病而使自己生活狀況已經有所改善的家庭又重新陷入貧困。這種情況導致農民工經常處于貧困線的上下掙扎。

（三）工傷保險制度的缺位。由于農民工的農民身份，他們進城以后受到當地居民各方面的歧視，所以從事的行業多是一些非正規部門，這些部門并不為他們提供工傷保險。一些黑心的企業還迫使農民工在簽訂勞動合同時加注“工作中出現意外后果由勞動者本人承擔”等類似的條款，農民工的工傷保險基本處于空白狀態。筆者所在的蘭州市近期就發生過好幾起擦玻璃的工人墜樓的事故，但是由于工人沒有工傷保險，所以事故的善后事宜得不到很好的處理，用人單位往往只是支付少量的撫恤金了事。

（四）養老保險制度的缺位。進城務工的農民大都是農村的年輕勞動力，他們在城市里工作時，大部分都考慮的是建房、安家以及贍養家中的老人等問題，很少考慮自身的養老問題。同時，由于我國養老保險體系覆蓋率低，還沒有建立起針對進城務工的農民工等靈活就業人員的養老保險制度。汪澤英、曾湘泉（2005）撰文提到，截止至2001年底，包 括個體戶在內的1.7億靈活就業人員，參保僅有535萬人，覆蓋率僅為3%，農民工的養老保險問題由此可見一斑。

（五）生育保障的不足。農民工在生育子女方面與具有當地戶口的居民也具有很大差距。一方面，由于戶籍制度的制約，農民工在生育后無法為自己的孩子申請當地戶口，成為一定意義上的“黑人”；另一方面，農民工的工作單位不為農民工提供生育保障，在生育后農民工很可能會面臨解雇，遭受失業的威脅。除此之外，農民工的子女在獲得社會福利等方面也與城鎮居民有著很大差距。

三、農民工社會保障缺失的原因

1958年1月，我國政府以主席令形式頒布了《中華人民共和國戶口管理條例》，將我國公民依據其居住地劃分為農業、非農業戶口兩大類，限制農民流入城市。改革開放以來農村勞動力被允許進城務工。由于二元的戶籍管理制度沒有根本改變，農民工的權益得不到保障。

（一）戶籍原因。戶籍制度是造成農民工社會保障缺失的首要原因。農民工不因為他們在城市工作的現實而獲得城市居民的身份，他們的戶籍仍然保留在家鄉，即使有些農民工事實上已經在城市里安家了。作為一個限制人口流動的法規，《戶籍管理條例》確實在過去起到過一定的作用。但是隨著改革開放和城鄉一體化的勞動力市場的形成，這個二元經濟結構下的產物已經越來越成為制約經濟發展的瓶頸。一元的勞動力市場和二元的經濟結構及其附屬制度的沖突對我國經濟發展的制約已經逐漸凸顯出來。但是現階段，我國的許多規定和政策都是以戶籍制度為基礎的，諸如與住房、醫療、失業保險、義務教育等的對象都與該公民的 戶口有關。社會保障制度與戶口也存在著類似的關系，制約著農民工被覆蓋進社會保障體系。

戶籍制度對農民工加入社會保障體系有以下兩個方面的影響。首先，農民工之所以成為工作在城市里的農民，是因為他們即使在城市里找到了工作，也還是不能改變自己戶口的種類，即不能順利使自己的戶口“農轉非”。在城市工作的農民工沒有當地戶口，自然無法在社會保障方面獲得與當地居民相同的待遇，許多農民工就因此被擋在了社會保障的大門之外。其次，戶籍制度不僅給農民工加入城市的社會保障體系設臵了門檻，同時也使他們無法脫去“農民”的烙印，在城市里工作時受到各方面的歧視。一方面，農民工進城后做的多是城市居民不愿意做的一些所謂“下等”的工作，如當建筑工人、保潔工人、家庭保姆等等。農民工處于這樣的工作崗位上（也有人成為非正規崗位），很難被社會保障體系所覆蓋。另一方面，即使農民工可以在一些正規單位中獲得某種職位，用人單位卻不把他們作為本單位的正式職工。農民工幾乎全部是以“臨時工”或類似的身份出現在用人單位里，這樣一來，農民工還是不能獲得與其他具有當地戶口的職工的社會保障待遇。

（二）立法原因。我國目前對農民工社會保障的立法還很不完善，導致農民工社會保障的缺失。從全國性的法規來看，對農民工社會保障的規定數量很少，而且規定的十分籠統，可操作性很差。我國1991年頒布的最早涉及農民工社會保障的《全民所有制企業招用農民合同制工人的規定》對農民工社會保障有比較具體的規定，但是包括的內容卻很不全面。《勞動法》頒布以后，我國雖然對勞動的全國性立法增多了，但是在 適用范圍上卻對“職工”一詞沒有做過明確解釋，導致執行過程中究竟是否將農民工作為單位職工出現了空擋，許多單位在這一點上鉆了空子，把農民工排除在單位職工之外，導致他們沒有被覆蓋在社會保障體系之內。

從地方性的法規來看，各地對于農民工社會保障的規定也差別很大。各省市中，確有一些地方規定對農民工的社會保障做出了規定1，但大部分地方還沒有關于農民工社會保障的規定。但是，在制訂了關于農民工社會保障的法規的省市中，農民工社會保障的問題仍然很大程度上地存在。首先，這些規定在內容方面都還不是十分完善，雖然規定農民工可以享受一些險種的社會保障，但是與使農民工和其他職工享受同等數量和水平的社會保障服務還有很大距離；其次，由于各地情況不同，各地關于農民工社會保障的標準不一致，而農民工又是一個流動性很強的群體，這就為農民工社會保障服務在地區間轉移造成了障礙。第三，這些地方性法規效力的層次較低，很難從根本上保證農民工社會保障權益的實現。

（三）農民工的自身原因。除了制度上的原因之外，農民工自身的一些原因也造成了他們社會保障缺失的現狀。首先參加社會保障的意識上的原因。在筆者對蘭州市一些建筑工地的調查中，一半以上的農民工都表示不了解社會保障的具體內容以及運行機制。也有人認為參加社會保障就是無息存款，不劃算。在這種認識下，農民工自然沒有了參加社會保障的動因，許多農民工甚至對參加社會保障有抵觸情緒。其次是經濟 1 2000年，廣東省出臺了《廣東省社會養老保險實施細則》、《廣東省社會工傷保險條例實施細則》；2001年，北京市頒布了《農民工養老保險暫行辦法》；2002年，南京市頒布了《失業保險辦法》，上海市頒布了《外來從業人員綜合保險暫行辦法》；2003年，成都市頒布了《成都市非城鎮從業人員綜合社會保險暫行辦法》。這是各省市迄今為止已出臺的針對農民工社會保障的法規中內容最全面的。上的原因。農民工處于城市勞動者的底層，他們進城務工的目的就是能夠盡量多賺錢來養家糊口。他們的收入十分微薄，同時又有著十分沉重的家庭負擔，所以生活拮據。在這種情況下，他們就很難再負擔參加社會保障的費用了。蘭州市一些建筑工地，每月農民工要將自己工資的50~70%寄回家里，40%左右的人由于經濟拮據沒有考慮過。第三是心理上的原因。以醫療為例，進城的農民工多是農村里的青壯年勞動力，他們認為自己還年輕，身體能挺得住，一般很少考慮自己可能出現的突發性狀況。而一旦出現了疾病等突發性狀況，他們往往又采取消極的辦法應對。根據李強（2001）的調查，大多數人在生病后不愿意看病，蘭州市在自己花錢看病的人群中，又有一大半的人不會選擇正規醫院治療，而是隨便找一些小診所進行簡單的處理。

在農民工自身的這種對社會保障消極對待的情況下，一些用人單位自然也就順水推舟地不為農民工辦理社會保障手續，再加上我國現行社會保障制度在監督上的種種缺陷和漏洞，農民工被排除在社會保障體系之外也就不足為奇了。

四、完善農民工社會保障的政策建議

從上述討論可以看出，造成農民工社會保障缺失的原因是多方面的。其中有客觀上制度方面的原因，也有農民工自身主觀上的原因。農民工作為我國現代化建設的一支強大的貢獻隊伍，又處于城鎮和農村聯系紐帶上的關鍵環節，切實改善他們的社會保障狀況不論是對于促進城鄉經濟一體化還是保持社會穩定，都具有十分重要的意義。

（一）加快戶籍制度改革，消除公民的城鄉差別。要改善農民工的 社會保障狀況，首先要對我國現行的戶籍制度進行改革，逐漸淡化并消除公民的城鄉差別。戶籍制度經過了近50年的歷史，它的負面作用也隨著我國經濟體制的改革而越來越明顯。

我國目前農民工社會保障的缺失的現狀在很大程度上是由現行的戶籍制度造成的，農民工進城了，但卻無法取得“市民”身份，這就成為農民工參加城市社會保障的“先天不足”。要改變農民工的社會保障的現狀，政府應當從著力從以下幾個方面改革現行的戶籍制度。第一，放松管制，讓“農轉非”的門檻降低。如前所述，戶籍制度使農民工成為工作在城市里的“農民”，繼而就不能獲得相應的社會保障。要改變這一不利于農民工的狀況，政府就應當放松當前對“農轉非”的管制，讓能夠在城市里找到工作的農民能夠更自由地選擇城市戶口。鑒于農民工工作的流動性較強，政府可以規定在某城市連續工作一定年限（如：3年）的農民工可以轉為城市戶口，這樣就為農民工參加社會保障提供了更可靠的渠道。第二，政府在放松對“農轉非”限制的同時，逐漸淡化兩種戶口隱含的利益差別。農民工在城市里受到歧視的根本原因就是在現階段，“農業戶口”在許多隱含利益（如：醫療、住房等）的分配方面都不及“非農業戶口”。正因為持有“非農業戶口”的城市人口享受到了許多利益，感受到了優越感，才會對持有“農業戶口”的農民工產生歧視的態度。國家應當通過各方面的改革措施消除這種隱含利益的不平衡，比如：政府可以投資改善農村地區的醫療狀況，提升農村地區居民的福利設施等，逐漸消除城市農民工所受到的歧視。1

當然，也應當看到，戶籍制度的改革并非一朝一夕之工，不能一蹴 1 改革戶籍制度，降低“農轉非”的門檻，還有利于城鄉一元勞動力市場的形成，根據勞動經濟學相關理論，進而有利而就。過于急促的戶籍制度改革不僅將不利于上述結果的達成，更有可能產生負面影響。如果突然廢除戶籍制度，將會引致巨大的轉型成本（Transitional Costs），甚至會造成巨大的社會動蕩。所以，戶籍制度的改革應當循序漸進，保證改革可能帶來的一些不良影響在可以控制的范圍之內。另一方面，改革必然會觸動既得利益團體，因此政府在改革過程中應當注意協調，使戶籍制度的改革能夠順利進行。

（二）完善社會保障立法，使農民工社會保障有法可依。對農民工社會保障的相關法規進行完善是另外一項改善農民工社會保障的措施。要建設社會主義法制社會，使各種行為有法可依使一個重要原則。健全的法規制度不僅確定了各種措施的行為規范，也使得各種措施的實施有了制度的保障。當前我國還沒有在國家的水平上建立一部關于農民工社會保障的法律或規定，農民工的社會保障就沒有了制度保證。地方上雖然有一些辦法，但還只是解決了局部的問題，同時由于各地情況不同，對農民工社會保障的標準也不同，所以，在相對于全國性的農民工社會保障問題時，這些法規就顯示出了“先天不足”。

因此，解決農民工社會保障的當務之急就是要建立一套完整統一的全國性法規對農民工的社會保障進行規定。這樣做的好處是：第一，全國性的法律法規效力層次高，適用范圍廣。有了一個全國性的法規規定農民工的社會保障，農民工的社會保障問題才會在一個高的層次上和更廣的范圍里得到保證，從而改變目前由地方性法規為主而造成的農民工社會保障覆蓋區域狹窄的現狀，形成一個全國性的、全面的對農民工的社會保障體系。第二，全國性統一的法規有利于建立一個統一的社會保 障標準，從而解決農民工由于在各個就業地區之間轉移時由于各地標準不同而使社會保障轉移不便的缺點，保證農民工社會保障參保的連續性。第三，全國性的法規還易于催生一個全國統一的農民工社會保障管理系統，一方面方便管理，另一方面也節省機構管理費用。

但是也應當看到，我國各地經濟水平發展不平衡，各地的收入水平和消費水平還有較大差距，如果在各地區適用同樣的保險賠付標準也是不合理的。這時所謂的“全國統一標準”就不應是一個絕對量，而應是一個指標。拿失業保險來說，如果被保險者在收入水平和消費水平較低的地區加入保險，然后在收入水平和消費水平較高的地區失業，這時的最低保障就應該按照“相同的生活水平”這個指標來執行，以保證農民工在失業后能夠在收入水平和消費水平較高的地區生活下去。如果反過來，被保險者在收入水平和消費水平較高的地區加入保險，然后在收入水平和消費水平較低的地區失業，這時除了前述做法外，也可以允許被保險者把之前的保險費按存款帳戶銷戶的形式把現金帶入失業的地區。這樣也能夠避免可能出現的發達地區社會保障負擔惡性增加的狀況。另外，政府也應該采取轉移支付等手段來保持社會保障基金的收支在各地間的平衡。

（三）加強宣傳和引導，幫助農民工樹立社會保障意識。政府除了為農民工社會保障完善相關的制度之外，還應當針對農民工參加社會保障意識不強的情況，多進行社會保障方面的宣傳，加大社會保障知識的普及面。以制度保證社會保障的實施只能解決一些客觀的問題，而提高農民工自我保護的意識，幫助他們樹立參加社會保障的意識則是從農民 工的主觀上推動他們社會保障體系的完善。社會保障知識的普及工作首先要從農民工的雇主方面做起，因為他們是直接同農民工接觸的團體。政府可以采取一些強制性的措施要求雇主承擔起對農民工進行社會保障知識的普及工作，并采取一些辦法對這項工作進行考核。其次可以通過社區的一些組織，如居民委員會等，對本社區內的農民工進行普及社會保障知識的宣講工作。另外，政府還可根據農民工進城務工多是從事體力勞動等簡單勞動的特點，采取在農民工比較集中的地區，如建筑工地、勞動力市場等的周圍樹立公益廣告牌的輔助措施。

可以看到，由于農民工這個群體流動性很強，進行社會保障知識的普及工作是一項巨大的工程。但是，農民工同樣是社會主義勞動者，他們受雇于雇主，為企業創造利潤，為社會創造財富，為國家創造利稅，為我國的現代化建設貢獻著力量，所以，他們理所當然地應當被涵蓋在社會保障體系之中，忽視他們的社會保障將是對國家和社會不負責任的行為。

通過上述分析可以看出，完善農民工的社會保障需要政府做大量的政策方面的工作，也需要社會組織的力量。農民工是城市中的弱勢群體，但也是一個很大的集體。做好他們的社會保障工作不僅體現著政府對他們的人道主義關懷，更重要的是體現出了公平原則，這對于我國現代化建設的順利進行和社會安定和諧有著十分重大的意義。雖然當前農民工的社會保障問題比較突出，解決這個問題的起步也存在著一些困難，但作為一個高瞻遠矚的政府，是不應該忽視農民工社會保障這個重大的問題的。

五、結

論

農民工社會保障問題是一個關系到我國現代化建設的順利進行和社會穩定的重大問題，是新一屆政府創建和諧社會目標中不可或缺的一個子目標。政府應當通過制度改革、制度建設、宣傳教育等方面解決農民工這個特殊群體的社會保障問題，保證他們的權益受到法律和相關制度的保護，使他們平等地獲得城市職工所能獲得的社會保障服務。一些實際的例子顯示，相關的制度改革正在進行之中，但是立法工作仍舊處于缺失狀態。參考文獻

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第三篇：維護農民工合法權益中問題及對策

維護農民工合法權益中問題及對策

“農民工”是中國經濟社會轉型時期的特殊概念，是指戶籍身份還是農民、有承包土地，但主要從事非農產業、以工資為主要收入來源的人員。狹義的農民工，一般指跨地區外出進城務工人員。廣義的農民工，既包括跨地區外出進城務工人員，也包括在區域內二、三產業就業的農村勞動力。本報告的研究范圍，主要是跨地區外出進城務工人員，既外來人口。

農民工的權益保障是中央和地方各級黨委、政府關心的大事。各級黨委、政府對此高度重視，近年來采取多種措施，為維護農民工權益做了大量工作，但由于種種原因，農民工權益保障仍存在諸多問題沒有得到有效解決，部分農民工采取過激行為的維權事件不斷發生，對社會穩定、和諧社會的建立以及經濟社會的發展產生了不利影響。筆者作為**鎮總工會主席，從工會在農民工維權中如何更好地發揮積極作用的角度進行調研。本次調研對象是**地區的農民工，舉行農民工座談會2余次，共發放問卷200份，收回有效問卷178份。

一、本鎮農民工現狀

農民工這一充滿生命力的新生事物，是中國由傳統社會向現代社會轉變的重要標志，是中國工業化、城鎮化快速發展階段涌現出的一支新型勞動大軍，也是推動中國經濟和社會結構變革的巨大力量。改革開放以來，億萬農民走出田間、走出鄉村，進入工廠、進入城市，用辛勤的勞動和汗水，創造著自己的新生活，創造著中國的現在和未來。

（一）本鎮農民工的主要特點

1、以初中文化的青壯年為主。根據本鎮外口辦最新統計指出，截至六月底，**鎮總外來人口數量95535人，其中從業人數75055人，占總數的78.6%；年齡在18歲至49歲之間占總數的89.6%；初中及初中以下文化程度的比例是84.1%，高中文化程度的比例是12.1%，大專以上文化程度的農民工所占比例是3.8%。可以看出，外出農民工平均年齡比較輕，也是農村勞動力中受教育程度比較高的群體。他們思想活躍，向往城市生活，有強烈的外出就業沖動，也較為容易適應現代工業生產要求，但是總體素質仍然偏低，多數只能從事簡單體力勞動。

2、以自發性外出為主。目前，農民外出務工主要依托以親緣、地緣關系為基礎建立起來的社會信息網絡。調查統計顯示，88％的農民工通過自發方式外出，有組織外出的僅占12％。自發性外出主要靠親友介紹或幫帶，就業成本低且成功率高，這也與農民工獲得就業信息的渠道少、對社會職業中介機構誠信的認同感低有關。近年來，通過政府或中介機構組織和介紹外出就業的農民工逐步增多，但仍然不是主要渠道。

3、以務工為主。統計至今年6月底，本鎮農民工務工人數占從業總人數的78.1％，在建筑業就業的占4.1％，經商的占17.5％，務農的占0.3%。

4、對工會組織概念模糊。調查顯示，對于工會組織知道大概的占調查總數的87.4%，對于未建立工會的單位，在問到是否希望建立工會組織時，無所謂的態度占75.9%，存在的原因主要有不了解，與自身發展無關等。

（二）本鎮農民工維權意識

農民工的維權意識增強，但法律知識欠缺。通過與農民工直接對話和問卷調查，自我評價為稍具有一點維權意識的占92.9%，維權意識很高的占3.5%，仍有3.5%的人認為維權意識很差；在權益受到傷害時，有83%的人想到維權。

用工單位從不拖欠工資的占97.7%，交納保險的占75.6%，但沒有交或不清楚情況的仍占24.4%；對于高溫補貼給付，沒有或者不清楚的占55.6%。我們感到，目前農民工維權意識在增強，但法律知識跟不上。雖然對勞動人身安全和防范措施普遍看重，在權益遭受侵害后，也知道要拿起法律武器保護自己，但在具體維權法律程序和方法上卻陷入茫然，甚至不得已而放棄。

二、農民工維護合法權益的現狀及矛盾

（一）相關法律法規滯后，維權法律依據不足

現行立法中有關保護勞動者權益的法律法規，主要包括1995年實施的《中華人民共和國勞動法》和國務院、勞動部及省、市有關部門制訂和頒布的相關配套法規、規章。隨著社會的進步、經濟的發展，現有法律法規在內容上，可操作性上存在局限性和滯后性，已不能滿足妥善處理保護農民工權益的需要。在農民工勞動關系、工資收入、社會保險、人身保護方面的規定不夠完善，缺乏相應的配套法律、法規，難有明確的法律界定。國務院頒發的《法律援助條例》，對農民工的工傷事故、交通事故、醫療事故、人身傷害事故等追索醫療費和賠償的法律事項，尚未列入《法律援助條例》受援范圍。這使得有關部門在進行農民工維權時常因缺少法律依據，工作難度大。

（二）勞動力市場不規范，農民工就業難度大

農民工就業渠道不暢，目前主要有三種方式。第一種，通過職業中介機構，由市場調節方式實現。相當多的職介機構規范性和誠信度較差。通過中介組織介紹就業的農民工比例很低，只占到調查總數的20.2%。第二種，通過組織輸送實現。由于政府的服務職能尚未真正就位，由此實現就業的農民工比例更低。超過70%的農民工是通過第三種方式，即自謀職業。存在盲目性大，管理失控，勞動關系難以確認，情況復雜混亂等情況。

勞動保障部門主管職業中介，人事部門主管人才交流中介，兩種中介并存于勞動力市場，統一的市場被人為的劃分。因而形成多頭、多級審批和管理，不利于規范和有序管理。部分以欺騙求職者騙取錢財的中介機構，擾亂了勞動力市場秩序，對非法中介活動的打擊，勞動、工商、公安等部門聯合治理力度不夠。

（三）法定訴訟程序繁雜，農民工維權成本高

由于農民工的特殊性，盡管仲裁機構與各級法院采取了各種措施降低仲裁和訴訟門檻，但對大多數農民工而言，維權時效與訴訟成本仍然較高，使其仍難以承受，農民工即便勝訴，支付的成本與收益之間也嚴重失衡。由于維權成本高，用人單位拖欠農民工工資、工傷事故拒絕賠償等侵權事件發生后，通過勞動爭議仲裁或民事訴訟的比例很低。大量的非訴案件，農民工或無奈放棄，或用非正常方式去謀求解決。

（四）部門配合缺乏協調，維權資源存在不足

由于條塊分割，各自為陣，缺少統一的機構和協作機制，政府有關職能部門與社團組織等維權主體雖然有一些小范圍的協作和配合，但總體來看，在協調配合上還不適應維權需要，維權資源還未有效整合，綜合維權優勢還未形成。在財力、人力上，維權經費和人員配備的缺口較大，使部門職能作用難以充分發揮。

（五）農民工文化程度偏低，維權意識比較淡薄

農民工的法制觀念和維權意識雖有一定增強，但由于其文化層次較低，處于弱勢的農民工為了保住飯碗，對于用人單位拒簽勞動合同，也聽之任之。有些農民工為了保證擇業自由，自己也不愿意簽訂勞動合同。因此，一旦發生侵權事件，農民工自身證據缺乏，加之取證困難，導致其合法權益難以受到法律保護，不利于維權工作開展。多數農民工職業技能單一或無技能，僅具有勞動力價格低廉的比較優勢，對技術性要求較高的工作則難以為之，形成就業的結構性障礙。與之形成鮮明對比的是，具有中級及其以上職業技能資格的農民工，就業率超過80%。相當部分農民工對參加社會保險認識不足，只注重眼前經濟收入，不愿花“小錢”購買保障長遠利益的綜合社會保險。

三、解決和維護農民工合法權益的措施和建議

（一）抓重點，認真解決侵犯農民工合法權益的突出問題

一是要加大勞動監察力度，依法規范企業用工行為。依法規范企業用工行為，使用農民工的企業要與農民工簽訂勞動合同，按時足額支付工資，繳納社會保險費用，保障農民工的合法權益。要加大對企業使用農民工的監察力度，對違反國家規定，侵害農民工合法權益的行為，責令限期改正，逾期不改或情節嚴重的要依法查處。二是要解決最低工資制問題。制定農民工最低工資制，并與城市居民的最低工資標準結合起來，體現建立城鄉統一勞動力市場的原則。三是要探索適合農民工實際的社會保障制度。要研究制定農民工參加工傷保險的辦法，確保他們因工傷亡后及時得到救治和補償。四是要建立農民工與城市居民同享公共管理服務的機制。取消對農民工的不合理收費，盡快解決農民工子女就學問題。改善農民工生產生活條件，適度滿足和保證農民工的基本精神文化需求。

（三）加強勞動安全監管，大力改善農民工勞動安全衛生條件

一是加強對農民工的安全知識培訓，使他們充分了解應當如何做到自我防范和保護，提高自我保護意識。二是進一步落實安全生產責任制和企業勞動保護措施。勞動保障部門在檢查勞動合同時，對可能產生職業病危害的崗位，要督促用人單位向勞動者履行如實告知的義務，并在合同中寫明職業病防護措施和崗位待遇。三是加強農民工職業病的監測和預防。加強對重點行業、重點企業職業病的監督檢查和治理工作，切實保障農民工的生命安全和健康權益。四是安全生產和衛生監管部門要加強對企業安全生產狀況的日常巡查，督促各類企業加大對安全生產的投入，改善現場作業條件，健全安全防范、勞動保護措施，對有毒有害生產崗位加強安全監控；對無視安全衛生條件和侵害農民工安全健康權益的單位及時責成整改、糾正。五是多渠道改善農民工居住條件，農民工數量較多的企業要建立農民工集體宿舍，保證農民工居住場所符合基本的衛生和安全條件。六是發揮安全生產監督員隊伍的作用，把農民工吸納到安監隊伍中來，及時消除生產中的安全隱患。七是切實保護農民工的女職工權益，嚴格禁止使用童工。

（四）工會牽頭抓好集體合同，維護農民工合法權益

集體合同對企業和企業全體員工具有法律約束力。使用農民工的用人單位，應針對農民工勞動合同簽訂率低、工資偏低、社會保險參保率低、拖欠工資矛盾依然存在、勞動時間長、生產條件差等問題，通過集體協商、簽訂集體合同，維護農民工合法權益。規模較小的用人單位可以通過簽訂區域、行業集體合同，規范用工行為。

農民工在勞動合同中有關勞動報酬和勞動條件的約定，不得低于集體合同規定。工會要督促單位并做好積極的引導。

（五）加強基層工會組織工作，吸納農民工加入工會組織

維護農民工合法權益是基層工會組織的重要職責，要加強基層工會組織建設，吸納農民工加入工會，使農民工的正當要求有一個正常的反映渠道。對傷害農民工合法權益的現象，用人單位要及時糾正，農民工申請仲裁或提起訴訟的，工會應依法給予支持和幫助。

（六）完善勞動法律法規體系，使農民工合法權益得到保障

就目前來說，最緊要的是推動調節勞動關系的基本法律—《勞動法》的修改。同時也應制訂與之相適應的、相配套的勞動法律法規，使勞動關系的調整等方面都能做到有法可依，為農民工提供強有力的法律武器。以適應維護這支龐大勞動群體群英和社會的穩定。

（七）加強對農民工的培訓，努力提高農民工的綜合素質

一是應以提高職業技能為重點，突出加強職業技能和法律政策培訓。要以市場為導向，科學設置教育培訓內容，使農民工基本掌握一至兩門實用技能；二是在法規政策方面，著重使農民工增加勞動保障、安全生產、利益訴求等方面的法律知識，增強法制觀念，提高自身合法權益的維護能力。

（八）協調各有關方面建立健全農民工的合法權益工作

政府應建立農民工工作聯席會議制度，統籌協調農民工的用工計劃、勞動管理及權益保障工作等等。要明確農民工輸出地和輸入地有關部門的職責，建立地區間合作的工作機制。大力推進制度創新，深入研究和積極穩妥地推進戶籍制度改革和人事勞動制度改革，建立公平統一的勞動力市場競爭機制；建立健全輿論宣傳導向，創造良好的社會氛圍。要大力宣傳農民工為城市和社會所做的貢獻，客觀反映農民工的現實狀況，讓社會公眾了解農民工，在社會中尊重農民工、平等對待農民工，主動幫助他們改善生活和工作條件。把農民工最大限度地組織到工會中來。切實維護農民工的合法權益

綜上所述，農民工作為中國社會生產力中最積極、最活躍的群體，他們收入低下和權益缺失的狀況如果不能盡快地得到有效改變，他們中的多數人如果不能逐步轉化為正規的產業工人和安居樂業的市民，中國城鄉差距、地區差距和貧富差距擴大的趨勢就不可能得到根本改變和扭轉，農業弱質、農村落后、農民弱勢的問題也不可能得到根本解決，將會延誤中國全面建設小康社會和實現現代化的進程。

因此，要構建和諧社會，首先充分認識解決農民工問題的重要性和必要性，增強解決農民工問題的緊迫感和責任感。同時，又要看到解決農民工問題的復雜性、艱巨性和長期性。農民工問題，是在改革發展進程中出現的，必須用進一步深化改革、加快發展的辦法來解決，必須從政治和經濟社會發展全局的高度統籌解決，必須積極穩妥、循序漸進、有針對性地逐步解決。

第四篇：農民工養老保險現狀、問題與對策

農民工養老保險現狀、問題與對策

黨的十九大強調，按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。這要求社會保障體系公平覆蓋各個社會群體。農民工群體如何跨越“半城鎮化”，如何更多更公平地分享改革發展成果，日益成為一個亟待破解的重大問題。本文集中探討如何健全和發展農民工養老保險。

一、農民工養老保險參保現狀

總的來看，目前農民工參加城鎮基本養老保險的比例很低。國家統計局抽樣調查表明，2008―2014年外出農民工參加城鎮基本養老保險的比例從9.8%上升至16.4%，上升了6.6個百分點，平均每年上升1.1個百分點，仍然處于很低的水平。據人力資源和社會保障部統計，2008―2016年，全國農民工中參加城鎮職工基本養老保險的人數從2416萬人上升至5940萬人，參保率從10.7%上升至21.1%（見圖1）。盡管這一統計數據與國家統計局抽樣調查數據存在一定差異，但兩項數據都表明目前農民工參加城鎮基本養老保險的比例很低。

分行業看，制造業農民工參保率相對較高，建筑業農民工參保率最低。基于國家衛生計生委2014年流動人口動態監測調查數據分析顯示，制造業農民工中參加了城鎮職工養老保險的占44.6%，服務業農民工中參加此項保險的占21.5%，建筑業農民工參保比例最低，僅13.5%。

分代際看，高齡農民工參保率明顯低于全部農民工的平均水平。新生代農民工（1980年及以后出生）中參加了城鎮職工養老保險的占27.4%，老一代農民工的參保比例為24.8%，前者稍高于后者。50歲及以上高齡農民工中參加了城鎮職工養老保險的占13.5%，明顯低于新生代農民工、老一代農民工的參保率，也低于全部農民工的平均水平（26.4%）。

分收入水平看，低收入農民工參保率明顯更低。月收入1500元及以下人群參加城鎮職工養老保險的人數比例僅為15.7%，1501―2500元人群為23.6%，而2501―3500元人群、3501―5000元人群、5001元及以上人群分別為30.6%、31.7%、28.0%，后三個人群明顯更高。

分單位性質看，靈活就業農民工、個體工商戶、私營企業農民工參保率特別低。歐美企業、港澳臺企業、國有及國有控股企業農民工參加城鎮職工養老保險的人數比例屬于最高行列，分別達到79.2%、75.8%、74.4%，而無單位的靈活就業農民工、個體工商戶（雇員、雇主、自營勞動者）的參保比例屬于最低行列，分別僅為3.8%、10.7%，成為非常明顯的“短板”，私營企業農民工的參保率也較低，為35.5%。

二、農民工養老保險發展面臨的問題

（一）農民工整體收入偏低造成其繳費能力不足

低收入農民工參加城鎮職工養老保險的人數比例明顯更低，這說明收入水平相對低下制約了農民工的社保繳費能力，降低了其參保的可能性。

例如，根據廣東省2016年政策，城鎮職工養老保險繳費基數上限為16575元，下限為2906元。2016年全國農民工平均月收入為3275元，若以此為繳費基數，按8%的個人繳費比例計算，個人應繳262元/月;若是低收入農民工，如月工資2400元（2016年廣州最低工資標準為1895元），個人應繳232.5元/月，占月工資的9.7%。而據國家統計局2015年監測調查，外出農民工每月僅生活消費支出就占月收入的30.1%。對于收入相對低下，而吃、住、日常消費、子女教育等剛性支出占比較大的農民工來說，如果再增加一筆占月工資約10%的養老保險繳費，確實是一個不小的負擔。

（二）目前養老保險制度難以適應農民工的高流動性

建筑業農民工的低參保率與其高流動性、就業不穩定性密切相關，目前城鎮職工養老保險在繳費、轉移接續等方面的機制設計和運行效率很難適應這種高流動性。由于建筑行業普遍采取層層分包的勞動體制，建筑業農民工的勞動合同簽訂率很低，2013年，全國農民工勞動合同簽訂率為41.3%，其中建筑業比制造業的簽訂率低25.8個百分點。缺乏較穩定、正式的勞動關系直接造成用人單位或雇主逃避為建筑業農民工繳納養老保險。而且，建筑行業的工作地點本身很不固定，一個工程周期長不過一兩年，短的只有幾個月，甚至只有幾十天，這造成建筑業農民工流動性極強。

在高流動性情況下，如果要保證養老保險連續性，就要頻繁辦理轉移接續手續。由于目前養老保險統籌層次低、各地繳費比例不完全一致等原因，他們還面臨復雜的轉移資金計算、待遇確定方法及地區經辦機構之間的推諉。如果出現階段性失業、半失業，其養老保險延續會面臨更多麻煩。最終造成建筑業農民工自身也很難有積極性參保。

（三）靈活就業農民工參加職工養老保險面臨制度障礙

數據表明，在農民工參加職工養老保險方面，靈活就業農民工、個體工商戶是非常明顯的“短板”。根據《中華人民共和國社會保險法》，無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險。這表明，現行法律對靈活就業人員參加職工養老保險作出了選擇性規定。但在實際操作中，部分地區政策規定，農民工不能以靈活就業人員身份參保和接續養老保險關系;有些地方雖然允許本地進城農民工以靈活就業人員身份參保，卻不允許外來農民工如此。

根據2009年底出臺的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，未達到待遇領取年齡前，不得終止基本養老保險關系并辦理退保手續。這就造成一些?`活就業農民工的職工養老保險關系既不能接續，也無法退出。雖然根據2014年2月出臺的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，城鎮職工養老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，但后者的待遇水平明顯低于前者，農民工在城鎮就業及為社會統籌賬戶所作貢獻也得不到應有回報。

在繳費方面，城鎮個體工商戶和靈活就業人員參加基本養老保險的繳費比例為20%，其中8%記入個人賬戶。在缺乏繳費激勵機制和政府補貼的情況下，由靈活就業農民工自身負擔全部20%繳費，壓力可謂巨大，較大程度上限制了靈活就業農民工參加職工養老保險的積極性。

（四）養老保險關系轉移接續依然存在體制機制問題

雖然近年養老保險關系轉移接續的制度框架日趨完善，但現實表明，其實踐操作仍然面臨不少問題。目前我國基本養老保險在大部分地區只是地市級統籌，《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》規定，參保人員跨省流動就業轉移基本養老保險關系時，除了轉移個人賬戶儲存額外，還要轉移12%的統籌基金，但在實際操作中，轉移的統籌基金仍不足以填補養老金支付帶來的基金缺口，給轉入地養老保險基金帶來巨大的支付壓力。因此，地方社保機構接受養老保險關系轉入的積極性不高。

我國目前養老保險制度體現出一定的碎片化特征，職工養老保險、城鄉居民養老保險在繳費方式、待遇計發等方面存在差異，各個地區實際執行的養老保險政策也并不一致，從根本上造成了制度銜接障礙。一些地方社保經辦機構反映，在跨省轉移中，由于各地轉移接續操作流程不統一，有些個人賬戶記錄方式不規范，很容易造成轉入地經辦機構無法接收。而且省級社保機構之間是同級，在缺乏上級主管部門監督的情況，對不統一、不規范的問題難以協調妥協，從而影響養老保險關系轉移接續。

（五）高齡農民工養老保險問題亟待解決

國家統計局監測數據表明，農民工群體正逐步高齡化，2010―2016年，50歲及以上的高齡農民工比例由12.9%上升為19.2%，40―49歲的比例由21.2%上升至26.9%。老一代農民工越來越接近或者已經超過退休年齡，對養老保險的需求較為強烈，然而由于執法監管不到位、制度不完善等原因，許多人面臨過去用人單位未為其參保，目前又補繳困難的問題，養老保險權益無法落實。前文數據分析表明，50歲及以上高齡農民工參加職工養老保險的比例明顯低于全部農民工的平均水平。

（六）農民工養老保險征繳的監管機制有待完善

由于農民工的農村戶籍身份和弱勢群體特征，加上地方政府部門監管常常缺位，一些用人單位或雇主往往能成功逃避為農民工繳納養老保險費用。前文數據分析表明，私營企業農民工參加職工養老保險的比例比較低。其中原因主要在于對大量私營企業的職工養老保險征繳的監管不到位。

企業作為經營主體，內在具有減少成本的沖動，在企業各項社保繳費超過工資總額的30%、而政府監管無力的情況下，其經營管理者更是會能省則省、能逃則逃。從地方政府的角度來看，長期以來，不少地方出于投資環境的考慮，總是對一些私營企業的社保繳費監管乏力。

三、健全農民工養老保險的對策建議

（一）加快推進養老保險全國統籌，劃轉國有資本充實社會保障基金

目前基本養老保險統籌層次低造成各地制度不統一、養老負擔畸輕畸重、基金互濟性差、養老保險關系地區間轉移接續難等突出問題。為此，應加快推進基本養老保險全國統籌。目前應先實現和鞏固省級統籌，并從建立城鎮企業職工基本養老保險基金中央調劑制度開始，通過中央調劑基金在全國范圍內進行調劑，在此基礎上走向真正意義上的全國統籌。建立中央調劑制度的具體辦法可以為，從部分繳費低、基金結余多的地區每年提取一定比例到中央，再調劑給繳費高、基金收不抵支的地區。

為確保基本養老保險基金收支平衡，并為降低養老保險費率和繳費負擔創造條件，應實行劃轉部分國有資本充實社會保障基金的政策。2017年11月，國務院已經印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》。應盡快選擇部分中央企業和部分省份開展試點，加快建立國有資本劃轉和企業職工基本養老保險基金缺口逐步彌補相結合的運行機制。

（二）分類分層解決好不同類型農民工的養老保險問題

對于就業和收入較為穩定的農民工，應將其統一、全面納入城鎮企業職工基本養老保險。對于靈活就業農民工、城鎮個體工商戶，應鼓勵其參與基本養老保險，對其個人繳費進行適當的財政補貼，減輕其繳費負擔。對于低收入農民工，應讓其“低門檻準入、低標準享受”城鎮企業職工基本養老保險，對于收入低于社會平均工資60%的農民工，可以直接以實際工資收入作為繳費基數，或者繳費基數按照統一政策，但降低繳費比例，將職工個人繳費定為4%―8%之間，企業繳費比例不低于12%;為保證農民工養老金待遇水平，可以在低繳費的基礎上對個人賬戶進行一定財政補貼。對于在城鄉間頻繁流動的季節性農民工或非從業的農民工家屬等，應鼓勵他們參加城鄉居民養老保險。

（三）完善靈活就業農民工、建筑業農民工等參保困難群體的參保辦法

允許非本地戶籍的靈活就業農民工、城鎮個體工商戶在就業地參加或接續城鎮企業職工基本養老保險。就業管理部門應針對靈活就業農民工、個體工商戶的情況，完善相應的就業登記辦法，為其提供就業狀況證明。社保管理部門應完善相應的登記繳費辦法，提供更為便利的經辦服務。

維護建筑業農民工勞動權益，清理建設領域違法發包分包行為，推動總包施工企業直接與農民工簽訂勞動合同;在建設領域嚴格推行工資保證金制度和“月薪制”。通過提高建筑業農民工勞動合同簽訂率、保障薪資發放，來提高其養老保險參保率。加強對勞務派遣公司的監督管理，防止以勞務派遣為名逃避為農民工參保。對不依法參保的勞務派遣公司，堅決取締其派遣資質。

（四）健全農民工養老保險轉移接續體制機制

國家應從宏觀上平衡養老保險轉出地與轉入地之間的利益關系，為養老保險關系跨地區轉移接續創造更充分的條件。進一步完善養老保險權益累計、分段計算、量化折算、合并享受的政策辦法。

人力資源和社會保障部應指定或成立專門機構，負責養老保險跨地區轉移接續的協調和監管，對轉移的個人賬戶進行統一要求，對轉移接續程序進行統一規范，對跨省轉移過程中出現的爭議和問題進行協調。通過“金保工程二期”建設，提高社會保險跨業務協同、跨省區合作、跨層級監管的全國一體化服務水平。充分發揮“金保工程”“一卡通”等信息化手段的作用，加快優化養老保險跨地區轉移接續流程、環節和手續，豐富服務渠道，創新服務方式，不斷提高經辦管理服務水平。

（五）推進和落實高齡農民工養老保險依法補繳

抓緊解決好50歲及以上高齡農民工的養老問題，對于參加城鎮職工基本養老保險、但存在用人單位過去欠繳情況的，應完善和細化補繳措施，加大監察執法力度，落實補繳。應依據國家和地方相關法律法規，合理確定補繳起始時間。申請補繳的個人或用人單位應當提交證明其補繳時段在當地用人單位就業的勞動關系、工資發放等材料，經社保機構審核材料真實、齊全的，予以補繳。用人單位不主動承擔的，由社保征收部門責令其承擔補繳費用。允許非本地戶籍農民工在當地延繳延退。

（六）加大對農民工養老保險擴面征繳的監察執法力度

大力加強重點行業（如建筑業）、重點企業（私營企業、中小企業等）、重點人群（如靈活就業農民工）的養老保險擴面征繳工作。進一步加強養老保險法律政策宣傳力度，嚴格按照《中華人民共和國社會保險法》等法律法規，督促各相關主體參保繳費。加大勞動保障監察執法力度，嚴格查處侵犯農民工養老保險權益的各類行為，依法處罰不為農民工參保，少報、瞞報繳費人數，擅自更改繳費基數、費率，少繳、欠繳保險費用的用人單位。

注：

本部分以下數據均來源于此。國家衛生計生委流動人口司從2010年開始，每年進行全國范圍的流動人口動態監測調查。本報告采用其中的2014年流動人口社會融合與心理健康專題調查數據進行分析，其中流動人口指在流入地居住一個月以上，非本?^（縣、市）戶口的15-59周歲流入人口;調查地點為在北京市朝陽區、浙江省嘉興市、福建省廈門市、山東省青島市、河南省鄭州市、廣東省深圳市和中山市、四川省成都市等八城市（區），有效樣本15999個，其中農民工樣本13927個。數據用SPSS19進行分析。基于這一抽樣調查數據的分析側重于比較不同人群參保率差異，而不在于精確衡量參保率絕對水平。

（胡杰成，國家發展改革委體管所副研究員）

第五篇：農民工戶籍存在的問題及對策

摘 要：戶籍管理是國家行政管理的重要組成部分和重要的國家行政基礎性工作，也是國家行政管理的一項基本制度。中國戶籍制度的問題是由于在戶籍制度上附加了各種各樣的行政的、經濟的、福利的管理行為，人為地制造出了各種差異和不平等、不公平。隨著市場經濟的不斷深入發展，社會上各種資源將重新配制，人們流動在我國已形成，改革農村戶籍制度對于實現農民工子女的教育公平有著十分重要的意義。

關鍵詞：農民工；戶籍；教育；改革

問題的提出

我國至今仍在生效的唯一的一部關于戶籍法律是1958年出臺的，由全國人大常委會制定的《中華人民共和國戶口登記條例》（下簡稱“戶口登記條例”）。隨后，各省市根據這個“戶口登記條例”結合本地的情況又出臺了若干細則。

應該說，這個“戶口登記條例”在我國建國初期，在糧棉油緊缺，副食供應不足，在共和國經濟困難時期，在計劃經濟時代起到了社會穩定，人民安居樂業的作用。隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，特別是隨著改革開放30年來社會經濟迅猛的發展，我國現行的戶籍管理制度已不適應經濟社會發展的需要，甚至目前已阻礙著社會發展進步，在許多大型城市已出現不和諧因素，不穩定局面，也就是說在我國“戶口登記條例”頒布50多年的今天，已到修改完善的時候了，從而，促進經濟社會的發展，確保社會和諧，使廣大勞動群眾安居樂業，各項社會事業快速發展。

經濟基礎和上層建筑是一雙相對平衡的矛盾體。我國現行的戶籍制度也是這樣，由最初的平衡到現在的不平衡，特別是我國改革開放30年來的近10年，戶籍制度同廣大勞動人民群眾的矛盾越來越突出，已阻礙著社會的進步，造成了大量的社會不公、不穩定因素。

戶籍制衍生于計劃經濟年代，中國至今仍屬于實行嚴格戶籍制度的少數幾個國家之一。由于中國建國初期學習蘇聯模式的工業化路徑，從1958年《中華人民共和國戶口登記條例》開始，中國人步入了一個漫長的城鄉分割二元體制，目的是限制農村人口流入城市，政府在公社一級建立財政和農業銀行機構，以全額提取農業剩余，并且形成了城鄉分割的二元體制結構來保證這種內向型的資本積累，農業成為重工業所需資本的積累來源。對比西方國家先發展輕工業、積累了大量資金再逐漸投資到重工業的發展模式，由于當時中國客觀情況限制，使得輕工業沒有為重工業提供積累的機會，那么優先發展重工業的戰略，只能通過把農民固定在土地上，永遠種糧食這種方式來實現資金積累，從而演變為一場對農民的“掠奪”。

從嚴格控制到半放開歷經了漫漫50年，戶籍制度以及與戶籍制度掛鉤的就業制度、社會保障制度、教育制度、住房制度、轉業安置、通婚子女落戶等方面所衍生出的許多具體規定，整體構成了一個利益向城市人口傾斜。這樣一個包括社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系將民工排除于體系之外，使農民工在經濟上、生活上均不穩定，被排斥在城市主流社會之外。而政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能，戶籍成為打在身上抹不去的烙印，戶籍制度具有時代性，既為我國社會主義迅速發展提供了保障，又阻礙了人口的自由流動，導致城鄉居民的不平等。戶籍問題造成大量留守兒童的出現，阻礙了教育公平的實現

2013年5月9日，全國婦聯發布《全國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》，截至2010年，我國0-17歲農村留守兒童和城鄉流動兒童已達到9683萬，他們普遍面臨親情缺失、平等教育等多方面問題。其中，有近205.7萬的留守兒童處于獨居狀態，而流動兒童在個別省份也非常集中，北京每10個兒童中就有3個是流動兒童。

2.1 留守兒童：0-5歲兒童5年增757萬

全國婦聯課題組介紹，課題組在2010年全國第六次人口普查數據中抽取126萬人口樣本量進行了分析和推斷，并進行實地調研等方式形成報告，報告中兒童的年齡界定在18歲以下。報告指出，自2005年以來，學齡前留守兒童（0-5歲）規模快速膨脹，達2342萬，在農村留守兒童中占38.37%，比2005年增加了757萬；義務教育階段留守兒童為2948萬，比2005年減少315萬，其中2006年小學（6-11歲）和初中（12-14歲）學齡階段兒童占到32.01%和16.3%；大齡留守兒童（15-17歲）規模達813萬，比2005年減少了199萬。全部農村留守兒童中，男孩占到54.08%，女孩占到45.92%。數據顯示，農村留守兒童集中在四川、河南、安徽、湖南等中西部勞務輸出大省，其中四川、河南的留守兒童規模最大，分別占到全國的11.34%和10.73%。

2.2 205.7萬留守兒童獨居

調查顯示，因為父母多外出打工，三成多留守兒童與祖父母居住在一起，還有10.7%的兒童與其他人一起居住。不過，有3.37%的留守兒童單獨居住。全國婦聯相關負責人表示，盡管這個比例不算很大，但由于農村留守兒童基數大，按照該比例計算的話，單獨居住的孩子達到近205.7萬人，“這些孩子應該給予特別關照。”據介紹，將近20%的務工父母是在兒童1歲前外出，造成留守兒童生活照料、教育、安全保護、親情等多方面出現問題。數據同時顯示，農村留守學齡兒童義務教育狀況總體還算良好，在校比例達到96%以上。不過，母親外出、單獨與父親一起居住的留守兒童，未按規定接受義務教育的比例最高，達到5.12%；父親外出，單獨與母親，或與母親和祖父母一起居住的，未按規定接受義務教育的比例較低，分別為3.13%和3.11%。對此，全國婦聯課題組相關專家表示，此前在對留守兒童的教育中，社會一直在強調母親的責任，“但這次調查表明，父親的責任被忽略了。這是以后應該強調的地方。”

2.3 流動兒童：八成以上為農業戶口

流動兒童，是指隨務工父母到戶籍地以外生活學習半年以上的兒童。目前，全國流動兒童規模達到3581萬，其中農業戶口的流動兒童占到八成以上。其中，學齡前流動兒童（0-5歲）有981萬，義務教育階段流動兒童（6-14歲）為1472萬，大齡流動兒童（15-17歲）規模為1128萬。與2005年相比，我國各年齡段的流動兒童都在快速增加，其中，尤以大齡流動兒童（15-17歲）增加的速度最快，比2005年增加429萬，增幅為61.43%。在性別方面，從流動兒童進入幼兒園直到進入義務教育階段，男孩的比例始終高于女孩，但到15歲接受完義務教育后，流動兒童中女孩的比例提高。“這說明，流動兒童的家長們可能更傾向于攜帶男孩外出務工以便孩子接受教育，而15歲之后則讓女孩進城務工。”相關專家表示，在資源短缺的時候，家長們或更易做出不利于女孩的決定。

人均流動時間3年多。調查顯示，全國31個省區市均有一定數量的流動兒童，但在少數幾個省份高度集中。其中，流動兒童最多的是廣東，占全國12.13%，規模達到434萬。其次是浙江、江蘇省，均超過200萬。而部分地區流動兒童占當地兒童比例很高，如上海市每10個兒童中有4個是流動兒童，北京和浙江每10個兒童中就有3個是流動兒童。同時，多數流動兒童屬于長期流動，平均流動時間為3.74年，7-14歲流動兒童中，更有約1/3的孩子流動時間在6年以上。由于常年流動居住，他們的教育問題亟待解決。據介紹，“有異地高考需求的流動兒童”在個別省份十分集中，其中廣東、北京、上海排在前三位。

戶籍制度是流動兒童入學的制度障礙，農民工子女上學問題本身是現行的戶籍制度及城鄉二元化政策的產物，同時受現行的學籍管理方式、學校考評制度，以及經濟社會非均衡發展的影響。由于沒有本地戶籍，故不能隨意進入公辦學校讀書，高額的贊助費和借讀費將他們擋在公辦教育的門外。在實行“一費制”即限制高收費的條件下（例如今年實施的取消借讀費），城市學校往往以規模容納不下、先收本地學生等種種理由少收甚至拒收農民工子女，或者是將借讀費換成別的名目繼續收，否則你只能去別的學校或根本沒有學校可以就讀，也就衍生出形形色色的濫收費行為。顯而易見，這些問題本身并不是人們的觀念問題，而是制度和體制問題。現實生活中，流動人口子女應然層面上的受教育權利卻沒有得到真正的落實，他們在異地求學，法律、條例等規定的權利卻因種種原因而不能充分享受。因此，解決農民工子女的教育必須對現行的體制和制度做重大的調整和改革，為農民工子女上學提供制度保障。打破戶籍制度堅冰

遷徙自由已經是現代社會中一項基本人權，許多國家憲法以及《世界人權宣言》中第13條都規定“有權自由遷徙”，我國的1954年憲法中也有遷徙自由的規定，但隨著建國后的戶籍制度實施，自由遷徙被嚴格戶籍制所替代。社會主義市場經濟法權要求勞動力的自由遷徙，在憲法修正案中增加允許公民的自由遷徙已經勢在必行，只有憲法對權利加以確認才能導致其在各個部門法中的被細化和完善。

解決留守兒童的教育問題必須打破城鄉二元分布的格局，具體表現為打破戶籍制度的壁壘。隨著戶籍制度改革深入，河南、廣東、寧夏等省區進行戶籍制度改革中發現，率先推動“戶改”的城市雖然在戶口形式上都統一為“居民戶口”，但一到落實相關政策和附加的社會福利待遇時，差別常常就浮現出來。推進城鄉戶口差別背后隱含的社會不公仍舊不少，諸如社會地位、收入標準、子女入學并不能在短時間完全消除。慶幸的是，從2007年3月29日在北京召開的全國治安管理工作會議上獲悉：我國將大力推進以建立城鄉統一的戶口登記制度為重點的戶籍管理制度改革，逐步取消農業戶口、非農業戶口的二元戶口性質，實現公民身份平等，比如河北、遼寧等十二個省、自治區、直轄市相繼取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，實現了公民身份法律意義上的平等，拆除就業、醫療、住房、教育等制度壁壘，徹底打破維系多年的城鄉二元經濟體制，給予農民工及其子女以城市居民待遇，使其在收稅、社會保障，特別是子女入學等等方面享受優惠政策。這種以逐步實現戶籍制度改革為中心的措施，有利于農村留守兒童問題的根本解決，確保轉化型留守兒童以后能跟隨父母返回繁華城市接受較好的教育。

在教育上，完全實現城鄉一體化，像美國那樣“凡是適齡兒童，不管其父母是公民還是非公民，甚至包括非法居留者，任何學校不得拒絕入學”，是需要假以時日的，但我們至少要先讓在城市居住一定時間、有固定收入和住所的非本地戶籍人員（即流動人口）享有同等的市民待遇，而上海居住證滿7年可以轉為上海戶口，并取得社保、就學等相關權利，就是在戶籍上邁出的探索性一步。理論上說，達到教育權的完全平等，必須基于這樣一個基本的前提： 即任何學區、任何學校、乃至任何班級，包括教師能力、工作態度、教育活動的種類、質量，以及學校設施、設備等所有教育條件、學習條件都一樣。” 做不到這一點，教育公平難以實現，但是做到這點又是很難實現的。現實圖景是向公平方向不斷趨近，一步一步漸進的完善，不可能完全達到。

當前農民工權益得不到保護，根源在于我國尚未建成完全平等的市場化勞動關系，沒有適應相關的調節機制和配套的制度。應重新設定農民工戶口進入城市的條件和相應的政策，對有留城意愿而又通過多年就業在城市站住腳的農民允許其定居落戶，新的城市規劃不應囿于原有的城市戶籍戶口，應該有規劃地逐步推進適合市場經濟發展同國際城市管理接軌的現代大都市城市管理規劃，吸納農民變為新城市的市民，使他們逐步轉化為城市中的產業工人。

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